С. Б. Россинский, А. В. Калачева

Органы дознания в уголовном судопроизводстве России

Монография

Под редакцией
доктора юридических наук,
профессора С. Б. Россинского

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 343.1

ББК 67.410.2

Р76

Авторы:

Россинский С. Б., доктор юридических наук, профессор;

Калачева А. В., кандидат юридических наук.

Рецензенты:

Мичурина О. В., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры уголовного процесса Московского университета МВД России имени В. Я. Кикотя;

Качалов В. И., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры уголовно- процессуального права имени Н. В. Радутной Российского государственного университета правосудия.

Настоящая монография освещает ход и результаты комплексного исследования феномена органов дознания как участников досудебного производства по уголовному делу, проведенного в целях формирования совокупности доктринальных положений, обусловливающих возможность дальнейшего развития законодательства и оптимизации правоприменительной практики, в частности дознавательской практики органов внутренних дел.

В работе распознаются исторические причины, предопределившие возникновение и развитие доктринальных и законодательных представлений об органах дознания. Раскрываются приемлемые для использования в уголовно-процессуальной доктрине и правоприменительной практике подходы к пониманию данных органов. Конструируется система органов дознания, раскрываются их основные направления деятельности и полномочия. Рассматривается сущность дознания как одного из таких направлений. Выявляется правовая роль начальника органа дознания, которая соотносится с ролью начальника подразделения дознания. Определяется правовое положение дознавателя в составе органа дознания.

Законодательство приведено по состоянию на апрель 2025 г.

Монография будет полезна научным и практическим работникам, преподавателям, аспирантам (адъюнктам), студентам, а также всем, кто интересуется проблемами уголовно-процессуального права в целом и деятельности органов дознания в частности.

УДК 343.1

ББК 67.410.2

© Россинский С. Б., Калачева А. В., 2025

© ООО «Проспект», 2025

ОТ АВТОРОВ

Реалии существования и развития Российской Федерации, предопределенные стремлением к построению подлинно правового и социально ориентированного государства, соблюдению и защите прав и свобод личности, созданию надлежащих условий для экономического роста, укреплению национального суверенитета, повышению уровня гарантий безопасности населения, обеспечению иных общественных (в первую очередь — конституционных) ценностей, требуют постоянных усилий, направленных на борьбу с преступностью и повышение эффективности уголовной юстиции. Успешное решение этих задач напрямую зависит от профессиональной и слаженной работы правоохранительных органов, в частности органов внутренних дел, совершенствования уголовного, уголовно-процессуального, ряда других отраслей федерального законодательства и оптимизации правоприменительной практики.

Одно из направлений развития «антикриминальной» доктрины неразрывно связано с деятельностью органов дознания как полноценных субъектов уголовно-процессуальных правоотношений, наделенных достаточно широким спектром государственно-властных полномочий, в том числе способных формировать изначально пригодные к использованию доказательства, давать юридическую оценку установленным обстоятельствам и принимать некоторые правоприменительные решения, в связи с чем играющих значительную роль в ходе досудебных стадий уголовного судопроизводства.

Вместе с тем правовое положение органов дознания в уголовном судопроизводстве еще не располагает надлежащей доктринальной основой: существующие теоретические воззрения, с одной стороны, достаточно противоречивы, не характеризуются должной степенью единообразия, тогда как с другой — не предполагают требуемой научной полноты, завершенности, а имеют множество лакун и пробелов. В частности, на сегодняшний день не определена сущность органов дознания, не выявлены четкие критерии для отграничения их уголовно-процессуального статуса от правового положения соответствующих органов исполнительной власти как субъектов оперативно-разыскной и административной деятельности. Не наблюдается какой-либо ясности и в вопросах соотношения собственной компетенции органа дознания с компетенцией входящих в его состав должностных лиц: начальника органа дознания, начальника подразделения дознания, дознавателя и т. д., не существует единообразных подходов к пониманию роли каждого из них в осуществлении тех или иных уголовно-процессуальных полномочий и т. д.

Указанные доктринальные пробелы и противоречия оказывают негативное влияние на качество нормативного регулирования деятельности органов дознания, обусловливают несовершенство, неопределенность, предрасположенность к вариативному толкованию целого ряда положений уголовно-процессуального закона, что, в свою очередь, неизбежно приводит к серьезным затруднениям и ошибкам в правоприменительной практике, пагубно сказывается на правах подозреваемого, потерпевшего, других невластных участников уголовного судопроизводства.

Вопросы, связанные с уголовно-процессуальным положением органов дознания, затрагивались в работах А. И. Бастрыкина, Б. Я. Гаврилова, С. И. Гирько, А. С. Есиной, В. В. Кальницкого, В. И. Качалова, Н. С. Мановой, О. В. Мичуриной, К. В. Муравьева, И. А. Насоновой, Т. Г. Николаевой, А. В. Победкина, А. Б. Судницына, А. А. Чувилева, Н. Г. Шурухнова, других известных ученых-процессуалистов. Этой же проблематике в той или иной степени был посвящен целый ряд кандидатских диссертаций. Результаты данных научных изысканий позволили сделать важные шаги, направленные на формирование теоретической основы и создание эффективной нормативно-правовой базы для реализации полномочий органов дознания. Вместе с тем уважаемые авторы преимущественно уделяли внимание различным аспектам ординарных и сокращенных дознаний как форм предварительного расследования, правовому положению входящих в состав органа дознания должностных лиц (начальника органа дознания, начальника подразделения дознания, дознавателя) либо исследовали вопросы деятельности отдельных органов исполнительной власти, реализующих полномочия органа дознания: органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы и т. д., тогда как проблемы, связанные с собственным статусом органа дознания как субъекта уголовно-процессуальных правоотношений, как правило, затрагивались лишь фрагментарно.

Таким образом, в настоящее время ощущается потребность в проведении научных исследований, нацеленных на комплексное изучение феномена органа дознания как участника досудебного производства по уголовному делу, а также в формировании доктринальных положений о его сущности, составе, процессуальном статусе, направлениях деятельности и компетенции, которые могут поспособствовать совершенствованию уголовно-процессуального законодательства и оптимизации правоприменительной практики, в том числе практики органов внутренних дел. Все эти обстоятельства и предопределили необходимость подготовки настоящей монографии.

Авторы выражают признательность профессору кафедры уголовного процесса Московского университета МВД России имени В. Я. Кикотя доктору юридических наук, профессору Оксане Валерьевне Мичуриной и профессору кафедры уголовно-процессуального права имени Н. В. Радутной Российского государственного университета правосудия доктору юридических наук, профессору Виктору Ивановичу Качалову за положительную оценку монографии, данную при ее рецензировании.

И, наконец, — слова признательности всем ученым и практическим работникам, оказавшим содействие и помощь авторам в их научных изысканиях.

Глава I. СУЩНОСТЬ ОРГАНОВ ДОЗНАНИЯ В СИСТЕМЕ УГОЛОВНОЙ ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Генезис доктринальных и законодательных подходов к органам дознания

На общем фоне всего множества доктринальных, нормативно-правовых и практических проблем, присущих национальной системе уголовной юстиции, особый интерес всегда вызывали и продолжают вызывать вопросы, связанные со статусом и пределами юридической компетенции властных участников уголовного судопроизводства, наделенных государством соответствующими распорядительными полномочиями и обладающих способностью проведения различных процессуальных действий и принятия обязательных для исполнения правоприменительных решений. Подобные вопросы имеются и в отношении органов дознания — специальных государственных органов, уполномоченных на осуществление полноценного предварительного расследования и выполнение некоторых других задач, возникающих в ходе досудебного производства по уголовному делу. Многие из этих вопросов, оставаясь до конца неразрешенными, являются предметом целого ряда научных дискуссий, что, в свою очередь, приводит к неопределенности, вариативности толкования соответствующих положений Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее — УПК РФ)¹ и в конечном счете негативно сказывается на повседневной практической деятельности.

Некоторые проблемы, присущие правовому положению органов дознания, вообще представляют актуальность лишь для национальной парадигмы досудебного производства, тогда как подавляющему большинству зарубежных стран они просто неизвестны. Ведь только в Российской Федерации и других постсоветских государствах органы дознания в силу ряда исторических факторов в свое время приобрели юрисдикционную правосубъектность, были наделены квазисудебными полномочиями, позволяющими формировать полноценные, изначально пригодные к использованию в судебных заседаниях доказательства и издавать правоприменительные акты, влекущие юридически значимые последствия. Именно рассмотрение и надлежащее осмысление данных факторов позволит выявить подлинную роль органов дознания в уголовном процессе России, определить их место в системе уголовно-процессуального регулирования, на основании чего наметить общие подходы и сформулировать конкретные предложения, направленные на устранение существующих доктринальных проблем, внесение соответствующих изменений в законодательство и оптимизацию правоприменительной практики.

Итак, несколько забегая вперед: необходимо обратить внимание, что органы дознания в современном понимании, подразумевающем их наделение государственно-властными полномочиями юрисдикционного характера, сходными с полномочиями следователя, — это продукты советской правовой доктрины и советского уголовно-процессуального права. Ранее нормативно определенной категории «орган дознания» просто не существовало, а само дознание толковалось как деятельность полицейского типа, направленная на выявление и раскрытие преступлений, установление и розыск предполагаемых преступников, выполнение иных подобных задач², в настоящее время разрешаемых посредством правоохранительных мероприятий, относящихся к сфере оперативно-разыскного и административно-правового регулирования.

Кстати, в указанном как бы полицейском значении термин «дознание» тоже начал использоваться сравнительно недавно — чуть более 300 лет назад. Его введение в оборот нормативной лексики и правоприменительной практики было связано с известными петровскими реформами российской государственности, тогда как в допетровские времена такие мероприятия обобщенно назывались розыском или сыском³.

Вообще подобные функции полицейского характера свойственны любым публичным правопорядкам, любым формам организации социума начиная с древних времен. Отрывочные упоминания о разыскной деятельности можно усмотреть и в эдиктах римского права, и в средневековых правилах работы инквизиционных трибуналов, и в положениях, регламентирующих деятельность российского Сыскного приказа, и т. д. А в Новое время европейские государства, включая Российскую империю, стали постепенно обзаводиться формируемыми на профессиональной основе специализированными подразделениями криминальной (уголовной) полиции⁴.

Правда, древнерусской системе «уголовной юстиции» все же были присущи некоторые особенности судопроизводства и сыскного дела, возникшие в результате обусловленных восточнославянскими племенными традициями и духовными ценностями⁵ специфических тенденций развития институтов публичной власти. Некоторые отголоски этих традиций и ценностей можно обнаружить в целом ряде архаичных правовых документов Киевской Руси и Московского государства. В первую очередь они были свойственны положениям известных феодальных сводов законов: Русской Правды, Судебника Ивана Великого 1497 г., Судебника Ивана Грозного 1550 г., Соборного уложения Алексея Михайловича Романова 1649 г. Например, не существовало четкого разделения судебных и исполнительно-распорядительных органов, поэтому расследования преступлений и судебные процессы проводились самими князьями, боярами, а также представителями общин и должностными лицами княжеской администрации: вирниками, метельниками, мечниками и др.⁶ Однако в целом древнерусский уголовный процесс развивался на основании общих закономерностей, характерных для подавляющего числа европейских государств. Более ранние механизмы уголовного судопроизводства соответствовали частно-исковому типу, тогда как позднее постепенно возобладала инквизиционная модель процесса, в том числе появились упомянутый розыск (сыск) и особая — сыскная — категория уголовных дел⁷. Сыск проводился лишь в отношении заведомо «лихих людей» и только при основательности улик, подтверждающих совершение тяжкого преступления (убийства, разбоя, поджога и т. п.); в отличие от судебного разбирательства сыскные доказательства сводились к собственным признаниям обвиняемыми своей вины, как правило, получаемыми посредством пыток, а также к результатам обысков и т. п.⁸

Несмотря на всю архаичность и абсолютную неприемлемость для правового государства, именно эти сыскные механизмы по прошествии времени в соответствии с универсальным философским законом эволюционного развития постепенно преобразовались в дознание в дореволюционном, а затем и в современном понимании данного феномена; они же предопределили формирование в Российской империи корпуса профессиональной сыскной (уголовной) полиции — предтечи сегодняшних органов дознания как полноценных участников уголовно-процессуальных правоотношений. Рассуждая о действии названного закона применительно к уголовному судопроизводству, В. К. Случевский полностью отрицал возможность существования какого-либо процессуального института, не сохранившего следов своего происхождения, в частности правотворческой борьбы с прежними порядками и предопределившими их традициями⁹. Деятельность современных органов дознания, будучи востребованной лишь по уголовным делам публичного (частно-публичного) обвинения, носит ярко выраженный публичный характер. Именно в этом и проявляются следы той самой сыскной формы, того самого разыскного (инквизиционного) типа уголовного процесса, предполагавших абсолютную доминацию государства над личностью, абсолютное преобладание общественных интересов над частными интересами конкретного человека.

Итак, термин «дознание» (от устар. «дознать» — выяснить, выведать, разузнать и т. п.) вошел в оборот нормативной лексики и правоприменительной практики в начале XVIII в., в ходе кардинальных реформ государственного управления, проведенных Петром I. В частности, в 1715 г. была создана Полицмейстерская канцелярия; несколько позднее, в 1718 г., был издан императорский указ об учреждении должности ее руководителя — Санкт-Петербургского генерал-полицмейстера, в обязанности которого, помимо прочего, вменялось производство дознаний по уголовным делам¹⁰. Таким образом, буквально с первых дней использования термин «дознание» приобрел ярко выраженный полицейский характер и стал употребляться не иначе как в связи с осуществлением правоохранительных функций полицейского типа. Кстати, в подобном значении — как некое предварительное административное, в первую очередь полицейское, расследование — он обычно толкуется и в словарях русского языка¹¹. Поэтому именно возникшую чуть более 300 лет назад российскую полицию и следует считать первым официально признанным органом дознания — прообразом современных органов дознания как полноценных субъектов уголовного судопроизводства, наделенных государственно-властными полномочиями юрисдикционного характера.

Вместе с тем учрежденные Петром I полицейские части выполняли совершенно иную роль — продолжали осуществлять сыскную деятельность и собирать сыскные доказательства. Как отмечается в публикациях по истории правоохранительных органов, полиция оказывала активное содействие уголовному судопроизводству посредством розысков, негласных наблюдений, словесных расспросов и т. п. при возникновении сомнений в наличии состава преступления¹².

И в этой связи закономерно возникает вопрос: была ли эта деятельность процессуальной или состояла в комплексе непроцессуальных мероприятий, по своей правовой природе схожих с современными мероприятиями правоохранительных органов, относящимися к сфере оперативно-разыскного и административно-правового регулирования? Ответ на данный вопрос представляется достаточно сложным и неоднозначным. С одной стороны, полицейская деятельность в первые десятилетия существования Российской империи носила вспомогательный характер и имела факультативное предназначение: была востребована лишь в особо сложных ситуациях, связанных с трудностями юридической квалификации содеянного и поэтому вызывающих необходимость более глубокого познания обстоятельств произошедшего посредством тех самых расспросов, наблюдений, розысков и пр. С другой стороны, в указанный период наблюдалось усиление инквизиционности российского уголовного процесса, предполагающей интеграцию (слияние) судебных и следственно-разыскных функций, часто сопровождаемую их возложением на исполнительно-распорядительные органы, на бюрократический аппарат государства. Вновь образованные судебные органы по-прежнему не были отделены от государственной администрации. Например, функции военной юстиции возлагались на строевых командиров, решения которых утверждались и пересматривались во «второй инстанции» вышестоящими начальниками. Системе уголовной юстиции не было свойственно разграничение судов и органов предварительного расследования, равно как и само уголовное производство еще не делилось на досудебные и судебные стадии: весь уголовный процесс сводился к единому комплексу познавательно-удостоверительных действий, обеспечивающих расследование, рассмотрение и разрешение уголовных дел. Таким образом, вспомогательная деятельность полиции (органов дознания) была сильно интегрирована в судебно-следственную работу, смешана со следствием¹³, осуществлялась как бы одновременно и совместно с ним, то есть в определенной степени носила уголовно-процессуальный характер.

В течение последующих полутора столетий предпринимались неоднократные попытки создания самостоятельной судебной власти, функционально отделенной от исполнительно-распорядительных органов, с возложением на суды полномочий по рассмотрению и разрешению уголовных дел, а на полицию — полномочий по раскрытию и расследованию преступлений. В частности, в 1775 г. были опубликованы Учреждения для управления губерний Всероссийской империи — важнейший правовой акт екатерининской эпохи в сфере государственного администрирования. Данный документ содержал ряд положений, определяющих полномочия судебных органов и полиции. К вéдению последней было отнесено предварительное (досудебное) производство по уголовным делам, ей же предписывалось проявлять расторопность и способности к раскрытию преступлений¹⁴.

В первой половине XIX в. по инициативе М. М. Сперанского была предпринята весьма удачная попытка систематизации разрозненного российского законодательства. В результате многолетней работы группа опытных юристов и государственных деятелей к 1832 г. подготовила 16-томный Свод законов Российской империи (далее — Свод законов), который был высочайше утвержден императором Николаем I, введен в действие с 1 января 1835 г. и в течение последующих трех десятилетий, с учетом ряда дополнений, использовался в качестве основного унифицированного источника национального права. Том XV Свода законов, будучи специально посвящен вопросам уголовной юстиции, состоит из двух базовых частей (двух книг). Первая книга «О преступлениях и наказаниях вообще» — систематизированное изложение норм материального уголовного права, то есть своеобразный прообраз уголовного кодекса. Вторая книга «О судопроизводстве по преступлениям» содержит положения формального уголовного (уголовно-процессуального) права. Она определяла порядок уголовного судопроизводства, в связи с чем представляет собой некое подобие уголовно-процессуального кодекса.

В документе впервые обращалось внимание на стадийный характер уголовного процесса, предполагающий достаточно четкую дифференциацию правоотношений, находящихся в вéдении суда и полиции — предусматривалось существование трех автономных этапов: а) следствия либо изыскания всех обстоятельств дела или преступного происшествия, направленного на собирание доказательств для установления и изобличения виновного; б) суда, состоящего в проверке результатов следствия, оценке доказательств и улик на предмет их юридической силы и достаточности для признания лица виновным, а также в постановлении законного приговора; в) исполнения приговора (ст. 766 т. XV Свода законов). При этом полномочия по проведению предварительного следствия, в том числе всех обеспечительных мер, а также по исполнению приговора прямо возлагались на полицию (ст. 767, 769 т. XV Свода законов) — по общему правилу, именно ей поручалось проведение различных поисково-познавательных приемов (в современной терминологии — следственных действий): осмотров, обысков, допросов, очных ставок и др., принятие текущих процессуальных решений, включая решение о направлении оконченного предварительного следствия в суд и т. д. Иными словами, полицейское сопровождение уголовного судопроизводства фактически осуществлялось посредством двух достаточно автономных правовых режимов: непроцессуального дознания и процессуального предварительного следствия.

Таким образом, в Своде законов, по сути, был заложен фундамент всех последующих порядков уголовного судопроизводства, основанных на четком разграничении досудебного и судебного производств¹⁵. В частности, предусмотренный Сводом законов порядок полицейского следствия достаточно сильно напоминал современные формы работы органов дознания как субъектов уголовно-процессуальных отношений — предполагал два различных процессуальных механизма: 1) предварительное следствие, проводимое по факту обнаружения признаков преступления (in rem¹⁶) и завершаемое появлением обвиняемого, то есть явно схожее с нынешним производством органом дознания неотложных следственных действий (ст. 157 УПК РФ); 2) формальное следствие, осуществляемое в отношении конкретного лица (in personam¹⁷) и направленное на максимально полное установление обстоятельств случившегося, то есть напоминающее нынешние процедуры окончания предварительного расследования. Кстати, именно этот нюанс впоследствии был оценен реформаторами 1860-х гг. как сохранившийся фрагмент смешения исполнительной и судебной власти, в связи с чем признан одним из основных недостатков упраздняемого Свода законов¹⁸.

Вместе с тем, несмотря на выявленные параллели, полномочия дореформенной полиции все-таки отличались от уголовно-процессуальных полномочий современных органов дознания: полицейские чины середины XIX в. не были наделены юрисдикционной правосубъектностью и не являлись полноценными участниками доказывания. В соответствии со ст. 927 тома XV Свода законов им предписывалось лишь собирать доказательства, не признавая их таковыми в том смысле, в котором это предусматривалось для производства в суде. Другими словами, в данной части режим работы полиции достаточно отчетливо напоминал прокурорско-полицейскую модель предварительного расследования, распространенную в ряде современных государств Европы, в первую очередь в Германии, и предполагающую возможность собирания так называемых «свободных» доказательств, имеющих меньшую правовую ценность по сравнению с полученными в судебном заседании «жесткими» доказательствами¹⁹. Тогда как полномочия по оценке юридической пригодности (силы) каждого доказательства и их совокупной достаточности для признания лица виновным в совершении инкриминируемого преступления находились в исключительном вéдении суда. Именно ему, а не полиции, были адресованы все соответствующие дозволения, предписания и запреты (ст. 1023–1061 тома XV Свода законов).

Резкое изменение характера полицейских полномочий по уголовным делам было обусловлено известной судебной реформой императора Александра II и принятием в 1864 г. Устава уголовного судопроизводства (далее — УУС)²⁰ — первого подлинно кодифицированного отечественного законодательного акта уголовно-процессуальной направленности, просуществовавшего более 50 лет и заложившего институциональный фундамент для последующих кодексов, включая УПК РФ. Хотя сами преобразования досудебной уголовной юстиции начались несколько ранее. Они были связаны с учреждением в 1860 г. новой государственно-правовой институции — корпуса судебных следователей, на которых впредь стало возлагаться производство следствия по всем категориям уголовных дел, относящимся к вéдению судов²¹. Превентивность и поспешность такого нововведения, отмечает С. Ф. Шумилин, были вызваны крайне неудовлетворительной работой полицейских чиновников, уполномоченных на проведение предварительного следствия, а также давно назревшей потребностью в разграничении органов исполнительной и судебной власти²².

Установленный УУС порядок характеризовался высокой степенью преемственности по отношению к классической романо-германской концепции предварительного расследования, разработанной на рубеже XVIII—XIX вв. группой буржуазных юристов-реформаторов под руководством графа Ж. — Б. Трейяра, впервые нормативно воплощенной в Кодексе уголовного следствия Французской империи 1808 г. (так называемом «Наполеоновском» кодексе) и в силу понятных причин очень сильно повлиявшей на формирование и последующее развитие континентально-европейского процессуального законодательства²³. Иными словами, в дореволюционной России наряду со многими другими странами континентальной Европы тоже стала использоваться французская типовая модель досудебного производства по уголовному делу, основанная на разграничении полицейского дознания и находящегося в вéдении представителей судейского корпуса предварительного следствия²⁴. Причем именно оно (предварительное следствие), сводящееся к деятельности судебных следователей, осуществляемой под наблюдением прокуроров и их товарищей (ст. 249 УУС), и признавалось основной формой расследования, тогда как полиции в этом механизме отводилась менее значимая роль, состоящая в оказании содействия судебным следователям и мировым судьям²⁵.

Так, во-первых, полиции поручалось проводить дознание в случаях изначальной сомнительности признаков преступления или отсутствия на месте судебного следователя либо прокурора (ст. 252–253 УУС). В частности, предписывалось посредством розысков, словесных расспросов и негласных наблюдений устанавливать признаки преступлений, принимать меры к сохранению предрасположенных к утрате либо повреждению следов, задерживать (пресекать попытки уклонения от следствия) подозреваемых (ст. 254, 256, 257 УУС). В безотлагательных ситуациях полицейским чиновникам дозволялось временно заменять судебных следователей: производить осмотры, освидетельствования, обыски, другие следственные действия, а при угрозе наступления скорой смерти свидетеля или обвиняемого — даже проводить формальные допросы указанных лиц (ст. 258 УУС). Кроме того, по смыслу закона полиция обязывалась выполнять особые поручения судебных следователей (ст. 260 УУС)²⁶. Другими словами, на полицию возлагались вспомогательные полномочия, сходные с полномочиями современных органов дознания по возбуждению уголовных дел, производству неотложных следственных действий и выполнению поручений следователя. Кстати, по всей вероятности, именно в этой связи в национальной доктрине постепенно начало формироваться понимание органов дознания как исполнительно-распорядительных органов полицейского типа, обеспечивающих безотлагательное решение задач, присущих первоначальному этапу уголовного судопроизводства.

Во-вторых, полиции могло поручаться предварительное установление обстоятельств малозначительных деяний, отнесенных к вéдению мировых судей, например в случаях неизвестности личности потенциального обвиняемого, отсутствия у заявителя достаточного для подтверждения поданной жалобы доказательственного материала, направления подобного обращения непосредственно в местную полицию (ст. 47, 48, 251 УУС), то есть осуществление полномочий, с одной стороны, напоминающих ныне упраздненную протокольную форму досудебной подготовки материалов, а с другой — деятельность современных органов дознания по официальному расследованию уголовных дел частного обвинения в случаях, предусмотренных ч. 4 ст. 20 УПК РФ.

Известные политические потрясения 1917 г., приведшие к ликвидации Российской империи и установлению на большей части ее территории советской власти, неизбежно привели к потребности достаточно существенных преобразований системы и полномочий органов дознания. Правда, ввиду общей нестабильности механизмов государственного управления и наблюдавшегося после революции организационно-правового хаоса эти реформы изначально носили весьма беспорядочный и импульсивный характер. Как неоднократно писал один из авторов настоящей монографии — С. Б. Россинский, — они определялись не столько расчетом на долгосрочную перспективу, сколько намерением скорейшего упразднения прежних и экстренного формирования как бы временных судебных и правоохранительных органов, способных более или менее сносно решать насущные задачи в сложных условиях построения новой государственности²⁷.

Так, еще в марте 1917 г., то есть практически сразу после упразднения монархии Временное правительство ликвидировало полицию и жандармерию. Вместо них сначала возникло временное управление по делам общественной полиции и обеспечению имущественной безопасности граждан, а в апреле 1917 г. был учрежден новый правоохранительный орган — милиция²⁸, вскоре (после установления советской власти) преобразованная в рабочую милицию²⁹. В декабре 1917 г. появилось еще одно ведомство полицейского типа — Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией и саботажем (ВЧК)³⁰, впоследствии преобразованная в Государственное политическое управление (далее — ГПУ) при Народном комиссариате внутренних дел (далее — НКВД).

Полномочия указанных органов в части производства дознания по уголовным делам изначально не предполагали какой-либо определенности и постоянства. Они вытекали из достаточно кратких, бессистемных и нередко изменяемых положений целого ряда «судебных» декретов и инструктивных документов советской власти. Например, в изданной в декабре 1917 г. Инструкции Народного комиссариата юстиции РСФСР (Наркомюста), устанавливающей порядок работы революционных трибуналов³¹, милиция указывалась в качестве органа власти, призванного исполнять распоряжения следственных комиссий, созданных при данных трибуналах. Схожее по смыслу положение предусматривалось и принятым в марте 1918 г. Декретом о суде № 2³². А появившаяся несколькими месяцами позднее Инструкция Наркомюста об организации и действии местных народных судов³³ разрешала судьям формулировать обвинение лишь на основании протоколов дознания. В изданной в октябре 1918 г. специальной ведомственной Инструкции об организации советской рабоче-крестьянской милиции³⁴ ей (милиции) предписывалось по указаниям и под руководством народных судей и следственных комиссий (в особых, связанных с потребностью пресечения сокрытия следов преступления случаях и по собственной инициативе) проводить дознания и розыски, задерживать и доставлять подозреваемых и обвиняемых, производить осмотры, обыски, выемки. Тогда как в принятом в ноябре 1918 г. Положении о народном суде РСФСР³⁵ были воспроизведены дореволюционные идеи о дифференциации полицейского дознания: по одним уголовным делам (о более тяжких преступлениях) предусматривалось обязательное участие следственных комиссий, осуществлявших свои полномочия при содействии милиции, тогда как по другим допускалось ограничиваться лишь материалами дознания, подлежащими направлению непосредственно в суд.

К началу 1920-х гг. установленные «судебными» декретами и инструктивными документами правила расследования и судебного разбирательства уголовных дел уже перестали соответствовать потребностям начинающего постепенно выходить из постреволюционного кризиса советского социума; возникли условиях для возвращения к присущим цивилизованному обществу канонам уголовной юстиции, воссоздании большинства традиционных норм и институтов уголовно-процессуального права³⁶. Указанные причины предопределили необходимость формирования полноценной кодифицированной системы уголовно-процессуального законодательства.

В 1922 г. был принят первый Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР (далее — УПК РСФСР 1922 г.)³⁷, просуществовавший менее года и в 1923 г. замененный новым (а точнее, обновленным) Уголовно-процессуальным кодексом РСФСР (далее — УПК РСФСР 1923 г.)³⁸. Кстати, причины, побудившие раннесоветского законодателя к столь быстрой «перекодификации» уголовно-процессуального права, доподлинно неизвестны. К сожалению, ответ на данный вопрос нельзя получить ни из одного доступного на сегодняшний день источника, а ученые-процессуалисты всегда старались аккуратно обойти этот нюанс, не заострять на нем излишнего внимания. В этой связи остается довольствоваться лишь двумя более или менее приемлемыми гипотезами. Во-первых, подобный правотворческий шаг мог быть обусловлен банальным отсутствием у советского законодателя правотворческого опыта и (или) правотворческой культуры: ответственные за уголовно-процессуальную политику должностные лица могли просто не осознавать возможности внесения в кодифицированный нормативно-правовой акт каких-либо текущих поправок или, что вероятнее, не представлять порядок проведения соответствующей процедуры. Во-вторых, нельзя игнорировать и факт образования 30 декабря 1922 г. нового государства — Союза советских социалистических республик (СССР). И если УПК РСФСР 1922 г. предполагался к использованию в полностью суверенном государстве, то УПК РСФСР 1923 г. уже принимался как законодательный акт союзной республики в составе общей федерации. Верна ли хотя бы одна из указанных версий или обе являются ошибочными, в сущности, не так уж и важно. Гораздо важнее другое: различия между УПК РСФСР 1922 г. и УПК РСФСР 1923 г. сводятся всего лишь к нескольким «штрихам», связанным с продолжавшимися реформами судоустройства; введение в действие УПК РСФСР 1923 г. не вызвало кардинальных преобразований возникших несколькими месяцами ранее механизмов досудебного и судебного производства по уголовным делам. Поэтому в доктринальных источниках оба документа уже давно перестали представляться как два самостоятельных кодекса; в настоящее время они воспринимаются как некий единый феномен, расцениваются как две редакции одного и того же законодательного акта, определяющего форму российского уголовного судопроизводства с 1922 по 1960 г.

Установленные первыми советскими уголовно-процессуальными кодексами механизмы предварительного расследования достаточно сильно напоминали дореволюционные процедуры. Причем подобная преемственность была вполне закономерной и ожидаемой. Ведь предпринимаемые правотворческие шаги были обусловлены стремлением к максимальному сохранению традиционных, хорошо апробированных и вполне приемлемых для советской власти прежних подходов к досудебной уголовной юстиции. По справедливому замечанию С. А. Шейфера, советский законодатель постарался не отказываться от тщательно выверенных и прогрессивных для своего времени позиций, заложенных в основу Устава уголовного судопроизводства Российской империи³⁹. Тем более что в силу понятных причин формирование раннесоветских механизмов уголовного судопроизводства вообще было поручено специалистам с дореволюционным прошлым (Д. И. Курскому, Н. В. Крыленко, П. И. Стучке, Н. А. Черлюнчакевичу и др.), буквально впитавшим романо-германскую концепцию предварительного расследования «с молоком матери», воспринимавшим ее как нечто само собой разумеющееся. И в этой связи неудивительно, что предлагаемые ими инициативы преимущественно базировались на прежних, «царских» подходах, основанных на разграничении полицейского дознания и находящегося в вéдении представителей судейского корпуса предварительного следствия. Иными словами, разработчики раннесоветской системы досудебной уголовной юстиции постарались, сменив «вывески», изменив наименования соответствующих органов власти на более революционные, в целом сохранить их функциональное предназначение и порядок реализации ими своих полномочий.

В частности, за предварительным следствием сохранился статус основной формы досудебного производства (ст. 108–109 УПК РСФСР 1923 г.), тогда как дознанию по-прежнему была отведена менее значимая роль, свойственная правоохранительным органам полицейского типа (гл. VIII УПК РСФСР 1923 г.). Оно (дознание) могло проводиться: а) в качестве первоначального, предваряющего деятельность следователя этапа досудебного производства — так называемое дознание в неполном объеме, осуществляемое до момента прелиминарного изобличения человека в совершении преступления и завершаемое посредством передачи всех материалов уголовного дела для дальнейшего проведения предварительного следствия; б) в качестве полноценной формы предварительного расследования по несложным уголовным делам, в первую очередь по делам о менее тяжких преступлениях, — так называемое дознание в полном объеме, подлежащее завершению направлением уголовного дела прокурору для формулирования позиции обвинения и передачи в суд или его прекращения, а в части преступлений, предполагающих наказание, не превышающее одного года лишения свободы, — непосредственным направлением материалов дела в суд.

Тогда же законодатель впервые прибегнул к легальному использованию категории «органы дознания». По смыслу закона под ними надлежало понимать государственные органы, уполномоченные на производство дознания и в полном, и в неполном объеме. Изначально таковыми признавались: а) советская милиция; б) уголовный розыск; в) органы ГПУ — по отнесенным к их компетенции уголовным делам; г) органы податной, продовольственной, санитарной, технической, торговой, трудовой и рабоче-крестьянской инспекций — по отнесенным к их компетенции уголовным делам; д) правительственные учреждения и должностные лица — по уголовным делам в отношении подведомственных служащих (ст. 97 УПК РСФСР 1923 г.). Однако в дальнейшем этот перечень претерпел существенные изменения: в 1929 г. полномочиями органа дознания по уголовным делам, отнесенным к сфере военной юстиции, были наделены командиры и комиссары воинских частей, иные военачальники, руководители подразделений охраны путей сообщений, военизированной охраны особо значимых предприятий и сооружений⁴⁰; в 1932 г. статус самостоятельного органа дознания утратил уголовный розыск⁴¹; в 1935 г. ввиду упразднения ГПУ органами дознания стали признаваться подразделения Главного управления государственной безопасности и Главного управления пожарной охраны НКВД СССР; одновременно из перечня органов дознания были исключены податная, продовольственная, рабоче-крестьянская инспекции и добавлена финансовая инспекция⁴².

Органы дознания наделялись двумя группами полномочий. Первую группу составляли прелиминарные полномочия полицейского характера, в ходе реализации которых дозволялось опрашивать свидетелей и подозреваемых, проводить фактические задержания (пресекать возможности подозреваемых скрыться), обеспечивать сохранность следов преступления и т. п. Тогда как вторая группа включала квазиследственные полномочия, связанные с производством безотлагательных осмотров, освидетельствований, обысков, выемок, то есть процессуальных действий, предполагающих возможность формирования полноценных доказательств. Иными словами, изначально заложенные в раннесоветское уголовно-процессуальное законодательство подходы к деятельности органов дознания тоже основывались на постулатах классической романо-германской (континентальной) доктрины — их предназначение сводилось к решению безотлагательных задач, обусловленных обнаружением признаков преступления и (или) совершившего его лица, либо к полноценному установлению обстоятельств произошедшего, но не в следственном, а в полуадминистративном, как бы полицейском, порядке.

Вместе с тем в условиях становления и развития советской государственности эти подходы оказались недолговечными и в скором времени стали изменяться. Существующие границы между дознанием и предварительным следствием начали размываться⁴³. В 1920-е гг. наметились устойчивые правотворческие тенденции, выраженные в инкрементальной процессуализации органов дознания, сближении их полномочий с полномочиями органов предварительного следствия, то есть в постепенной интеграции правоохранительных и судебно-следственных функций (в смешении функций «полиции» и «юстиции»)⁴⁴. Формальным поводом к возникновению указанных тенденций стало пленарное выступление А. Я. Вышинского на прошедшем в марте 1924 г. V Всероссийском съезде деятелей советской юстиции. Докладчик предлагал стереть границы между органами дознания и предварительного следствия, взамен создав единый следственно-разыскной аппарат⁴⁵. А первые преобразования в данном сегменте уголовно-процессуального регулирования произошли уже в октябре того же года: органам дознания были предоставлены полномочия допрашивать подозреваемых и свидетелей, избирать меры пресечения и т. д. по всем без исключения уголовным делам, в том числе предполагающим обязательность предварительного следствия⁴⁶.

Однако ни из содержания доклада А. Я. Вышинского, ни из других доступных на сегодняшний день источников не усматриваются причины, повлиявшие на изменение законодательных подходов к деятельности органов дознания. В этой связи можно выдвинуть сразу три историко-правовые гипотезы, объясняющие подобные правотворческие шаги: а) стремлением советской власти к административизации досудебного производства; б) политическими (в первую очередь — идеологическими) мотивами; в) наблюдавшимся в начале 1920-х гг. кадровым голодом⁴⁷. Причем каждая из таких гипотез представляется вполне логичной и правдоподобной.

Так, предположение о стремлении к административизации досудебного производства полностью соответствует общим тенденциям формирования раннесоветской юстиции в целом и уголовно-процессуальной деятельности в частности. Как отмечают отдельные авторы, раннесоветское уголовное судопроизводство вообще развивалось в условиях приоритета исполнительной власти, целенаправленно наполняясь административными формами и методами⁴⁸.

Достаточно убедительной видится и другая версия, связывающая изменение законодательных подходов к деятельности органов дознания с идеологическими мотивами, а именно — с намерением советской власти внедрить собственные механизмы предварительного расследования, направленные «на защиту интересов трудящихся» и существенно отличающиеся от «обслуживающих эксплуататорский класс» зарубежных аналогов. Например, М. С. Строгович писал о непроцессуальном характере дознания как о проявлении свойственной для государств с буржуазными, в том числе фашистскими, режимами антинародной доктрины, приводящей к обесцениванию юридической формы, беззаконию и ущемлению прав личности, в особенности по уголовным делам о политических преступлениях⁴⁹.

Нельзя оставить без внимания и третью гипотезу, объясняющую стремление к процессуализации дознания, к его превращению в полноценную форму досудебного производства отсутствием в 1920-е гг. достаточного количества следственных кадров, особенно в условиях послереволюционного роста преступности. В частности, В. И. Громов, принимая во внимание малочисленность следственного аппарата, расценивал усиление процессуальной роли органов дознания как вполне разумную и обоснованную меру⁵⁰.

В принципе, идеи о наделении органов дознания уголовно-процессуальными полномочиями следственного характера вполне могли быть обусловлены и каждой из указанных причин в отдельности, и их совокупностью. Однако по прошествии столь длительного времени подтвердить или опровергнуть приведенные гипотезы достаточно сложно. К тому же ответ на этот вопрос вообще не имеет решающего значения. Гораздо бо́льшая важность усматривается в самом факте проводившихся в 1920-е гг. преобразований предварительного расследования, предопределивших возникновение устойчивой тенденции, связанной с постепенной процессуализацией дознания, его инкрементальным проникновением в предмет уголовно-процессуального регулирования и сближением с предварительным следствием. Ведь независимо от причин, повлиявших на изменение доктринальных и законодательных подходов к дознанию, оно перестало ассоциироваться с непроцессуальной деятельностью правоохранительных органов и начало восприниматься в качестве полноценной, как бы альтернативной формы расследования.

В этой связи многие советские ученые начали оценивать дознание и предварительное следствие как схожие, не имеющие принципиальной разницы механизмы, направленные на решение близких по характеру задач и приводящие к тождественным результатам, в том числе к получению обладающих равной силой и юридически пригодных для использования доказательств⁵¹. Хотя существовали и другие воззрения: отдельные авторы, не соглашаясь с законодателем, продолжали писать о дознании как о непроцессуальной деятельности. Например, Н. П. Вишняков рассматривал дознание в качестве административного расследования⁵², а М. А. Чельцов и И. А. Гельфанд понимали под ним первичную деятельность по установлению признаков преступления и совершившего его лица, выявлению и закреплению сохранившихся следов, то есть розыск и прочие методы работы милиции (других органов полицейского типа), предшествующие предварительному следствию, в первую очередь по уголовным делам о тяжких преступлениях⁵³.

Но эти оценки и дискуссии вообще имели достаточно фрагментарный характер. Ученые-процессуалисты еще не пытались полноценно осмыслить сущность дознания, его правовую природу, место в системе уголовно-процессуального регулирования и критерии отграничения от других направлений деятельности, связанной с раскрытием и расследованием преступлений: предварительным следствием, розыском и т. д.⁵⁴

Важной вехой в развитии доктринальных и нормативных подходов к органам дознания стала известная судебно-правовая реформа, проведенная на рубеже 1950–1960-х гг., выразившаяся в том числе в принятии Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик (далее — Основы УС СССР)⁵⁵ и соответствующих республиканских кодексов, в том числе Уголовно-процессуального кодекса РСФСР 1960 г. (далее — УПК РСФСР 1960 г.)⁵⁶. В частности, существенно изменился перечень органов дознания. В соответствии с первоначальной редакцией ст. 117 УПК РСФСР 1960 г. к ним стали относиться: а) органы милиции; б) командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений — по уголовным делам в отношении военнослужащих и приравненных к ним лиц; в) органы государственной безопасности — по отнесенным к их вéдению уголовным делам; г) начальники исправительно-трудовых учреждений — по уголовным делам о должностных преступлениях сотрудников данных учреждений и преступлениях, совершенных в расположении этих учреждений; д) органы Государственного пожарного надзора — по уголовным делам о пожарах и нарушении противопожарных правил; е) органы пограничной охраны — по уголовным делам о нарушении государственной границы; ж) капитаны находящихся в дальнем плавании морских судов и начальники зимовок в период отсутствия транспортных связей с зимовкой. В последующие годы указанный перечень претерпел еще целый ряд изменений. Так, в 1985 г. полномочиями органа дознания были наделены начальники следственных изоляторов, лечебно-трудовых и воспитательно-трудовых профилакториев⁵⁷, в 1992 г. — подразделения налоговых расследований⁵⁸, позднее преобразованные в налоговую полицию, в 1993 г. — таможенные органы⁵⁹ и т. д.

Новый уголовно-процессуальный закон в целом сохранил существовавшее ранее понимание дознания как деятельности милиции и других правоохранительных органов. В соответствии со ст. 29 Основ УС СССР и ст. 118 УПК РСФСР 1960 г. оно по-прежнему могло осуществляться в двух формах: а) в неполном объеме — как прелиминарный этап досудебного производства по уголовным делам, предполагающим обязательность предварительного следствия; б) в полном объеме — как полноценный, альтернативный порядок досудебного производства, востребованный в случаях, не обремененных обязательностью участия следователя.

Однако по содержанию дознание уже мало чем отличалось от предварительного следствия и сводилось к реализации практически тех же самых (следственных) полномочий, в том числе позволяющих получать пригодные для использования в судебном заседании доказательства и выносить правоприменительные решения. Так, проводя дознание в неполном объеме, сотрудники милиции (других органов дознания) могли самостоятельно возбуждать уголовные дела и производить осмотры, освидетельствования, обыски, допросы подозреваемых, свидетелей, другие неотложные следственные действия (ст. 119 УПК РСФСР 1960 г.). А дознание в полном объеме подлежало проведению по правилам, установленным для предварительного следствия, включая возможность приостановления, прекращения уголовного дела или его направления с обвинительным заключением в суд; различия сводились лишь к нескольким незначительным упрощениям, обусловленным меньшей общественной опасностью соответствующих преступных деяний: к более коротким срокам, к отказу от участия защитника и ознакомления потерпевшего, гражданского истца, ответчика, их представителей с материалами оконченного производства и т. д. (ст. 120, 121, 124 УПК РСФСР 1960 г.). В этой связи в опубликованных после 1960 г. доктринальных источниках констатировалось отсутствие принципиальных различий между формами предварительного расследования⁶⁰. А позднее вообще стало отмечаться постепенное исчезновение каких-либо граней между дознанием и следствием⁶¹, присущее указанному периоду окончательное превращение дознания в полноценную форму предварительного расследования⁶².

Вместе с тем в реальности установленный УПК РСФСР 1969 г. режим досудебного производства еще не предполагал окончательной процессуализации дознания. На самом деле такая форма предварительного расследования характеризовалась целым рядом действий, присущих не столько работе следователя, сколько реализации непроцессуальных полномочий правоохранительных органов полицейского типа. В этой связи А. А. Чувилев писал о дознании как о деятельности, выражающей и уголовно-процессуальную, и оперативно-разыскную функции⁶³.

Например, законодатель уполномочивал органы дознания принимать необходимые оперативно-разыскные и иные меры в целях обнаружения преступлений и совершивших их лиц, предупреждения и пресечения преступной деятельности, предписывал выполнять разовые поручения следователя о проведении процессуальных действий и оперативно-разыскных мероприятий, в том числе розыска обвиняемого, осуществлять оперативное сопровождение уголовных дело нераскрытых преступлениях и т. д. (ст. 118, 119, 196, 197 и др. УПК РСФСР 1960 г.). Кроме того, именно органам дознания поручалось задерживать подозреваемого (ст. 122 УПК РСФСР 1960 г.), то есть принимать превентивную меру полицейского реагирования, обеспечивающую возможность проводить с лицом первоначальные процессуальные действия и решать вопрос об его заключении под стражу⁶⁴, тогда как следователь по смыслу закона был вправе прибегать к данным полномочиям лишь в исключительных случаях (ч. 6 ст. 127 УПК РСФСР 1960 г.). И, наконец, в августе 1966 г. в систему уголовно-процессуального регулирования был введен особый порядок производства по делам о хулиганстве⁶⁵, со временем превратившийся в протокольную форму досудебной подготовки материалов⁶⁶, напоминающую не столько досудебное производство, сколько полицейско-административное расследование.

В итоге в научной литературе возникли первые серьезные разногласия и дискуссии о сущности и правовой природе дознания. Так, многие ученые определяли дознание в целом и деятельность органов дознания в частности как первоначальный этап предварительного расследования, предполагающий сочетание процессуальных (следственных) действий и оперативно-разыскных мероприятий⁶⁷. Другие авторы по-прежнему продолжали считать дознание предшествующей предварительному следствию непроцессуальной формой работы советской милиции и других правоохранительных органов⁶⁸. Третьи, напротив, настаивали на сугубо процессуальном характере дознания⁶⁹, писали о нем как о деятельности, осуществляемой лишь после завершения оперативно-разыскных мероприятий⁷⁰.

По всей вероятности, именно последняя доктринальная позиция оказала наибольшее влияние на дальнейшее развитие дознания, в первую очередь проводимого органами внутренних дел, на продолжение его процессуализации и обособление от непроцессуальной, в частности оперативно-разыскной деятельности. Например, если ранее указанные полномочия рассредоточивались между различными службами милиции и осуществлялись наиболее образованными, грамотными, опытными, но при этом не освобождаемыми от выполнения других, в том числе оперативно-разыскных задач сотрудниками, то начиная с 1970-х гг. стали предприниматься шаги по обособлению дознания от иных правоохранительных функций. Так, в некоторых регионах проводились достаточно удачные эксперименты по созданию специализированных отделов и отделений дознания; один из первых подобных отделов был организован в Ленинграде в сентябре 1972 г.⁷¹ В августе 1982 г. появился специальный приказ МВД СССР, устанавливающий должности инспекторов и старших инспекторов по дознанию⁷², а в декабре 1985 г. — Инструкция по организации и производству дознания в органах внутренних дел⁷³.

В апреле 1991 г. был принят Закон РФ «О милиции»⁷⁴, наделяющий статусом органа дознания криминальную милицию и милицию общественной безопасности; в структуре последней начали формироваться специализированные подразделения дознания. Официально создание таких подразделений было связано с изданием в октябре 1992 г. соответствующего приказа МВД России⁷⁵, которым, помимо прочего, утверждалось Примерное положение об организации работы специализированных подразделений дознания милиции общественной безопасности (местной милиции), а должности инспекторов и старших инспекторов по дознанию преобразовывали, соответственно, в должности дознавателей и старших дознавателей. Позднее, в августе 1998 г., они были переименованы в подразделения по организации дознания, а их руководители одновременно стали замещать должности заместителей начальников милиции общественной безопасности⁷⁶.

Правда, в начале 1990-х гг. существовала большая вероятность прекращения всех подобных инициатив, поскольку возникшие в то же самое время и предопределенные известными политическими веяниями идеи о реформировании советской системы уголовной юстиции предполагали резкий поворот вектора дальнейшего развития досудебного производства в сторону отказа от несвойственных уголовному процессу административных методов. Эти идеи нашли отражение в одобренной Верховным Советом РСФСР в октябре 1991 г. Концепции судебной реформы в РСФСР⁷⁷. В частности, авторами Концепции предлагалось: а) ликвидировать дознание как особую форму предварительного расследования; б) сохранить за органами дознания лишь полномочия по производству неотложных следственных действий на самом раннем, темпорально ограниченном этапе досудебного производства, то есть, по сути, вернуться к дореволюционной модели, предполагающей жесткое разграничение полицейской и следственной функций. Однако эти идеи так и не были претворены в жизнь⁷⁸. А принятый в декабре 2001 г. и введенный в действие с июля 2002 г. УПК РФ, наоборот, только усилил процессуализацию дознания.

Более того, законодатель вообще отказался от понимания дознания как феномена, охватывающего любые механизмы деятельности органов дознания. Другими словами, категории «дознание» и «деятельность органов дознания» утратили прежнее тождество: первая стала намного у́же второй⁷⁹. Дознанием начал признаваться лишь тот механизм, который ранее назывался дознанием в полном объеме: упрощенная форма расследования уголовных дел о менее тяжких преступлениях, востребованная в случаях, не предполагающих обязательности предварительного следствия (п. 8 ст. 5 УПК РФ). А остальные, как бы «неполнообъемные» полномочия органов дознания, получили иное процессуальное воплощение — трансформировались в механизмы производства неотложных следственных действий и выполнения разовых поручений следователя (п. 19 ст. 5, ст. 157 и др. УПК РФ). Хотя при этом некоторые авторы продолжают считать дознанием оба указанных направления процессуальной деятельности⁸⁰, тогда как другие ученые вообще предлагают свести сущность дознания исключительно к производству неотложных следственных действий, то есть фактически в очередной раз ратуют за возвращение к его дореволюционному пониманию⁸¹.

В этой связи, несколько забегая вперед, стоит обратить внимание, что именно в подобных «неполнообъемных» механизмах и проявляется исконная полицейская природа органов дознания, предполагающая оперативное реагирование на поступившее сообщение о преступлении и принятие безотлагательных мер, направленных на прелиминарное выяснение обстоятельств произошедшего, выявление и сохранение предрасположенных к утрате или повреждению следов, установление и задержание потенциального подозреваемого и т. п.⁸² Именно поэтому соответствующие полномочия преимущественно и возлагаются на органы исполнительной власти, наделенные правом проведения оперативно-разыскной деятельности. А дознание в современном понимании (как бы «полнообъемное» дознание), несмотря на сохранение некоторых напоминающих о полицейском происхождении признаков, напротив, продолжило развиваться по пути дальнейшей процессуализации и в настоящее время уже окончательно превращено в весьма схожую с предварительным следствием альтернативную форму расследования уголовного дела⁸³. В этой связи некоторые ученые даже стали высказывать идеи об интеграции обеих форм предварительного расследования и создании единого унифицированного механизма досудебного производства по уголовному делу⁸⁴.

В частности, впервые легализованный в УПК РФ статус дознавателя сильно уподоблен статусу следователя, поскольку предполагает целый ряд схожих процессуальных возможностей (ч. 3–4 ст. 41 УПК РФ). А по уголовным делам в отношении отдельных категорий лиц дознание вообще предписывается проводить не дознавателям, а следователям (п. 7 ч. 3 ст. 151 УПК РФ). Кроме того, будучи по изначальному замыслу законодателя лишь формой расследования преступлений, совершенных в условиях очевидности, оно (дознание) вскоре превратилось в процессуальный механизм, предполагающий более широкую сферу применения, в том числе подлежащий использованию по уголовным делам о нераскрытых преступлениях. В этой связи были сильно увеличены сроки дознания, его порядок пополнился уведомлением о подозрении в совершении преступления (ст. 223.1 УПК РФ)⁸⁵ — процессуальной процедурой, по оценкам специалистов, практически тождественной следственной процедуре привлечения в качестве обвиняемого⁸⁶, и др. Кстати, введенный в марте 2013 г.⁸⁷ механизм сокращенного дознания (гл. 32.1 УПК РФ), по всей вероятности, тоже стал своеобразной реакцией на усиливавшуюся процессуализацию общего, так называемого ординарного дознания. Представляется, что подобным способом законодатель, помимо прочего, намеревался восстановить сугубо полицейский порядок расследования, схожий с ранее упраздненной протокольной формой досудебной подготовки материалов.

Подводя итог всему изложенному, можно сделать вывод о прямой зависимости существовавших в разное время доктринальных и законодательных подходов к органам дознания от общих тенденций, определяющих различные этапы российской государственности. Если изначально деятельности таких субъектов в целом придавался непроцессуальный характер, выраженный в осуществлении сугубо полицейских функций, в том числе в содействии правосудию и предварительному следствию, то затем законодательные и научные представления об органах дознания стали претерпевать серьезные изменения, детерминирующие дальнейшее развитие их правового положения по пути инкрементальной процессуализации, сближения с положением органов предварительного следствия, и в конце концов привели к их превращению в полноценных, наделенных юрисдикционной правосубъектностью участников уголовно-процессуальных правоотношений.

Основные выводы из содержания параграфа

Ввиду целого ряда факторов, сопутствующих развитию советского и постсоветского общества и государства, на сегодняшний день в Российской Федерации сложилась особая, в определенной степени самобытная, несвойственная иностранным правопорядкам доктринально-нормативная модель участия органов дознания в уголовном судопроизводстве, основанная на частичном смешении функций «полиции» и «юстиции», то есть предполагающая наделение внесудебных правоохранительных органов полицейского типа (некоторых других органов исполнительной власти и отдельных должностных лиц) государственно-властными полномочиями судебно-следственного характера, позволяющими формировать полноценные, изначально пригодные к использованию в судебном заседании доказательства, давать юридическую оценку установленным обстоятельствам и принимать соответствующие правоприменительные решения⁸⁸.

Эта модель сводится к двум основным формам уголовно-процессуальной деятельности органов дознания, различающимся по предназначению и степени соотношения фрагментов полицейского и следственного характера: 1) к деятельности, связанной с проведением «полнообъемных» расследований в порядке ординарного либо сокращенного дознания и осуществляемой в случаях, не предполагающих обязательности предварительного следствия; 2) к деятельности, связанной с возбуждением уголовных дел и производством неотложных следственных действий как прелиминарного этапа предварительного следствия, а также с исполнением разовых поручений следователей (других дознавателей) и осуществлением иных вспомогательных полномочий.

§ 2. Современное понимание органов дознания

Как отмечалось в предыдущем параграфе, продолжавшаяся на протяжении последних 100 лет эволюция научных и законодательных представлений об органах дознания была связана с инкрементальной процессуализацией их правового положения, постепенным сближением их роли и полномочий с ролью и полномочиями органов предварительного следствия, что в конце концов привело к превращению органов дознания в полноценных, наделенных юрисдикционной правосубъектностью участников досудебных уголовно-процессуальных правоотношений⁸⁹. В настоящее время законодатель считает таковыми государственные органы и отдельных должностных лиц, уполномоченных осуществлять ординарные и сокращенные дознания как «полнообъемные» формы предварительного расследования, а также проверять и разрешать поступающие сообщения о преступлениях, проводить неотложные следственные действия и решать некоторые иные возникающие в ходе досудебного производства задачи. Данный смысл четко вытекает из п. 24 ст. 5 УПК РФ, находящегося в системном единстве с другими положениями уголовно-процессуального права. В этой связи подобные позиции можно встретить во многих учебниках и учебных пособиях уголовно-процессуальной направленности⁹⁰; они высказываются и в ряде научных публикаций⁹¹.

Однако, будучи, на первый взгляд, вполне очевидными и логичными, при более глубоком осмыслении такие позиции начинают представляться достаточно расплывчатыми, выражающими самый общий смысл. Указанный подход к пониманию органов дознания неизбежно упирается в никак не урегулированный законодателем вопрос о соотношении используемой в уголовно-процессуальном праве категории «органы дознания» с более широкими по содержанию категориями «государственные органы» и «органы исполнительной власти». По справедливому замечанию С. И. Гирько, легальная дефиниция органов дознания не отражает их сущности, а предполагает не более чем нормативную тавтологию⁹².

Конечно, в практической деятельности уже давно сформировались прикладные технологии, позволяющие нивелировать подобную нормативную шероховатость. В противном случае органы дознания просто лишались бы реальной возможности разрешать стоящие перед ними задачи посредством осуществления соответствующих процессуальных полномочий. И, кстати, отдельные из таких технологий представляются вполне разумными, отвечающими самому смыслу участия правоохранительных органов полицейского типа в уголовном судопроизводстве.

Вместе с тем данные технологии, как правило, лишены должного доктринального обоснования, зачатую основаны только на опыте работы соответствующих ведомств и служебной интуиции ответственных за их внедрение должностных лиц. Следовательно, они предрасположены к применению лишь в более или менее «штатных» ситуациях, тогда как в неординарных случаях могут оказаться бессильными. Кроме того, далеко не все существующие технологии заслуживают сугубо положительной оценки: к великому сожалению, некоторые из них связаны с ошибочным толкованием уголовно-процессуального законодательства или сводятся к прямому неисполнению установленных УПК РФ запретов и предписаний. Поэтому на сегодняшний день ощущается объективная потребность в новом раунде научных изысканий, направленных на формирование приемлемых для практического использования подходов к пониманию органов дознания как субъектов уголовного судопроизводства и объектов уголовно-процессуального регулирования.

А начинать подобные изыскания, все всяких сомнений, надлежит с констатации принадлежности любых органов дознания к системе федеральных органов исполнительной власти (далее — ФОИВ). Ведь в соответствии с утвержденной Президентом РФ структурой федеральных органов исполнительной власти⁹³ к ним относятся и МВД России, и ФСБ России, и Минобороны России, и ФСИН России, и остальные ведомства, на которые законодателем возложены все либо некоторые полномочия органов дознания. В данную систему условно можно включить даже субъектов, перечисленных в ч. 3 ст. 40 УПК РФ, допускаемых к осуществлению уголовно-процессуальных полномочий ввиду особых и редко встречающихся обстоятельств.

В публикациях по административному праву предложено достаточно много признаков и дефиниций органов исполнительной власти, отличающихся друг от друга разными оттенками. Например, некоторые ученые-административисты понимают под ними политические организации, учрежденные для участия в осуществлении государственных функций и наделенные соответствующими властными полномочиями⁹⁴. Другие авторы полагают, что таковыми надлежит признавать автономные учреждения, осуществляющие властные полномочия в сфере государственного управления либо реализующие иные функции публичного администрирования⁹⁵. Третьи обращают внимание на особую роль органов исполнительной власти, которую видят в обеспечении исполнения законов и подзаконных нормативных актов⁹⁶. Четвертые подчеркивают специальные формы и методы деятельности исполнительной власти, в том числе сопряженные с возможностью применения государственного принуждения⁹⁷, и т. д. Однако практически все специалисты сходятся в том, что исполнительно-распорядительная деятельность любого подобного органа предполагает полифункциональное содержание, то есть сводится не к одному, а к целому ряду близких по характеру, но все же разных направлений государственного управления, требующих использования далеко не однородных полномочий, предполагающих различную специализацию соответствующих должностных лиц. Кстати, именно указанное обстоятельство и предопределяет разветвленную внутриорганизационную структуру любого (в том числе федерального) органа исполнительной власти, включающую относительно самостоятельные подразделения (департаменты, главные управления, управления, отделы и т. д.) разной (по крайней мере, неидентичной) функциональной направленности.

Поэтому участие в уголовном судопроизводстве в качестве органа дознания — далеко не первостепенное, тем более не единственное предназначение предусмотренных ч. 1 ст. 40 УПК РФ ФОИВов, их территориальных, специализированных либо иных подразделений. Каждому из них предписывается выполнение множества других возникающих в различных сферах жизнедеятельности общества и государства задач посредством использования иных (в первую очередь — административно-правовых) форм и методов управленческой деятельности.

На данную особенность уже неоднократно обращалось внимание в научных публикациях. Так, один из авторов «Курса советского уголовного процесса» — Ю. А. Иванов — писал о нахождении дознания в вéдении административных органов государства, создаваемых не столько для расследования преступлений, сколько для осуществления самых разнообразных видов деятельности, сопряженной с возможностью незамедлительного реагирования на сигналы о преступлениях⁹⁸. Аналогичную точку зрения высказали М. В. Цукрук и Е. Н. Погорелова. Каждый из них отметил выполнение органами дознания множества других функций, не относящихся к сфере уголовно-процессуального регулирования: управленческой, оперативно-разыскной, административно-правовой и пр.⁹⁹ А. С. Есина указала на изначально иное функциональное предназначение государственных органов, отнесенных уголовно-процессуальным законом к органам дознания, на постановку перед ними задач, касающихся самых разнообразных сфер государственного управления: административной, фискальной, оборонной и т. д. При этом она подчеркнула, что участие в уголовном судопроизводстве является для них далеко не основным видом деятельности, а всего лишь производно от функций, вызывающих потребность в создании каждого из таких органов¹⁰⁰.

Схожую позицию занял В. И. Качалов. Он связал приоритетность функций подобных органов не столько с процессуальным, сколько с другими близкими к уголовному судопроизводству направлениями реализации государственно-властных полномочий: с административной, оперативно-разыскной деятельностью и пр. Одновременно автор посчитал, что любой из них при вовлечении государством в сферу уголовно-процессуальных отношений может стать органом дознания¹⁰¹. Г. Д. Луковников предложил рассматривать компетенцию органов дознания в широком значении, охватывающем все виды возложенных на соответствующие ведомства полномочий, и узком, подразумевающем только реализацию полномочий, перечисленных в уголовно-процессуальном законе¹⁰². Близкие по смыслу суждения встречаются и в других публикациях.

В этой связи стоит еще раз обратить внимание на неконкретность и расплывчатость вытекающего из УПК РФ и поддержанного во многих доктринальных источниках подхода к пониманию органов дознания. Необходимо еще раз напомнить о том, что такой подход приводит к правовой неопределенности, побуждает к вариативности толкования целого ряда положений уголовно-процессуального закона, в связи с чем не может не вызывать затруднений в правоприменительной практике. На данный нюанс неоднократно указывали российские ученые, посвятившие свои публикации деятельности органов дознания в целом и реализации ими отдельных процессуальных полномочий в частности¹⁰³. А связанные с ним прикладные трудности наглядно подтверждаются результатами интервьюирования практических работников, проведенного одним из авторов настоящей монографии, — А. В. Калачевой.

Так, 52,2% опрошенных судей, 56,1% прокуроров, 37,7% следователей (руководителей следственных органов), 13,4% дознавателей (начальников специализированных подразделений дознания) органов внутренних дел, 39% иных представителей среднего и старшего начальствующего состава полиции и 20,8% адвокатов указали, что понимают под органами дознания предусмотренные ч. 1 ст. 40 УПК РФ и находящейся с ней во взаимосвязи ч. 1 ст. 13 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее — Закон об ОРД)¹⁰⁴ органы исполнительной власти в целом. Другими словами, при подобном подходе органами дознания надлежит признавать территориальные, специализированные либо иные полифункциональные подразделения, входящие в системы МВД России (например, УМВД России по Вологодской области, УМВД России по Василеостровскому району г. Санкт-Петербурга и др.), МЧС России (например, 1-й РОНДПР Управления по ЦАО ГУ МЧС России по г. Москве и др.) и прочих ФОИВов.

Еще 10,9% опрошенных судей, 8,8% прокуроров, 35% следователей (руководителей следственных органов), 26,8% дознавателей (начальников специализированных подразделений дознания) органов внутренних дел, 29,3% иных представителей среднего и старшего начальствующего состава полиции и 37,5% адвокатов посчитали органами дознания только структурные подразделения указанных органов исполнительной власти, наделенные всеми либо некоторыми полномочиями, предусмотренными ч. 2 ст. 40 УПК РФ.

В свою очередь, 23,9% опрошенных судей, 21,1% прокуроров, 3,9% следователей (руководителей следственных органов), 54,9% дознавателей (начальников специализированных подразделений дознания) органов внутренних дел, 19,5% иных представителей среднего и старшего начальствующего состава полиции и 25% адвокатов сочли органами дознания лишь специализированные подразделения дознания органов исполнительной власти, то есть, например, отделы и отделения дознания территориальных либо линейных органов внутренних дел и т. п. А 13% опрошенных судей, 14% прокуроров, 23,4% следователей (руководителей следственных органов), 4,9% дознавателей (начальников специализированных подразделений дознания) органов внутренних дел, 12,2% иных представителей среднего и старшего начальствующего состава полиции и 16,7% адвокатов вообще затруднились ответить на поставленный вопрос.

Конечно, подобные расхождения в ответах практических работников во многом вполне объяснимы и понятны. Они являются следствием изначально разных доводов, заложенных в обоснование соответствующих позиций. В частности, лица, отождествившие органы дознания с территориальными и прочими органами исполнительной власти в целом, по всей вероятности, исходили из буквального толкования ч. 1 ст. 40 УПК РФ и ч. 1 ст. 13 Закона об ОРД, тогда как ответы, предполагающие отнесение к органам дознания лишь специализированных подразделений дознания, скорее всего, были связаны со сложившейся в органах внутренних дел правоприменительной практикой: в соответствии с п. 9.19 специального инструктивного акта МВД России — Типового положение об отделе (отделении, группе) дознания органа внутренних дел (далее — Типовое положение о специализированном подразделении дознания ОВД)¹⁰⁵ — предусмотренные ч. 2 ст. 40 УПК РФ полномочия, как правило, поручается осуществлять должностным лицам указанных подразделений¹⁰⁶. А респонденты, посчитавшие органами дознания любые структурные подразделения органов исполнительной власти, способные выполнять указанные полномочия, видимо, приняли во внимание периодически возникающую потребность исполнения предусмотренных ч. 1 ст. 152 и ч. 4 ст. 157 УПК РФ поручений о производстве следственных действий и оперативно-разыскных мероприятий различными оперативным сотрудниками, участковыми уполномоченными полиции и тому подобными субъектами.

Однако сама возможность различных ответов на поставленный вопрос, несомненно, обусловлена именно неопределенностью вытекающего из положений УПК РФ законодательного подхода к пониманию органов дознания. Тем более что указанная неопределенность нередко оказывает весьма деструктивное влияние на правоприменительную практику, в том числе приводит к достаточно курьезным ситуациям, возникающим в ходе возбуждения и предварительного расследования уголовных дел. Например, по уголовному делу, находившемуся в производстве Следственного управления УМВД России по г. Кирову, следователь — старший лейтенант юстиции — поручил начальнику УМВД России по Вологодской области — генерал-майору полиции (!) — организовать проведение допроса проживающего в Вологде свидетеля. Если оценивать данный случай с позиции буквального толкования закона, то в действиях следователя нельзя усмотреть ничего неправомерного. Воспользовавшись предусмотренной ч. 1 ст. 152 УПК РФ возможностью, он направил поручение о проведении следственного действия в адрес руководителя областного органа внутренних дел как начальника органа дознания. Однако если взглянуть на ситуацию с несколько иной точки зрения, то подобное поведение представляется не вполне разумным. Во-первых, была нарушена существующая в органах внутренних дел служебная субординация. Во-вторых, это привело к нерациональному расходованию рабочего времени, в том числе рабочего времени руководителя достаточно крупного органа внутренних дел, к увеличению объема документооборота и сроков выполнения следственного поручения: начальнику областного УВД пришлось лично рассматривать поступившие документы, принимать решение об их передаче своему заместителю для направления в соответствующее структурное подразделение и т. д.

В этой связи некоторые специалисты уже достаточно давно пытаются устранить возникающую правовую неопределенность посредством более четкого доктринального толкования положений уголовно-процессуального законодательства, устанавливающих систему органов дознания Российской Федерации. В частности, перечисленные в ч. 1 ст. 40 УПК РФ органы предлагается называть не органами дознания, а органами, на которые возложено производство дознания, и т. п.¹⁰⁷

Однако более разумной все же представляется несколько иная научная позиция, получившая широкое распространение, в соответствии с которой органами дознания надлежит признавать не территориальные, специализированные либо иные полифункциональные подразделения ФОИВов как таковые, а лишь входящие в их состав структурные управления, отделы, отделения и т. д., располагающие штатом сотрудников, непосредственно осуществляющих (по крайней мере, наделенных правом осуществлять) «полнообъемные» и (или) «неполнообъемные» расследования. Другими словами, ее приверженцы склонялись и продолжают склоняться ко второму варианту ответа на поставленный перед практическими работниками вопрос о содержании категории «органы дознания».

Одними из первых подобную позицию сформулировали авторы известного и часто цитируемого учебного пособия под редакцией А. А. Чувилева, посвященного вопросам производства дознания в органах внутренних дел. Органы дознания были определены как государственные учреждения и отдельные должностные лица, непосредственно уполномоченные на выполнение уголовно-процессуальных функций¹⁰⁸. Схожих взглядов придерживался и Г. И. Мачковский. Он считал возможным называть правоохранительные органы и должностных лиц органами дознания только в случаях осуществления ими дознания в установленном уголовно-процессуальным законом правовом режиме¹⁰⁹. Эту же точку зрения отстаивает А. С. Есина, которая ратует за уместность использования словосочетания «орган дознания» лишь в части реализации уголовно-процессуальных полномочий¹¹⁰. Ю. В. Шпагина, рассматривающая указанные проблемы в части работы полиции, пишет о недопустимости признания ее (полиции) органом дознания в ходе охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности, то есть осуществления административно-правовых функций¹¹¹. Аналогичные либо близкие по смыслу воззрения можно встретить и в ряде других публикаций¹¹².

Правда, ввиду образования в структурах правоохранительных органов специализированных подразделений дознания некоторые современные авторы заняли более узкую позицию: стали понимать под органами дознания лишь указанные подразделения, в первую очередь структурные отделы, отделения и группы дознания районных и приравненных органов внутренних дел¹¹³, то есть фактически склонились к третьему варианту ответа на поставленный перед респондентами вопрос о содержании категории «органы дознания». В частности, И. Л. Петрухин расценил идею о наделении подобными полномочиями субъектов оперативно-разыскной деятельности как абсолютно неприемлемую, увидев в ней опасность попадания функции предварительного расследования в зависимость от специальных служб¹¹⁴.

Вместе с тем с таким пониманием органов дознания согласиться достаточно сложно. Во-первых, оно не вполне соответствует положениям УПК РФ. Во-вторых, прямо противоречит рассмотренной в предыдущем параграфе исконной полицейской природе органов дознания, предполагающей экстренное реагирование на сигнал о преступлении и принятие безотлагательных мер превентивного характера. Ведь, несмотря на превращение органов дознания в обладающих юрисдикционной правосубъектностью полноценных участников досудебного производства, им во многом еще остаются присущи полномочия сугубо полицейского характера, которые в ряде случаев просто не могут быть реализованы никем иным, кроме как субъектами оперативно-разыскной, административной либо иной непроцессуальной деятельности. Именно на такие ситуации во многом и была рассчитана ст. 157 УПК РФ, фактически позволившая сохранить механизмы «неполнообъемного» полицейского расследования. Суть данных механизмов, справедливо замечает И. С. Дикарев, всегда сводилась к правомочности органа дознания немедленно приступить к производству по уголовному делу вместо временно не располагающего подобной возможностью следователя¹¹⁵. Поэтому даже в условиях применения в органах внутренних дел вышеуказанного организационного подхода, предполагающего преимущественное возложение процессуальных полномочий лишь на специализированные подразделения дознания, в современной правоприменительной практике встречается достаточно много случаев, связанных с производством процессуальных действий должностными лицами, не работающими в таких подразделениях.

Так, например, в связи с расследованием находящегося в производстве Управления Следственного комитета РФ по Вологодской области уголовного дела, возбужденного по ч. 1 ст. 105 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее — УК РФ)¹¹⁶, возникла необходимость допросить нескольких свидетелей, проживающих в д. Михайлово, расположенной примерно в 300 км от областного центра. Эту работу было поручено выполнить сотрудникам уголовного розыска «местного» ОМВД России по Вожегодскому району Вологодской области. В другом случае схожее поручение следователя Следственного управления УМВД России по Ярославской области о допросе свидетеля по уголовному делу, возбужденному по ч. 4 ст. 159 УК РФ, было исполнено одним из участковых уполномоченных полиции ОМВД России по Великоустюгскому району Вологодской области, расположенному в 450 км от Вологды и примерно в 650 км от Ярославля. Еще один пример — поручение дознавателя отдела дознания ОМВД России по Вологодскому району Вологодской области службе участковых уполномоченных полиции того же территориального органа внутренних дел о производстве обыска хозяйственной постройки, принадлежащей подозреваемому в совершении преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 112 УК РФ, расположенной примерно в 80 км от места нахождения отдела.

Распространенность подобных случаев подтверждается и результатами интервьюирования практических работников. Так, 58,4% опрошенных следователей (руководителей следственных органов) и 59,8% дознавателей (начальников специализированных подразделений дознания) органов внутренних дел указали, что постоянно поручают субъектам оперативно-разыскной, административной либо иной непроцессуальной деятельности производство отдельных следственных (иных процессуальных) действий. Еще 15,6% следователей (руководителей следственных органов) и 18,3% дознавателей (начальников специализированных подразделений дознания) сообщили, что сталкивались с такой потребностью неоднократно, а 19,5% следователей (руководителей следственных органов) и 12,2% дознавателей (начальников специализированных подразделений дознания) — хотя бы несколько раз. В свою очередь, 6,5% следователей (руководителей следственных органов) и 7,3% дознавателей (начальников специализированных подразделений дознания), пояснили, что лично никогда не направляли подобных поручений, однако информированы об использовании данных полномочий своими коллегами. При этом никто из респондентов не показал полной неосведомленности о существовании такой практики, хотя 2,4% дознавателей затруднились ответить на поставленный вопрос.

Одновременно 18,3% проинтервьюированных дознавателей (начальников специализированных подразделений дознания) сообщили, что неоднократно, а 6,5% следователей (руководителей следственных органов) и 30,5% дознавателей (начальников специализированных подразделений дознания) — хотя бы в одном или нескольких случаях лично встречались с уголовными делами, возбужденными не штатными следователями (дознавателями), а представителями иных служб правоохранительных органов. Еще 2,6% следователей (руководителей следственных органов) и 8,5% дознавателей (начальников специализированных подразделений дознания) поведали, что непосредственно с такими делами не встречались, однако осведомлены о них от сослуживцев. Правда, многие из опрошенных — 71,4% следователей (руководителей следственных органов) и 36,6% дознавателей (начальников специализированных подразделений дознания) — продемонстрировали полную неинформированность о существовании подобных уголовных дел, а 19,5% следователей (руководителей следственных органов) и 6,1% дознавателей (начальников специализированных подразделений дознания) затруднились ответить на заданный вопрос.

Кроме того, 6,5% следователей (руководителей следственных органов) и 3,7% дознавателей (начальников специализированных подразделений дознания) сообщили, что постоянно сталкиваются с уголовными делами, по которым неотложные следственные действия проводятся не сотрудниками специализированных подразделений дознания, а иными должностными лицами. Еще 11,7% следователей (руководителей следственных органов) и 6,1% дознавателей (начальников специализированных подразделений дознания) указали, что встречались с такими делами неоднократно, а 18,2% следователей (руководителей следственных органов) и 9,8% дознавателей (начальников специализированных подразделений дознания) — хотя бы в одном или нескольких случаях. В свою очередь, 57,1% следователей (руководителей следственных органов) и 65,8% дознавателей (начальников специализированных подразделений дознания) поведали, что, будучи лично не знакомы с подобной практикой, осведомлены о ней от своих коллег. Тогда как на полную неосведомленность о таких уголовных делах не указал ни один из опрошенных респондентов, хотя 6,5% следователей (руководителей следственных органов) и 14,6% дознавателей (начальников специализированных подразделений дознания) с ответом затруднились.

К схожим результатам привели опросы представителей судейского корпуса, прокуратуры и адвокатуры. Так, 54,3% судей, 52,6% прокуроров и 47,9% адвокатов сообщили, что постоянно встречают случаи, связанные с исполнением субъектами оперативно-разыскной, административной либо иной непроцессуальной деятельности: поручений о производстве отдельных следственных (иных процессуальных) действий. Еще 17,4% судей, 15,8% прокуроров и 16,7% адвокатов поведали, что встречались с ними неоднократно, а 15,2% судей, 22,8% прокуроров и 18,8% адвокатов — хотя бы один или несколько раз. В свою очередь, 8,7% судей, 7% прокуроров и 10,4% адвокатов указали, что лично не встречались с такими случаями, однако осведомлены о них от своих коллег. При этом никто из респондентов в очередной раз не продемонстрировал неосведомленности о существовании подобной практики, правда, 4,4% судей, 1,8% прокуроров и 6,2% адвокатов затруднились с ответом на поставленный вопрос. Одновременно 8,7% судей, 10,5% прокуроров и 8,3% адвокатов пояснили, что неоднократно, а 19,6% судей, 22,8% прокуроров и 18,8% адвокатов хотя бы в одном или нескольких случаях сталкивались с уголовными делами, возбужденными не штатными следователями (дознавателями), а представителями иных служб правоохранительных органов. Еще 6,5% судей, 8,8% прокуроров и 6,2% адвокатов поведали, что осведомлены о таких делах от своих коллег, тогда как 52,2% судей, 54,5% прокуроров и 56,3% адвокатов заявили, что подобные случаи им неизвестны. А 13% судей, 3,5% прокуроров и 10,4% адвокатов затруднились ответить на заданный вопрос. Кроме того, 6,5% проинтервьюированных судей, 8,8% прокуроров и 4,2% адвокатов отметили, что неоднократно, а 10,9% судей, 12,3% прокуроров и 8,3% адвокатов хотя бы в одном или нескольких случаях встречались с фактами производства неотложных следственных действий не сотрудниками специализированных подразделений дознания, а другими должностными лицами. Еще 15,2% судей, 19,3% прокуроров и 10,4% адвокатов указали на осведомленность о таких фактах от своих коллег. Правда, значительное количество опрошенных — 52,2% судей, 49,1% прокуроров и 60,4% адвокатов — заявили, что подобные случаи им неизвестны. А 15,2% судей, 10,5% прокуроров и 16,7% адвокатов затруднились ответить на заданный вопрос.

И наконец, вполне сопоставимые по содержанию сведения были получены в ходе интервьюирования представителей среднего и старшего начальствующего состава полиции, не являющихся штатными сотрудниками специализированных подразделений дознания. Так, 4,9% респондентов указали, что постоянно, а 61% — хотя бы иногда исполняют порученияо производстве отдельных следственных (иных процессуальных) действий. Еще 24,4% полицейских пояснили, что лично такие поручения не исполняли, однако осведомлены о случаях выполнения подобной работы своими коллегами. Тогда как отрицательно на поставленный вопрос отвили лишь 9,7% респондентов. Одновременно 4,9% опрошенных сообщили, что неоднократно, а 36,6% — хотя бы иногда возбуждали уголовные дела. Еще 41,4% респондентов указали, что лично уголовные дела не возбуждали, однако знают о случаях осуществления таких полномочий сослуживцами. И лишь 17,1% полицейских не было известно о существовании подобной практики. Кроме того, 7,3% респондентов сообщили о постоянном, а 29,3% — о периодическом участии в проведении неотложных следственных действий. Еще 39% опрошенных поведали об участии в данной работе своих коллег. И только 24,4% респондентов продемонстрировали неосведомленность об осуществлении таких полномочий не работающими в специализированных подразделениях дознания сотрудниками полиции.

В этой связи справедливость вытекающего из публикаций А. А. Чувилева, Г. И. Мачковского, А. С. Есиной и других известных ученых доктринального подхода к пониманию органов дознания представляется достаточно очевидной. Ведь подобные позиции, с одной стороны, согласуются с насущными потребностями правоприменительной практики, явно выходящими за объем реальных возможностей специализированных подразделений дознания, а с другой — связаны со стремлением ограничить предмет деятельности органов дознания сферой уголовно-процессуального регулирования. Кстати, рассмотрение органов дознания исключительно как участников уголовно-процессуальных правоотношений, то есть субъектов, лишенных каких-либо полномочий оперативно-разыскного, административно-правового или иного непроцессуального характера, имеет особое значение, поскольку гармонично соотносится со сложившейся за долгие годы национальной системой выявления, раскрытия и расследования преступлений. По крайней мере, в доктринальных и правовых основах других видов правоохранительной деятельности словосочетание «орган дознания» не используется.

Таким образом, представляется, что совокупность существующих в настоящее время органов дознания, с одной стороны, нельзя ограничивать лишь специализированными подразделениями дознания, а с другой — полностью отождествлять со всей системой органов исполнительной власти, предусмотренных ч. 1 ст. 40 УПК РФ и находящейся с ней во взаимосвязи ч. 1 ст. 13 Закона об ОРД. Под органами дознания разумнее понимать входящие в состав территориальных, специализированных, иных полифункциональных органов (учреждений) исполнительной власти структурные подразделения, обладающие потенциальной уголовно-процессуальной правосубъектностью, то есть располагающие штатом должностных лиц, пригодных к осуществлению ординарных и сокращенных дознаний, рассмотрению и разрешению сообщений о преступлениях, производству неотложных следственных действий, выполнению поручений следователя (дознавателя)¹¹⁷.

Например, в системе МВД России к органам дознания надлежит относить не региональные, районные, городские, линейные и прочие управления (главные управления), отделы внутренних дел в целом, а входящие в их состав отраслевые департаменты, управления (главные управления), отделы, отделения, части и др. Наряду со специализированными подразделениями дознания таковыми следует признавать подразделения уголовного розыска, экономической безопасности и противодействия коррупции, участковых уполномоченных полиции, Государственной инспекции безопасности дорожного движения и т. д. Аналогичные подходы должны использоваться в ФССП России, МЧС России и других ФОИВах, наделенных правом проведения как «полнообъемных», так и «неполнообъемных» досудебных производств.

Вместе с тем, несмотря на свою привлекательность, подобное поднимание органов дознания тоже не свободно от изъянов, способных осложнить надлежащее толкование соответствующих положений закона и привести к затруднениям в правоприменительной практике. Причем самым существенным из них видится противоречие между традиционным пониманием государственного органа как коллективного субъекта правоотношений, предполагающего совместную работу множества (по крайней мере — нескольких) государственных служащих¹¹⁸, и механизмами реализации властно-распорядительных полномочий по уголовному делу.

Ведь участие органа дознания в любом находящемся в его вéдении следственном (ином процессуальном) действии или в принятии любого отнесенного к его компетенции¹¹⁹ процессуального решения явно не требует совместной работы всех должностных лиц, состоящих на службе в наделенном уголовно-процессуальной правосубъектностью подразделении органа исполнительной власти: отделе, управлении и т. д. Например, одному из авторов настоящей монографии — А. В. Калачевой, — в недавнем прошлом проходившей службу в Управлении МВД России по Вологодской области, доподлинно известно, что штат областного управления экономической безопасности и противодействия коррупции включает около 40 сотрудников, штат отдела дознания Управления МВД России по г. Череповцу — 16 сотрудников, штат отдела уголовного розыска МВД России по Вологодскому району Вологодской области — почти 30 человек и т. п.

В этой связи вряд ли следует признавать справедливой точку зрения о коллективной природе органа дознания как субъекта уголовно-процессуальных правоотношений¹²⁰. Представляется, что неприемлемость коллективного подхода к реализации органами дознания своих непосредственных процессуальных полномочий должна быть очевидна любому специалисту, хоть немного знакомому с деятельностью государственного аппарата в целом и механизмами досудебного производства по уголовному делу в частности. Ведь, предоставив органам дознания определенные процессуальные полномочия, законодатель, вероятно, не намеревался заставлять участвовать в производстве того или иного процессуального действия (следственного осмотра, обыска, допроса и т. д.) весь коллектив соответствующего органа исполнительной власти с многочисленным штатом сотрудников в полном составе. Подобное истолкование соответствующих норм является просто абсурдным¹²¹. Поэтому в реальности применяется совершенно иной подход, состоящий в работе конкретных должностных лиц органов дознания под руководством и контролем соответствующих начальников.

Существование указанного противоречия еще более усиливает обусловленную некорректностью ряда положений УПК РФ правовую неопределенность в надлежащем понимании органов дознания, о чем в очередной раз наглядно свидетельствуют результаты интервьюирования практических работников. Так, 19,6% опрошенных судей, 26,3% прокуроров, 13% следователей (руководителей следственных органов), 14,6% дознавателей (начальников специализированных подразделений дознания) органов внутренних дел, 12,2% иных представителей среднего и старшего начальствующего состава полиции и 27,1% адвокатов указали, что реализацию уголовно-процессуальных полномочий органа дознания надлежит понимать не иначе как одновременное участие нескольких дознавателей под руководством начальника органа либо подразделения дознания в соответствующем процессуальном действии. Тогда как 32,6% судей, 31,6% прокуроров, 15,6% следователей (руководителей следственных органов), 30,5% дознавателей (начальников специализированных подразделений дознания) органов внутренних дел, 24,4% иных представителей среднего и старшего начальствующего состава полиции и 18,7% адвокатов посчитали, что для реализации уголовно-процессуальных полномочий органа дознания достаточно участие лишь одного дознавателя, но при согласовании каждого проводимого действия и принимаемого решения со своим прямым, в том числе непосредственным руководителем.

Еще 39,1% судей, 36,8% прокуроров, 45,4% следователей (руководителей следственных органов), 36,6% дознавателей (начальников специализированных подразделений дознания) органов внутренних дел, 39% иных представителей среднего и старшего начальствующего состава полиции и 39,6% адвокатов отождествили реализацию полномочий органов дознания с реализаций полномочий входящих в них должностных лиц (дознавателей, начальников органов дознания, начальников подразделений дознания) как единоличных субъектов уголовно-процессуальных правоотношений, действующих на основании ст. 40.1, 40.2 и 41 УПК РФ. А 8,7% судей, 5,3% прокуроров, 26% следователей (руководителей следственных органов), 18,3% дознавателей (начальников специализированных подразделений дознания) органов внутренних дел, 24,4% иных представителей среднего и старшего начальствующего состава полиции и 14,6% адвокатов вообще затруднились ответить на поставленный вопрос.

Такая вариативность в толковании практическими работниками одних и тех же положений закона неизбежно приводит к отсутствию единообразия в правоприменительной деятельности и предопределяет процессуальные ошибки. В частности, в настоящее время в органах внутренних дел существуют неписаные правила, в соответствии с которыми выносимые дознавателями постановления о возбуждении уголовных дел, предполагающих обязательность предварительного следствия, согласованию с начальниками органов дознания не подлежат.