А. Д. Дашиева, И. Л. Зиновьев,
А. А. Кузакова

Деятельность прокуратуры по предупреждению преступности и иных правонарушений

Учебное пособие

Под редакцией
доктора юридических наук,
профессора Т. И. Отческой

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 343.163(075.8)

ББК 67.72я73

Д21

Авторы:

Дашиева А. Д., кандидат юридических наук, доцент кафедры организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – темы 3, 7;

Зиновьев И. Л., кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – темы 5, 6;

Кузакова А. А., кандидат юридических наук, доцент кафедры организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – темы 1, 2, 4.

Рецензенты:

Смолькова И. В., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, профессор кафедры уголовного процесса и прокурорского надзора Института юстиции Байкальского государственного университета;

Сабельфельд Т. Ю., кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой уголовного права, криминологии и уголовного процесса Новосибирского филиала Московской академии Следственного комитета имени А. Я. Сухарева, полковник юстиции;

Пак В. А., кандидат юридических наук, заслуженный работник прокуратуры Российской Федерации, почетный работник прокуратуры Российской Федерации, доцент кафедры организации судебной и правоохранительной деятельности Восточно-Сибирского филиала Российского государственного университета правосудия.

Под редакцией доктора юридических наук, профессора, заведующей кафедрой организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) Т. И. Отческой.

Учебное пособие подготовлено по одноименной дисциплине «Деятельность прокуратуры по предупреждению преступности и иных правонарушений», преподаваемой в соответствии с учебным планом Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

В настоящем пособии рассматриваются правовые основы деятельности прокуратуры по предупреждению преступности и иных правонарушений, организация деятельности прокуратуры в исследуемой сфере, порядок взаимодействия с другими субъектами предупредительной деятельности и деятельность прокуратуры по предупреждению в различных сферах при осуществлении возложенных на нее функций.

Учебное пособие направлено на формирование целостного представления о месте и роли органов прокуратуры в системе предупреждения преступлений и иных правонарушений, о деятельности органов прокуратуры на данном направлении для обеспечения законности и правопорядка.

Законодательство приведено по состоянию на декабрь 2024 г.

Предназначено для магистров, специалистов, а также для педагогических, научных и практических работников.

УДК 343.163(075.8)

ББК 67.72я73

© Дашиева А. Д., Зиновьев И. Л., Кузакова А. А., 2025

© ООО «Проспект», 2025

ВВЕДЕНИЕ

Настоящее учебное пособие подготовлено коллективом авторов кафедры организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) в соответствии с планом издательской деятельности на 2024 год. Оно посвящено актуальной теме исследования деятельности прокуратуры по предупреждению преступности и иных правонарушений.

Несмотря на достаточно подробное исследование данной темы в юридической науке, как по вопросам определения преступности, присущим ей признакам, так и по противодействию преступности, авторами в контексте теории предупреждения преступлений и практической предупредительной деятельности проанализированы близкие по значению понятия, которые зачастую принимаются как синонимы. В частности, это такие понятия, как «предупреждение», «профилактика предотвращения и пресечения преступлений». При этом выделены два основных подхода в толковании предупреждения преступлений и пресечения преступлений. При этом проанализированы работы А. И. Долговой, Р. В. Жубрина, а также А. И. Алексеева, С. И. Герасимова и А.Я. Сухарева.

Авторы разделяют уровни и виды предупреждения преступлений, что отражено в соответствующей таблице.

Системе предупреждения преступлений и иных правонарушений посвящен отдельный параграф. Названы субъекты предупреждения преступлений. Представлены виды субъектов предупреждения преступлений и иных правонарушений. Поддержана имеющаяся в юридической науке позиция по отнесению органов прокуратуры к числу субъектов предупреждения преступлений.

Интересным является анализ, отраженный в докладах Генерального прокурора России И. В. Краснова. В частности, отражен заметный рост тяжких и особо тяжких преступных посягательств и значимых направлений деятельности прокуратуры по этому вопросу. Для науки представлен аргументированный вывод об основных направлениях деятельности прокурора по профилактике правонарушений.

Аргументированно и развернуто представлен анализ международно-правовых основ регулирования предупреждения преступлений и иных правонарушений. И в этой связи выделены недостатки закона № 182-ФЗ и предложены новые положения.

Актуальными на сегодняшний день являются исследования взаимодействия прокуратуры с другими органами при осуществлении деятельности по предупреждению правонарушений. При этом проанализированы понятия сущности и формы координации при осуществлении деятельности по предупреждению правонарушений.

Сделан вывод об искоренении формализма и поверхностности в координационной работе. Отдельный вопрос посвящен прокурорскому надзору за исполнением законов и его роли в предупреждении преступлений и иных правонарушений. В подтверждение этого представлен анализ действующих приказов Генерального прокурора России по данному вопросу.

Интересным для обучающихся является анализ актов, применяемых прокурором при осуществлении надзора за исполнением законов и законности правовых актов. А также прокурорская практика по данному вопросу. Аналогично представлен анализ прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и его роли в предупреждении преступлений. Наибольший интерес представляют вопросы, сделанные авторами для самостоятельной подготовки, и практические задания по результатам каждой темы, озвученной на лекциях и обсуждаемой на семинарах.

Актуальным является проведенное исследование по вопросу осуществления прокурорами надзора за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами. При этом дана оценка деятельности и представлена структура Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства. Указано также на то, что в прокуратурах субъектов Российской Федерации созданы управления и отделы по надзору за исполнением федерального законодательства, представлен анализ полномочий, которые возложены на управление по надзору за исполнением федерального законодательства в структуре прокуратуры города Москвы.

Актуальными для изучения являются вопросы, с которыми сталкиваются прокуроры для защиты прав и интересов субъектов правоотношений, связанных с предпринимательской деятельностью, жилищно-коммунальным хозяйством, промышленной безопасностью, безопасностью дорожного движения, федеральной безопасностью, межнациональными отношениями, противодействием экстремизму и терроризму. Анализ подтвержден практикой прокурорской деятельности по озвученным направлениям. Приведены примеры выявленных прокурорами нормативных правовых актов, которые не соответствуют требованиям федерального законодательства. Правоприменительная практика по данному вопросу охватывает различные регионы Российской Федерации и подтверждается судебной практикой.

Определенный интерес для теоретиков и практиков представляет анализ осуществления прокурорами надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и его роли в предупреждении преступлений. Результаты этой деятельности подтверждаются статистическими данными по разным регионам Российской Федерации с изложением примеров и выводов по актам прокурорского реагирования.

Авторы выражают признательность рецензентам:

• профессору кафедры уголовного процесса и прокурорского надзора Института юстиции Байкальского государственного университета, заслуженному юристу Российской Федерации, доктору юридических наук, профессору Смольковой Ираиде Вячеславовне;

• заведующей кафедрой уголовного права, криминологии и уголовного процесса Новосибирского филиала Московской академии Следственного комитета имени А. Я. Сухарева, полковнику юстиции, кандидату юридических наук, доценту Сабельфельд Татьяне Юрьевне;

• доценту кафедры организации судебной и правоохранительной деятельности Восточно-Сибирского филиала Российского государственного университета правосудия, заслуженному работнику прокуратуры Российской Федерации, почетному работнику прокуратуры Российской Федерации, кандидату юридических наук Паку Валерию Александровичу.

От имени коллектива авторов –
ответственный редактор,
доктор юридических наук, профессор,
почетный работник судебной системы
Российской Федерации
Т. И. Отческая

Тема 1. ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК СУБЪЕКТ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ ПРЕСТУПЛЕНИЙ И ИНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ

1.1. Понятие, виды и уровни предупреждения преступности

Прежде чем перейти к рассмотрению вопросов о системе предупреждения преступлений и иных правонарушений, а также о месте органов прокуратуры в данной системе, кратко представим обзор теоретических представлений о понятии, видах и уровнях предупреждения преступности. Стоит отметить, что закономерности предупреждения преступности, как и в целом закономерности подверженности преступности различным мерам реагирования, входят в предмет такой науки, как криминология. Поэтому в целях изучения сущности и содержания предупреждения преступности обратимся к работам представителей криминологической науки и ряда смежных наук.

Так, А. И. Долгова определяет преступность как «массовое, системно-структурное, социальное явление, оцениваемое законодателем как наиболее общественно опасное»¹.

По мнению В. В. Лунеева, преступность – это «социально-правовое, исторически изменчивое, негативное массовое явление, слагающееся из всей совокупности совершаемых в тот или иной период в государстве (регионе, мире) преступлений, характеризующихся количественными (состоянием, динамикой) и качественными (структурой и характером преступности) показателями»².

В соответствии с этими определениями, преступности присущи следующие признаки:

• массовость: преступность, имея массовый характер³, представляет собой единую совокупность преступлений и лиц, их совершивших, в определенных пространственно-временных рамках⁴; наиболее ярко количественные и качественные характеристики преступности, а именно ее состояние, динамика, структура, характер, проявляются через множество преступлений и через их статистическую совокупность;

• системно-структурный характер: преступность – не просто механическая совокупность отдельных преступных деяний, а относительно самостоятельная, целостная система взаимозависимых элементов (преступлений, лиц, их совершивших, и др.), обладающая качественными характеристиками, не свойственными отдельным ее элементам; при этом преступность выступает в качестве элемента (подсистемы) более широкой системы – общества в целом;

• социальный характер: преступность – явление, пронизывающее различные сферы жизни общества и имеющее органические связи с иными внешними социальными явлениями; разные элементы, виды преступности взаимосвязаны между собой через социум, который может рассматриваться в качестве общего детерминанта преступности;

• правовой характер: основным элементом преступности выступают преступления, т.е. виновно совершенные общественно опасные деяния, которые оцениваются уголовным законом в качестве преступных (принцип nullum crimen sine lege⁵);

• общественная опасность / негативный характер: поскольку преступления представляют наивысшую общественную опасность по сравнению с иными негативными социальными явлениями, преступность находится на самом пике отрицательных социальных отклонений⁶;

• историческая изменчивость: в связи с изменениями общества, его социально-экономических, идеолого-политических, организационно-управленческих, научно-технических и иных объективных условий качественно и количественно меняется преступность, идет процесс «отмирания» одних форм преступного поведения и «рождения» его новых видов⁷.

Напомним, что в соответствии с ч. 1 ст. 14 Уголовного кодекса Российской Федерации⁸ (далее – УК РФ) преступлением признается «виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное настоящим Кодексом под угрозой наказания».

Из научных положений теории государства и права следует, что преступление является видом правонарушения, под которым традиционно понимается виновное, противоправное, наносящее вред обществу деяние праводееспособного, деликтоспособного лица или лиц, влекущее за собой юридическую ответственность⁹.

Однако существуют и более ограниченные трактовки понятия «правонарушение». К примеру, согласно п. 1 ст. 2 Федерального закона от 23.06.2016 № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации»¹⁰ (далее – Закон № 182-ФЗ) правонарушение – это «преступление или административное правонарушение, представляющие собой противоправное деяние (действие, бездействие), влекущее уголовную или административную ответственность». Как видно, за пределами этой дефиниции остались гражданско-правовые деликты и дисциплинарные проступки.

В рамках настоящего учебного пособия понятие «правонарушение» будет использовано в его доктринальном понимании.

Поскольку при рассмотрении данного вопроса мы опираемся на положения криминологической науки, далее речь пойдет про предупреждение преступности/преступлений, однако, как представляется, обозначенные положения во многом могут быть распространены и на предупреждение правонарушений в целом.

Противодействие преступности (борьба с преступностью) может осуществляться двумя основными путями:

1) посредством воздаяния за зло, наказания;

2) путем устранения самой угрозы противоправного посягательства, заблаговременного отвращения опасности, недопущения того, что может причинить вред охраняемым законом благам и ценностям¹¹.

В различное время в трудах многих выдающихся мыслителей, среди которых Ш. Монтескье¹², Ч. Беккария¹³, К. Маркс¹⁴, встречается мысль о том, что любое преступление лучше предупредить, нежели наказывать за него. Данная идея сохраняет актуальность и по сей день.

Как справедливо замечают И. М. Комаров и Е. И. Ян, «предупреждение (преступлений. – Прим. авторов) представляет собой наименее затратный и наиболее эффективный путь борьбы с преступностью как социальным явлением по причине того, что обеспечивает выявление и своевременное устранение ее криминогенных факторов и генетических основ. <…> Этот путь гуманен по используемым способам и экономичен для общества и государства»¹⁵.

При этом И. М. Мацкевич характеризует предупреждение преступности как наиболее теоретически проработанную составную часть отечественной криминологии и наименее оправдавшую возлагаемые на нее надежды или же как наиболее практикоориентированное направление в криминологии, результаты которого в наименьшей степени поддаются расчетам¹⁶.

Тем не менее, несмотря на утопичность мысли о полном искоренении преступности и предупреждении всех преступных деяний, анализ совершенных преступлений, обстоятельств, им способствующих, разработка научно обоснованных мер предупреждения, по мнению ученых, «позволяет в целом ряде случаев позитивно влиять на состояние преступности, уменьшая количество совершенных преступлений или меняя структуру преступности»¹⁷.

Отметим, что в контексте теории предупреждения преступлений и практической предупредительной деятельности существует ряд близких по значению понятий, зачастую воспринимаемых и используемых как синонимичные – это такие понятия, как предупреждение, профилактика, предотвращение и пресечение преступлений. Разграничивать данные понятия необходимо не только и не столько с целью унификации понятийно-категориального аппарата, но прежде всего для повышения эффективности мер, направленных на упреждающую борьбу с преступной активностью на различных ее стадиях. В то же время в родовой науке, в которой свое становление и развитие получили обозначенные термины, а именно в криминологии, до сих пор отсутствует единство взглядов на их дефиниции.

К примеру, как пишет А. И. Долгова, некоторыми учеными понятия «предупреждение» и «профилактика» рассматриваются в качестве синонимов¹⁸, что, на наш взгляд, недопустимо, поскольку может приводить (и приводит) к излишним дискуссиям в научной среде, а также к противоречивым, порой «путанным» формулировкам в нормативных правовых актах.

Между тем изучение научных представлений о перечисленных выше понятиях позволяет констатировать, что в качестве наиболее общего из них рассматривается понятие «предупреждение преступлений/преступности».

Можно выделить два основных подхода к его толкованию:

1. В содержание предупреждения преступлений включаются такие составляющие, как профилактика (выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению преступлений), предотвращение замышляемых и подготавливаемых преступлений, пресечение покушений на преступления и продолжаемой преступной деятельности¹⁹, а также исправление осужденных²⁰.

2. Пресечение преступлений выходит за рамки предупредительной деятельности; предупреждение преступности реализуется «в целях снижения риска совершения преступлений посредством выявления и устранения факторов, им способствующих (профилактика), предотвращения подготавливаемых преступлений»²¹.

Несмотря на то, что второй подход существенно ограничивает понятие «предупреждение преступлений», он представляется более обоснованным²².

В общеупотребительном смысле предупредить означает «своевременно принятыми мерами, действиями предотвратить»²³; «заранее принятыми мерами отвратить»²⁴, а пресечь – «прекратить, остановить течение, развитие чего-нибудь…»²⁵; «прекратить сразу, остановить резким вмешательством»²⁶. Различие между терминами очевидно: если какое-то явление необходимо прекращать, останавливать – это свидетельствует о том, что отвратить и предотвратить его заранее и своевременно не удалось.

Кроме того, в качестве аргумента в пользу второго подхода можно привести положения действующего законодательства, где термины «предупреждение преступлений» и «пресечение преступлений» достаточно часто употребляются через запятую²⁷, пусть и косвенно, но свидетельствуя о том, что законодатель не включает пресечение совершаемых преступлений в содержание предупредительной деятельности.

Итак, под предупреждением преступлений следует понимать деятельность государства, общества, юридических и физических лиц по реализации взаимосвязанных мер различного характера (социального, правового, экономического, организационно-управленческого, информационного и пр.), направленных на выявление, устранение или минимизацию причин и условий, способствующих совершению преступлений (профилактику преступлений), а также на предотвращение замышляемых и подготавливаемых преступлений.

Меры предупреждения преступлений могут быть классифицированы по различным основаниям. В науке принято говорить об уровнях и видах предупреждения преступлений.

Выделяют следующие уровни предупреждения преступлений:

а) общее (или так называемое «общесоциальное») предупреждение – система мер по устранению процессов детерминации преступности, воздействующих на все население или его группы, выделяемые по общим экономическим, социальным, иным критериям, и создающих вероятность преступного поведения практически всех представителей этих групп;

б) специальное предупреждение – система воздействия на процессы детерминации и причинности преступности, касающиеся отдельных социальных групп, сфер деятельности и объектов, характеризующихся повышенной вероятностью совершения преступлений (повышенно криминогенных и повышенно виктимных);

в) индивидуальное предупреждение – деятельность по выявлению лиц, от которых, судя по объективно установленным данным, можно ожидать совершения преступлений, и оказанию на них и окружающую их социальную микросреду позитивного корректирующего воздействия²⁸.

Стоит отметить, что не все ученые придерживаются данного подхода к определению уровней предупреждения преступности. Так, по мнению А. И. Алексеева, С. И. Герасимова и А. Я. Сухарева, в зависимости от уровня меры предупреждения преступности (ее видов и отдельных преступлений) следует подразделять на:

• общесоциальные, реализующие антикриминальный потенциал общества в целом, всех его институтов, охватывая экономическую, политическую, социальную, духовно-нравственную, правовую и иные сферы;

• специально-криминологические, разрабатываемые и осуществляемые применительно к разным видам преступлений и типам преступного поведения, к различным сферам общественной жизни, социальным группам и пр. в зависимости от особенностей процессов детерминации.

А по объему и связанному с ним механизму действия названные ученые различают меры индивидуальные и общие, которые имеют особую значимость для специально-криминологического уровня²⁹.

По отношению к этапам генезиса преступления предупреждение преступности подразделяется на следующие виды:

а) раннее предупреждение, в которое входят меры по выявлению и устранению неблагоприятных условий формирования личности, устранению негативного влияния на личность, коррекции микросреды;

б) непосредственное предупреждение, осуществляемое в отношении детерминант, непосредственно влияющих на совершение преступлений и связанных с ними, а также лиц, готовящих преступление;

в) посткриминальное предупреждение – деятельность по недопущению совершения лицом повторных преступлений, включающая меры, направленные на предупреждение совершения лицом преступлений в период отбытия наказания, после условно-досрочного освобождения, административный надзор³⁰.

Кроме того, имеются и иные классификации предупреждения преступлений (см. табл. 1).

Таблица 1

Уровни и виды предупреждения преступлений

№ п/п
Критерий классификации
Уровень/вид предупреждения преступлений

1
В зависимости от уровня предупреждения преступлений
Предупреждение преступлений, осуществляемое:
• на общесоциальном уровне;
• на специальном (специально-криминологическом) уровне;
• на индивидуальном уровне

2
По отношению к этапам генезиса преступления
Раннее предупреждение преступлений
Непосредственное предупреждение преступлений
Посткриминальное предупреждение преступлений

3
В зависимости от масштаба применения мер предупреждения преступлений
Предупреждение преступлений, осуществляемое:
• на международном уровне;
• на государственном уровне;
• на региональном уровне;
• на местном уровне;
• на отраслевом уровне;
• на объектовом уровне

4
В зависимости от сферы, в которой реализуются меры предупреждения преступлений
Предупреждение преступлений посредством мер, реализуемых:
• в социальной сфере;
• в экономической сфере;
• в политической сфере;
• в правовой сфере;
• в организационно-управленческой сфере;
• в идеологической сфере;
• в духовно-нравственной сфере и пр.

5
В зависимости от субъектов, осуществляющих предупреждение преступлений
Предупреждение преступлений, осуществляемое специализированными субъектами
Предупреждение преступлений, осуществляемое неспециализированными субъектами (иными лицами, участвующими в предупредительной деятельности)

Таким образом, преступность, обладающая массовым, системно-структурным, социальным, правовым, общественно опасным и исторически изменчивым характером может быть подвергнута воздействию различных упреждающих мер на общесоциальном, специальном или индивидуальном уровнях в целях уменьшения количества преступлений и позитивного влияния на структуру и характер преступности.

1.2. Система предупреждения преступлений и иных правонарушений

Предупреждение преступлений и правонарушений непреступного характера должно иметь системный характер, что предполагает целенаправленность, взаимодействие и координацию элементов системы, а как следствие, результативность данной деятельности.

В нормативных правовых актах не закреплено понятие «система предупреждения преступлений и иных правонарушений», однако в Законе № 182-ФЗ содержится дефиниция близкого (но не тождественного!) по смыслу понятия «система профилактики правонарушений».

В соответствии со ст. 2 данного Закона «система профилактики правонарушений – совокупность субъектов профилактики правонарушений, лиц, участвующих в профилактике правонарушений, и принимаемых ими мер профилактики правонарушений, а также основ координации деятельности и мониторинга в сфере профилактики правонарушений».

Кроме того, в Законе № 182-ФЗ нашли свое закрепление понятие «профилактика правонарушений», принципы, субъекты, основные направления и виды профилактики правонарушений, формы профилактического воздействия и прочее.

Под профилактикой правонарушений понимается совокупность мер социального, правового, организационного, информационного и иного характера, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений, а также на оказание воспитательного воздействия на лиц в целях недопущения совершения преступлений, иных правонарушений или антиобщественного поведения³¹.

К субъектам профилактики правонарушений (ст. 5 Закона № 182-ФЗ) относятся:

1) федеральные органы исполнительной власти;

2) органы прокуратуры Российской Федерации;

3) следственные органы Следственного комитета Российской Федерации;

4) органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

5) органы местного самоуправления.

К лицам, участвующим в профилактике правонарушений, Законом № 182-ФЗ отнесены граждане, общественные объединения и иные организации, оказывающие помощь (содействие) субъектам профилактики правонарушений в рамках реализации своих прав в сфере профилактики правонарушений (ст. 2). Так, согласно ч. 2 ст. 13 Закона № 182-ФЗ лица, участвующие в профилактике правонарушений, реализуют свои права в сфере профилактики правонарушений в таких формах профилактического воздействия, как правовое просвещение и правовое информирование, социальная адаптация, ресоциализация, социальная реабилитация, помощь лицам, пострадавшим от правонарушений или подверженным риску стать таковыми (п. 1, 7–10 ч. 1 ст. 17 Закона № 182-ФЗ), а также посредством добровольного участия в мероприятиях по охране общественного порядка и других социально значимых мероприятиях, содействия правоохранительным органам и иным субъектам профилактики правонарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Ориентируясь на приведенные выше положения закона, можно прийти к выводу, что система предупреждения преступлений и иных правонарушений представляет собой совокупность:

• субъектов предупреждения преступлений и иных правонарушений, лиц, участвующих в этой деятельности;

• принимаемых ими мер предупреждения преступлений, иных правонарушений;

• основ координации деятельности и мониторинга в данной сфере.

Однако не стоит забывать, что в систему предупредительной деятельности входят также ее специфические объекты, к коим в самом широком понимании относят государство и все общество в целом, отдельные регионы страны, сферы общественной жизни (например, сферу досуга), отрасли хозяйства, социальные слои населения, трудовые и учебные коллективы, малые неформальные группы, семью и личность³².

В криминологической науке в более узком смысле в качестве объектов предупреждения преступности рассматриваются детерминанты преступности и конкретного преступления, включающие явления и процессы, на которые воздействует предупредительная деятельность, в результате чего эти объекты подвергаются коррекции и изменениям, приобретают новые свойства и качественные состояния³³. При этом объектами предупредительного воздействия могут быть не только внешние явления и обстоятельства (к примеру, поведение потерпевшей стороны, что является основой для развития виктимологического предупреждения), но и внутренние процессы, зависимые от самого правонарушителя (например, проведение досуга в криминогенной среде, употребление наркотиков) или происходящие в самой противоправной деятельности и приводящие к ее воспроизводству (развитие организованной преступности, вовлечение несовершеннолетних в совершение преступлений, иных правонарушений и пр.), а также процессы взаимодействия противоправной деятельности и официального общества³⁴.

Что вполне объяснимо, разработка мер предупреждения преступлений и иных правонарушений осуществляется применительно к объектам предупредительной деятельности³⁵ и специфике деятельности конкретных субъектов, уполномоченных на осуществление данной деятельности³⁶.

Стоит заметить, что доктринальное определение субъектов предупредительной деятельности несколько шире, чем то, которое следует из нормы закона (а именно из ст. 5 Закона № 182-ФЗ).

Субъекты предупреждения преступлений и других правонарушений – это те, кто должен осуществлять предупредительную деятельность³⁷.

В качестве субъектов предупредительной деятельности в специальной литературе зачастую указываются государство и его органы (и прежде всего, правоохранительные), общество в лице разных его институтов (партий, общественных организаций, фондов и пр.), юридические и физические лица³⁸ (в качестве таковых называются даже трудовые и учебные коллективы, семья, отдельно взятая личность³⁹).

Несколько уже (но тем не менее более широко, чем в нормативно закрепленном определении) термин «субъект предупредительной деятельности» толкуется авторами учебника «Криминология» под редакцией О. С. Капинус: «Субъект – это носитель функциональных прав и обязанностей, реализующий определенный круг задач по достижению конечной цели и обладающий определенной компетенцией по участию в такой деятельности. Отнесение лица или организации к числу таких субъектов означает по общему правилу постоянное или длящееся участие в ней. Иные лица также могут участвовать в реализации общих мер профилактики преступлений в добровольном порядке, не нарушая права и законные интересы других субъектов»⁴⁰.

Классификации субъектов предупреждения преступлений и иных правонарушений непреступного характера в широком их понимании представлены в таблице 2.

Таблица 2

Виды субъектов предупреждения преступлений / иных правонарушений

№ п/п | Критерий классификации | Вид субъектов предупреждения преступлений / иных правонарушений
1 | В зависимости от места в государственной и общественной системе | Государственные (федеральные, региональные) субъекты
Муниципальные субъекты
Неправительственные (негосударственные и немуниципальные) субъекты
2 | В зависимости от компетенции | Специализированные субъекты (например, к числу неправительственных специализированных субъектов относятся народные дружины⁴¹)
Неспециализированные субъекты
3 | По критерию нормативного правового закрепления функции предупреждения преступлений и иных правонарушений | Субъекты с законодательно определенной функцией предупреждения правонарушений
Субъекты с законодательно не определенной функцией предупреждения правонарушений
4 | По объему предупредительной деятельности | Субъекты с широкой (универсальной) компетенцией
Субъекты с узконаправленной компетенцией

Таким образом, элементами системы предупреждения преступлений и иных правонарушений выступают субъекты и объекты предупредительной деятельности, разрабатываемые и осуществляемые меры предупреждения преступлений / иных правонарушений, а также способы координации данной деятельности и ее мониторинга. Субъекты предупреждения правонарушений классифицируются по различным основаниям (в зависимости от места в государственной и общественной системе, компетенции, объема полномочий, нормативного закрепления данной функции). В числе субъектов предупреждения правонарушения особое место занимают органы прокуратуры Российской Федерации.

1.3. Прокуратура в системе субъектов предупреждения преступлений и иных правонарушений

Применительно к рассматриваемому вопросу важно подчеркнуть, что «в криминологической литературе органы прокуратуры без каких-либо сомнений и оговорок относятся к числу субъектов предупреждения преступлений»⁴².

Однако в Федеральном законе от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»⁴³ (далее – Закон № 2202-1, Закон о прокуратуре) прямо не закреплены ни цель, ни функция органов прокуратуры по предупреждению преступлений и иных правонарушений.

Упоминание данного направления деятельности органов прокуратуры можно встретить только в ст. 27 Закона № 2202-1 «Полномочия прокурора», согласно которой при осуществлении возложенных на прокурора функций в рамках надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина он, в числе прочего, принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, а также в ст. 25.1 «Предостережение о недопустимости нарушения закона», в соответствии с которой «в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона». Кроме того, на предупреждение правонарушений нацелено вынесение прокурорами не только предостережения о недопустимости нарушения закона, но и представления, «имеющего сложную правовую природу и одновременно направленного как на устранение, так и на предупреждение нарушений закона»⁴⁴. Авторы считают необходимым напомнить, что «представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме» (ч. 1 ст. 24 «Представление прокурора»).

Следует заметить, что в ряде нормативных правовых актов все же нашла закрепление компетенция органов прокуратуры Российской Федерации в сфере предупреждения преступлений и иных правонарушений⁴⁵. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 5 Закона № 182-ФЗ, органы прокуратуры Российской Федерации относятся к субъектам профилактики правонарушений наряду с федеральными органами исполнительной власти, следственными органами Следственного комитета Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

В указанном законе определены полномочия субъектов профилактики правонарушений, однако применительно к органам прокуратуры они недостаточно конкретизированы и сведены, по сути, к осуществлению надзора за исполнением законов иными субъектами профилактики. Согласно ч. 1 ст. 9 «органы прокуратуры Российской Федерации осуществляют профилактику правонарушений, обеспечивая надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». В ч. 2 закреплено, что «при осуществлении профилактики правонарушений органы прокуратуры Российской Федерации обладают полномочиями субъекта профилактики правонарушений в пределах своей компетенции».

Формы профилактического воздействия, в которых должностные лица органов прокуратуры имеют право осуществлять профилактику правонарушений, установлены в ст. 17 Закона № 182-ФЗ⁴⁶.

Рассматривая участие органов прокуратуры в профилактической деятельности, стоит отметить, что приказом Генпрокурора России от 05.03.2018 № 119 «Об организации в органах прокуратуры Российской Федерации работы по исполнению требований Федерального закона от 23.06.2016 № 182-ФЗ «Об основах профилактики правонарушений в Российской Федерации»⁴⁷ предписано «профилактическое воздействие прежде всего осуществлять в таких формах, как правовое просвещение и правовое информирование, объявление предостережения о недопустимости нарушения закона, внесение представления об устранении нарушений закона, причин и условий, способствующих нарушению закона». Следовательно, можно сделать вывод, что прокуроры осуществляют профилактическое воздействие как с помощью мер общей профилактики, так и посредством мер индивидуальной профилактики, используя так называемые «меры-сигналы» и «меры-действия».

Не будем углубляться в вопрос о том, является ли предостережение о недопустимости нарушения закона мерой профилактики, поскольку данный вопрос является сугубо терминологическим. Заметим только, что в соответствии с положениями ст. 25.1 Закона о прокуратуре, названный акт прокурорского реагирования выносится в случае наличия сведений о готовящихся противоправных деяниях, а соответственно, на наш взгляд, может считаться мерой предотвращения правонарушения. Кроме того, считаем необходимым обратить внимание на тенденцию к росту количества предостережений о недопустимости нарушения закона в прокурорской деятельности. Если в 2020 году в рамках надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина всего было предостережено 96 427 лиц о недопустимости нарушения закона (в том числе в ходе надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина – 65 872, за исполнением законов в сфере экономики – 17 853, за исполнением законодательства о противодействии коррупции – 3599, за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях, противодействии экстремизму и терроризму – 6076), то в 2021 году этот показатель составил 101 222 (на 5% больше), а в 2022 году – 110 543 (на 9% больше, чем в 2021 году)⁴⁸.

Помимо объявления предостережений о недопустимости нарушения закона, деятельность должностных лиц органов прокуратуры по предотвращению готовящихся правонарушений, и в том числе преступлений, как указывается в специальной литературе⁴⁹, реализуется в рамках надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, администрациями мест лишения свободы.

Прокуроры в соответствии со своими полномочиями осуществляют предупреждение правонарушений в основном на специальном уровне. При этом предупредительные меры в зависимости от места в системе и компетенции органов прокуратуры носят общегосударственный, региональный, местный, отраслевой и объектовый характер. По содержанию эти меры могут быть не только правовыми и процессуальными (в ходе участия прокурора во всех видах судопроизводства), но и организационно-управленческими (прежде всего, имеется в виду координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью), идеологическими или культурно-воспитательными (правовое просвещение и правовое информирование), экономическими, техническими и другими (инициируются по результатам расследования уголовных дел, по материалам надзорных проверок)⁵⁰.

Так, Президент России В. В. Путин в ходе расширенного заседания коллегии Генеральной прокуратуры РФ по итогам работы органов прокуратуры за 2023 год и задачам по укреплению законности и правопорядка на 2024 год назвал контроль и координацию деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью важнейшей задачей прокуратуры, отметив необходимость совместной с коллегами из МВД и других правоохранительных органов разработки системы дополнительных профилактических и иных антикриминальных мер⁵¹.

Генпрокурор России И. В. Краснов в докладах на расширенном заседании коллегии Генпрокуратуры РФ и на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению в 2023 году, указав на заметный рост количества тяжких и особо тяжких преступных посягательств, обозначил ряд значимых с точки зрения предупреждения преступлений и иных правонарушений направлений деятельности прокуратуры, в частности⁵²:

1. Поскольку в 2023 году был зафиксирован значительный рост количества киберпреступлений (в общем массиве преступных деяний их доля впервые превысила треть и достигла 35%), большую часть которых составляют мошенничества (80% мошенничеств совершаются с применением информационно-коммуникационных технологий), в рамках координации борьбы с преступностью совместно с правоохранительными органами особое внимание, по словам И. В. Краснова, должно быть уделено противодействию использования специальных технических устройств для мошеннических действий. Кроме того, необходимо шире использовать различные виды и формы информирования граждан об угрозах в цифровой среде с привлечением финансовых учреждений, мобильных операторов и провайдеров.

2. На пике актуальности остаются вопросы противодействия преступности нелегальных и легальных трудовых мигрантов. Совокупное число совершаемых ими криминальных деяний возросло в 2023 году на 3/4. В связи с этим важно обеспечить не только неотвратимость наказания преступников, но и усилить в среде мигрантов работу по профилактике противоправного поведения. Более жесткие меры необходимы и в отношении должностных лиц, которые вопреки закону выдают мигрантам патенты, виды на жительство, сертификаты на знание языка.

3. В сфере противодействия коррупции дала свои положительные результаты проводимая прокуратурой совместно с другими ведомствами системная работа. Почти 50 тыс. нарушивших антикоррупционные запреты должностных лиц по актам прокурорского реагирования привлечены к дисциплинарной ответственности, свыше 500 уволены в связи с утратой доверия.

Отмечается эффективность исковой работы органов прокуратуры, направленной на минимизацию и ликвидацию последствий коррупционных правонарушений. За год обращено взыскание почти на 4 тыс. объектов недвижимости, автомобилей и иного дорогостоящего имущества, приобретенного на неподтвержденные доходы. Всего судами удовлетворены антикоррупционные иски прокуроров на сумму свыше 400 млрд рублей. В этой работе присутствует четко выраженная профилактическая составляющая: когда очевидна возможность лишиться имущества и быть пораженным в правах, приоритетным становится законопослушное поведение.

4. В условиях нарастания экстремистских и террористических угроз активизировалась работа по их предупреждению.

В связи с тем, что по статистике каждое третье зарегистрированное преступление экстремистской направленности совершается посредством сети Интернет, особое внимание в 2023 году прокурорами уделялось своевременной блокировке фейковой и иной информации, разжигающей межнациональные и межконфессиональные конфликты. По требованиям Генпрокуратуры РФ противоправная информация была удалена с более чем 270 тыс. сайтов.

Поскольку в прошедшем году число террористических актов увеличилось почти в 3,5 раза, Генпрокурором было акцентировано внимание на значении деятельности по упреждению террористических угроз, повышению антитеррористической защищенности мест проведения массовых мероприятий, объектов критической и транспортной инфраструктуры.

И тем не менее открытым остается вопрос, можно ли рассматривать профилактику и в целом предупреждение правонарушений в качестве отдельной (самостоятельной) функции органов прокуратуры Российской Федерации или же в качестве неотъемлемой составляющей иных функций прокуратуры, сопутствующей основным направлениям ее деятельности.

А. Ю. Винокуров придерживается мнения о наличии в системе внешнефункциональной деятельности российской прокуратуры самостоятельного участка (подчеркивая, что речь не идет о функции) – «работа прокурора по предупреждению правонарушений»⁵³.

По этому поводу В. В. Меркурьев указывает на то, что «предупреждение преступлений и связанных с ними правонарушений применительно к системе органов прокуратуры правомерно рассматривать как атрибутивное свойство, имманентную характеристику (внутренне присущее качество) всех без исключения направлений их деятельности»⁵⁴ (таковыми являются надзорная, координационная деятельность, участие в правотворческой деятельности, деятельность, связанная с участием в судебных процессах, и иная⁵⁵).

Отчасти эта позиция разделяется Ю. О. Карпышевой, которая выделяет четыре основных направления в деятельности прокурора по профилактике правонарушений:

1) надзорная деятельность, обеспечивающая надлежащее исполнение законов и осуществление профилактики правонарушений иными органами профилактики, а также надзорная и иная деятельность в отношении тех органов и организаций, которые к субъектам профилактики законодателем не отнесены;

2) надзор за законностью правовых актов, их проектов, в том числе при проведении антикоррупционной экспертизы;

3) правовое просвещение и правовое информирование граждан, в том числе несовершеннолетних;

4) координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью⁵⁶.

Таким образом, применительно к указанной ранее классификации субъектов предупреждения преступлений / иных правонарушений органы прокуратуры можно отнести к государственным, специализированным субъектам с широкой компетенцией, однако (на данный момент) с законодательно не определенной функцией предупреждения преступлений и иных правонарушений.

Вопросы для самостоятельной подготовки

1. Перечислите и охарактеризуйте основные понятия учебной дисциплины «Деятельность прокуратуры по предупреждению преступности и иных правонарушений», в том числе дайте определение понятиям «предупреждение преступлений», «криминологическая профилактика».

2. Назовите уровни и виды предупреждения преступлений.

3. Охарактеризуйте зарубежный опыт организации предупреждения преступлений и иных правонарушений.

4. Сформулируйте понятие и охарактеризуйте систему предупреждения преступлений и иных правонарушений.

5. Выделена ли функция предупреждения преступлений и иных правонарушений в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации»?

6. Назовите полномочия прокуроров и акты прокурорского реагирования, с помощью которых осуществляется деятельность по предупреждению правонарушений.

7. Определите место органов прокуратуры Российской Федерации в системе субъектов предупреждения преступлений и иных правонарушений.

Практическое задание

В своем докладе об итогах работы органов прокуратуры по укреплению законности и правопорядка в прошлом году и задачах на следующий год Генеральный прокурор РФ указал на основные (приоритетные) направления деятельности прокуратуры в следующем году.

Назовите основные виды и приоритетные направления деятельности российской прокуратуры, отмеченные в докладе Генерального прокурора РФ, и охарактеризуйте их в аспекте предупреждения правонарушений.

Тема 2. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ ПО ПРЕДУПРЕЖДЕНИЮ ПРАВОНАРУШЕНИЙ

2.1. Международно-правовые основы регулирования предупреждения преступлений и иных правонарушений

К правовым основам предупредительной деятельности органов прокуратуры Российской Федерации в настоящее время можно отнести:

1) Конституцию Российской Федерации⁵⁷;

2) международные правовые акты (например, Всеобщую декларацию прав человека 1948 года⁵⁸);

3) федеральные законы, и в том числе упомянутые ранее Закон о прокуратуре⁵⁹, Закон № 182-ФЗ, а также законы от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»⁶⁰, от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации⁶¹ и др.;

4) указы Президента РФ и постановления Правительства РФ (например, Указ Президента РФ от 18.04.1996 № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью»⁶²);

5) ведомственные правовые акты, которыми деятельность органов прокуратуры по предупреждению преступлений и иных правонарушений урегулирована наиболее полно⁶³ (например, приказ Генпрокурора России от 16.01.2012 № 7 «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности»⁶⁴).

В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Под международно-правовыми основами предупреждения преступлений и иных правонарушений понимаются принятые на международном уровне стандарты, правила, требования, принципиальные положения в сфере противодействия преступлениям и иным правонарушениям непреступного характера, включая их предупреждение, направленные на совершенствование деятельности государств в этом направлении⁶⁵.

Регулирование предупреждения правонарушений, и в особенности транснациональной организованной преступности, преступлений террористической, экстремистской, коррупционной направленности, преступлений, совершаемых с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, требует согласованных усилий разных стран и должно осуществляться на основе международного сотрудничества. Международное сотрудничество в сфере предупреждения преступности базируется на международных соглашениях глобального и регионального уровней, международных стандартах противодействия преступности, разрабатываемых ООН, Советом Европы⁶⁶, СНГ (Содружество Независимых Государств), ШОС (Шанхайская организация сотрудничества) и другими международными организациями. Международные договоры устанавливают как общие принципы предупреждения преступности, так и непосредственные меры, реализуемые в этих целях⁶⁷.

В числе международных правовых актов в сфере предупреждения преступлений и других правонарушений, помимо уже указанной Всеобщей декларации прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948), необходимо выделить следующие: Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него (заключена 09.12.1948)⁶⁸; Конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 04.11.1950; документ прекратил действие в отношении России с 16.03.2022)⁶⁹; Международная конвенция о борьбе с захватом заложников (заключена в г. Нью-Йорке 17.12.1979)⁷⁰; Конвенция Организации Объединенных Наций о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ (заключена в г. Вене 20.12.1988)⁷¹; Конвенция о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989)⁷²; Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (заключена в г. Страсбурге 27.01.1999; c 01.07.2023 прекращено действие документа в отношениях РФ с другими участниками)⁷³; Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма (заключена в г. Нью-Йорке 09.12.1999)⁷⁴; Конвенция против транснациональной организованной преступности (принята в г. Нью-Йорке 15.11.2000 Резолюцией 55/25 на 62-м пленарном заседании 55-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН)⁷⁵; Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-м пленарном заседании 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН)⁷⁶; Конвенция Совета Европы о предупреждении терроризма (заключена в г. Варшаве 16.05.2005)⁷⁷; Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии, конфискации доходов от преступной деятельности и финансировании терроризма (заключена в г. Варшаве 16.05.2005)⁷⁸; Соглашение о сотрудничестве между правительствами государств – членов Шанхайской организации сотрудничества в борьбе с преступностью (заключено в г. Ташкенте 11.06.2010)⁷⁹.

Стратегические вопросы в сфере борьбы с преступностью на международном уровне решаются Организацией Объединенных Наций, что заложено в ст. 1 Устава этой международной организации. Уже в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 01.12.1950 № 415 указывалось, что организация берет на себя ответственность за рассмотрение вопросов предупреждения преступности⁸⁰. За прошедшие годы создан обширный свод стандартов и норм ООН в данном направлении, которые служат руководством для проведения реформ с учетом различий в национальных правовых традициях и системах, отражая при этом коллективное представление о надлежащем регулировании предупреждения преступности.

Непосредственно вопросами сотрудничества стран в борьбе с преступностью занимается один из главных органов ООН – Экономический и социальный совет (ЭКОСОС), в составе которого действует Комиссия по предупреждению преступности и уголовному правосудию. Комиссия представляет ЭКОСОС рекомендации и предложения, направленные на более эффективную борьбу с преступностью и гуманное обращение с правонарушителями. Кроме того, Генеральная Ассамблея возложила на этот орган функции по подготовке один раз в пять лет конгрессов ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, которые играют важную роль в выработке международных правил, стандартов и рекомендаций в указанных направлениях⁸¹. К настоящему времени было проведено 14 конгрессов. 14-й Конгресс ООН по предупреждению преступности и уголовному правосудию состоялся в Киото (Япония) 7–12 марта 2021 года. По результатам Конгресса была принята Киотская декларация «Активизация мер предупреждения преступности, уголовного правосудия и обеспечения верховенства права: навстречу осуществлению Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 года», в соответствии с которой, в числе прочего, главы государств и правительств, министры и представители государств-членов приняли на себя обязательства «активизировать междисциплинарную деятельность по предупреждению преступности и борьбе с ней на основе сотрудничества и взаимодействия между правоохранительными органами и другими институтами системы уголовного правосудия, другими правительственными структурами, а также поддерживать их работу путем участия в многосторонних партнерствах с частным сектором, гражданским обществом, научно-педагогическим сообществом и научными кругами…»⁸².

Стоит подчеркнуть значение деятельности Управления ООН по наркотикам и преступности, которое оказывает странам поддержку в вопросах предупреждения преступности, незаконного оборота наркотиков и терроризма в форме технической помощи, а также своей нормотворческой и исследовательской деятельностью, экспертными знаниями.

В соответствии с Руководящими принципами для предупреждения преступности(далее – Руководящие принципы), принятыми Резолюцией 2002/13 ЭКОСОС ООН от 24.07.2002⁸³, термин «предупреждение преступности» охватывает «стратегии и меры, направленные на снижение уровня риска совершения преступлений и потенциальных вредных последствий от них для отдельных граждан и общества в целом, в том числе страха перед преступностью, с помощью мер по устранению многообразных причин преступности»⁸⁴. Руководящими принципами предусмотрен достаточно широкий спектр подходов к предупреждению преступности, в числе которых предупреждение преступности через социально-экономическое развитие (с помощью социальных, экономических, просветительских мер с особым акцентом на детях и молодежи); предупреждение преступности посредством изменения условий в местах проживания, влияющих на число преступлений и иных правонарушений, уровень виктимизации и защищенности населения (с использованием помощи членов общин); ситуативное предупреждение преступности за счет сокращения возможностей для совершения преступлений, повышения вероятности задержания и сведения к минимуму выгод от преступлений; программы реинтеграции (предупреждение рецидивизма, в частности путем предоставления правонарушителям помощи для реинтеграции в жизнь общества).

Данный документ определяет основные принципы предупреждения преступности, такие как:

• ведущая роль правительственных органов⁸⁵;

• социально-экономическое развитие (вопросы, связанные с предупреждением преступности, должны быть включены во все соответствующие социально-экономические программы);

• сотрудничество и партнерство (на уровне министерств и ведомств, общественных организаций, деловых кругов и отдельных граждан);

• устойчивость (для чего требуются адекватные ресурсы, в том числе финансирование) и подотчетность;

• наличие базы знаний (стратегии и программы в области предупреждения преступности должны опираться на широкую базу знаний о причинах преступности и о перспективном опыте борьбы с ней);

• соблюдение прав человека, обеспечение верховенства закона и формирования правосознания;

• взаимозависимость (при анализе преступности и разработке стратегий в национальном масштабе следует в необходимых случаях учитывать связи местной преступности с международной организованной преступностью);

• дифференциация (должны учитываться неодинаковые потребности мужчин и женщин, а также особые потребности уязвимых членов общества).

Как мы писали выше, выработка единых стандартов предупреждения преступлений и связанных с ними правонарушений, а также координация борьбы с транснациональной преступностью должны строиться на основе международного сотрудничества.

Из ст. 2 Закона о прокуратуре следует, что «Генеральная прокуратура Российской Федерации в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров Российской Федерации».

Международное сотрудничество является одним из приоритетных направлений деятельности Генпрокуратуры России.

В подтверждение данного тезиса приведем высказывание Генерального прокурора Российской Федерации И. В. Краснова, прозвучавшее в ходе его доклада на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 24.04.2024. По словам Генпрокурора России, несмотря на сохраняющуюся неконструктивную позицию ряда стран западного блока Генпрокуратура продолжает наращивать усилия по развитию международно-правового сотрудничества. «Последовательно увеличивается число контактов с компетентными органами дружественных государств и международными организациями по самому широкому спектру вопросов. Генеральная прокуратура России продолжает играть ведущую роль на правовом пространстве СНГ⁸⁶, углубляется сотрудничество в рамках ШОС, а уже через два месяца в Санкт-Петербурге мы примем саммит прокурорских служб БРИКС в новом расширенном составе»⁸⁷.

19.06.2024 под председательством И. В. Краснова впервые в расширенном составе состоялась 6-я встреча руководителей прокурорских служб государств БРИКС по теме «Современные цифровые решения на страже закона: опыт прокурорских служб стран БРИКС».

В заседании приняли участие делегации надзорных ведомств из Китайской Народной Республики, Арабской Республики Египет, Исламской Республики Иран, Южно-Африканской Республики, Объединенных Арабских Эмиратов, Федеративной Республики Бразилии, Федеративной Демократической Республики Эфиопии и Республики Индии. Генпрокурор России отметил, что объединение прокуроров стран БРИКС стало еще представительнее, выразив уверенность, что «вместе мы способны поставить надежный заслон трансграничной преступности, терроризму, экстремизму и коррупции, обеспечить безопасность наших граждан, защиту их прав». В итоговом документе встречи обозначена «необходимость повышения квалификации работников прокурорских служб в области применения передового опыта в сфере безопасности при использовании ИКТ (информационно-коммуникационных технологий. – Прим. авторов) и борьбы с использованием ИКТ в террористических целях, а также противодействия, в соответствии с национальным законодательством, коррупции и преступлениям, совершаемым с использованием цифровых/ИКТ-решений, включая терроризм, экстремизм, отмывание доходов, полученных преступным путем, транснациональную организованную преступность, такую как торговля людьми, торговля оружием, незаконный оборот наркотиков, антиквариата и культурных ценностей, киберпреступность и распространение детской порнографии»⁸⁸.

Подводя итог рассмотрению данного вопроса, еще раз подчеркнем важное значение международно-правовых основ в области предупреждения преступлений и иных правонарушений, имплементации норм международного права в национальную правовую систему, а также международного сотрудничества в данной сфере, особенно в контексте борьбы с преступлениями террористической, экстремистской, коррупционной направленности и преступлениями, совершаемыми с использованием информационно-телекоммуникационных технологий.

2.2. Характеристика российского законодательства, регулирующего деятельность прокуратуры по предупреждению преступлений и иных правонарушений

Как было указано при рассмотрении темы 1, в действующем Законе о прокуратуре прямо не обозначены ни цель, ни функция органов прокуратуры по предупреждению преступлений и иных правонарушений, однако упоминаются акты прокурорского реагирования, имеющие упреждающий характер, а также некоторые полномочия прокурора в данной сфере.

Стоит заметить, что Закон от 30.11.1979 № 1162-Х «О прокуратуре СССР»⁸⁹ в качестве одного из основных направлений деятельности советской прокуратуры рассматривал разработку совместно с другими государственными органами мер предупреждения преступлений и иных правонарушений (ст. 3).

В дальнейшем, как пишет А. А. Усачев, «Закон РФ от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» ликвидировал полномочия органов прокуратуры по участию в профилактике преступлений и иных правонарушений, а также исключил возможность вынесения прокурорами предостережения о недопустимости нарушения закона – акта прокурорского реагирования, имеющего целевое профилактическое значение. Однако потребности правоприменительной практики обусловили закрепление в подписанном 17.11.1995 Президентом РФ Федеральном законе № 168-ФЗ положения о том, что Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, федеральной службы безопасности, налоговой полиции, таможенной службы и других правоохранительных органов (ст. 8 Закона о прокуратуре). Федеральным законом от 10.02.1999 № 31-ФЗ Закон о прокуратуре был дополнен ст. 25.1, вернувшей предостережение о недопустимости нарушения закона в арсенал средств прокурорского реагирования»⁹⁰.

В настоящее время имеется ряд нормативных правовых актов, предусматривающих направление деятельности органов прокуратуры Российской Федерации по предупреждению преступлений и иных правонарушений. В их числе можно назвать следующие:

1) Федеральный закон от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»;

2) Федеральный закон от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму»;

3) Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;

4) Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»⁹¹;

5) Федеральный закон от 23.06.2016 № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации»;

6) Указ Президента РФ от 18.04.1996 № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» (вместе с «Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью»);

7) Указ Президента РФ от 02.04.2013 № 309 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции» (вместе с «Положением о порядке направления запросов в Федеральную службу по финансовому мониторингу при осуществлении проверок в целях противодействия коррупции»)⁹²;

8) Указ Президента РФ от 16.08.2021 № 478 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2021–2024 годы»⁹³;

9) постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (вместе с «Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», «Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»)⁹⁴;

10) указание Генпрокурора России от 06.07.1999 № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона»⁹⁵;

11) приказ Генпрокурора России от 17.09.2002 № 255 «О повышении эффективности работы органов военной прокуратуры по профилактике преступлений и других правонарушений»⁹⁶;

12) приказ Генпрокурора России от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»⁹⁷;

13) приказ Генпрокурора России от 16.01.2012 № 7 «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности»;

14) приказ Генпрокурора России от 05.03.2018 № 119 «Об организации в органах прокуратуры Российской Федерации работы по исполнению требований Федерального закона от 23.06.2016 № 182-ФЗ “Об основах профилактики правонарушений в Российской Федерации”»;

15) приказ Генпрокурора России от 21.03.2018 № 156 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии экстремистской деятельности»⁹⁸;

16) приказ Генпрокурора России от 17.05.2018 № 295 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии терроризму»⁹⁹;

17) приказ Генпрокурора России от 02.08.2018 № 471 «Об организации в органах прокуратуры Российской Федерации работы по правовому просвещению и правовому информированию»¹⁰⁰;

18) приказ Генпрокурора России от 15.09.2021 № 532 «Об организации исполнения Национального плана противодействия коррупции на 2021–2024 годы» (вместе с «Комплексным планом мероприятий по противодействию коррупции на 2021–2025 годы»)¹⁰¹;

19) приказ Генпрокурора России от 10.10.2022 № 581 «Об осуществлении прокурорского надзора и реализации прокурорами иных полномочий в сфере противодействия коррупции»¹⁰².

Поскольку ведомственными правовыми актами деятельность органов прокуратуры по предупреждению правонарушений регулируется наиболее полно и конкретизировано, кратко рассмотрим основные положения некоторых из представленных выше ведомственных актов.

Приказ Генпрокурора России от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» в качестве одного из основных направлений надзорной деятельности рассматривает предупреждение преступных проявлений и предписывает:

• обеспечить профилактическую направленность прокурорского надзора;

• систематически проверять исполнение законов о занятости населения, о борьбе с наркоманией, пьянством, соблюдение законодательства органами Федеральной службы войск национальной гвардии РФ при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в сферах оборота оружия, частной охранной деятельности, а также при осуществлении вневедомственной охраны;

• стремиться к соединению надзорных действий с мерами по укреплению правопорядка, предпринимаемыми со стороны законодательных (представительных) и исполнительных органов, органов местного самоуправления;

• шире использовать в профилактических целях материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел (п. 14);

• в документах прокурорского реагирования излагать правовую сущность, а также негативные последствия нарушений закона, причины и условия, которые этому способствовали, ставить вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц (п. 16).

Особое значение в определении задач (направлений) предупредительной деятельности органов прокуратуры Российской Федерации имеет приказ Генпрокурора России от 16.01.2012 № 7 «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности», который был принят взамен утратившего силу указания Генпрокурора России от 28.08.2001 № 52/20 «Об организации надзора за исполнением законодательства, направленного на предупреждение преступных проявлений»¹⁰³.

Действующим в настоящее время приказом от 16.01.2012 № 7 предписывается¹⁰⁴:

• считать надзор за исполнением законов о противодействии преступности, в том числе о ее предупреждении, приоритетным направлением в деятельности органов прокуратуры Российской Федерации;

• особое внимание обращать на исполнение законов, направленных на борьбу с организованной преступностью, коррупционными правонарушениями, терроризмом, преступностью несовершеннолетних, неформальными молодежными объединениями экстремистской направленности, торговлей людьми, контрабандой, незаконным оборотом наркотических средств и оружия, рецидивной преступностью, незаконной миграцией, экологической преступностью, другими формами опасной преступной деятельности;

• организовать должное взаимодействие и системный обмен информацией с правоохранительными органами по актуальным проблемам борьбы с преступностью и профилактики правонарушений¹⁰⁵;

• при осуществлении надзора за исполнением законов о противодействии преступности применять отечественный и зарубежный опыт в области ее профилактики, предусмотренные международными договорами и Уголовно-процессуальным кодексом РФ (далее – УПК РФ) возможности правового сотрудничества по уголовным делам; практиковать использование результатов криминологических и других исследований с целью внесения коррективов в формы и методы надзора, а также координационной деятельности по борьбе с преступностью; внедрять новые формы и методы работы по предупреждению преступности (п. 1.1);

• в целях своевременного предупреждения преступлений, выявления сведений об их совершении, о нарушениях уголовно-процессуального законодательства и оперативного принятия мер прокурорского реагирования регулярно проводить мониторинг опубликованных в СМИ материалов о преступлениях (п. 1.8);

• обеспечить надлежащее участие прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами. В ходе судебного разбирательства принимать меры к выявлению обстоятельств, способствовавших совершению преступления, в необходимых случаях заявлять ходатайства о вынесении судом частного определения или постановления (п. 1.10);

• в целях профилактики и противодействия преступности активизировать работу по разъяснению законодательства и взаимодействию с общественными и правозащитными организациями (п. 1.13);

• ежегодно информировать о состоянии законности в сфере борьбы с преступностью органы представительной (законодательной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, командование военных округов (флотов), добиваться принятия конкретных мер, направленных на улучшение профилактической работы (п. 2.1);

• считать одной из основных составляющих надзора за исполнением законов и законностью правовых актов участие прокуроров на стадии разработки и обсуждения проектов нормативных актов, позволяющее предупредить принятие правовых актов, противоречащих действующему законодательству; с целью профилактики правонарушений коррупционной направленности обеспечить надлежащую работу по выявлению в нормативных правовых актах коррупциогенных факторов и их устранению (п. 2.2);

• не реже двух раз в год проводить анализ состояния преступности, ее причин и условий, ей способствующих, для чего использовать статистические и иные данные, сведения контролирующих органов, материалы прокурорских проверок, уголовных, гражданских и арбитражных дел, дел об административных правонарушениях, результаты проверок обращений граждан, научных исследований, сообщения СМИ, а также другие сведения, характеризующие криминогенную обстановку. По итогам анализа принимать исчерпывающие организационно-распорядительные и иные меры (п. 2.3).

Приказом Генпрокурора России от 17.09.2002 № 255 «О повышении эффективности работы органов военной прокуратуры по профилактике преступлений и других правонарушений» предписано военным прокурорам предупреждение преступлений и иных правонарушений рассматривать в качестве приоритета всех направлений деятельности органов военной прокуратуры, при проведении надзорных мероприятий в органах военного управления и воинских частях особое внимание обращать на исполнение воинскими должностными лицами требований законов о защите жизни и здоровья военнослужащих, пресечении неуставных взаимоотношений и уклонений от военной службы, хищений федеральной собственности, противоправного оборота оружия, пьянства и наркомании. Кроме того, военных прокуроров обязали:

• обеспечить по согласованию с судами проведение судебных процессов по наиболее актуальным уголовным делам в расположении воинских частей (п. 2.3);

• активизировать работу по профилактике правонарушений военнослужащих, применяя разнообразные формы ее осуществления: беседы, лекции, вечера вопросов и ответов, выступления в печати, по радио и на телевидении; шире использовать при этом технические средства (п. 2.4);

• всемерно способствовать формированию у военнослужащих правового сознания и правовой культуры, используя в публичных выступлениях материалы прокурорских проверок и конкретных уголовных дел (п. 2.5).

В соответствии с приказом Генпрокурора России от 05.03.2018 № 119 «Об организации в органах прокуратуры Российской Федерации работы по исполнению требований Федерального закона от 23.06.2016 № 182-ФЗ «Об основах профилактики правонарушений в Российской Федерации»» осуществление профилактики правонарушений признается одним из основных направлений деятельности органов прокуратуры, необходимым условием обеспечения законности. В целях реализации этого направления необходимо:

• особое внимание обращать на защиту личности, общества и государства от противоправных посягательств, предупреждение правонарушений, противодействие незаконной миграции, раннее предупреждение межнациональных и межконфессиональных конфликтов, предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, противодействие терроризму и экстремистской деятельности, незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, использованию информационно-коммуникационных сетей, в том числе сети Интернет, для совершения противоправных деяний, противодействие коррупции, выявление и устранение причин и условий ее возникновения, охрану окружающей среды, повышение уровня правовой грамотности и развития правосознания граждан;

• профилактическое воздействие прежде всего осуществлять в таких формах, как правовое просвещение и правовое информирование, объявление предостережения о недопустимости нарушения закона, внесение представления об устранении нарушений закона, причин и условий, способствующих нарушению закона (п. 1.3);

• в пределах установленной компетенции проводить мониторинг в сфере профилактики правонарушений, сбор, обработку и систематизацию информации о принимаемых органами прокуратуры мерах по профилактике правонарушений, а также выявление, оценку и прогнозирование криминогенных факторов социального характера, оценку эффективности деятельности органов прокуратуры на данном направлении (п. 1.4);

• вопросы профилактики преступлений и иных правонарушений рассматривать на координационных и межведомственных совещаниях, использовать семинары и иные формы мероприятий с участием правоохранительных и контрольно-надзорных органов для выработки коллегиальных решений по предупреждению правонарушений (п. 1.7).

Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации (ныне – Университет прокуратуры Российской Федерации) предписано на систематической основе проводить научные исследования по проблемам мониторинга в сфере профилактики правонарушений, осуществляемой органами прокуратуры, и разрабатывать прогноз основных тенденций состояния законности, динамики и структуры преступности (п. 5).

В развитие положений указанных выше приказов об активизации работы органов прокуратуры по разъяснению законодательства и об осуществлении профилактического воздействия в формах правового просвещения и правового информирования, приказ Генпрокурора России от 02.08.2018 № 471 «Об организации в органах прокуратуры Российской Федерации работы по правовому просвещению и правовому информированию» обязывает прокуроров организовать работу по правовому просвещению и правовому информированию таким образом, чтобы она максимально отвечала задачам повышения уровня правовой грамотности и развития правосознания граждан, оказания воспитательного воздействия в целях недопущения совершения правонарушений или антиобщественного поведения (п. 1.1).

В частности, предписывается:

• рассматривать работу по правовому просвещению как неотъемлемую часть системы профилактики правонарушений. В доступной форме доводить до сведения граждан и организаций информацию, направленную на обеспечение защиты их прав и свобод, прежде всего в социальной сфере (в области охраны здоровья, государственной поддержки льготных категорий граждан, семей с детьми, гарантий занятости и соблюдения трудовых прав) (п. 1.2);

• организовать проведение мероприятий по правовому просвещению в форме лекций, бесед с гражданами, выступлений в трудовых коллективах, средствах массовой информации и на интернет-ресурсах. В работе использовать информационно-разъяснительные материалы, задействовать возможности социальной рекламы. Наряду с зарекомендовавшими себя формами пропаганды права внедрять новые формы правового просвещения и правового информирования, в том числе используя современные информационные технологии (п. 1.4);

• на регулярной основе вести раздел по правовому просвещению на официальном сайте органа прокуратуры в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (п. 2.1).

В заключение обзора остановимся на указании Генпрокурора России от 06.07.1999 № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона», согласно которому использование данного акта прокурорского реагирования названо важнейшей мерой предупреждения правонарушений.

Важно заметить, что предостережение полагается применять только при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, для предупреждения нарушений закона при производстве дознания, предварительного следствия и при рассмотрении дел судами – использовать иные средства прокурорского реагирования, предусмотренные законом.

Кроме того, акцентируем внимание на следующих положениях указания:

• предостережение требуется объявлять во всех случаях, когда у прокурора имеются достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, могущих привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность (п. 1.2);

• при наличии оснований для привлечения нарушителей закона к дисциплинарной, административной, материальной, уголовной ответственности предостережение о недопустимости нарушения закона, как правило, не применяется. Однако в конкретной ситуации (на основе ее правовой оценки) предостережение может быть объявлено одновременно с другими средствами прокурорского реагирования (п. 1.3);

• предостережение о недопустимости нарушения закона следует применять только к должностным лицам. Оно не может быть адресовано гражданам и юридическим лицам. Предостережение следует объявлять должностным лицам государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, органов военного управления, воинских частей и учреждений. Оно может объявляться также руководителям и другим работникам коммерческих и некоммерческих организаций, выполняющим организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции (п. 1.4);

• устанавливается, что применению предостережений должна в обязательном порядке предшествовать проверка сведений о готовящихся противоправных деяниях конкретными должностными лицами с истребованием от них письменных объяснений (п. 2);

• предостережение предписывается объявлять на основании результатов проведенных проверок, в том числе по заявлениям и обращениям граждан, информациям контролирующих органов и иным конкретным сигналам, содержащим достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях (п. 2.1);

• предостережение должностному лицу следует объявлять под расписку непосредственно в прокуратуре. В целях обеспечения гласности и повышения профилактического воздействия предостережения оно может быть объявлено и по месту работы виновного лица, в том числе в процессе рассмотрения результатов проверки на собрании трудового коллектива либо при рассмотрении коллегиальным органом акта прокурорского реагирования (п. 2.3).

Изложенное позволяет сделать вывод, что ведомственные правовые акты достаточно конкретно определяют основные направления предупредительной деятельности органов прокуратуры Российской Федерации. Вместе с тем, следует отметить некоторую несогласованность их положений с федеральным законодательством. Такая ситуация, вероятно, связана с недостаточной проработанностью именно в федеральном законодательстве вопросов предупреждения правонарушений, и в том числе их профилактики, органами прокуратуры, что неоднократно отмечалось в специальной литературе¹⁰⁶.

Так, следует заметить, что упомянутый ранее Закон № 182-ФЗ является в некоторой степени противоречивым, и в том числе касательно определения компетенции органов прокуратуры в сфере профилактической деятельности.

Ю. О. Карпышева указывает на следующие юридические коллизии¹⁰⁷:

1. Исходя из ст. 9 Закона № 182-ФЗ, деятельность органов прокуратуры, направленная на профилактику правонарушений, сводится к осуществлению надзора за исполнением законов иными субъектами профилактики. Однако положения Закона о прокуратуре предусматривают значительно больший круг субъектов, в отношении которых прокурор уполномочен осуществлять надзор за исполнение законов¹⁰⁸ (п. 1 ст. 21 Закона № 2202-1).

2. Ст. 6 Закона № 182-ФЗ предусматривает перечень основных направлений профилактики правонарушений (таковых шестнадцать в названной статье, перечень исчерпывающий). Однако направлений, по которым фактически осуществляется профилактическая деятельность прокуратуры, значительно больше (например, обеспечение законности издаваемых на различных уровнях правовых актов, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и др.).

3. В ст. 17 Закона № 182-ФЗ закреплен перечень форм профилактического воздействия (всего десять таких форм). В то же время в приказе Генпрокурора России от 05.03.2018 № 119 в качестве основных форм профилактического воздействия названы три формы: «правовое просвещение и правовое информирование, объявление предостережения о недопустимости нарушения закона, внесение представления об устранении нарушений закона, причин и условий, способствующих нарушению закона».

Если сравнить эти формулировки со ст. 17 Закона № 182-ФЗ, то можно заметить некоторое их видоизменение в приказе № 119. К примеру, вместо «внесение представления об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушения» – «внесение представления об устранении нарушений, причин и условий, им способствующим», вместо «объявление официального предостережения о недопустимости действий, создающих условия для совершения правонарушений, либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения» – «объявление предостережения о недопустимости нарушения закона».

Представляется, что данное изменение формулировок связано с приведением их в соответствие с Законом о прокуратуре.

К. И. Амирбеков дополняет «недостатки» Закона № 182-ФЗ следующими положениями¹⁰⁹:

1. Все десять форм профилактического воздействия, перечисленные в ч. 1 ст. 17 Закона № 182-ФЗ, не предусмотрены Законом № 2202-1 в качестве полномочий прокурора. В частности, в полномочия прокурора не входят такие формы профилактического воздействия, как профилактический учет, профилактический надзор, ресоциализация, социальная реабилитация. Несмотря на то, что деятельность органов прокуратуры по правовому просвещению и правовому информированию в настоящее время регламентируется приказом Генпрокурора России от 02.08.2018 № 471, в Законе № 2202-1 прямо не определены полномочия прокурора на осуществление этих форм воздействия (отсутствуют и положения о проведении профилактических бесед, помощи лицам, пострадавшим от правонарушений или подверженным риску стать таковыми. – Прим. авторов).

Учитывая различия в формулировках форм профилактического воздействия, закрепленных в п. 3 и 5 ч. 1 ст. 17 Закона № 182-ФЗ¹¹⁰, и наименований актов прокурорского реагирования (о чем уже указывалось выше), к компетенции прокуратуры не отнесена в чистом виде ни одна из указанных в законе форм профилактического воздействия.

2. Согласно ст. 32 Закона № 182-ФЗ, на субъектов профилактики правонарушений, и в том числе на органы прокуратуры, возложена обязанность по проведению мониторинга в сфере профилактики правонарушений в порядке, установленном Правительством РФ¹¹¹. Органы прокуратуры наряду с иными субъектами профилактики должны представлять в Министерство внутренних дел РФ соответствующие статистические данные (фактически результаты надзорной деятельности), что, по справедливому мнению ученого, противоречит установленным Законом № 2202-1 принципам организации и деятельности прокуратуры РФ.

Кроме того, К. И. Амирбеков и А. Ю. Винокуров указывают на еще одно противоречие Закона № 182-ФЗ: «согласно ч. 3 ст. 30 Закона № 182-ФЗ органы прокуратуры Российской Федерации и следственные органы Следственного комитета Российской Федерации могут создавать ведомственные координационные органы в сфере профилактики правонарушений, в том числе устанавливать их состав, полномочия и порядок их деятельности. Данная юридическая норма является некорректной в силу следующих причин. Если законодатель имел в виду возможность координации усилий органов прокуратуры и следственных органов, то в любом случае речь должна идти о межведомственном, а не ведомственном характере такого сотрудничества. Если же подразумевается возможность координации усилий по профилактике правонарушений внутри соответственно прокурорской системы и следственных органов Следственного комитета РФ, то правомерно говорить не об органах, а о рабочих группах внутри конкретного органа прокуратуры или совместной деятельности двух и более органов прокуратуры, осуществляющих деятельность в пределах административно-территориальной единицы, федерального округа и т.д.»¹¹².

Указанные замечания свидетельствуют о существующей потребности во внесении изменений и дополнений в законодательство, регулирующее деятельность органов прокуратуры Российской Федерации в сфере предупреждения преступлений и иных правонарушений, и в частности их профилактики.

Вопросы для самостоятельной подготовки

1. Опишите механизм правового регулирования предупреждения преступлений и иных правонарушений органами прокуратуры.

2. Сформулируйте понятие и охарактеризуйте международно-правовые основы регулирования предупреждения преступлений и иных правонарушений.

3. Дайте характеристику российскому законодательству, регулирующему деятельность прокуратуры по предупреждению преступлений и иных правонарушений.

4. Назовите ведомственные правовые акты, регулирующие деятельность органов прокуратуры по предупреждению правонарушений.

5. Сформулируйте и охарактеризуйте основные направления правового регулирования деятельности органов прокуратуры по предупреждению преступлений и иных правонарушений.

Практическое задание

Сформулируйте ваши предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего организацию работы органов прокуратуры по предупреждению правонарушений.

Тема 3. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ ПО ПРЕДУПРЕЖДЕНИЮ ПРАВОНАРУШЕНИЙ

3.1. Информационно-аналитическое обеспечение деятельности органов прокуратуры по предупреждению преступлений и иных правонарушений

Организация рабочего процесса прокуратуры по предупреждению преступлений и иных правонарушений включает в себя значительный объем работы по подготовке плана деятельности, координации работы ответственных подразделений и ответственных лиц, для реализации возложенных на нее функций, достижение поставленных целей и решение задач.

По мнению профессора Е. Р. Ергашева, организация работы в органах прокуратуры Российской Федерации – это система взаимосвязанных между собой действий работников прокуратуры, обусловленных иерархией и разделением труда, направленных на оптимизацию функционирования прокурорской системы для достижения общих целей и реализации поставленных задач¹¹³.

В соответствии с п. 3 Регламента Генеральной прокуратуры России¹¹⁴ (далее – Регламент) информационно-аналитическая деятельность осуществляется в целях совершенствования организации и управления в системе Прокуратуры Российской Федерации, определение приоритетов, формирование планов, подготовка организационно-разрешительных и информационных документов Генеральной прокуратуры.

Информационно-аналитическая деятельность – это процесс сбора, анализа и обработка различной информации с целью ее использования для принятия обоснованных решений в различных сферах деятельности.

Под информационно-аналитической работой органов прокуратуры (далее – аналитическая работа) Е. Р. Ергашев определил, как предусмотренную законом деятельность по сбору, изучению и оценке информации, анализу данных, характеризующих состояние законности и правопорядка на обслуживаемой территории, а также определению эффективности работы (организации и деятельности) прокуратуры¹¹⁵.

Предупреждение преступлений, как важная часть работы правоохранительных органов, включая прокуратуру, невозможна без информационно-аналитической работы. Предупреждение преступлений тесно связано с направлениями профилактики преступлений.

Нормативное определение профилактики в законе определено как совокупность мер социального, правового, организационного, информационного и иного характера, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений, а также на оказание воспитательного воздействия на лиц в целях недопущения совершения правонарушений или антиобщественного поведения¹¹⁶. Исходя из приведенного понятия, можно определить сферы, в которых следует продумать и принять меры, противодействующие преступности.

Спектр вопросов, которые подлежат решению для организации деятельности прокуратур, широк, но в целях реализации анализа обеспечения эффективной деятельности прокуратуры по предупреждению необходимо принятие определенных мер, регламентированных ведомственными распорядительными документами.

Регламентом Генпрокуратуры определены субъекты, ответственные за сбор и анализ информации о состоянии законности и правопорядка. С учетом их компетенций и направлений деятельности, это главные управления, включая Управление военной прокуратуры, отделы, Университет прокуратуры (далее – университет).

Следует отметить, что важное значение в системе органов прокуратуры занимает Главное организационно-аналитическое управление Генеральной прокуратуры Российской Федерации, которое отвечает за осуществление планирования работы, аналитической деятельности, организационное обеспечение координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и т.д.¹¹⁷

С учетом порядка организации деятельности прокуратур определены основные для аналитической деятельности источники, используемые для сбора информации, в частности документы, размещаемые прокуратурами в информационной системе обеспечения надзора (ИСОП), статданные, обращения граждан, сообщения средств массовой информации, материалы дел об административных правонарушениях, уголовных, гражданских, административных и арбитражных дел, прокурорских проверок. Список источников не ограничен, поскольку предусмотрено, что используются и иные сведения, характеризующие состояние законности и правопорядка.

Информация для анализа предупредительной деятельности также используется со сбора данных о состоянии преступности, жалоб и заявлений, поступивших в правоохранительные органы, выявленных фактах правонарушений, данных развития и деятельности поднадзорных субъектов и т.д., свидетельствующие о состоянии законности на определенной территории.

Эффективность принимаемых мер по предупреждению преступлений и правонарушений предопределяется анализом состояния законности. В случае их недостаточной эффективности проводится корректировка или разрабатываются другие профилактические мероприятия. Указанные данные должны обеспечиваться реальными показателями о состоянии преступности на той или иной поднадзорной территории.

Результаты аналитической работы позволяют определить сферы, требующие усиления работы и надзора, формирования задач, для достижения поставленных целей, разработки определенного плана действий, а также организационные и просветительские материалы, способствующие совершенствованию профилактической деятельности органов прокуратуры.

К основным аспектам информационно-аналитической деятельности следует отнести несколько этапов:

• сбор информации осуществляется путем поиска и накопления данных из различных источников, включающих в себя как открытые данные (интернет-ресурсы, статистические отчеты, опубликованные материалы и др.), так и закрытые (внутренние ведомственные отчеты, базы данных);

• обработка информации подразумевает работу с собранной информацией по систематизации и структурированию посредством программного обеспечения или информационными технологиями;

• анализ информации проводится на основе обработанных данных для выделения ключевых тенденций и факторов;

• интерпретация результатов анализа в виде отчетов, сводок, аналитических справок для дальнейшей работы с ними;

• принятие решений на основании интерпретированных данных.

Выделяют два уровня анализа состояния законности и правопорядка в зависимости от поставленных задач на поднадзорной территории в конкретный период времени или в определенной сфере за протяженный во времени период.

Если говорить об аналитической работе, то с учетом целей и задач по предупреждению преступлений, прокуратура определяет сферу, которая подлежит изучению, и пристально изучает состояние преступности касаемой сферы по эффективности правоохранительной, контрольной, надзорной и иной деятельности.

Аналитическая работа органов прокуратуры по предупреждению преступлений в форме надзора за исполнением законов о противодействии преступности регламентируется также рядом нормативных актов.

В соответствии с приказом Генпрокурора России № 7 «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности», определено, что необходимо обеспечение мер, направленных на борьбу с наиболее опасными видами преступности, представляющие угрозу для общества и общественной безопасности (организованной преступностью, коррупционными правонарушениями, терроризмом, преступностью несовершеннолетних, неформальными молодежными объединениями экстремистской направленности, незаконным оборотом наркотических средств и оружия и др.). Особое значение уделено взаимодействию и системному обмену информацией с правоохранительными органами¹¹⁸.

Важное значение в работе по противодействию преступности в приведенном акте выделяется применение опыта работы по профилактике не только нашей страны, но и зарубежных стран; использование научных наработок по предупреждению для усовершенствования форм и методов надзора и координационной деятельности по борьбе с преступностью; разработка и применение в работе новых форм и методов по предупреждению противоправных деяний, принятие мер реагирования в случае нарушения закона, принципиальное отстаивание своей позиции, исключив формальность при осуществлении надзорной деятельности, не стремиться только к цифровым показателям, а к качеству надзорной деятельности.

Различными приказами Генпрокурора России определены принципы и направления аналитической деятельности прокуратуры по профилактике преступлений.

Для органов прокуратуры определен порядок аналитической деятельности приказом № 380 «О совершенствовании информационно-аналитической деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации». Основное, что выделяется – это регламентация по сбору, обработке, накоплению, обобщению и анализу информации о состоянии законности и правопорядка, о причинах и условиях, снижающих эффективность организации работы; определении ответственных работников по формированию планов работы и подготовке организационно-распорядительных документов; информированию о состоянии законности и правопорядка и обобщение выявленных недостатков; в анализе результатов аналитической работы и ее актуализации. В данном приказе ответственными за данную работу определены главные управления и прокуратуры всех уровней¹¹⁹.

После принятия указанного приказа была проведена масштабная работа прокуратур всех уровней, поскольку деятельность в исследуемой сфере была регламентирована с учетом необходимости повышения эффективности в данном направлении.

Например, прокуратура Брянской области приняла приказ № 102 «О совершенствовании информационно-аналитической деятельности в органах прокуратуры Брянской области» (в редакции приказа № 160 от 09.12.2022), который закрепил за определенными прокурорами разных уровней определенный вид аналитической деятельности, в частности «размещать их электронные копии в папке «Общие документы / Аналитика / Прокуратуры городов и районов» на сетевом диске ИСОП; результаты проводимого обобщения информационно-аналитической работы и мотивированные предложения по ее совершенствованию отражать в докладных записках об итогах работы за истекший год; организовать на системной основе сбор, обработку, накопление, обобщение и анализ информации о состоянии законности и правопорядка. О практике надзорной и иной деятельности органов прокуратуры области, о причинах и об условиях, снижающих эффективность организации работы, и о мерах по их устранению; исключить формирование оценок состояния законности и результатов прокурорского надзора, в том числе в отношении деятельности прокуроров городов и районов, специализированных прокуроров, только на основе данных статистики без анализа причин соответствующей динамики, формулирования выводов и предложений о повышении эффективности прокурорского надзора и др.»¹²⁰.

Следует упомянуть приказ № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», который определяет необходимость систематического анализа состояния законности, изучения практики правоприменения органами прокуратуры, выявления актуальных проблем и разработки предложений по их устранению¹²¹.

Основные вопросы и порядок аналитической деятельности прокуратуры затронуты также в других нормативных актах, таких как «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры РФ»¹²²; «О совершенствовании информационно-аналитической работы в Генеральной прокуратуре Российской Федерации»¹²³; «Об организации в органах прокуратуры Российской Федерации работы по исполнению требований Федерального закона от 23.06.2016 № 182-ФЗ «Об основах профилактики правонарушений в Российской Федерации»¹²⁴ и др.

В рамках основных направлений деятельности прокуратуры следует выделить одно из направлений по координации деятельности правоохранительных органов, которые непосредственно способствуют снижению преступности и поддержанию правопорядка в обществе. Данная деятельность основывается на аналитической деятельности прокуратуры. В рамках координационной деятельности правоохранительные органы взаимодействуют в виде совместных действий или мероприятий в целях предупреждения преступности¹²⁵. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, включая аналитическую деятельность, регламентирована федеральным законодательством¹²⁶. Прокуроры организуют межведомственные и координационные совещания по важнейшим вопросам, в т.ч. с привлечением представителей органов власти, ведомств, организаций и общественности и др.

Прокуратура Орловской области провела межведомственное совещание, посвященное вопросу «О мерах, направленных на повышение эффективности деятельности правоохранительных органов, органов государственной власти области по противодействию экстремизму, терроризму, криминальным проявлениям, связанным с подготовкой и проведением выборов». Согласно опубликованной информации, прокурор обратил внимание, что надзор за соблюдением избирательного законодательства должен носить упреждающий характер, быть нацеленным на недопущение нарушения прав граждан на свободное и прямое волеизъявление. А также на необходимость налаживания взаимодействия с членами избирательных комиссий, не допуская при этом вмешательства в избирательный процесс. Отдельно он указал, что в периоды подготовки и проведения выборов активизируются проэкстремистские объединения и организации, ставящие целью дестабилизировать общественно-политическую ситуацию. Угроза продолжает исходить от молодежных течений радикального толка. Значительной активизации требует работа правоохранительных органов по установлению организаторов и исполнителей газетных публикаций провокационного характера, анонимных надписей и листовок с использованием современных информационно-коммуникационных сетей общего пользования. Могут быть использованы массовые рассылки анонимных СМС-сообщений, размещение в так называемых «социальных» сетях регионального и федерального уровней угроз в адрес кандидатов в депутаты, членов избирательных комиссий либо информации, содержащей призывы к проведению массовых экстремистских акций. Поэтому особое внимание на сегодняшнем совещании и после него должно быть уделено вопросам пресечения идеологической обработки населения путем распространения публикаций в сети Интернет, а также печатных изданий, провоцирующих разжигание национальной, религиозной и социальной ненависти и вражды»¹²⁷.

В рамках координационной деятельности прокуратура получает информацию от правоохранительных органов, которая имеет важное значение для аналитической деятельности и прогнозирования.

В Регламенте определено, что Главное организационно-аналитическое управление (далее – управление) и образовательное учреждение прокуратуры собирают информацию и обобщенные материалы, отражающие состояние предупреждения преступлений по порядку, предусмотренному Регламентом в цифровом формате.

Обработанные данные должны отражать состояние законности, результаты надзорной и иной деятельности органов прокуратуры, реализацию новых подходов к ее осуществлению, положительный опыт, проблемы правоприменительной практики, задачи на текущий год. На университет возложена обязанность по осуществлению комплексного анализа состояния законности и правопорядка в стране, итогов прокурорской деятельности, прогнозированию основных тенденций состояния законности, динамики и структуры преступности.

За обеспечение Генпрокурора необходимыми аналитическими материалами и сведениями отвечает управление, которое осуществляет информационно-аналитическую деятельность, готовит предложения по совершенствованию организации и повышению эффективности работы органов прокуратуры, включая направление по предупреждению преступности и разрабатывая меры по их реализации по итогам, оформленные в виде организационно-распорядительных и информационно-аналитических документов. В управлении осуществляют сбор и накопление материалов для их аналитического исследования, на постоянной основе обобщают результаты прокурорской практики. Для анализа используются различные статистические данные (государственные, ведомственные) и различные официальные данные¹²⁸.

Важное значение по выбору источников информации от практических работников показал опрос прокуроров, что к числу наиболее ценных источников информации для аналитического обеспечения профилактической деятельности прокуроров относятся: материалы прокурорских проверок и акты прокурорского реагирования – 58,7%; жалобы, заявления, сообщения физических и юридических лиц, поступающие в органы прокуратуры, следственные и иные правоохранительные органы, органы государственной власти и местного самоуправления, суды и т.д., – 54,7%; официальные статистические сведения о работе органов прокуратуры – 53,9%; статистические данные о зарегистрированных преступлениях – 51,9%; документы, издаваемые правоохранительными органами, судами (обзоры, справки и др.), – 37,1%; организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации и подчиненных ей прокуратур – 35,7%; статистические сведения, отражающие результаты