Правовое регулирование земельно-имущественных отношений

Учебное пособие

Ответственный редактор
кандидат юридических наук, доцент
О. А. Романова

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.4(470+571)

ББК 67.407.1(2Рос)

П68

Рецензенты:

Нигматуллина Э. Ф., доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры экологического, трудового права и гражданского процесса Казанского (Приволжского) федерального университета;

Власенко В. Н., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры земельного и экологического права Российского государственного университета правосудия имени В. М. Лебедева.

Ответственный редактор кандидат юридических наук, доцент О. А. Романова.

В предлагаемом учебном пособии в соответствии с требованиями ФГОС ВО раскрываются особенности правового регулирования земельно-имущественных отношений в Российской Федерации и практики применения земельного и смежного законодательства.

Нормативные акты приведены по состоянию на 1 декабря 2024 г.

Для студентов высших учебных заведений, обучающихся по программам бакалавриата, специалитета, магистратуры, аспирантов, преподавателей юридических вузов, работников законодательной, исполнительной и судебной власти, а также для всех интересующихся земельно-имущественными отношениями.

УДК 349.4(470+571)

ББК 67.407.1(2Рос)

© Коллектив авторов, 2025

© ООО «Проспект», 2025

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Амашукели Светлана Александровна, ассистент кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — глава 2 (2.2)

Ведышева Наталия Олеговна, канд. юрид. наук, доц. кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — глава 2 (2.3)

Воронина Наталья Павловна, д-р юрид. наук, доц. кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — глава 4

Выпханова Галина Викторовна, д-р юрид. наук, проф. кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — глава 5

Гаврилюк Мария Никитична, канд. юрид. наук, доц. кафедры градостроительства и пространственного развития ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству» — глава 1 (1.4)

Лиманская Анна Петровна, канд. юрид. наук, доц. кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — глава 3

Максимова Екатерина Анатольевна, канд. юрид. наук, доц. кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — глава 2 (2.1)

Романова Ольга Александровна, канд. юрид. наук, доц. кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — введение, глава 1 (1.1, 1.2)

Рыбаков Михаил Александрович, канд. юрид. наук, доц. кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — глава 1 (1.3)

ВВЕДЕНИЕ

Предлагаемое учебное пособие «Правовое регулирование земельно-имущественных отношений» подготовлено коллективом авторов кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) в целях научного и методического обеспечения учебной дисциплины «Правовое регулирование земельно-имущественных отношений» для обучающихся по направлению подготовки 40.03.01 «Юриспруденция» (уровень бакалавриата).

Целью освоения учебной дисциплины «Правовое регулирование земельно-имущественных отношений» является формирование у обучающихся углубленных знаний об особенностях правового регулирования земельно-имущественных отношений в Российской Федерации и практики правоприменения; навыков толкования правовых норм земельного и смежного законодательства, регулирующих земельно-имущественные отношения, и их применения к конкретным практическим ситуациям, в том числе при разрешении земельно-имущественных споров.

Содержание представленного курса охватывает наиболее актуальные и сложные вопросы правового регулирования земельно-имущественных отношений в Российской Федерации, основанные на анализе действующего законодательства и материалов судебной практики.

Учебное пособие включает 5 глав, где в том числе рассмотрены вопросы образования и юридической идентификации земельного участка, особенности возникновения прав на земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, особенности применения законодательства при прекращении прав на земельные участки и ограничения использования земельных участков при установлении зон с особыми условиями использования территорий; показаны особенности совершения сделок с земельными участками, оценки земли и установления платы за использование земельных участков.

Учебник адресован обучающимся и преподавателям юридических вузов, работникам законодательных, исполнительных и судебных органов власти, практикующим юристам и всем интересующимся правовым регулированием земельно-имущественных отношений.

Авторский коллектив выражает благодарность Нигматуллиной Эльмире Фаатовне, профессору кафедры экологического, трудового права и гражданского процесса Казанского (Приволжского) федерального университета, доктору юридических наук, доценту; и Власенко Валерию Николаевичу, доценту кафедры земельного и экологического права Российского государственного университета правосудия при Верховном Суде Российской Федерации, кандидату юридических наук, доценту.

Информационная поддержка представлена компанией «КонсультантПлюс».

Глава 1. ХАРАКТЕРИСТИКА ЗЕМЕЛЬНО-ИМУЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ

1.1. Особенности правового регулирования земельно-имущественных правоотношений

1.2. Земельный участок как объект земельно-имущественных отношений

1.3. Создание искусственных земельных участков на водных объектах

1.4. Особенности государственного кадастрового учета земельных участков и государственной регистрации прав на земельные участки

1.1. Особенности правового регулирования земельно-имущественных правоотношений

Земельно-имущественные правоотношения составляют большую часть всех земельных общественных отношений, в которых объекты земельных отношений выступают в качестве недвижимого имущества, которое может присваиваться различными субъектами.

Основным объектом земельно-имущественных отношений является земельный участок, который, в свою очередь, в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (ст. 130) (далее — ГК РФ) одновременно является недвижимой вещью. При этом земельный участок, получив юридический статус недвижимого имущества, остается частью земли как природного объекта и природного ресурса, единственного места обитания человека, что и предопределяет основные особенности правового регулирования общественных отношений, возникающих в связи с использованием и оборотом земельных участков.

Земельный участок как объект земельно-имущественных правоотношений и недвижимая вещь имеет специфические особенности, существенно отличающие его от других недвижимых вещей. Такие особенности обусловлены физико-географическими факторами земли как природного объекта, качеством земли как природного ресурса и многофункциональной ролью земли как объекта правоотношений.

Знание, понимание и учет этих особенностей земельного участка необходимы для грамотного понимания и осуществления разнообразных земельно-имущественных отношений начиная с образования земельного участка и возникновения предусмотренных гражданским и земельным законодательством прав на него у конкретных субъектов, а также совершения с земельным участком различных действий и сделок.

В основе земельно-правового регулирования земельно-имущественных отношений лежат положения ст. 9 Конституции Российской Федерации, определяющей статус и публичное значение земли и других природных ресурсов в качестве основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, с одной стороны, а с другой стороны, Конституция РФ допускает нахождение природных ресурсов в различных формах собственности, включая частную. Таким образом, земля в виде земельных участков попадает в систему гражданско-правовых отношений, но с учетом публично-правового значения земли.

В Земельном кодексе РФ конституционные положения получают развитие в принципах земельного права, которые с помощью правовых средств реализуются в действующем земельном законодательстве путем установления различных условий, ограничений, требований, запретов и т. д. при осуществлении в том числе земельно-имущественных отношений.

Базовым способом земельно-правового воздействия на поведение участников земельно-имущественных отношений является установление правового режима земель и земельных участков, посредством которого обеспечивается реализация социально-экономической политики российского государства, рациональное использование земель в границах территории Российской Федерации, решаются вопросы государственного и местного значения, в конечном счете определяются права и обязанности субъектов земельно-имущественных отношений.

Установление правового режима земель и земельных участков непосредственно влияет на осуществление многих земельно-имущественных отношений, обусловливая систему прав на земельные участки, отнесенные к определенной категории земель, возможное ограничение их гражданского оборота, а также устанавливая возможность использования земельных участков для осуществления различных видов хозяйственной и иной деятельности, что непосредственно влияет на их спрос на рынке и осуществление гражданско-правовых сделок.

Правовой режим земель устанавливается с учетом принципа дифференцированного подхода, закрепленного в п. 10 ст. 1 ЗК РФ, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы, влияющие на возможность использования земель и земельных участков. Данный принцип находит свое выражение в другом принципе, закрепляющем деление всех земель в Российской Федерации по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. То есть Земельный кодекс предусматривает возможность дифференциации и конкретизации правового режима земель и земельных участков с помощью других правовых средств, включая зонирование территорий, в рамках которого могут устанавливаться различные виды разрешенного использования земельных участков, отнесенных к одной категории земель¹.

Особенности правового режима земель, предусмотренных Земельным кодексом категорий, устанавливаются особенной частью ЗК РФ, а также нормами других специальных федеральных законов и подзаконных актов, регулирующих отношения, возникающие при использовании соответствующих земель и земельных участков. Конкретизация правового режима определенных земель и земельных участков в границах территорий субъектов РФ и муниципальных образований может осуществляться законами соответствующих субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами (например, правилами землепользования и застройки поселений, городских и муниципальных округов, городов федерального значения).

В силу многофункциональности земли и возможности удовлетворения различных потребностей при использовании одной и той же части земной поверхности земельное законодательство предусматривает порядок изменения категории земель у земельного участка(-ов), установленный Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».

Разрешенное использование земельного участка может быть изменено в порядке, установленном Градостроительным кодексом в отношении земель, предназначенных для застройки, в отношении других земель — в соответствии с законодательством, регулирующим использование и охрану данных земель².

Специфическими земельно-имущественными отношениями являются отношения по образованию и идентификации новых земельных участков, правовое регулирование которых осуществляется земельным, учетно-регистрационным и кадастровым законодательством.

Дуалистическая правовая природа земельного участка как объекта земельных отношений и недвижимой вещи обуславливает необходимость разграничения норм гражданского и земельного законодательства при правовом регулировании и реализации земельно-имущественных отношений, что также закреплено в ЗК РФ в качестве принципа земельного права (законодательства). По общему правилу, гражданское и земельное законодательство соотносятся как общее и специальное, но в каждой конкретной ситуации при выборе применяемой нормы на практике важно правильно определить вид правоотношения, его объектный и субъектный состав.

Земельное законодательство, имея в своей основе публичную направленность, вмешивается в частные земельно-имущественные отношения только в случаях необходимости обеспечения публичных интересов при реализации государственной социально-экономической и другой политики, а также в целях обеспечения жизни и здоровья граждан, их конституционных прав, охраны окружающей среды, объектов культурного наследия и т. п.

К основным правовым механизмам обеспечения вышеуказанных целей, помимо установления правового режима земель и земельных участков, относятся установление особенностей возникновения и осуществления прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности (государственной и муниципальной), включая ограничение оборотоспособности земельных участков; особенности и порядок прекращения и ограничения прав на земельные участки; особенности совершения определенных сделок, прежде всего с публично значимыми земельными участками (например, с земельными участками из состава сельскохозяйственных угодий); установление платы за использование земельных участков и ряд других.

Существенное влияние на регулирование и осуществление земельно-имущественных отношений оказывает градостроительное законодательство, обеспечивающее развитие территорий публичных образований не только в границах населенных пунктов, но и за их пределами при строительстве и эксплуатации объектов федерального, регионального и местного значения. Реализация градостроительной деятельности обеспечивается такими правовыми механизмами, как территориальное планирование, планировка территории, установление публичных сервитутов, резервирование и изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд, комплексное развитие территорий (КРТ).

Осуществление всех видов градостроительной деятельности может приводить к изменению назначения земельных участков, ограничению и прекращению законно возникших прав на земельные участки и находящиеся на них другие объекты недвижимости.

Таким образом, особенности правового регулирования земельно-имущественных отношений заключаются в учете специфики земли как природного объекта и природного ресурса, земельного участка как объекта земельных и гражданских правоотношений и состоят в синергетическом действии норм земельного, гражданского, градостроительного и иного смежного законодательства в зависимости от вида правоотношения и цели его регулирования.

1.2. Земельный участок как объект земельно-имущественных отношений

Понятие земельного участка

Земельный участок как объект земельно-имущественных правоотношений и недвижимая вещь имеет специфические особенности, существенно отличающие его от других недвижимых вещей. Такие особенности обусловлены физико-географическими факторами земли как природного объекта, качеством земли как природного ресурса и многофункциональной ролью земли как объекта правоотношений. Знание, понимание и учет этих особенностей земельного участка необходимы для грамотного осуществления разнообразных земельно-имущественных отношений начиная с образования земельного участка и возникновения предусмотренных гражданским и земельным законодательством прав на него у конкретных субъектов, а также совершения с земельным участком различных действий и сделок.

Земельный участок представляет собой часть земной поверхности (или поверхности земли), которая обособляется человеком для удовлетворения конкретных потребностей, которые юридически закрепляются в виде дополнительных характеристик земельного участка как объекта недвижимости в виде целевого назначения (категории земель) и вида разрешенного использования земельного участка. В отличие от других объектов недвижимости земельный участок не создается человеком, а образуется путем определения его границ на поверхности земли³. Причем определение границ земельного участка непосредственно зависит от вида деятельности, для осуществления которой он образуется, т. е. от цели образования земельного участка.

Легальное понятие земельного участка в настоящее время установлено в двух кодексах Российской Федерации — Земельном и Гражданском.

Земельный кодекс Российской Федерации (далее — ЗК РФ, Земельный кодекс) в ст. 6 определяет земельный участок как объект прав на землю и недвижимую вещь, которая представляет собой «часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи». Данное понятие было введено в ЗК РФ Федеральным законом от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ⁴ и вступило в силу с 1 марта 2015 г.

В Гражданский кодекс РФ (далее — ГК РФ, Гражданский кодекс) понятие земельного участка было введено вместе с гл. 6.1 «Недвижимые вещи» Федеральным законом от 21 декабря 2021 г. № 430-ФЗ⁵ и вступило в силу с 1 сентября 2022 г. Согласно ст. 141.2. ГК РФ под земельным участком как недвижимой вещью признается «часть поверхности земли, границы которой определены в порядке, установленном законом». Следует обратить внимание, что аналогичное определение содержалось в Земельном кодексе до 1 марта 2015 г. и было отменено в связи с введением действующего понятия. Сложившаяся коллизия базовых кодексов в части двух дефиниций земельного участка представляется неприемлемой для единообразного понимания и применения действующего гражданского и земельного законодательства и может приводить к ошибкам при осуществлении земельно-имущественных правоотношений. В целях предотвращения конфликтных и незаконных действий важно понимать, какое определение ближе к сущности земельного участка и какое это имеет юридическое значение.

В гражданско-правовом понятии земельного участка как недвижимой вещи в качестве его квалифицирующего признака указано только на необходимость определения границ конкретного земельного участка. Безусловно, местоположение границ земельного участка имеет основное юридическое значение для идентификации земельного участка на местности и определения его площади, позволяющее разграничить права смежных правообладателей. Однако часть земной поверхности только с определенными границами не может еще быть ни объектом каких-либо правоотношений, ни тем более объектом недвижимости, поскольку в данном определении отсутствует характеристика его функционала или назначения, т. е. вида его возможного использования. А именно возможность использования земельного участка для осуществления конкретной деятельности определяет интерес к нему, востребованность на рынке, соответственно, его стоимость и участие в гражданском обороте. Именно такое понимание земельного участка как объекта вещных правоотношений находит свое применение в судебной практике.

Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 11 июня 2024 г. № 29-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 6 и пункта 1 статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина И. А. Ермака» указал, что «будучи частью земной поверхности, земельный участок должен быть индивидуально определен. Он должен иметь установленные в соответствии с законодательством границы, и должны быть известны его местоположение, площадь, целевое назначение, разрешенное использование. Только в таком случае он выступает в качестве объекта гражданского оборота»⁶. Данную формулировку Конституционного Суда Российской Федерации уже использовал Верховный Суд в определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 31 июля 2024 г. № 305-ЭС24-4547 по делу № А40-36896/2021 при разрешении спора по установлению смежной границы двух участков⁷.

Поэтому земельный участок может стать недвижимой вещью только после установления ее дополнительных характеристик в виде категории земель и разрешенного использования. Целевое назначение и разрешенное использование земельного участка являются основными элементами правового режима земельного участка, который с субъективной точки зрения устанавливает содержание прав и обязанностей любого правообладателя земельного участка по его использованию и определяет вид (виды) деятельности, которые можно на земельном участке осуществлять⁸. Это следует из положения ст. 7 Земельного кодекса, согласно которой правовой режим земельных участков определяется в соответствии с федеральными законами исходя из их принадлежности к той или иной категории земель и разрешенного использования. Установление правового режима земель и земельных участков является базовым способом правового регулирования земельных отношений, что следует из принципов земельного законодательства, установленных ст. 1 Земельного кодекса (принцип деления земель на категории и принцип дифференцированного подхода к установлению правового режима земель).

Таким образом, понятие земельного участка, установленное ст. 6 ЗК РФ, в большей степени соответствует сущности земельного участка как недвижимой вещи. То есть земельный участок, как и любой другой объект недвижимости, обладает набором индивидуальных характеристик, необходимых для его юридической идентификации, которые не ограничиваются сведениями о местоположении его границ.

Перечень индивидуальных характеристик земельного участка как объекта недвижимости, подлежащих определению и внесению сведений о них в Единый государственный реестр недвижимости (далее — ЕГРН), как и других объектов недвижимости, установлен Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее — Закон о ГРН) в ст. 8.

Все индивидуальные характеристики (сведения) объектов недвижимости Закон о ГРН подразделяет на основные и дополнительные. К основным характеристикам (сведениям), согласно п. 2 ст. 8 данного Закона, относятся характеристики, позволяющие определить объект недвижимости в качестве индивидуально-определенной вещи, а также характеристики, которые определяются и изменяются в результате образования земельных участков и уточнения местоположения границ ранее учтенных земельных участков, строительства и реконструкции зданий, сооружений, помещений и машино-мест, перепланировки помещений.

Основные характеристики земельного участка могут быть изменены только при его преобразовании в новые земельные участки (т. е. при образовании новых земельных участков), при уточнении границ ранее учтенных земельных участков, а также при исправлении реестровых ошибок в основных сведениях Росреестром в рамках соответствующих полномочий или на основании судебного решения.

К основным характеристикам земельного участка относятся:

• кадастровый номер объекта недвижимости и дата его присвоения;

• описание местоположения границ земельного участка;

• площадь;

• кадастровый номер (номера) земельного участка (земельных участков), из которого (которых) образован земельный участок (далее — исходный земельный участок);

• кадастровые номера расположенных в границах земельного участка объектов недвижимости.

К основным характеристикам земельного участка, идентифицирующим его положение на местности и подлежащим определению в целях постановки земельного участка на государственный кадастровый учет, относятся описание местоположения границ земельного участка и его площадь. Площадью земельного участка, в соответствии с п. 9 ст. 22 Закона о ГРН, является площадь геометрической фигуры, образованной проекцией границ земельного участка на горизонтальную плоскость. То есть земельный участок — двухмерный объект! На данный признак земельного участка обращает внимание и Конституционный Суд Российской Федерации в вышеуказанном постановлении от 11 июня 2024 г. № 29-П, где Конституционный Суд подчеркивает, что в число характеристик земельного участка не включаются глубина, высота и объем. Возможность использования того, что находится под и над поверхностью земли при использовании земельного участка его правообладателем, по общему правилу, определяется ст. 261 ГК РФ и конкретизируется правовым режимом земельного участка в соответствии с земельным, градостроительным, экологическим, природоресурсным и иным законодательством, устанавливающим требования, связанные с использованием данного земельного участка в зависимости от его разрешенного использования и осуществляемой в его рамках деятельности.

Определение границ земельного участка

Требования к определению и описанию основных характеристик земельного участка установлены Законом о регистрации недвижимости и Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности».

Описание местоположения границ земельного участка в целях внесения сведений о них в ЕГРН при осуществлении государственного кадастрового учета предполагает наличие определенных на местности границ земельного участка.

Определение границ земельного участка, находящегося в публичной собственности, осуществляется при его образовании и заключается в предварительном проектировании местоположения границ земельного участка, выносе границ на местность в соответствии с утвержденными проектными документами и геодезическом определении местоположения установленных на местности границ земельного участка в процессе осуществления кадастровых работ, включающих межевание границ земельного участка.

Для определения границ образуемых земельных участков из земельных участков, находящихся в частной собственности, их правообладателями утверждение проектных документов не требуется. Местоположение границ образуемых земельных участков определяется по воле правообладателя с учетом требований земельного и смежного законодательства к образованию земельных участков.

Во всех случаях определение границ земельных участков осуществляется в соответствии с условиями и требованиями, установленными ЗК РФ, ГрК РФ, Законом о ГРН, другими федеральными законами, подзаконными актами и муниципальными правовыми актами (ПЗЗ) в зависимости от целевого назначения и разрешенного использования образуемого земельного участка. Несоблюдение установленных требований к образованию земельных участков и определению их границ является основанием отказа в осуществлении государственного кадастрового учета образуемых земельных участков.

Проектирование границ земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании подготовки и утверждения документов, указанных в ст. 11.3 ЗК РФ. К ним относятся:

• проект межевания территории (ПМТ), утвержденный в соответствии с ГрК РФ;

• проектная документация лесных участков;

• утвержденная схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, порядок подготовки и утверждения которой установлен ст. 11.10 ЗК.

Проект межевания территории является одним из видов документации по планировке территории, подготовка и утверждение которого осуществляется в соответствии с гл. 5 ГрК РФ (Планировка территории). Подготовка проекта межевания территории осуществляется, как правило, вместе с проектом планировки территории, но в установленных Земельным кодексом случаях проект межевания территории может разрабатываться самостоятельно в целях образования новых земельных участков и уточнения границ ранее учтенных земельных участков на застроенных территориях.

Проект межевания территории является публичным нормативным документом, определяя границы образуемых земельных участков или уточняя границы ранее учтенных земельных участков, поэтому после утверждения в установленном ГрК РФ порядке может существенно влиять на земельно-имущественные права граждан и юридических лиц. При выявлении нарушения прав лицо, права которого нарушены утвержденным проектом межевания территории, может оспорить его в суде в части, нарушающей права лица. Кроме того, в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях могут быть установлены правила корректировки ПМТ в досудебном порядке при выявлении ошибок и нарушений требований законодательства. Так, например, в Москве корректировка утвержденного ПМТ осуществляется в соответствии с постановлением Правительства Москвы от 26 декабря 2017 г. № 1089-ПП «Об утверждении Порядка подготовки, согласования и утверждения проектов межевания территории, подготавливаемых в виде отдельного документа в городе Москве»⁹.

ЗК РФ устанавливает случаи образования земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания территории. К ним относятся:

• образование земельных участков из земельного участка, предоставленного для комплексного развития территории (КРТ);

• образование земельных участков из земельного участка, предоставленного садоводческому или огородническому некоммерческому товариществу;

• образование земельных участков для строительства, реконструкции линейных объектов федерального, регионального или местного значения;

• образование земельных участков в границах элемента планировочной структуры, застроенного многоквартирными домами, за исключением образования земельного участка для целей, предусмотренных ст. 13 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 214-ФЗ¹⁰, и образования земельного участка в целях его предоставления собственникам расположенных на нем зданий, сооружений.

То есть в перечисленных случаях границы образуемых земельных участков определяются исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания территории.

Требования к схеме расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории установлены ст. 11.10 ЗК РФ.

Схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории (далее — Схема) представляет собой изображение границ образуемого земельного участка или образуемых земельных участков на кадастровом плане территории, где указывается площадь каждого образуемого земельного участка, и, в случае если предусматривается образование двух и более земельных участков, указываются их условные номера.

Подготовка Схемы может обеспечиваться уполномоченным органом публичной власти или заинтересованным лицом в случаях, установленных ст. 11.10 ЗК РФ.

Подготовка Схемы осуществляется с учетом утвержденных документов территориального планирования, Правил землепользования и застройки (ПЗЗ), проекта планировки территории, землеустроительной документации, положений об особо охраняемых природных территориях, наличия зон с особыми условиями использования территорий (ЗОУИТ), земельных участков и территорий общего пользования, красных линий, существующих границ земельных участков, местоположения зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства.

Схема утверждается решением исполнительного органа публичной власти, уполномоченного на предоставление находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, если иное не предусмотрено ЗК РФ

Схема расположения земельного участка, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, до ее утверждения подлежит рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях в порядке, предусмотренном законодательством о градостроительной деятельности для утверждения проекта межевания территории.

Основаниями для отказа в утверждении Схемы являются:

• несоответствие Схемы ее форме, формату или требованиям к ее подготовке;

• полное или частичное совпадение местоположения земельного участка, образование которого предусмотрено Схемой, с местоположением земельного участка, образуемого в соответствии с ранее принятым решением об утверждении Схемы, срок действия которого не истек;

• разработка Схемы с нарушением предусмотренных ст. 11.9 ЗК РФ требований к образуемым земельным участкам;

• несоответствие Схемы утвержденному проекту планировки территории, землеустроительной документации, положению об особо охраняемой природной территории;

• разработка схемы расположения земельного участка, образование которого допускается исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания территории;

• расположение земельного участка, образование которого предусмотрено Схемой, в границах территории, для которой утвержден проект межевания территории.

Срок действия решения об утверждении Схемы составляет два года.

Проектная документация лесных участков разрабатывается и утверждается в соответствии с требованиями Лесного кодекса РФ на основании лесохозяйственных регламентов. Образование лесных участков или их частей для предоставления в пользование в целях выполнения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, размещения линейных объектов и сооружений, являющихся их неотъемлемой частью, осуществляется на основании как проектной документации лесных участков, так и утвержденного проекта межевания территории для линейных объектов федерального, регионального или местного значения¹¹.

Утвержденные вышеописанные документы являются основанием образования земельных участков из земель и земельных участков, находящихся в публичной собственности, и определения их границ на местности путем межевания. Понятие межевания земельных участков в действующем законодательстве отсутствует.

До 1 марта 2008 г.¹² межевание осуществлялось в соответствии с Инструкцией по межеванию земель, утвержденной Комитетом Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству 8 апреля 1996 г.¹³, и Методическими рекомендациями по проведению межевания объектов землеустройства, утвержденными руководителем Федеральной службы земельного кадастра России 17 февраля 2003 г.¹⁴ Данные документы в настоящее время продолжают применяться в судебной практике при рассмотрении споров, связанных с определением и уточнением границ земельных участков, образованных до 1 марта 2008 г.¹⁵

Согласно указанным документам, межевание представляет собой работы по установлению на местности границ земельных участков с закреплением таких границ межевыми знаками и определению их координат.

В соответствии с действующим кадастровым законодательством работы по межеванию входят в состав кадастровых работ, выполняемых кадастровыми инженерами. Согласно ст. 1 Закона о кадастровой деятельности при выполнении кадастровых работ кадастровыми инженерами определяются координаты характерных точек границ земельного участка (части земельного участка), осуществляется обработка результатов определения таких координат, в ходе которой определяется площадь объектов недвижимости и осуществляется описание местоположения объектов недвижимости, проводится согласование местоположения границ земельного участка.

Результатом кадастровых работ в отношении образуемого земельного участка или в связи с уточнением границ ранее учтенного земельного участка является межевой план. Понятие и требования к межевому плану установлены ст. 22 Закона о ГРН. Согласно п. 1 указанной статьи межевой план представляет собой документ, который составлен на основе кадастрового плана соответствующей территории или выписки из ЕГРН о соответствующем земельном участке и в котором воспроизведены определенные сведения, внесенные в ЕГРН, и указаны сведения об образуемых земельном участке или земельных участках, либо о части или частях земельного участка, либо новые необходимые для внесения в ЕГРН сведения о земельном участке или земельных участках.

Форма и состав сведений межевого плана, а также требования к его подготовке установлены приказом Росреестра от 14 декабря 2021 г. № П/0592¹⁶.

Местоположение границ земельного участка в межевом плане устанавливается посредством определения координат характерных точек таких границ, т. е. точек изменения описания границ земельного участка и деления их на части.

Если в результате кадастровых работ при подготовке кадастровым инженером межевого плана уточняется местоположение смежных границ с соседними земельными участками, сведения о которых внесены в ЕГРН, обязательным приложением к межевому плану является акт согласования границ, т. е. местоположение смежных границ должно быть согласовано с правообладателями соответствующих участков. Порядок согласования границ, форма и требования к акту согласования границ установлены ст. 39 и 40 Закона о кадастровой деятельности.

Уточнение границ ранее учтенного земельного участка

Уточнение границ в порядке, установленном Законом о ГРН, возможно только в отношении так называемых ранее учтенных земельных участков.

Понятие ранее учтенных объектов недвижимости изначально было установлено в ст. 45 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее — Закон о кадастре недвижимости), а сейчас содержится в п. 4 ст. 69 Закона о ГРН, где к ранее учтенным объектам недвижимости отнесены объекты, государственный учет которых осуществлен в установленном законодательством Российской Федерации порядке до дня вступления в силу Закона о кадастре, т. е. до 1 марта 2008 г., а также права на которые зарегистрированы в ЕГРН и не прекращены и которым присвоены органом регистрации прав условные номера в порядке, установленном в соответствии с утратившим силу Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Кроме того, к ранее учтенным земельным участкам относятся и участки, права на которые законно возникли до вступления в силу указанного выше закона (31 января 1998 г.) и не были зарегистрированы.

Юридическое значение такой классификации земельных участков состоит в том, что в отношении ранее учтенных земельных участков априори считается, что их границы не определены в соответствии с действующим законодательством, а существующие сведения о местоположении границ ранее учтенного земельного участка и его площади носят недостоверный характер, при этом сведения о местоположении границ могут иметь ориентировочный или адресный характер без возможности определения границ таких участков на кадастровой карте. Сведения о площади таких земельных участков также могут не соответствовать сведениям, содержащимся в ЕГРН, которые были внесены на основании правоустанавливающих документов на земельные участки.

Наличие в Российской Федерации большого количества ранее учтенных земельных участков связано с тем, что до принятия Закона о кадастре недвижимости в земельном и учетно-регистрационном законодательстве отсутствовал на уровне закона порядок определения границ земельных участков. Земельные участки могли предоставляться гражданам без проведения работ по межеванию и определению координат поворотных точек границ земельного участка. Реализация права граждан на оформление в собственность земельных участков, предоставленных им до вступления в силу ЗК РФ для собственных нужд, установленная Федеральным законом от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», до настоящего времени может осуществляться также без межевания таких земельных участков только на основании правоустанавливающих документов (ст. 49 Закона о ГРН).

Введение в 2006 г. упрощенного порядка переоформления гражданами ограниченных вещных прав на земельные участки, предоставленных им до вступления в силу ЗК РФ для собственных нужд, существенно увеличило число земельных участков в гражданском обороте с неопределенными основными характеристиками, что привело и приводит к возникновению большого количества судебных споров, связанных с установлением и уточнением границ смежных земельных участков. Особенностям рассмотрения таких земельных споров посвящены разделы многих обзоров Верховного Суда Российской Федерации¹⁷, в том числе специализированных, таких как уже упоминавшийся «Обзор судебной практики по вопросам, возникающим при рассмотрении дел, связанных с садоводческими, огородническими и дачными некоммерческими объединениями, за 2010—2013 год», а также «Обзор судебной практики по делам, связанным с оспариванием отказа в осуществлении кадастрового учета»¹⁸.

Если при согласовании границ смежных земельных участков возникает спор по местоположению смежной границы, тогда при рассмотрении такого спора следует учитывать позицию Верховного Суда РФ, высказанную в постановлении Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 29 апреля 2010 г. № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав», поскольку установление смежной границы между земельными участками непосредственно влияет на права на земельные участки. Как указал Верховный Суд РФ в «Обзоре судебной практики по вопросам, возникающим при рассмотрении дел, связанных с садоводческими, огородническими и дачными некоммерческими объединениями, за 2010—2013 годы», «рассмотрение данных споров связано с разрешением вопроса о принадлежности спорной части участка истцу или ответчику, что невозможно без точного определения границ», т. е. является спором о праве.

Отсутствие достоверных сведений об основных характеристиках ранее учтенных земельных участков в ЕГРН приводит не только к конфликтам смежных правообладателей земельных участков и рискам при совершении сделок с такими земельными участками, но и существенно затрудняет осуществление органами публичной власти государственного и муниципального управления в сфере земельных и градостроительных отношений. Особенно остро эта проблема касается подготовки и утверждения документов территориального планирования в целях размещения объектов государственного и местного значения, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, на основании которых осуществляется строительство инфраструктурных объектов и застройка территорий муниципальных образований и городов федерального значения. При отсутствии достоверных сведений в ЕГРН о ранее учтенных объектах недвижимости, права на которые являются законно возникшими, при подготовке указанных документов наличие таких объектов может быть не учтено, земельные участки могут быть включены в границы земельных участков, предоставляемых для строительства предусмотренных данными документами объектов, и права соответствующих правообладателей ранее учтенных объектов недвижимости будут нарушены.

Поэтому собственникам ранее учтенных земельных участков дано право однократно в заявительном порядке уточнить основные характеристики своих земельных участков путем проведения межевания существующих границ на местности и подготовки межевого плана земельного участка. С точки зрения Закона о регистрации данная процедура является осуществлением государственного кадастрового учета изменений основных характеристик ранее учтенного земельного участка в связи с уточнением границ. После уточнения границ земельный участок приобретает статус учтенного и границы его считаются определенными.

Целью уточнения границ является определение достоверных сведений об основных характеристиках ранее учтенных земельных участков, т. е. о местоположении границ земельного участка в виде координат поворотных точек участка и его площади.

Порядок определения границ при их уточнении в настоящее время установлен ч. 1.1 ст. 43 Закона ГРН («Особенности осуществления государственного кадастрового учета при уточнении границ земельных участков» — в ред. ФЗ от 13 июня 2023 г. № 248-ФЗ), согласно которой «при уточнении границ земельного участка их местоположение определяется исходя из сведений, содержащихся в документе, подтверждающем право на земельный участок, или при отсутствии такого документа исходя из сведений, содержащихся в документах, определявших местоположение границ земельного участка при его образовании. В случае отсутствия в документах сведений о местоположении границ земельного участка его границами считаются границы, существующие на местности пятнадцать лет и более».

В этом случае допускается изменение площади такого земельного участка в соответствии с условиями, указанными в п. 32, 32.1 ч. 1 ст. 26 ФЗ о ГРН. В межевом плане приводится обоснование местоположения уточненных границ земельного участка. При проведении правовой экспертизы документов, представленных для осуществления государственного кадастрового учета, проверка обоснованности местоположения уточненных границ земельного участка, в том числе изменения площади уточненного земельного участка, если такое уточнение местоположения границ земельного участка не приводит к нарушению условий, указанных в п. 32 и 32.1 и 45 ч. 1 ст. 26 ФЗ о ГРН, государственным регистратором прав не осуществляется.

Уточнение границ ранее учтенных земельных участков по существу заключается в юридическом закреплении фактического сложившегося землепользования при отсутствии нарушений прав смежных правообладателей (при отсутствии спора по границам). То есть подразумевается, что данное землепользование сложилось не в результате самовольного занятия государственных и иных земель и земельных участков, в том числе непосредственно перед межеванием, что на практике случается. Такие действия граждан можно квалифицировать как злоупотребление правом на уточнение границ и как самовольное занятие земельного участка. Поэтому законодателем установлены формальные пределы уточнения границ, изложенные в указанных выше пунктах ст. 26 Закона о ГРН, при соблюдении которых государственный регистратор не вправе принять решение о приостановлении государственного кадастрового учета изменений основных характеристик земельного участка. Согласно указанным нормам, фактическое увеличение площади относительно содержащихся в ЕГРН сведений не должно превышать установленный минимальный размер земельного участка для его вида разрешенного использования, а если размер не установлен, то 10% от указанной в правоустанавливающих или других документах.

Вопросы установления и применения в судебной практике минимальных размеров земельных участков при их образовании и уточнении границ были достаточно подробно рассмотрены в литературе¹⁹. Правовая позиция Верховного Суда РФ по поводу применения минимальных размеров при уточнении границ выражена в «Обзоре судебной практики по делам, связанным с оспариванием отказа в осуществлении кадастрового учета», утвержденном Президиумом Верховного Суда РФ 30 ноября 2016 г. (п. 16 Обзора).

Следует также обратить внимание, что сведения о местоположении границ ранее учтенных земельных участков квалифицируются Законом о ГРН как реестровая ошибка, поэтому уточнение границ ранее учтенных земельных участков теперь является устранением реестровых ошибок.

В 2019 г. в ст. 61 Закона о ГРН были внесены изменения, существенно расширившие полномочия Росреестра по самостоятельному исправлению реестровых ошибок в случаях выявления недостоверных сведений в описании местоположения границ земельных участков, муниципальных образований, населенных пунктов, территориальных зон, лесничеств, что послужило причиной пересечения их границ. Росреестру дано право при соблюдении установленных условий и порядка вносить изменения в сведения ЕГРН о местоположении границ и площади «исправляемого» земельного участка без согласия его правообладателя при наличии в органе регистрации прав необходимых для этого документов и материалов. Нельзя при этом не заметить, что порядок выявления и исправления реестровых ошибок Росреестром по своей направленности и содержанию очень сходен с уточнением границ ранее учтенных земельных участков, но может осуществляться без участия правообладателей²⁰.

Помимо заявительного порядка уточнения границ ранее учтенных земельных участков их собственниками границы таких участков могут уточняться уполномоченными органами публичной власти в рамках проведения комплексных кадастровых работ в соответствии с Законом о кадастровой деятельности, а также при подготовке и утверждении проекта межевания территории муниципального образования.

Требования к определению границ земельных участков при их образовании

Определение местоположения границ земельных участков при их образовании, а также при уточнении границ ранее учтенных земельных участков должно осуществляться с учетом требований, установленных, прежде всего, Земельным кодексом, которые в целом направлены на обеспечение рационального использования земель в Российской Федерации, а также на обеспечение беспрепятственного надлежащего использования земельных участков в зависимости от цели их образования, если участки первично образуются из земель, находящихся в публичной собственности. Если земельные участки образуются из уже существующих и поставленных на кадастровый учет земельных участков (исходных), тогда возможность образования новых земельных участков и определение их границ обусловлены установленными дополнительными характеристиками — категорией земель и видом разрешенного использования. В зависимости от категории земель, из которой образуется земельный участок, требования к образованию и определению границ новых земельных участков устанавливаются также другими федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами. Так, требования к образованию земельных участков и определению их границ на территориях населенных пунктов установлены Градостроительным кодексом РФ, а также правилами землепользования и застройки соответствующих муниципальных образований и городов федерального значения. По отношению к землям сельскохозяйственного назначения данные общие требования устанавливаются Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», конкретизируются законами субъектов Российской Федерации. Определение границ земельных участков при их образовании на землях других категорий осуществляется в соответствии с требованиями, устанавливаемыми специальным законодательством, регулирующим осуществление различных видов деятельности и использования земельных участков для размещения и эксплуатации соответствующих объектов.

Основным правовым средством государственного воздействия на действия по образованию земельных участков и установлению их границ является нормирование земельных участков, в рамках которого устанавливаются предельные размеры (минимальный и максимальный) земельных участков в зависимости от категории земель и вида разрешенного использования земельного участка, о чем уже упоминалось выше при рассмотрении требований к уточнению границ ранее учтенных земельных участков.

Предельные размеры земельных участков устанавливаются в границах населенных пунктов градостроительными регламентами в правилах землепользования и застройки муниципальных образований и городов федерального значения, за границами населенных пунктов законами субъектов Российской Федерации в отношении земель сельскохозяйственного назначения, в отношении других земель размеры и нормы отвода земельных участков могут устанавливаться специальными федеральными законами, техническими нормами (СНИПами) и т. д. в зависимости от категории земель и вида разрешенного использования с учетом требований пожарной, санитарно-эпидемиологической, экологической и других видов безопасности.

Предельные размеры и другие установленные специальные нормы и требования к размерам земельных участков для осуществления различных видов деятельности и размещения и эксплуатации объектов капитального строительства применяются в совокупности с основными общими требованиями, установленными ст. 11.9 ЗК РФ. К ним относятся:

• соответствие установленным предельным (минимальным и максимальным) размерам;

• границы образуемых земельных участков не должны пересекать границы муниципальных образований и (или) границы населенных пунктов, территориальных зон, лесничеств (за исключением земельного участка, образуемого для проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, размещения линейных объектов, гидротехнических сооружений, а также водохранилищ, иных искусственных водных объектов);

• не допускается образование земельных участков, если их образование приводит к невозможности разрешенного использования расположенных на них объектов недвижимости;

• не допускается образование земельных участков, если сохраняемые обременения (ограничения) не позволяют использовать указанные земельные участки в соответствии с разрешенным использованием;

• образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные федеральными законами.

Установленным требованиям к образованию и изменению земельных участков в ст. 11.9 ЗК РФ корреспондируют нормы ст. 26 Закона о ГРН, устанавливающие основания приостановления государственного кадастрового учета образуемых земельных участков. То есть несоблюдение установленных требований к определению границ образуемых земельных участков влечет сначала решение Росреестра о приостановлении государственного кадастрового учета образуемых земельных участков на срок до 3 месяцев. При неисправлении допущенных нарушений в установленный срок принимается решение об отказе в государственном кадастровом учете образуемых земельных участков.

Таким образом, в содержание понятия «определение границ» земельных участков включаются два аспекта — сущностный (материальный), включающий требования к образованию и изменению земельных участков, а также к уточнению границ ранее учтенных земельных участков; и технический, включающий требования Закона о ГРН к определению местоположения границ земельного участка на местности, их описанию и юридическому закреплению в ЕГРН.

Дополнительные характеристики земельного участка

В отличие от основных характеристик дополнительные сведения об объекте недвижимости могут изменяться в порядке государственного кадастрового учета по основаниям и в порядке, установленным законодательством.

К дополнительным характеристикам объектов недвижимости относятся сведения, которые могут устанавливаться и изменяться у существующего объекта недвижимости на основании решений (актов) органов государственной власти или органов местного самоуправления; сведения, которые могут содержаться в других государственных и муниципальных информационных ресурсах (за исключением основных сведений); сведения, которые в соответствии с ч. 2 и 3 ст. 38 Закона о ГРН вносятся Росреестром в уведомительном порядке, а также иные сведения, предусмотренные данным законом.

Перечень дополнительных характеристик (сведений) установлен ч. 5 ст. 8 Закона о ГРН. В отношении земельных участков следует выделить следующие:

• сведения о кадастровой стоимости объекта недвижимости;

• сведения о лесах, водных объектах и об иных природных объектах, расположенных в пределах земельного участка;

• категория земель, к которой отнесен земельный участок;

• вид или виды разрешенного использования земельного участка;

• сведения о нахождении земельного участка полностью или частично в границах зон с особыми условиями использования территории или территории объекта культурного наследия, границах публичного сервитута, включая ограничения по использованию земельного участка, установленные для такой зоны, территории или в связи с установлением публичного сервитута;

• сведения о нахождении земельного участка в границах особо охраняемой природной территории, охотничьих угодий, лесничеств;

• сведения о нахождении земельного участка в границах особой экономической зоны, территории опережающего социально-экономического развития, зоны территориального развития в Российской Федерации, игорной зоны;

• сведения о расположении земельного участка в границах территории, в отношении которой утвержден проект межевания территории;

• сведения о результатах проведения федерального государственного земельного контроля (надзора);

• сведения о наличии земельного спора о местоположении границ земельных участков в случае, предусмотренном ч. 5 ст. 43 Закона о регистрации;

• адрес земельного участка (при наличии);

• другие.

Дополнительные характеристики являются юридически значимыми обстоятельствами, отражающими условия и возможность использования конкретного земельного участка в настоящий момент, особенности его оборотоспособности, перспективы дальнейшей судьбы земельного участка, в том числе возможность изменения дополнительных характеристик и назначения земельного участка, его преобразования в другие земельные участки и т. д.

При этом дополнительные характеристики не значит факультативные. Часть из перечисленных дополнительных сведений может у земельного участка отсутствовать, например сведения об ограничениях прав, адрес и др., но есть характеристики, которые должны быть установлены для каждого земельного участка обязательно. К ним, прежде всего, относятся целевое назначение (категория земель) и вид (виды) разрешенного использования земельного участка.

Категория земель и разрешенное использование земельного участка в совокупности устанавливают правовой режим земельного участка, определяя права и обязанности любого правообладателя земельного участка по его использованию²¹.

Обязательность определения данных характеристик вытекает из положений ЗК РФ, устанавливающего обязанность всех правообладателей земельных участков использовать их в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, конкретизирующим целевое назначение данной категории земель.

За использование земельного участка не в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием установлена административная ответственность, а также гражданско-правовая в виде основания принудительного прекращения права собственности и иных прав на земельный участок в установленном порядке.

При отсутствии правил землепользования и застройки сведения о разрешенном использовании земельных участков вносятся в сведения ЕГРН из правоустанавливающих или правоудостоверяющих документов на земельный участок исходя из указанной в данных документах цели предоставления земельного участка конкретному лицу.

Формулировки видов разрешенного использования земельных участков в зависимости от вида экономической деятельности установлены в настоящее время классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Росреестра от 10 ноября 2020 г. № П/0412²².

Поскольку земля как природный объект и природный ресурс и как объект земельных отношений обладает признаком многофункциональности, т. е. на одном и том же участке земной поверхности можно при необходимости и возможности осуществлять различные виды деятельности, назначение земельного участка может быть изменено двумя способами — изменением категории земель и/или изменением вида разрешенного использования земельного участка. Такие изменения возможны в случаях и порядке, установленных земельным, градостроительным и иным законодательством. Моментом изменения указанных дополнительных характеристик является момент внесения соответствующих сведений в ЕГРН.

Целевое назначение земельного участка может быть изменено путем его перевода в другую категорию земель в порядке, установленном Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»²³.

Условиями перевода являются:

• отсутствие ограничений изменения категории земель;

• соответствие утвержденным документам территориального планирования, документации по планировке территории, землеустроительной документации;

• согласие правообладателей (за исключением случая, если правообладателем земельного участка является лицо, с которым заключено соглашение об установлении сервитута в отношении такого земельного участка);

• положительное заключение государственной экологической экспертизы в случаях, установленных федеральным законом: см. Письмо Минприроды России от 20 февраля 2024 г. № 12-53/7066 «О переводе земель из одной категории в другую».

Не требуется принятия решения о переводе земельного участка(-ов) в другую категорию в следующих случаях:

• при установлении или изменении границ населенных пунктов;

• при установлении или изменении границ туристско-рекреационной особой экономической зоны;

• при предоставлении земельных участков в целях размещения линейных объектов федерального, регионального и местного значения (ст. 11 ФЗ от 3 августа 2018 г. № 341-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов»);

• при предоставлении земельных участков в границах ТОР (ФЗ от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЗ «О территориях опережающего развития в Российской Федерации»);

• при предоставлении земельных участков в соответствии с ФЗ от 31 июля 2020 г. № 254-ФЗ «Об особенностях регулирования отдельных отношений в целях реализации приоритетных проектов по модернизации и расширению инфраструктуры и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

• при вводе искусственно созданного земельного участка в эксплуатацию на водном объекте, находящемся в федеральной собственности;

• при предоставлении гражданину земельного участка в соответствии с ФЗ от 1 мая 2016 г. № 119-ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных в Арктической зоне Российской Федерации и на других территориях Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

• при отнесении земельного участка к определенной категории земель при наличии противоречия в сведениях о категории земель данного участка в ЕГРН и правоустанавливающих/правоудостоверяющих документах или при отсутствии таких сведений в соответствии с гл. III ФЗ о переводе (заключительные или переходные положения).

Порядок изменения разрешенного использования земельного участка в действующем законодательстве установлен только в ГрК РФ в рамках регулирования деятельности по градостроительному зонированию путем утверждения правил землепользования и застройки (ПЗЗ) муниципальных образований и городов федерального значения. В отношении других земель порядок изменения разрешенного использования земельного участка не установлен. Изменение разрешенного использования может осуществляться решениями уполномоченных органов публичной власти исходя из правового режима земель, путем зонирования территорий, при строительстве объектов федерального, регионального и местного значения путем утверждения документации по планировке территории (проекта планировки территории)²⁴.

Правовые позиции Верховного Суда Российской Федерации по вопросам изменения разрешенного использования земельных участков отражены в Обзоре практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка²⁵.

Образование земельных участков

Земельные участки, как было отмечено выше, в отличие от других объектов недвижимости, возникают путем их образования. Только искусственные земельные участки на водных объектах создаются как объекты капитального строительства в соответствии с Федеральным законом от 19 июля 2011 г. № 246-ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», но после ввода их в эксплуатацию, постановки на государственный кадастровый учет и государственной регистрации прав на них дальше используются как обычные земельные участки, в том числе из такого земельного участка могут быть образованы новые земельные участки.

Способы, условия и правила образования новых земельных участков установлены гл. 1.1 ЗК РФ. Новые земельные участки могут создаваться первично из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и из уже существующих земельных участков способами, исчерпывающий перечень которых установлен в данной главе Земельного кодекса. Образование земельных участков из искусственно созданных земельных участков после их ввода в эксплуатацию осуществляется также в соответствии с указанной главой ЗК.

Образование земельных участков может осуществляться как по инициативе уполномоченных органов власти в случаях и в порядке, установленных земельным и градостроительным законодательством, так и по инициативе правообладателей земельных участков.

Образование земельных участков, по общему правилу, допускается при наличии в письменной форме согласия правообладателей и залогодержателей исходных земельных участков. Такое согласие не требуется в случаях:

• образования земельных участков из земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных государственным или муниципальным унитарным предприятиям, государственным или муниципальным учреждениям;

• образования земельных участков на основании решения суда;

• образования земельных участков в связи с их изъятием для государственных или муниципальных нужд;

• образования земельных участков, на которых расположены самовольные постройки, в целях их сноса;

• образования земельных участков в связи с установлением границ вахтовых и иных временных поселков, созданных до 1 января 2007 г. в границах земель лесного фонда для заготовки древесины, а также военных городков, созданных в границах лесничеств на землях лесного фонда или землях обороны и безопасности;

• образования земельных участков в связи с разделом земельного участка для целей, предусмотренных ст. 13 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», если иное не предусмотрено договором залога.

Образование земельных участков из земельных участков, находящихся в частной собственности и принадлежащих нескольким собственникам, осуществляется по соглашению между ними об образовании земельного участка. Исключение составляет образование земельных участков путем выдела в счет земельной доли (долей) в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

При образовании земельных участков должны соблюдаться требования к определению их границ, рассмотренные выше, и другие условия образования, установленные Земельным кодексом.

Основное правило при образовании земельных участков из уже существующих (исходных) — сохранение исходного целевого назначения и разрешенного использования у образуемых земельных участков. То есть у новых образуемых земельных участков устанавливается та же категория и тот же вид разрешенного использования, какие были установлены у исходного(-ых) земельного участка(-ов). Исключение составляют случаи образования земельных участков на основании утвержденной документации по планировке территории, в проекте планировки которой могут быть предусмотрены другие виды разрешенного использования образуемых земельных участков по отношению к исходному(-ым).

Земельный кодекс устанавливает четыре способа образования новых земельных участков из уже существующих (исходных) земельных участков: раздел; выдел; объединение; перераспределение.

Порядок и особенности образования земельных участков каждым способом, а также особенности возникновения прав на них установлены ст. 11.4—11.7 ЗК РФ соответственно.

При образовании земельных участков указанными способами, за исключением выдела, исходные земельные участки, по общему правилу, прекращают свое существование. ЗК предусмотрены случаи, когда исходные земельные участки остаются в измененных границах с прежним кадастровым номером (измененные земельные участки).

Особенности перераспределения земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой, а также таких земель и (или) земельных участков и земельных участков, находящихся в частной собственности, установлены гл. V.4 ЗК РФ.

Образование земельных участков не влечет изменения или отмены установленных ограничений (обременений) исходных земельных участков. Все установленные ограничения и обременения исходных земельных участков сохраняются в прежних границах.

1.3. Создание искусственных земельных участков на водных объектах

Под искусственным земельным участком (далее — ИЗУ) понимается сооружение или его части, созданные путем намыва или отсыпки донного грунта либо использования иных технологий и признаваемое после ввода его в эксплуатацию также земельным участком. То есть искусственный земельный участок создается как объект капитального строительства (далее — ОКС), общие требования к созданию которых установлены в Градостроительном кодексе РФ.

Понятие ИЗУ закреплено в ст. 3 Федерального закона от 19 июля 2011 г. № 246-ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Основными этапами создания искусственного земельного участка являются:

• подготовка проекта разрешения;

• выдача разрешения на создание;

• принятия уполномоченным органом исполнительной власти или органом местного самоуправления решения о подготовке документации по планировке территории;

• заключение договора о создании искусственного земельного участка;

• выполнение работ, необходимых для создания искусственного земельного участка.

Подготовка проекта разрешения возможна федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, физическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями, юридическими лицами.

Проект разрешения на создание искусственного земельного участка должен включать условия, определяющие основные характеристики данного сооружения. Такими параметрами являются планируемое использование, целевое назначение, виды разрешенного использования. В проекте может быть указан конкретный объект капитального строительства, для размещения которого создается искусственный земельный участок.

Второе — это местоположение искусственного земельного участка, которое должно подтверждаться схемой размещения искусственно созданного земельного участка. Форма схемы размещения искусственно созданного земельного участка предусмотрена приказом Минприроды России от 29 июня 2012 г. № 198 «Об утверждении Требований к схеме размещения искусственного земельного участка на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, или его части и Требований к составу и содержанию обоснования создания искусственного земельного участка».

В соответствии с вышеуказанным приказом схема включает такие параметры: границы акватории, в которых должен находиться искусственный земельный участок; смежные земельные участки с указанием правообладателей; примыкающие территории населенных пунктов; части водного объекта, предоставленные в пользование; сооружения; границы ООПТ и иных зон с особыми условиями использования территорий (при их наличии); условные обозначения.

Третьим условием является обозначение лица, осуществляющего создание искусственного земельного участка как объекта капитального строительства.

Проект разрешения на создание искусственного земельного участка обязательно подлежит согласованию с органами власти, и срок должен быть не более одного месяца со дня поступления данного проекта. Для получения разрешения на создание искусственного земельного участка на водном объекте подается заявление о создании искусственного земельного участка. Вместе с заявлением подаются документы, необходимые для получения проекта разрешения на создание искусственного земельного участка, включая сам проект, а также данные о заявителе и перечень замечаний от органов власти по проекту разрешения на создание искусственного земельного участка или документ об их устранении по итогам работы согласительной комиссии. Получение разрешения не требуется в случаях строительства искусственного земельного участка для создания морского порта или его расширения.

В выдаче разрешения на создание искусственного земельного участка может быть отказано, если нет документов, необходимых для его получения, и если в проекте разрешения отсутствуют указанные сведения, и при наличии замечаний по проекту разрешения, если таковые не устранены.

При этом разрешение на ввод искусственно созданного земельного участка в эксплуатацию является основанием для перевода земель водного фонда в земли иных категорий, также в нем устанавливаются виды разрешенного использования искусственного земельного участка.

В разрешении на создание искусственного земельного участка может быть предусмотрено, что искусственный земельный участок относится к землям другой категории, на которых находится и водный объект.

Если категория земель указывается как земли населенных пунктов, то разрешение на ввод в эксплуатацию является основанием для внесения изменений в генеральный план, схемы территориального планирования муниципальных районов в части изменения границ населенных пунктов. При этом проведение общественных обсуждений или публичных слушаний по внесению изменений не требуется.

Порядок выдачи разрешения на создание искусственного земельного участка на водном объекте, который находится в федеральной собственности, предусмотрен приказом Минприроды России от 25 июля 2017 г. № 421 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства водных ресурсов по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешения на создание искусственного земельного участка на водном объекте, который находится в федеральной собственности, полностью расположен на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и использование водных ресурсов которого осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов Российской Федерации, либо на водном объекте (его части), который находится в федеральной собственности и не расположен на территориях субъектов Российской Федерации, за исключением случая создания искусственного земельного участка на водном объекте в границах морского порта».

Аналогичные акты предусмотрены и в субъектах, например приказ комитета по природным ресурсам Ленинградской области от 6 марта 2020 г. № 13 «Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги по выдаче в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 19 июля 2011 года № 246-ФЗ “Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации”, разрешения на создание искусственного земельного участка на водном объекте, находящемся в федеральной собственности и расположенном на территории Ленинградской области».

Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 июня 2012 г. № 559 «О федеральных органах исполнительной власти, уполномоченных на выдачу разрешения на создание искусственного земельного участка на водном объекте» установлено, что федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на выдачу разрешения на создание искусственного земельного участка на водном объекте, который находится в федеральной собственности, полностью расположен на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и использование водных ресурсов которого осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов Российской Федерации, либо на водном объекте (его части), который находится в федеральной собственности и не расположен на территориях субъектов Российской Федерации, являются: Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) — за исключением случая создания искусственного земельного участка на водном объекте в границах морского порта; Федеральное агентство морского и речного транспорта — в случае, если искусственный земельный участок создается на водном объекте в границах морского порта.

Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в свою очередь, наделен полномочиями по выдаче соответствующих разрешений только в том случае, если искусственный земельный участок создается на водном объекте, который находится в федеральной собственности и расположен на территории одного субъекта Российской Федерации. Такой вывод подтверждается ч. 1 ст. 26 Водного кодекса Российской Федерации, согласно которой Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия. Материалы судебной практики свидетельствуют о том же, например: постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 12 января 2023 г. по делу № А33-5646/2022, постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 21 апреля 2023 г. № Ф02-1568/2023 по делу № А33-5646/2022.

Подготовка документации по планировке территории осуществляется органами власти или лицами, заинтересованными в создании искусственного земельного участка. Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях установления параметров строительства объектов капитального строительства в границах искусственного земельного участка и образования других земельных участков при необходимости.

Внесение изменений в документацию по планировке территории осуществляется, если границы созданного искусственно земельного участка не соответствуют границам искусственного земельного участка, предусмотренного проектной документацией. Органы власти, которые выдают разрешения на создание искусственного земельного участка, также утверждают документацию по планировке территории.

В общем порядке, установленном ГрК РФ, осуществляется внесение изменений в документацию по планировке после ввода искусственного земельного участка в эксплуатацию.

Договор о создании искусственного земельного участка заключается между лицами, которые обязуются осуществить строительство искусственного земельного участка и объектов капитального строительства на нем, и с другой стороны — с органами государственной власти или органами местного самоуправления. Заинтересованные лица должны сделать это в срок своими силами и за свой счет и (или) с привлечением других лиц и (или) средств.

Договором могут быть предусмотрены также условия, затрагивающие плату, срок, условия и объем участия органов власти, способы и размер обеспечения исполнения обязательств.

Органы власти, которые являются одной из сторон договора, в одностороннем порядке вправе расторгнуть договор в случаях нарушения сроков, места постройки, а также строительства непредусмотренных капитальных объектов.

В соответствии с ч. 7.1 ст. 7 Федерального закона от 19 июля 2011 г. № 246-ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предложена Методика определения размера платы за создание искусственного земельного участка, которая утверждена приказом Минприроды России от 28 ноября 2022 г. № 824.

В соответствии с данным документом определение размера платы за создание искусственного земельного участка производится на основании сведений из Единого государственного реестра недвижимости о кадастровой стоимости и площади существующих земельных участков, входящих в состав муниципального образования, в границах которого (которых) будет создаваться искусственный земельный участок.

В случае если целевое назначение существующих земельных участков, к которым прилегает создаваемый искусственный земельный участок, не аналогично целевому назначению, указанному в разрешении на создание искусственного земельного участка, то при определении размера платы за создание искусственного земельного участка используются среднеарифметическое значение площади и среднеарифметическое значение кадастровой стоимости существующих земельных участков с аналогичным целевым назначением, входящих в состав муниципального образования (муниципальных образований), в границах которого (которых) будет создаваться искусственный земельный участок.

Размер платы за создание искусственного земельного участка не должен быть ниже платы за пользование акваторией водного объекта площадью, равной площади создаваемого земельного участка, за предельный срок, установленный ч. 1 ст. 14 Водного кодекса Российской Федерации.

Перечень работ по созданию искусственного земельного участка включает работы, связанные с подготовкой, и работы по созданию участка.

К первой группе относятся подготовка документации по планировке территории в планируемых границах искусственного земельного участка; выполнение инженерных изысканий для подготовки проектной документации для создания искусственного земельного участка; подготовка проектной документации для создания искусственного земельного участка.

Вторая группа — это проведение работ по созданию искусственного земельного участка с помощью намыва, отсыпки донного грунта или проведения работ с использованием иных технологий.

Интересным в данном случае является позиция Хакасского УФАС России от 14 мая 2021 г. по жалобе № 019/06/54.3-416/2021. В рамках проверки было выявлено, что при проведении открытого конкурса в электронной форме на выполнение работ по созданию искусственного земельного участка в объект закупки также были включены работы по подготовке проекта внесения изменений в Генеральный план.

По мнению Заявителя, его права были нарушены, так как в объект одной закупки были внесены технологически и функционально не связанные работы, что влечет ограничение конкуренции при проведении закупки.

УФАС посчитало, что заказчик в целях удовлетворения собственных нужд, исходя из необходимости достижения результатов и эффективности закупки, самостоятельно определяет и описывает объект закупки, при условии, что такие требования не влекут за собой ограничение количества участников закупки, и в данном случае противоречия нет. Так как ч. 3 ст. 14 Федерального закона от 19 июля 2011 г. № 246-ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусматривает такие действия.

При этом отмечается, что разделение работ, предусмотренных закупкой, повлечет заключение двух отдельных контрактов на идентичный комплекс работ, а также необходимость третьего контракта для последующего повторного изменения Генерального плана, т. е. необоснованные значительные расходы бюджета. Таким образом, по мнению УФАС, будет соблюдена ст. 6 Закона о контрактной системе, а именно принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд и принцип эффективности осуществления закупки (эффективного использования источников финансирования), который должен соблюдаться наряду с принципом обеспечения конкуренции.

Также презюмируется, что для создания искусственного земельного участка предоставление земельного участка, водного объекта или его части лицу, осуществляющему создание такого искусственного земельного участка, не требуется.

Если обратиться к приказу Минстроя России от 2 ноября 2022 г. № 928/пр «Об утверждении классификатора объектов капитального строительства по их назначению и функционально-технологическим особенностям (для целей архитектурно-строительного проектирования и ведения единого государственного реестра заключений экспертизы проектной документации объектов капитального строительства)», то можно констатировать, что ни в разд. 03.03. Объекты досуга, ни в 04.02. Водный транспорт, ни в 12.02. Гидротехнические сооружения и сооружения для защиты населения и территорий не упоминается категория «искусственный земельный участок».

В соответствии со ст. 3 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации появляется термин «плавучий объект», под которым понимается несамоходное плавучее сооружение, не являющееся судном, в том числе дебаркадер, плавучий (находящийся на воде) дом, гостиница, ресторан, понтон, плот, наплавной мост, плавучий причал, и другое техническое сооружение подобного рода.

Таким образом, плавучий объект не является объектом капитального строительства, что порождает путаницу в отнесении к той или иной категории сооружений, а также в необходимости в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 11 ВК РФ приобретения на основании договора водопользования права пользования поверхностными водными объектами в целях использования акватории водных объектов.

Проектная документация искусственных земельных участков, создание которых осуществляется на водных объектах, находящихся в собственности Российской Федерации, является объектом государственной экологической экспертизы федерального уровня. При направлении материалов на государственную экологическую экспертизу правами и обязанностями обладает лицо, с которым имеется контракт на подготовку проектной документации искусственного земельного участка либо заключен договор о создании искусственного земельного участка.

Искусственные земельные участки, предназначенные для создания и (или) реконструкции гидротехнических сооружений портов, гидротехнические сооружения портов, объекты их производственной и инженерной инфраструктур могут являться объектами концессионного соглашения.

Разрешение на ввод искусственно созданного земельного участка в эксплуатацию выдается, только если представлены такие документы, как:

1) разрешение на проведение работ либо разрешение на строительство капитального объекта;

2) акт приемки искусственного земельного участка;

3) документ, подтверждающий соответствие искусственного земельного участка требованиям технических регламентов, который подписан лицом, осуществляющим его строительство;

4) документ, подтверждающий соответствие характеристик искусственно созданного земельного участка проектной документации и подписанный лицом, осуществляющим его строительство;

5) заключение органа государственного строительного надзора, заключение государственного экологического надзора.

Одновременно может производиться выдача разрешения на ввод в эксплуатацию искусственно созданного земельного участка и размещенного на нем капитального объекта, при этом для последнего объекта не требуются ни правоустанавливающие документы на земельный участок, ни градостроительный план земельного участка.

После ввода в эксплуатацию искусственного земельного участка, определения его основных и дополнительных характеристик в зависимости от цели его создания и постановки его на государственный кадастровый учет искусственный земельный участок становится обычным земельным участком, из которого могут быть образованы новые земельные участки путем раздела на основании утвержденной документации по планировке территории.

1.4. Особенности государственного кадастрового учета земельных участков и государственной регистрации прав на земельные участки

Основой современного правопорядка, закрепленного ст. 35 Конституции Российской Федерации, является принцип неприкосновенности права собственности. В ходе реформы гражданского законодательства происходит постепенное совершенствование нормативно-правовой базы в отношении сделок с недвижимым имуществом, а также законодательства о государственной регистрации недвижимости. Основная роль и задача государственной регистрации недвижимости состоит в том, что государство, с одной стороны, ведет учет и контроль за недвижимостью и правами на нее, подлежащими государственной регистрации, а с другой — осуществляет охранительную функцию, поскольку государственная регистрация является единственным доказательством зарегистрированного права. Данная позиция нашла свое отражение в судебной практике, в которой Верховный Суд РФ подчеркнул функцию государственной регистрации недвижимости как гаранта надлежащего исполнения сторонами сделки своих обязательств, способствующего повышению стабильности гражданского оборота недвижимости (определение Верховного Суда РФ от 26 ноября 2019 г. № 5-КГ19-196Г). При создании института регистрации прав на недвижимость, закрепленного государством, законодатель, прежде всего, хотел добиться того, чтобы, как указывает Конституционный суд РФ, была полностью обеспечена правовая определенность в отношении оборота всей недвижимости по всей территории страны. Этот институт был введен именно для обеспечения правовой определенности в данной сфере, с тем чтобы участники гражданских правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав и обязанностей.

Отдельные полномочия Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (далее — Росреестра) и публично-правовой компании «Роскадастр» (далее — ППК «Роскадастр») остаются за рамками данного параграфа, такие как кадастровая оценка, контроль (надзор), ведение государственного реестра саморегулируемых организаций кадастровых инженеров и пр., поскольку предметом данного раздела являются исключительно две процедуры — государственный кадастровый учет и государственная регистрация недвижимости.

Основными нормативными правовыми актами, регулирующими соответствующие правоотношения, являются Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее — Закон о регистрации недвижимости), Земельный кодекс РФ (далее — ЗК РФ), Градостроительный кодекс РФ (далее — ГрК РФ) и нормативные правовые акты (приказы) Росреестра. Согласно Положению о Росреестре, утв. постановлением Правительства РФ от 1 июня 2009 г. № 457, Росреестр не наделен полномочиями по официальному разъяснению законодательства, а также практики его применения. Однако инструктивные письма Росреестра имеют немаловажное значение для уяснения проблемных вопросов государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимость. Кроме того, в указанных учетно-регистрационных действиях огромное значение имеет судебная практика об оспаривании решений об отказе в проведении указанных процедур.

Государственный кадастровый учет (далее — ГКУ) и (или) государственная регистрация прав (далее — ГРП) недвижимости включают в себя:

1) прием и регистрацию заявления о ГКУ и (или) ГРП;

2) возврат прилагаемых к заявлению о ГКУ и (или) ГРП документов без рассмотрения при наличии оснований, установленных ст. 25, 35, 36.1 Закона о регистрации недвижимости;

3) формирование и направление межведомственного запроса о представлении документов, необходимых для ГКУ и (или) ГРП;

4) правовую экспертизу документов, в том числе проверку законности сделки (за исключением нотариально удостоверенной сделки);

5) приостановление ГКУ и (или) ГРП;

6) внесение сведений в Единый государственный реестр недвижимости (далее — ЕГРН), удостоверение осуществления ГКУ и (или) ГРП;

7) выдачу (направление) документов по результатам предоставления государственной услуги;

8) исправление ошибок, содержащихся в ЕГРН.

Согласно каждому этапу данной процедуры существуют определенные проблемы ГКУ и (или) ГРП.

1. Прием и регистрация заявления о предоставлении государственной услуги ГКУ и (или) ГРП

Отказ в приеме заявления о государственном кадастровом учете и (или) государственной регистрации прав и прилагаемых к нему документов не допускается, за исключением случая, указанного в ч. 15 ст. 18 Закона о регистрации недвижимости, а именно: в их приеме должно быть отказано непосредственно в момент представления таких заявления и документов, если не установлена личность лица, обратившегося за осуществлением ГКУ и (или) ГРП, в том числе не предъявлен документ, удостоверяющий личность такого лица, или заявитель отказался предъявить документ, удостоверяющий его личность.

На данном этапе главное — правильно определить заявителя, кто может обращаться за получением государственной услуги по ГКУ и (или) ГРП. Так, к примеру, согласно позиции Верховного Суда, обязанность осуществлять регистрационные действия императивно возложена на обе стороны договора. Возложение этой обязанности только на одну из сторон не позволит полностью сделать ее ответственной в случае приостановления ГРП или отказа в ней. Стороне сделки, заинтересованной в скорейшем прохождении регистрационных процедур, необходимо контролировать проведение этой процедуры, а в случае необходимости самостоятельно обжаловать решение регистрирующего органа (определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 1 августа 2023 г. № 305-ЭС23-2969 по делу № А40-180355/2021).

2. Возврат прилагаемых к заявлению о ГКУ и (или) ГРП документов без рассмотрения

В ст. 25 Закона о регистрации недвижимости дан исчерпывающий перечень оснований для возврата документов без рассмотрения (например, имеющиеся подчистки и приписки). Здесь важно понимать, что возврат документов без рассмотрения не является отказом в осуществлении ГКУ и (или) ГРП и не лишает заявителя права вновь обратиться с заявлением в случае устранения причин, послуживших основанием для возврата заявления и документов без рассмотрения.

Так, например, наличие в ЕГРН внесенных в соответствии с ч. 1 ст. 36 Закона о регистрации недвижимости записей о невозможности государственной регистрации перехода права, ограничения права и обременения объекта недвижимости без личного участия собственника объекта недвижимости (его законного представителя) является основанием для возврата поданных на государственную регистрацию прав заявлений и документов в случае, если такие заявления и документы были поданы не собственником (его законным представителем) (за исключением установленных законом случаев). Кроме того, документы, представленные заявителем, будут возвращены Росреестром без рассмотрения, если:

• право, ограничение права или обременение объекта недвижимости, о регистрации которого просит заявитель, не подлежит государственной регистрации в соответствии с Законом о регистрации недвижимости;

• земельный участок, в отношении которого представлено заявление о его снятии с государственного кадастрового учета, не является преобразуемым и не подлежит снятию с такого учета в соответствии с Законом о регистрации недвижимости.

Данные обстоятельства являются неустранимыми и исключают возможность проведения учетных или регистрационных действий.

3. Формирование и направление межведомственного запроса о представлении документов, необходимых для ГКУ и (или) ГРП

Непредставление (несвоевременное представление) органом или организацией по межведомственному запросу документов и информации не может повлечь отказ в предоставлении заявителю государственной или муниципальной услуги, кроме случаев, когда соответствующим органом предоставлен ответ об отсутствии у него запрашиваемых сведений.

Так, например, факт смерти гражданина РФ проверяется посредством направления межведомственного запроса органом регистрации прав в ФГИС ЕГР ЗАГС.

4. Правовая экспертиза документов, представленных для ГКУ и (или) ГРП (за исключением нотариально удостоверенной сделки)

Основным проблемным вопросом ГКУ и ГРП выступает ограничение пределов правовой экспертизы документов. Положениями Закона о регистрации недвижимости установлен предмет проверки документов, представленных для осуществления ГКУ и (или) ГРП.

С 2020 г. началась тенденция к сокращению пределов правовой экспертизы документов. Так, государственный регистратор при проведении правовой экспертизы представленных документов на построенные объекты проверяет лишь соответствие сведений, указанных в техническом плане, разрешению на ввод объекта капитального строительства (далее — ОКС) в эксплуатацию, акту приемочной комиссии, подтверждающему завершение перепланировки помещений в многоквартирном доме, тогда как проверка законности выдачи разрешения на ввод ОКС в эксплуатацию государственным регистратором не осуществляется.

Законом о регистрации недвижимости и инструктивными письмами Росреестра установлены следующие пределы правовой экспертизы (здесь приводится не исчерпывающий перечень):

• государственным регистратором не осуществляется проверка наличия правоустанавливающих документов на земельный участок, на котором расположено здание или сооружение, введенные в эксплуатацию, а также соответствия таких введенных в эксплуатацию здания или сооружения виду разрешенного использования данного земельного участка и установленным применительно к данному земельному участку ограничениям прав на землю (ч. 15 ст. 40 Закона о регистрации недвижимости);

• государственным регистратором не осуществляется проверка обеспечения инженерной защиты ОКС, расположенных в границах зон затопления, подтопления, и (или) территорий, на которых расположены такие объекты; оборудования ОКС, расположенных в границах водоохранных зон, сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод (ч. 15.1 ст. 40 Закона о регистрации недвижимости);

• государственным регистратором не осуществляется проверка соответствия параметров объекта, введенного в эксплуатацию до дня вступления в силу Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 252-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», указанных в проектной документации и (или) исполнительной документации и в разрешении на ввод в эксплуатацию этого объекта, при осуществлении ГРП на такой объект, если ранее был осуществлен его ГКУ (ч. 6 ст. 71 Закона о регистрации недвижимости);

• государственным регистратором прав осуществляется проверка представленных документов на предмет соответствия созданного объекта предельным параметрам соответствующих объектов недвижимости, установленным федеральным законом и правилами землепользования и застройки, за исключением соответствия минимальным отступам от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, сооружений;

• не является предметом правовой экспертизы, осуществляемой в рамках рассмотрения названных документов, на предмет наличия/отсутствия оснований для приостановления, предусмотренных п. 7 ч. 1 ст. 26 Закона о регистрации недвижимости, проверка на соответствие в техническом плане сведений об иных параметрах, указанных в разрешении на ввод ОКС в эксплуатацию и (или) проектной документации ОКС, акте приемочной комиссии, подтверждающем завершение перепланировки помещений в многоквартирном доме, уведомлении о соответствии построенных или реконструированных объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома, в том числе при наличии в указанных документах ошибочных сведений (например: неверное указание кадастрового номера земельного участка, на котором возведен объект недвижимости).

Также в соответствии с п. 53 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 25 ноября 2020 г., государственный регистратор прав наделен правом проверять форму и содержание представленных документов, при этом к его полномочиям не отнесена возможность давать оценку действиям органа местного самоуправления, наделенного соответствующими правами на распоряжение земельным участком.

Установление пределов правовой экспертизы ограничивает значение института государственной регистрации как основного способа охраны прав на недвижимость.

Правовая экспертиза завершается одним из двух действий: приостановление ГКУ и (или) регистрации прав либо внесение сведений в ЕГРН (подробнее см. следующий подраздел).

5. Приостановление ГКУ и (или) ГРП

Основные причины приостановления ГКУ и ГРП по решению государственного регистратора указаны в ст. 26 Закона о регистрации недвижимости и включают в себя 65 оснований, которые можно условно классифицировать по группам:

1) документы не отвечают требованиям законодательства РФ по форме или содержанию (например, доверенность не содержит полномочий, включающих процедуры ГКУ и (или) ГРП; назначение ОКС не соответствует виду разрешенного использования земельного участка, на котором он построен, или имеются нарушения, связанные с подготовкой технического или межевого плана; в разрешении на ввод в эксплуатацию или разрешении на строительство отсутствуют сведения о протяженности линейного объекта и пр.).

Также можно привести следующий пример: ГКУ и (или) ГРП на помещение или помещения (в том числе жилые) в жилом доме (объекте индивидуального жилищного строительства) или в садовом доме не допускаются (ч. 7 ст. 41 Закона о регистрации недвижимости). Таким образом, наличие в ЕГРН сведений о помещении, в том числе квартире, на которую зарегистрировано право, расположенном в жилом доме, отвечающем признакам, указанным в п. 39 ст. 1 ГрК РФ, не соответствует нормам действующего законодательства.

Или еще один пример: разрешение на ввод в эксплуатацию выдано на объект, который не является недвижимостью, отказ в ГКУ и ГРП судом был признан законным (дело № А76-49914/2020). Суд указал, что факт выдачи такого разрешения «автоматически» не является основанием для признания построенного объекта объектом недвижимого имущества. В этой связи возникает вопрос о пределах правовой экспертизы, в том числе в случае, если разрешение на ввод в эксплуатацию выдано уполномоченным органом в отношении объекта, который не является объектом недвижимости, поскольку ч. 13, 14 ст. 40 Закона о регистрации недвижимости ограничивают пределы правовой экспертизы исключительно в части проверки разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, акта приемочной комиссии, на соответствие их формы и (или) содержания требованиям законодательства Российской Федерации.

В данном случае уточнения требует само понятие «недвижимость», содержащееся в ГК РФ, Законе о регистрации недвижимости, ГрК РФ и пр. Указанное обстоятельство потребовало разработки ряда законопроектов, благодаря которым планируется скорректировать критерии отнесения объектов к недвижимости. Так, например, в настоящее время нет единообразной судебной и правоприменительной практики по отнесению отдельных видов линейных объектов к недвижимости. В связи с этим правовой режим линейных объектов регулируется ведомственными документами, см., например, письмо Минстроя России от 11 июля 2018 г. № 30418-АС/08, согласно которому к объектам капитального строительства относят линейные объекты. Эту позицию поддерживают и суды. Определением Верховного Суда от 11 декабря 2018 г. № 305-КГ18-20539 была поддержана позиция Федеральной налоговой службы России в том, что такие объекты основных средств, как технологические трубопроводы и газоходы, относятся к недвижимому имуществу. Хотя вопрос об отнесении ЛЭП к недвижимости остается дискуссионным, и почти всегда в налоговых спорах решающее слово остается за судебными органами, которые в большинстве случаев придерживаются мнения, что линейные объекты, введенные в эксплуатацию как ОКС в соответствии со ст. 55 ГрК РФ, с большой степенью вероятности относятся к недвижимому имуществу, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.

Следующим примером разрешения проблемных вопросов учетно-регистрационных процедур может служить расширение оснований для ГКУ и ГРП в случае выявления пересечений границ земельных участков, населенных пунктов и территориальных зон. Так, с 1 февраля 2024 г. вступил в силу закон, благодаря которому стало возможным устанавливать границы населенных пунктов и территориальных зон, несмотря на пересечение ими границ земельных участков. Документ упростил процедуру устранения таких пересечений — для внесения изменений в документы территориального планирования муниципальных образований можно не проводить ни общественные обсуждения, ни публичные слушания. Эти изменения позволят устранить ошибки в реестре и приведут к ускорению процедур установления границ населенных пунктов и территориальных зон, что позитивно скажется на сроках подготовки территорий и участков для развития;

2) не представлены документы, необходимые для осуществления ГРП и (или) ГКУ (в том числе в рамках единой учетно-регистрационной процедуры) (п. 5 ч. 1 ст. 26 Закона о регистрации недвижимости). Например, при обращении за снятием с государственного кадастрового учета и прекращением государственной регистрации прав ОАО «РЖД» на объект недвижимости (сооружение), представляющее собой производственно-технологический комплекс (далее — ПТК), отсутствуют документы о прекращении существования либо образовании в качестве самостоятельных объектов недвижимости всех входящих в такой ПТК объектов. Зачастую ПТК представляют собой совокупность нескольких сотен различных по назначению объектов капитального строительства, при этом на момент обращения правообладателя с соответствующим заявлением в ЕГРН отсутствуют сведения обо всех образованных в результате преобразования ПТК объектах;

3) с заявлением о ГКУ и (или) ГРП обратилось ненадлежащее лицо (п. 2 ч. 1 ст. 26 Закона о регистрации недвижимости). Например, в соответствии с действующим законодательством кадастровый инженер уполномочен на подачу документов для осуществления учетно-регистрационных действий без доверенности в случае, если данные обязанности прописаны в договоре подряда на выполнение кадастровых работ. В остальных случаях кадастровый инженер может представлять интересы собственника только на основании нотариально удостоверенной доверенности;

4) в отношении объекта ГКУ и (или) ГРП имеются обременения (например, в отношении земельного участка установлены ЗОУИТ, не указанные в договоре, или существует судебный спор в отношении прав на недвижимое имущество, являющееся предметом ипотеки);

5) имеются противоречия между сведениями об объекте недвижимости, содержащимися в представленных заявителем документах, и сведениями ЕГРН о таком объекте недвижимости (за исключением случаев, если вносятся изменения в указанные сведения ЕГРН о таком объекте недвижимости); (п. 49 ч. 1 ст. 26 Закона о регистрации недвижимости), например, когда имеет место пересечение границ смежных земельных участков;

6) не поступила информация, направленная в порядке межведомственного взаимодействия.

6. Внесение сведений в ЕГРН, удостоверение осуществления ГКУ и (или) ГРП

Внесение сведений в ЕГРН осуществляется в результате следующих действий: постановка на ГКУ; кадастровый учет текущих изменений; снятие с ГКУ.

Кроме того, Законом о регистрации недвижимости установлены следующие процедуры: 1) ГРП без одновременного ГКУ; 2) ГКУ с одновременной ГРП; 3) ГКУ без одновременной ГРП.

С 1 января 2017 г. ГКУ и (или) ГРП удостоверяются выпиской из ЕГРН.

Процедура снятия объекта недвижимости с ГКУ дополнена возможностью снятия с государственного кадастрового учета земельных участков, не обремененных правами третьих лиц, при отсутствии решений об их образовании (ч. 7 ст. 72 Закона о регистрации недвижимости). Однако перечень снятия объектов недвижимости является закрытым и не позволяет снять с ГКУ объекты, которые не являются недвижимостью по своей природе (например, в 90-е годы регистрировалось огромное количество объектов, которые не являются недвижимостью).

Проблемы по внесению сведений в ЕГРН включают в себя, к примеру, следующее:

• отсутствует положение о зоне минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов), утвержденное Правительством Российской Федерации, предусмотренное ст. 106 ЗК РФ;

• не определен законодательно орган государственной власти или орган местного самоуправления, который обязан принять решение об установлении такой зоны.

Кроме того, в отношении большинства видов ЗОУИТ до сих пор не приняты соответствующие Положения, что влечет определенные сложности во внесении указанной информации в ЕГРН.

7. Выдача (направление) документов по результатам предоставления государственной услуги

Запрос о предоставлении сведений из ЕГРН представляется в ППК «Роскадастр». С 1 марта 2023 г. вступили в силу изменения порядка предоставления сведений о правах физических лиц на недвижимое имущество. Ранее персональные данные правообладателей недвижимости были общедоступными, теперь персональные данные владельцев недвижимости предоставляются третьим лицам только с согласия гражданина. На основании заявления гражданина в ЕГРН будет вноситься соответствующая запись. В новом правиле будут исключения. Например, Ф. И. О. собственника и дату его рождения предоставят: его супруге или супругу; нотариусам; кадастровым инженерам; сособственникам недвижимости; залогодержателям; арендаторам — в отношении арендодателя (и наоборот); наследникам объекта недвижимости; в некоторых случаях — собственникам земельных участков, на которых стоит чужая собственность (и наоборот: собственникам недвижимости на чужой земле).

Конституционный Суд РФ в свое время указал на значимость указанных принципов, говоря о том, что государственная регистрация прав на недвижимое имущество направлена на реализацию принципов публичности и достоверности сведений о правах на объекты недвижимого имущества и их правообладателях, она создает гарантии надлежащего выполнения сторонами обязательств и, следовательно, способствует упрочению и стабильности гражданского оборота в целом.

Принцип «публичности» и «достоверности» сведений ЕГРН в полном объеме в российской системе государственной регистрации недвижимости пока не нашел своего отражения. Несмотря на попытки «принудительно» наполнить ЕГРН сведениями о ранее учтенных земельных участках (обязанность была возложена на органы местного самоуправления), до сих пор в ЕГРН отсутствует указанная информация.

Основная проблема в формировании сведений о ранее учтенных земельных участках — это неустановленность (или приблизительность) их границ. Данное обстоятельство исключает возможность совершения с ними различных сделок, что вытекает из ст. 554 ГК РФ, ст. 607 ГК РФ о требовании гражданского законодательства в определении предмета сделки. Кроме того, с 2020 г. правообладатели, чьи земельные участки не имеют точных сведений о местоположении границ в ЕГРН и права на которые возникли до февраля 1998 г., могут столкнуться с тем, что на их участках может быть начато строительство объектов федерального, регионального или местного значения. В рамках реализации закона о магистральной инфраструктуре 2020 г. они могут быть восприняты как не закрепленные за правообладателем, поэтому Росреестр рекомендует уточнить границы ранее учтенных земельных участков. Тем не менее ранее учтенные земельные участки юридически считаются объектами гражданского оборота и могут участвовать в сделках.

Однако Федеральным законом от 30 декабря 2021 г. № 478-ФЗ в Закон о регистрации недвижимости (п. 5.1 ст. 69) было внесено положение, что после 1 марта 2026 г. внесение в ЕГРН сведений о ранее учтенном земельном участке в соответствии с заявлением правообладателя будет осуществляться на основании документа, устанавливающего или подтверждающего право на такой земельный участок, а также межевого плана. Исключение составляют случаи внесения сведений о таких земельных участках на основании заявления уполномоченного органа, представленного в результате выполнения мероприятий по обеспечению внесения в ЕГРН сведений о выявленных правообладателях ранее учтенных объектов недвижимости в соответствии со ст. 69.1 Закона о регистрации недвижимости.

Отсутствие или наличие неполных данных о правообладателях ранее учтенных объектов недвижимости влечет проблемы при проведении юридически значимых процедур. Когда могут понадобятся данные о правообладателях недвижимости? Во-первых, при согласовании границ земельного участка; во-вторых, при изъятии земельного участка; в-третьих, при установлении публичного сервитута; в-четвертых, при установлении ЗОУИТ. Данные о правообладателе объекта недвижимости включают в себя: Ф. И. О., ИНН, адрес регистрации (и постоянного места жительства), паспортные данные, СНИЛС, гражданское состояние. Отсутствие хотя бы одного из перечисленных сведений затрудняет или делает невозможным проведение вышеуказанных процедур.

Также существует проблема наполняемости ЕГРН данными о ЗОУИТ, до сих пор существуют противоречия с иными отраслевыми кадастрами и реестрами. Необходимо исключить противоречия в сведениях различных информационных ресурсов (например, РФИ — Росимущество; ГВР — Росводресурсы; ГЛР — Рослесхоз; СОБР — Роснедра; ФГИС ЕФГИ — Роснедра; ИСОГД — субъекты РФ; реестр ООПТ — Минприроды РФ; ФГИС ТП — Минэкономразвития России; ЕГРОКН — Минкультуры России и пр.).

Кроме того, есть проблемы, связанные с отсутствием механизма внесения в ЕГРН записи (отметки) о приобретении жилого помещения с использованием средств материнского (семейного) капитала, данная отметка необходима в целях защиты жилищных прав несовершеннолетних.

Отсутствие данных сведений не позволяет судить о полноте и качестве сведений ЕГРН, а также ставит под вопрос защиту прав собственников при реализации инвестиционных и инфраструктурных проектов.

В целях устранения указанных проблем осуществляется работа по созданию федеральной государственной информационной системы «Единая цифровая платформа “Национальная система пространственных данных”».

8. Исправление ошибок, содержащихся в ЕГРН

В соответствии с Законом о регистрации недвижимости ошибки подразделяются на технические и реестровые. Исправление реестровой ошибки осуществляется в случае, если такое исправление не влечет за собой прекращение, возникновение, переход зарегистрированного права на объект недвижимости. Споры, возникающие в связи с исправлением реестровой ошибки в случае, указанном в ч. 7 Закона о регистрации недвижимости, рассматриваются в судебном порядке (ч. 9 ст. 61 указанного Закона).

Верховный Суд опубликовал определение от 23 января по делу № 4-КГ23-85-К1, в котором пояснил нюансы распределения судебных расходов на экспертизу в деле об исправлении ошибки в обозначении границ земельного участка в ЕГРН. Проблема существовала только в кадастровом учете в связи с наложением границ смежных земельных участков. Суд первой инстанции после проведения экспертизы пришел к выводу об удовлетворении требований истца и возложил судебные расходы на сторону ответчика. Вышестоящие инстанции поддержали такую позицию. Вместе с тем Верховный Суд РФ с ней не согласился, так как основанием для какой-либо ответственности является наличие вины. Поскольку виновных в расхождении кадастровых данных не нашлось, судебные расходы останутся некомпенсированными.

9. Обжалование решений об отказе в проведении ГКУ и (или) ГРП

Росреестром во исполнение требований ч. 3 ст. 26.1 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности» созданы апелляционные комиссии по рассмотрению заявлений об обжаловании решений о приостановлении осуществления ГКУ и (или) ГРП при Управлениях Росреестра по субъектам Российской Федерации. В 2023 г. были переизданы распоряжения о создании апелляционных комиссий. 29 февраля 2024 г. созданы апелляционные комиссии при Управлениях Росреестра по Донецкой Народной Республике, по Луганской Народной Республике, по Запорожской области, по Херсонской области. Кроме решений о приостановлении заявитель имеет право обжаловать иные действия должностных лиц органа регистрации прав, например отказ в выдаче сведений ЕГРН, отказ об исправлении судебной ошибки и др.

Оспаривать в судебном порядке решение государственного регистратора о приостановлении не имеет смысла, поскольку в процессе Росреестр может принять решение об отказе в проведении ГКУ и (или) ГРП, поэтому его придется обжаловать повторно.

Основные тенденции при оспаривании решений о приостановлении ГКУ и (или) ГРП включают в себя следующее:

9.1. Формальный подход недопустим, на это ориентирует нижестоящие инстанции Верховный Суд в определении № 127-КАД22-22-К4 от 31 августа 2022 г. Там заявитель обжаловал отказ в 2020 г. зарегистрировать корпус для отдыха в Крыму, реконструированный в 2012-м. Процедуру приостановили, а затем выдали отказ, поскольку «из-за недоступности архивов невозможно подтвердить подлинность документов, выданных в 2012-м». Суды подтвердили правоту чиновников, подойдя к спору формально: раз обжалуется отказ, то надо только проверить, выполнил ли заявитель указания в уведомлении о приостановке. Раз он не подтвердил подлинность документов десятилетней давности, то иск надо отклонить. Верховный Суд РФ запретил такой подход. «Законность оспариваемых действий нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм», — говорится в определении. Отказ в регистрации — продолжение единой процедуры, поэтому суд обязан проверить основания приостановки.

9.2. Необходимо правильно определить предмет доказывания. К примеру, в деле № А83-6381/2018 суды спорили о возможности регистрации как отдельного объекта здания кинобудки на праве оперативного управления за МГУ Ломоносова. Кассационный суд поддержал отказ Росреестра это делать. Ведь ранее университет просил зарегистрировать кинобудку как часть единого имущественного комплекса научно-учебной базы и не доказал, что спорный объект самостоятельный. Но этого было недостаточно, указал Верховный Суд РФ: суду следовало исследовать вопрос, был ли имущественный комплекс единым недвижимым комплексом в смысле ст. 133.1 ГК РФ и можно ли считать здание кинобудки самостоятельным объектом недвижимости.

9.3. Запрещено требовать документы или нотариальную форму, где это не предусмотрено законом.

Суды исправляют ошибку, если Росреестр требует заявление другого лица, которое на самом деле не нужно по закону. В деле № 19-КАД22-12-К5 заявитель исполняла решение суда о разделе дома, которое прекращало право общей долевой собственности на него. Суд выделил двум собственникам — истцу и ответчику — части дома и указал, что акт стал основанием для регистрации права. Но Росреестр отказался регистрировать часть истца, потребовав заявление другого собственника — ответчика. Его поддержали апелляция и кассация. Верховный Суд РФ возразил, что заявление второго владельца не требуется, ведь регистрация происходит по заявлению истца во исполнение решения суда, который признал отсутствие прав ответчика на это имущество (ч. 3 ст. 58 Закона о регистрации недвижимости). Есть практика Верховного Суда РФ и по случаям, когда регистрирующий орган необоснованно требует нотариальную форму сделки. В деле № 88-КАД22-6-К8 заявитель оспаривал отказ в регистрации дарения доли в праве общей долевой собственности. Нижестоящие инстанции поддержали позицию чиновников. Но Верховный Суд РФ указал: правило о нотариальном удостоверении сделки (ч. 1.1 ст. 42 Закона о регистрации недвижимости) не работает, если одаряемый становится единственным собственником объекта недвижимости.

Часть дел связана с общим режимом имущества супругов. Так, в деле № 9-КАД22-3-К1 муж и жена решили распределить доли в общей квартире, купленной с использованием средств маткапитала: выделить по 6/100 долей детям. Но чиновники отказали в регистрации сделки, потребовав нотариальной формы. Верховный Суд поддержал заявителей: поскольку