Земельное право

Учебник

Под редакцией
доктора юридических наук,
профессора Р. А. Курбанова,
кандидата юридических наук,
доцента Н. В. Свечниковой

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.4(075.8)

ББК 67.407.1я73

З-51

Рецензенты:

Василькова С. В., кандидат юридических наук, доцент;

Румянцева М. О., кандидат юридических наук, доцент.

Под редакцией доктора юридических наук, профессора Р. А. Курбанова, кандидата юридических наук, доцента Н. В. Свечниковой.

Учебник подготовлен профессорско-преподавательским составом кафедры гражданско-правовых дисциплин Российского экономического университета имени Г. В. Плеханова в соответствии с федеральным государственным образовательным стандартом.

Книга содержит всестороннее исследование современного состояния правового регулирования общественных отношений, складывающихся по поводу использования и охраны земельных ресурсов в Российской Федерации. Особое внимание уделено не только общетеоретическим земельно-правовым вопросам, но и анализу правовых режимов, предусмотренных для отдельных категорий целевого использования земель. Изложенный в учебнике материал основан на многообразных позициях представителей отечественной правовой доктрины, на нормах действующего российского законодательства и на сложившейся правоприменительной практике, в первую очередь судебной. Отдельно следует отметить материалы сравнительно-правового характера, посвященные описанию земельно-правового строя в различных зарубежных странах.

Законодательство и судебная практика приведены по состоянию на март 2025 г.

Издание предназначено для студентов, аспирантов, преподавателей юридических и иных вузов, должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, практикующих юристов.

УДК 349.4(075.8)

ББК 67.407.1я73

© Коллектив авторов, 2025

© ООО «Проспект», 2025

АВТОРЫ

Курбанов Р. А., доктор юридических наук, профессор.

Баланюк Л. Л., кандидат юридических наук.

Белялова А. М., кандидат юридических наук, доцент.

Воротилина Т. В., кандидат юридических наук, доцент.

Гаджиев А. А. о., кандидат юридических наук.

Гарагурбанлы Р. А. о., доктор юридических наук, доцент.

Гарная-Иванова И. А., кандидат юридических наук, доцент.

Дуванов Н. Ю., кандидат юридических наук.

Зульфугарзаде Т. Э., кандидат юридических наук, доцент.

Лалетина А. С., доктор юридических наук, доцент.

Левчук С. В., кандидат юридических наук.

Людвиг С. Д., кандидат юридических наук, доцент.

Нардина О. В., кандидат юридических наук, доцент.

Румянцева М. О., кандидат юридических наук, доцент.

Савина В. С., доктор юридических наук, доцент.

Свечникова Н. В., кандидат юридических наук, доцент.

Тюрин И.В., старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин.

Федорова И. А., кандидат юридических наук, доцент.

Глава 1. ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ РОССИЙСКОГО ПРАВА

1.1. Понятие, предмет, метод и система земельного права

В правовой системе РФ земельное право является самостоятельной отраслью, направленной на регулирование общественных отношений, возникающих в связи с использованием и защитой земельных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории РФ.

Земля представляет собой специфический многоаспектный объект, входящий в круг общественных отношений, образующих отрасль земельного права. Во-первых, земля является природным объектом. В ч. 1 ст. 9 Конституции РФ¹ о земле говорится как об одном из природных ресурсов, в ч. 1 ст. 6 Земельного кодекса РФ² (далее — ЗК РФ) уточняется конституционная норма — земля является «природным объектом и природным ресурсом». В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» природным объектом является естественная экологическая система, сохранившая свои природные свойства, а также обеспечивающая благоприятные условия для существования жизни³.

Во-вторых, земля является природным ресурсом. В данное понятие вкладывается, прежде всего, экономическое значение. Являясь природным ресурсом, земля выступает пространственной основой для размещения населенных пунктов, зданий, сооружений, дорог и иных путей сообщения. Кроме того, как природный ресурс земля используется в хозяйственной и иных общественно полезных видах деятельности, выступая, с одной стороны, материальной основой производства, а с другой — средством производства. При этом земля отличается от других средств производства, которые являются потребляемыми и со временем изнашиваются. Земля вечна, однако ее производительные свойства, то есть плодородие, могут уменьшаться при нерациональном использовании или увеличиваться при бережном использовании, рекультивации и проведении иных мероприятий, направленных на увеличение плодородия почв.

В-третьих, земля является социально-политическим объектом. В соответствии с ч. 1 ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Конституционная норма подчеркивает, что земля представляет собой естественное богатство и всенародное достояние. Помимо того, что земля активно используется в хозяйственных целях для удовлетворения потребностей отдельного человека и целых сообществ, проживающих на территории нашей страны, она также является основой построения культурного взаимодействия между людьми, фундаментом общественного и государственного устройства в целом.

В-четвертых, земля может являться объектом гражданских правоотношений и находиться в собственности в соответствии с ч. 2 ст. 9 Конституции РФ, гл. 3 Земельного кодекса РФ: «земля может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности». Так как в Конституции РФ говорится не только об использовании, но и об охране данного природного ресурса, то предполагается наличие законодательных ограничений прав собственника, направленных на рационализацию использования земельных ресурсов с соблюдением интересов всего общества. Например, ч. 2 ст. 36 Конституции РФ устанавливает, что владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов граждан, юридических лиц и публично-правовых образований; ч. 2 ст. 260 Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ) определяет, что «использование земель сельскохозяйственного или иного целевого назначения для других целей не допускается или ограничивается»⁴. Таким образом, для того чтобы выбрать правильный способ использования земельного участка, необходимо выяснить, к какой категории он относится. Статья 7 ЗК РФ перечисляет категории земель в соответствии с их целевым назначением: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса. В силу присвоенной земельному участку категории определяется на основании специальных федеральных законов его правовой режим⁵.

В-пятых, земля относится к объектам недвижимости, требующим учета, индивидуального оформления, регистрации. Деление объектов на движимые и недвижимые имеет значение для гражданского оборота. В соответствии с ч. 1 ст. 130 ГК РФ к недвижимым вещам относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей. Данная норма прямо определяет, что непосредственным объектом гражданских правоотношений выступает земельный участок, а не земля как таковая. Для земельного права подобная формулировка не является принципиальной, поскольку ст. 6 ЗК РФ относит к объектам, на которые направлено регулирующее воздействие земельного законодательства, не только землю (подп. 1 п. 1), но земельные участки (подп. 2 п. 1), а также их части (подп. 3 п. 1). При этом земельный участок определяется как часть земной поверхности, которая имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи.

Земля имеет и иные значимые характеристики⁶, определяющие ее как межотраслевой институт, регулируемый нормами различных отраслей права, таких как конституционное, земельное, гражданское, водное, лесное, экологическое, градостроительное и др. Включение норм о земле в Конституцию РФ свидетельствует о ее значимости для общества и государства, а также обязывает государство предотвращать негативное воздействие хозяйственной и иной деятельности таким образом, чтобы будущие поколения имели возможность пользоваться этим ресурсом.

Земельное право следует воспринимать не только как регулятор общественных отношений, выраженных в отраслевых нормах, но и как учебную дисциплину, и как науку. Как учебная дисциплина земельное право систематизирует отраслевые знания, излагаемые в определенной последовательности, а также предполагает применение этих знаний на практике. Систематизация учебных знаний сущностно и структурно соответствует системе земельного законодательства, однако может дополняться знаниями иных отраслей права, в той или иной мере регулирующих отношения, связанные с использованием и охраной земель.

Рассматривая земельное право как науку следует обратить внимание на исследования ученых в области формирования концепта правового регулирования по эффективному и рациональному использованию земель в отечественной и зарубежных правовых системах, а также на уровне международного права. Изучая взаимосвязи в историческом и сравнительно-правовом аспекте, исследуя взаимодействие и взаимопроникновение норм земельного права с иными отраслями, ученые выявляют недостатки правового регулирования, а также вносят предложения, направленные на развитие законодательства, отрасли права и учебной дисциплины.

Предметом земельного права, как и любой другой отрасли, являются общественные отношения, которые регулируются его нормами. Статья 3 ЗК РФ закрепляет общественные отношения, регулируемые земельным законодательством. К ним относятся «отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения)». Однако зачастую использованию земельного участка предшествует его предоставление, поэтому будет целесообразно в системе земельного права выделить в отдельную группу отношения, связанные с предоставлением земельных участков. Таким образом, учитывая названную норму ст. 3, а также иные положения Земельного кодекса РФ, можно уверенно выделить три группы общественных отношений, связанных с:

• предоставлением в пользование (собственность) земельных участков из государственной или муниципальной собственности;

• использованием земельных участков;

• охраной земельных участков.

Перечисленные отношения, являясь чрезвычайно сложными, предполагают комплексное правовое регулирование, которое осуществляется на основании норм земельного, гражданского, административного, природоохранного и иного законодательства.

Рассмотрим данные группы земельных отношений более подробно.

К первой группе земельных отношений относятся отношения, связанные с предоставлением земельных участков. В соответствии с данными Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии в публично-правовой собственности находится 92,2% земельного фонда РФ, 6,6% принадлежит гражданам, 1,2% — организациям⁷. Такое соотношение актуализирует отношения по предоставлению земельных участков частным лицам, а их передача регламентирована гл. V.1. «Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности» и других нормах ЗК РФ. При передаче земельных участков частным лицам учитывается не столько выгода от поступлений в соответствующие бюджеты, сколько реализация государственной земельной политики. Например, для развития и освоения территорий северных регионов страны с 2021 г. реализуется государственная программа «Арктический гектар»⁸, направленная на вовлечение неиспользуемых земель в хозяйственный оборот.

Отношения по предоставлению земельных участков являются административно-правовыми, с использованием в отдельных случаях гражданского договора, поэтому их субъектами будут являться, с одной стороны, государственные или муниципальные органы, а с другой — граждане или юридические лица. Земельное законодательство перечисляет основания приобретения прав на земельные участки. К ним относятся: акты государственных органов и органов местного самоуправления (далее — ОМСУ) в случае предоставления земельного участка в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование; договор купли-продажи в случае предоставления земельного участка в собственность за плату; договор аренды в случае предоставления земельного участка в аренду; договор безвозмездного пользования в случае предоставления земельного участка в безвозмездное пользование.

Бесплатно земельные участки предоставляются отдельным категориям граждан и юридических лиц. В соответствии со ст. 39.5 ЗК РФ такая возможность предусмотрена в отношении многодетных семей, лиц, работающих в сельской местности, осваивающих земли Арктики или Дальнего Востока, льготных категорий граждан и др. Как правило, данная норма детализируется в региональном законодательстве. Так, например, в Областном законе Ленинградской области от 14 октября 2008 г. № 105-ОЗ «О бесплатном предоставлении отдельным категориям граждан земельных участков на территории Ленинградской области»⁹ содержится ряд требований к многодетным родителям — хотя бы один из них должен проживать в регионе не менее пяти лет, относиться к числу малоимущих граждан или нуждаться в жилье.

В качестве оснований приобретения земельных участков нами не рассматриваются договоры и иные сделки, заключенные между физическими и юридическими лицами, поскольку на основании ст. 3 ЗК РФ имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством.

Ко второй группе общественных отношений, регулируемых нормами земельного права, относятся отношения по использованию земельного участка. Реализация данной группы общественных отношений зависит от нормативных требований: во-первых, от целевого назначения земельного участка (ст. 7 ЗК РФ); во-вторых, от территориального зонирования земель (ст. 85 ЗК РФ). Данные нормы устанавливают механизм соответствующего вида разрешенного использования. Целевое назначение земельного участка представляет «совокупность параметров и видов допустимого использования полезных свойств земельного участка и расположенных на нем природных ресурсов, а также объектов недвижимости в хозяйственных или потребительских целях в соответствии с регламентом, либо в ином порядке, предусмотренном законодательством»¹⁰.

Земельным законодательством предусмотрены санкции в случае ненадлежащего использования земельных участков. Так, например, ст. 284 ГК РФ устанавливает основания изъятия земельного участка у собственника, если участок, предназначенный для сельскохозяйственного производства, жилищного и иного строительства не используется для соответствующей цели в течение трех лет. Статья 285 ГК РФ закрепляет возможность изъятия земельного участка у собственника, если его использование осуществляется с нарушением требований законодательства, в частности, если участок используется не по целевому назначению, или его использование приводит к существенному снижению плодородия земель сельскохозяйственного назначения либо причинению вреда окружающей среде, или на участке возведена или создана самовольная постройка и лицами, ее осуществившими, не выполнены предусмотренные законом обязанности по ее сносу или приведению в соответствие с установленными требованиями.

Помимо применения санкций, государство может еще и стимулировать лиц к соответствующему использованию земельных участков. Так, государственной программой «Арктический гектар» предусмотрено предоставление земельного участка в безвозмездное пользование на четыре с половиной года. Если участок фактически и добросовестно используется, его можно будет оформить в собственность или долгосрочную аренду.

К третьей группе общественных отношений относится охрана земельных участков. Данная группа общественных отношений является сложной, включающей в себя правовой, естественно-природный и социальные элементы, находящиеся во взаимодействии. Статья 12 ЗК РФ прямо устанавливает в качестве целей охраны земли: предотвращение и ликвидацию загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель. Данная норма предусматривает необходимость эксплуатации земли таким образом, чтобы сохранилась экологическая система, а также возможность земли быть средством производства и основой жизнедеятельности человека.

Охрана земель является обязанностью не только субъектов земельных отношений, но и всего гражданского общества. Кроме того, Правительством РФ определен перечень органов, осуществляющих земельный контроль (надзор)¹¹. К ним относятся: Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии¹², Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору¹³ и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования¹⁴. Указанные и иные органы, осуществляя контрольно-надзорные полномочия в сфере обеспечения рационального использования и охраны земель, проводят мероприятия организационного, административно-правового характера в сочетании с экономическими мерами.

Мероприятия по охране земель проводятся в соответствии с ЗК РФ, Федеральным законом от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»¹⁵, Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и др.

Таким образом, предметом правового регулирования являются земельные отношения, возникающие при предоставлении и использовании земельных участков, а также при обеспечении сохранения и восстановления земельных ресурсов, обеспечении защиты прав и законных интересов собственников земли.

Под методом правового регулирования понимаются приемы и способы, с помощью которых осуществляется воздействие на участников данных отношений. Традиционно методы правового регулирования классифицируются на императивные и диспозитивные. Например, для административного права характерны императивные методы воздействия, лежащие в основе регулирования отношений власти и подчинения, для гражданского права — диспозитивные, предполагающие равенство субъектов и возможность выбора своего поведения. Однако комплексный характер земельного права предполагает необходимость одновременного использования двух этих методов. Исследовав нормы земельного права, А. Н. Дудина делает вывод: «Несмотря на отнесение земельного права к частно-правовым отраслям права, большая часть правовых норм в Земельном кодексе РФ относится к нормам императивным»¹⁶.

Применение императивного метода при регулировании земельных отношений берет свое начало в административном праве. Государственные и муниципальные органы, являясь властными субъектами:

• осуществляют управление земельными ресурсами (раздел, выделение, объединение, перераспределение, предоставление земельных участков, установление сервитутов);

• следят за рациональным использованием земельных участков (учитывая их целевое назначение);

• контролируют проведение правообладателями обязательных процедур, связанных с правовой охраной земель (в форме мелиорации, рекультивации и др.), и даже уполномочены инициировать изъятие земельных участков при их ненадлежащей эксплуатации.

Диспозитивный метод регулирования проявляется при реализации правомочий владения, пользования и распоряжения земельными участками, однако при этом законодательство устанавливает определенные пределы самостоятельного регулирования субъектами данных отношений. Так, ст. 7 ЗК РФ устанавливает целевое назначение использования земельного участка в зависимости от его категории; ст. 70 ЗК РФ, Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»¹⁷ обязывают лицо, у которого возникает, изменяется или прекращается право на земельный участок, осуществить государственную регистрацию или его кадастровый учет; ст. 74 ЗК РФ требует устанавливать и привлекать правонарушителей к административной и уголовной ответственности за земельные правонарушения и др.

Подобное сочетание методов правового регулирования в рамках одной отрасли права свидетельствует о «дуализме метода земельного права, который проявляется как некое «равное» применение императивного и диспозитивного методов при регулировании земельных отношений либо как некое сменяемое применение диспозитивного метода правового регулирования императивным методом и наоборот»¹⁸.

Система земельного права. Каждая отрасль права имеет свою систематизацию, которая представлена упорядоченной совокупностью правовых норм, объединенных по институциональному признаку.

Условно в земельном праве выделяют общую часть, нормы которой применимы к любым земельным отношениям, и особенную, устанавливающую специальные правовые режимы землепользования.

Общая часть земельного права включает в себя учредительные нормы, закрепляющие понятийный аппарат, принципы земельного права, общую характеристику участников земельных отношений, а также институты:

• государственного управления земельными ресурсами;

• права собственности и иных вещных прав на землю;

• оборот земельных участков;

• правовой охраны земель;

• ответственности за земельные правонарушения.

В особенную часть земельного права входят институты, устанавливающие режимы использования и охраны земель в соответствии с их целевым назначением:

• земли сельскохозяйственного назначения;

• земли населенных пунктов;

• земли промышленности и земли иного специального назначения;

• земли особо охраняемых территорий и объектов;

• земли лесного фонда;

• земли водного фонда;

• земли запаса.

1.2. Принципы земельного права

Каждая отрасль права содержит перечень принципов, которые лежат в ее основе, раскрывая сущность и идеологически обосновывая направленность и дальнейшее развитие законодательства. Под принципами права в науке понимают основные «начала, отправные идеи его бытия, которые выражают важнейшие закономерности и устои данной общественно-экономической формации, … обладают универсальностью, высшей императивностью и общезначимостью»¹⁹.

Статья 1 ЗК РФ закрепляет перечень принципов земельного законодательства. Они выстроены системно, таким образом, что каждый последующий находит свое основание в предыдущем. К их числу относятся:

1. Учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории РФ, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю (подп. 1 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). Данная норма, во-первых, развивает положения ч. 1 ст. 9 Конституции РФ. Статус земли как «основы жизни и деятельности народов» подчеркивает ее ценность, невосполнимость и определяет последующее земельно-правовое регулирование. Во-вторых, перечисляет свойства земли, имеющие нормативное значение. Земля рассматривается как: природный объект, являющийся составной частью природы; природный ресурс, используемый в хозяйственной и иной деятельности; недвижимое имущество, а также как объект вещных прав. В-третьих, содержит требование, обращенное к лицам, использующим землю, о необходимости ее охраны.

2. Приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде (подп. 2 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). Так же, как и предыдущий принцип, «приоритет охраны земли» исходит из Основного закона. Он направлен на реализацию нормы ч. 2 ст. 36 Конституции РФ. При этом, во-первых, охрана земли предусматривает возможность ограничения прав собственников и лиц, использующих земельные участки в хозяйственных и иных целях, если их деятельность может нанести или наносит вред окружающей среде. Во-вторых, для максимально эффективной реализации данного требования законодатель предусмотрел особенности использования и охраны отдельных категорий земель.

3. Приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат (подп. 3 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). Указанный принцип вытекает из ст. 7, 41, 42 Конституции РФ, которые устанавливают необходимость охраны здоровья людей. Реализация данного принципа «обеспечивается путем установления экологических и градостроительных пределов и ограничений деятельности хозяйствующих субъектов, позволяющих снизить реальные или потенциальные угрозы в виде негативного воздействия экономической деятельности на здоровье граждан»²⁰.

4. Участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане РФ, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством (подп. 4 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). Этот принцип получил реализацию в ст. 23 ЗК РФ при установлении публичных сервитутов, а также в ст. 31 ЗК РФ, которая в настоящее время утратила силу. Статья 31 ЗК РФ предусматривала обязанность ОМСУ информировать население о предоставлении земельных участков под строительство. Таким образом, в настоящее время данный принцип полноценно не реализуется²¹.

5. Единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами (подп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). С. В. Лихолетова, исследуя содержание данного принципа, указывает конкретные аспекты его реализации²². Во-первых, если лицо отчуждает земельный участок или объект недвижимости, собственником которых он является, то лицу, приобретающему недвижимость, в собственность перейдет и земельный участок. Во-вторых, если у лица на праве собственности находится земельный участок, то возведенный на нем объект недвижимости, автоматически поступает в собственность данного лица.

6. Приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий (подп. 6 п. 1 ст. 1 ЗК РФ).

Статьи 94 и 100 ЗК РФ дают характеристику особо ценных и особо охраняемых территорий.

К землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ или решениями ОМСУ полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.

К землям особо охраняемых территорий относятся земли:

1) особо охраняемых природных территорий;

2) природоохранного назначения;

3) рекреационного назначения;

4) историко-культурного назначения;

5) особо ценные земли.

К особо ценным землям относятся земли, в пределах которых имеются природные объекты и объекты культурного наследия, представляющие особую научную, историко-культурную ценность (типичные или редкие ландшафты, культурные ландшафты, сообщества растительных, животных организмов, редкие геологические образования, земельные участки, предназначенные для осуществления деятельности научно-исследовательских организаций). Сохранность особо ценных земель должна осуществляться их собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами.

7. Платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ (подп. 7 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). Более подробно данный принцип раскрывается в ст. 65 ЗК РФ, которая предусматривает следующие формы оплаты:

• земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость);

• арендная плата;

• иная плата, предусмотренная ЗК РФ.

8. Деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подп. 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ).

Статья 7 ЗК РФ вводит категории земель и обязует их правообладателей соблюдать правовой режим их использования в соответствии с целями назначения. Выделяются следующие категории:

1) земли сельскохозяйственного назначения;

2) земли населенных пунктов;

3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

4) земли особо охраняемых территорий и объектов;

5) земли лесного фонда;

6) земли водного фонда;

7) земли запаса.

9. Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами (подп. 9 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). Данный принцип устанавливает, во-первых, необходимость разграничения государственной собственности для более эффективного управления земельным фондом и, во-вторых, предполагает, что такое разграничение закрепляется напрямую федеральными законами. К числу федеральных законов, регламентирующих вопросы разграничения государственной собственности, необходимо отнести ЗК РФ (ст. 16–19), Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (ст. 3.1)²³.

До 2006 г. действовал специальный закон, определяющий правовые основы разграничения государственной собственности на землю, — Федеральный закон от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю»²⁴. Отсутствие специального закона приводит к тому, что правоприменительная деятельность по отдельным вопросам разграничения государственной собственности опирается на существующие разъяснения Верховного Суда РФ²⁵.

10. Дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы (подп. 10 п. 1 ст. 1 ЗК РФ).

11. Сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком (подп. 11 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). Сочетание публичных и частных интересов при регулировании использования и охраны земли определяется конституционными нормами. Во-первых, это ст. 9 Конституции РФ, подчеркивающая значимость земли через признание ее «основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Во-вторых, ст. 36 Конституции РФ, устанавливающая не только право собственности на землю, но и зависимость свободного владения, пользования и распоряжения землей от качества реализации собственником перечисленных правомочий. Свобода заканчивается там и тогда, где наносится ущерб окружающей среде и нарушаются права и законные интересы иных лиц. Следовательно, государство для соблюдения общественных интересов в случае выявленных нарушений использования гражданами земельных участков может вводить ограничения и санкции, например принудительно отчуждать земельные участки.

12. Принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель (ч. 1 ст. 1 ЗК РФ). Появление данного принципа обусловлено единством предмета правового регулирования: земельные отношения регулируются как гражданским, так и земельным законодательством. Развитие данная норма получает в ст. 3 ЗК РФ, в которой подчеркивается, что земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель, а гражданское законодательство — имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, если иное не предусмотрено специальными федеральными законами. В качестве разграничения предметного регулирования земельных отношений можно привести норму ст. 27 ЗК РФ. Она закрепляет, что оборот земельных участков определяется в соответствии с гражданским и земельным законодательством. При этом выведенные или ограниченные в обороте на основании указанной статьи отдельные земельные участки не могут участвовать в гражданском обороте и, соответственно, регулироваться нормами гражданского законодательства.

13. Принцип государственного регулирования приватизации земли (п. 1 ст. 1 ЗК РФ). Передача земельных участков из государственной в частную собственность является публичным актом и, следовательно, подлежит государственному регулированию. Статья 217 ГК РФ устанавливает возможность передачи имущества путем приватизации в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законом о приватизации. При приватизации земельных участков необходимо руководствоваться положениями статей главы V.1 ЗК РФ и Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»²⁶.

Земельный кодекс РФ исходит из возможности установления законодателем других принципов, органично входящих в систему перечисленных.

1.3. Место земельного права в системе российского права

Основными критериями, выделяющими в правовой системе конкретную отрасль права, являются предмет и метод правового регулирования, которые индивидуализируют ее среди других отраслей. В соответствии с данными критериями земельное право относится к самостоятельной правовой отрасли. Тем не менее при регулировании земельных отношений происходит взаимодействие земельного права как с частными, так и публичными отраслями. В первую очередь необходимо выделить конституционное право, нормы которого являются основой развития любой отрасли.

В ч. 1 ст. 9 Конституции РФ обозначается специальный статус земли — при ее использовании и охране как государственные органы, так и частные лица должны понимать, что она является «основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Несмотря на то что указанная конституционная норма является абстрактной, она получает развитие в нормах земельного права и формулирует предмет регулирования земельного законодательства. В ст. 3 ЗК РФ указываются отношения, которые регулируются земельным законодательством: отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов.

Входящие в предмет земельного права общественные отношения получают развитие в нормах, формулирующих необходимость эффективного использования земли, ее охраны от нерационального использования, а также восстановления ее свойств в случае загрязнения или истощения.

Кроме того, нормы земельного права определяют полномочия органов государственной власти и местного самоуправления по контролю за должным использованием земель и их охраной. Сюда относится кадастровый учет земельных участков; установление и изменение целевого назначения земельного участка, имеющее значение для определения его правового режима; применение мер ответственности к частным и должностным лицам в случае нарушения ими земельного законодательства и др.

Часть 2 ст. 9 и ч. 1, 2 ст. 36 Конституции РФ закрепляют формы собственности на землю — частную, государственную, муниципальную, а также устанавливают возможность судебной защиты права собственности на землю. Вместе с тем права частных собственников на землю — физических и юридических лиц могут быть ограничены в случаях нанесения ущерба окружающей среде, а также нарушения прав и законных интересов других лиц. Таким образом, вопросы предоставления земельных участков, возникновения на них права собственности и иных вещных прав, введения ограничений при их использовании основаны на конституционных нормах, а регулируются земельным и гражданским правом.

Гражданское и земельное право — это отрасли, имеющие прочные связи, возникающие при регулировании вещных отношений, объектом которых является земля. Рассматривая сущность земли, мы ранее отмечали, что законодатель в качестве ее правовых характеристик установил следующие: земля — природный объект, земля — природный ресурс, земля — недвижимое имущество, земля — объект права собственности и иных вещных прав. Безусловно, все характеристики, перечисленные в подп. 1 п. 1 ст. 1 ЗК РФ, необходимо рассматривать комплексно. Однако такие из них, как «недвижимое имущество» и «объект вещных прав», имеют отношение к гражданско-правовому регулированию. Кроме того:

• п. 3 ст. 3 ЗК РФ закрепляет, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также сделки с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено, земельным и иным специальным законодательством;

• п. 3 ст. 209 ГК РФ устанавливает ограничение на свободное владение, пользование и распоряжение землей, если это наносит ущерб окружающей среде и нарушает права и законные интересы других лиц;

• ст. 27 ЗК РФ еще раз подчеркивает, что оборот земельных участков осуществляется на основе гражданского законодательства, однако вводит ограничение, согласно которому земельные участки, изъятые из оборота и ограниченные в обороте, не могут быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством.

Таким образом, вещные права и оборот земельных участков осуществляется на основе гражданского законодательства, а ограничения на использование и оборот земельных участков вводятся земельным. Следовательно, земельное законодательство по отношению к гражданскому является специальным, так как корректирует возможность его применения по отношению к такому объекту правового регулирования, как земля.

Земельное право имеет прочные связи с административным правом. Для реализации прав и свобод как частных лиц, так и публично-правовых образований в отношении реализации правомочий по владению, пользованию и распоряжению землей зачастую необходим административно-правовой порядок. Например, в сфере предоставления земельных участков применяются следующие нормы:

• ст. 39.1 ЗК РФ определяет основания предоставления прав на земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности. В случае если участок передается бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование, требуется решение органа государственной власти или органа местного самоуправления;

• ст. 39.2 ЗК РФ закрепляет за исполнительными органами государственной власти и ОМСУ возможность предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности;

• ст. 39.5 ЗК РФ определяет перечень оснований предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в собственность гражданину и юридическому лицу бесплатно на основании решения уполномоченного органа. Одним из таких оснований является наличие у гражданина трех и более детей.

Эти и иные нормы определяют необходимость принятия решения органом государственной власти или ОМСУ для того, чтобы частные лица имели возможность приобрести соответствующие права на земельные участки.

Таким образом, порядок и способы предоставления земельного участка регламентируются нормами земельного права, а процесс принятия решений органами исполнительной власти и местного самоуправления описывается в нормах административного права. Совокупное использование норм земельного и административного права наблюдается и при функционировании иных правоотношений, таких как: управление земельными ресурсами, ведение государственного реестра недвижимости, привлечение к ответственности лиц, совершивших земельные правонарушения и др.

Земельное и экологическое право имеют прочные связи, проявляющиеся при реализации отношений, связанных с особенностями использования и охраны земли, которая, являясь природным объектом, находится во взаимодействии с окружающей средой. Законодательством устанавливается возможность применять нормы экологического права к земельным отношениям. Так, в частности:

• ст. 36 Конституции РФ предусматривает ограничения для свободной реализации правомочий владения, пользования и распоряжения земельным участком: нанесение ущерба окружающей среде, равно как и нарушение прав и законных интересов иных лиц, прямо воспрещены Основным законом;

• подп. 2 п. 1 ст. 1 ЗК РФ закрепляет принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды, в соответствии с которым владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде;

• ст. 12 ЗК РФ определяет среди целей охраны земли предотвращение и ликвидацию загрязнений, истощений, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы;

• п. 3 ст. 13 ЗК РФ допускает применение к мероприятиям по охране земель, помимо норм самого ЗК РФ, положения Федеральных законов от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»²⁷ и от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»²⁸.

При этом ст. 2 Федерального закона «Об охране окружающей среды» проводит разграничение применения законодательства. Пункт 4 ст. 2 предусматривает применение указанного Закона к отношениям, которые возникают в области охраны окружающей среды в целях реализации прав граждан РФ на благоприятную окружающую среду. К числу таких ограничений можно отнести, например, требования в области охраны окружающей среды при мелиорации земель (ст. 43 Федерального закона «Об охране окружающей среды»). Пункт 5 ст. 2 Федерального закона «Об охране окружающей среды» устанавливает возможность применения земельного законодательства к отношениям в области рационального использования и охраны земельных ресурсов. В качестве примера экологических ограничений, предусмотренных ЗК РФ, можно привести деление земель по целевому назначению на категории, в рамках которых устанавливаются в том числе экологические требования по использованию данных земельных участков.

Таким образом, взаимодействие экологического и земельного права при регулировании земельных отношений является бесспорным, при этом нормы, регламентирующие охрану окружающей среды, защищают земли от негативного воздействия, а земельное право направлено не только на эффективное использование земельных участков, исключающих их истощение, но и предусматривающих их восстановление. Вводимые эколого-правовые ограничения и обременения позволяют не только обеспечивать государственный надзор за рациональным использованием земельных ресурсов и эффективно организовывать их охрану, но и соблюсти баланс интересов землепользователей с интересами общества в целом.

Земельное право тесно связано с природоресурсными отраслями права. Между этими отраслями права существует взаимосвязь, вытекающая из существа объектов регулирования, — земля находится в неразрывной связи с иными природными ресурсами, которые в совокупности составляют природную среду. К каждой природоресурной отрасли в одинаковой степени относится ст. 9 Конституции РФ, направленная не только на охрану земли, но и других природных ресурсов, являющихся основой жизни и деятельности народов, проживающих на территории РФ. Несмотря на общность цели — сохранения природных ресурсов, а также их бережного и рационального использования, каждая природоресурсная отрасль имеет самостоятельный предмет регулирования и нормативный акт, опосредующий использование и охрану конкретного природного ресурса: ЗК РФ, Водный кодекс РФ²⁹ (далее — ВК РФ), Лесной кодекс РФ³⁰ (далее — ЛК РФ), Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»³¹, Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»³², Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»³³ и др.

Среди всех перечисленных выше отраслей права именно земельно-правовая отрасль имеет особое значение в силу того, что земля из-за своих специфических естественных свойств является базовым объектом для других природных ресурсов. Использование таких ресурсов возможно только с учетом их относимости к земле и физической связанности с ней. Вместе с тем ст. 3 ЗК РФ предусматривает возможность применения природоресурсного законодательства к земельным отношениям, не урегулированным земельным законодательством.

1.4. Источники земельного права

Правовое регулирование земельных отношений осуществляется большим массивом нормативных актов. Их систематизация необходима для того, чтобы иметь комплексное представление об источниках земельного права.

Конституция РФ возглавляет иерархию источников земельного права, так как в своих статьях содержит нормы:

• являющиеся базовыми для регулирования земельных отношений;

• предопределяющие конструкцию системы источников земельного права.

Конституционные нормы, являющиеся базовыми для развития земельного законодательства, содержащиеся в ст. 9, 36, 42, 58, 69 и др., уже исследовались в предыдущих параграфах.

Для выстраивания системы источников необходимо обратить внимание на следующие нормы: ст. 15, 71, 72, 76 Конституции РФ.

Части 1 и 2 ст. 15 Конституции РФ подчеркивают:

• верховенство ее норм по отношению к другим нормативным актам;

• возможность прямого применения ее норм;

• недопустимость противоречия ее нормам законов и иных нормативных актов;

• обязанность соблюдения ее норм органами государственной власти и органами местного самоуправления, организациями и гражданами.

Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Среди Федеральных конституционных законов, нормы которых связаны с регламентацией земельных отношений, необходимо выделить Закон от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»³⁴. Статья 22 определяет полномочия Правительства РФ в области охраны окружающей среды и природопользования.

Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры. Часть 4 ст. 15 Конституции РФ определяет значение общепризнанных принципов и норм международного права, включенность их в правовую систему РФ, а также их соотношение с российским законодательством — если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Конституционное правило дублируется в п. 1 ст. 4 ЗК РФ. Вместе с тем указанная статья Федеральным законом от 30 апреля 2021 г. № 113-ФЗ³⁵ была дополнена п. 2, в котором устанавливается невозможность применения правил международного договора РФ в истолковании, противоречащем Конституции РФ. Таким образом, общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры РФ являются источниками земельного права. Исследование норм международных соглашений позволяет сделать вывод о том, что их регулирование направлено в первую очередь на охрану природных ресурсов, важнейшим из которых является земля. Исключение из международного регулирования вопросов землепользования основывается на принципе государственного суверенитета, предполагающего национальную регламентацию предоставления, использования, а также оборота природных ресурсов. Кроме того, ч. 2 ст. 1 Международного пакта о гражданских и политических правах устанавливает право народов «самостоятельно распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами без ущерба для каких-либо обязательств, вытекающих из международного экономического сотрудничества»³⁶.

К универсальным международным соглашениям, соблюдение которых позволит обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие, относятся: Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия (1972)³⁷; Всемирная хартия природы (1982)³⁸; Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (1991)³⁹; Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием (1994)⁴⁰; Стокгольмская конвенция о стойких органических загрязнителях (2001)⁴¹ и др.

Российская Федерация участвует в международных соглашениях, которые прямо не направлены на регулирование вопросов, связанных с использованием и защитой земель, однако опосредованное воздействие на земельные отношения имеет место. К числу таких соглашений можно отнести международные договоры об установлении государственной границы. Государственной границей является линия, определяющая:

• пределы государственной территории. Территория РФ в соответствии со ст. 67 Конституции РФ включает в себя территории субъектов РФ, внутренние воды, территориальное море и воздушное пространство над ними. Территория РФ, не покрытая водными объектами, относится к земельными ресурсам, охраняемым государством;

• пространственное действие российского законодательства, в том числе и земельного.

По данным Большой российской энциклопедии, на 1 января 2022 г. совокупная длина границ Российской Федерации составляла примерно 61 179 км, из них протяженность сухопутных границ — примерно 22 125 км⁴². По суше Российская Федерация граничит с 16 странами, при этом показатели сухопутных границ приведены без учета протяженности границ между Россией и Украиной. Постановлением Конституционного Суда РФ от 2 октября 2022 г. № 36-П⁴³ граница между странами признана «подвижной», то есть ее точная протяженность появится после подписания соответствующего международного соглашения. В качестве примеров международных соглашений данного вида можно привести следующие: Договор между Правительством Российской Федерации и Правительством Корейской народно-демократической Республики о режиме Российско-Корейской государственной границы (2012)⁴⁴; Договор между Российской Федерацией и Монголией о режиме российско-монгольской государственной границы (2006)⁴⁵ и др.

К категории двухсторонних международных соглашений можно отнести и международные договоры о приграничном сотрудничестве, в том числе в области защиты особо охраняемых природных ресурсов, находящихся на территориях сопредельных государств. К ним относятся Конвенция о приграничном сотрудничестве государств — участников СНГ (2008)⁴⁶, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о заповеднике «Озеро Ханка» (1996)⁴⁷; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о создании трансграничной особо охраняемой природной территории «Заповедное Поозерье» (2017)⁴⁸; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о создании трансграничного резервата «Земля больших кошек»⁴⁹ и многие др.

Существуют и иные международные соглашения, регламентирующие политико-правовые или социально-экономические вопросы, в нормах которых находят отражение отношения, связанные с землей.

Земельное законодательство. Статьи 71 и 72 Конституции РФ определяют предметы ведения, относящиеся к исключительной компетенции Российской Федерации, и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В соответствии с указанными нормами гражданское законодательство относится к исключительному ведению Российской Федерации, а административное, природоресурсное и в том числе земельное — к совместному ведению. Отнесение земельного законодательства к совместному ведению означает, что акты, регулирующие земельные отношения, могут приниматься как на федеральном, так и на региональном уровне. Статья 2 ЗК РФ, раскрывая данное конституционное положение, уточняет, что земельное законодательство состоит из ЗК РФ «и иных федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ».

Земельный кодекс РФ является основным актом, регулирующим на федеральном уровне земельные отношения. Земельный кодекс РФ был введен в действие Федеральным законом от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ⁵⁰. В настоящее время данный акт состоит из 28 глав.

Круг федеральных законов, принятых для реализации норм ЗК РФ, чрезвычайно обширен. Регулирование вопросов, касающихся приобретения прав на земельные участки, осуществляется нормами следующих законов: Федерального закона от 30 ноября 2010 г. № 327-ФЗ «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности»⁵¹; Федерального закона от 1 мая 2016 г. № 119-ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных в Арктической зоне Российской Федерации и на других территориях Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»⁵² и др.

Регламентация использования и охраны отдельных категорий земель осуществляется на основании следующих законов: Федерального закона от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»⁵³; Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»⁵⁴; Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»⁵⁵; Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»⁵⁶; Федерального закона от 19 июля 2011 г. № 246-ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»⁵⁷ и др.

Положения отдельных федеральных законов не относятся к земельному законодательству, но в той или иной мере регулируют земельные или смежные с земельным отношения. Так, ст. 3 ЗК РФ обуславливает использование норм природоресурсного законодательства к земельным отношениям, если они не урегулированы земельным законодательством. Перечень законов, входящих в природоресурсное законодательство, не является исчерпывающим. В качестве примера приведем отдельные акты: Водный кодекс РФ⁵⁸; Лесной кодекс РФ⁵⁹; Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»⁶⁰; Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»⁶¹; Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»⁶² и др.

Кроме того, п. 3 ст. 3 ЗК РФ допускает возможность применения гражданского законодательства к отношениям, связанным с оборотом земельных участков, если иное не предусмотрено земельным и природоресурсным законодательством. К гражданскому законодательству, помимо ГК РФ⁶³, относятся федеральные законы, регулирующие в том числе переход прав на земельные участки. К ним относятся: Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»⁶⁴; Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»⁶⁵ и др.

Подзаконные акты, издаваемые органами государственной власти РФ. В соответствии со ст. 2 ЗК РФ земельные отношения могут регулироваться указами Президента РФ, которые не должны противоречить земельному законодательству. К числу данной группы подзаконных актов относятся: Указ Президента РФ от 16 мая 1997 г. № 485 «О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами»⁶⁶; Указ Президента РФ от 9 января 2011 г. № 26 «Об утверждении перечня приграничных территорий, на которых иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками»⁶⁷; Указ Президента РФ от 2 мая 2014 г. № 296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации»⁶⁸; Указ Президента РФ от 15 июня 2022 г. № 382 «О мерах по сокращению площади лесных пожаров в Российской Федерации»⁶⁹ и др.

Отдельными указами Президента РФ принимаются и утверждаются доктринальные и программные акты, в отдельных частях направленные на развитие и регулирование земельных отношений. К ним относятся: Указ Президента РФ от 14 сентября 2012 г. № 1289 «О реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом»⁷⁰; Указ Президента РФ от 19 апреля 2017 г. № 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года»⁷¹; Указ Президента РФ от 21 января 2020 г. № 20 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации»⁷²; Указ Президента РФ от 26 октября 2020 г. № 645 «О Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 года»⁷³; Указ Президента РФ от 26 октября 2023 г. № 812 «Об утверждении Климатической доктрины Российской Федерации»⁷⁴ и др.

Акты Президента РФ издаются в том числе в рамках оказания социальной помощи отдельным категориям граждан. Так, Указ Президента РФ от 23 января 2024 г. № 63 «О мерах социальной поддержки многодетных семей»⁷⁵ и распоряжение Президента РФ от 6 июня 2023 г. № 174-рп «О дополнительных мерах социальной поддержки военнослужащих, лиц, заключивших контракт о пребывании в добровольческом формировании, содействующем выполнению задач, возложенных на Вооруженные Силы Российской Федерации, лиц, проходящих службу в войсках национальной гвардии Российской Федерации, и членов их семей»⁷⁶ в перечень мер социальной поддержки относят и бесплатное предоставление данным категориям граждан земельных участков.

Помимо Президента РФ, Правительство РФ может принимать решения, регулирующие земельные отношения в рамках полномочий, определенных земельным законодательством (п. 2 ст. 2 ЗК РФ) и направленных на обеспечение исполнения его норм. К актам данной категории относятся: постановление Правительства РФ от 18 сентября 2020 г. № 1482 «О признаках неиспользования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации»⁷⁷; постановление Правительства РФ от 24 ноября 2021 г. № 2019 «Об утверждении Правил взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный земельный контроль (надзор), с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль, и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»⁷⁸; постановление Правительства РФ от 27 января 2022 г. № 59 «Об утверждении Положения о возмещении убытков при ухудшении качества земель, ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, а также правообладателей расположенных на земельных участках объектов недвижимости и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»⁷⁹ и др.

Региональное законодательство. В соответствии и во исполнение ЗК РФ иных федеральных законов субъекты РФ могут издавать в рамках своих полномочий региональные акты, регулирующие земельные отношения (п. 3 ст. 2 ЗК РФ). Законы субъектов РФ, регламентирующие земельные отношения, могут быть как комплексным, так и направленными на регулирование конкретных отношений. К комплексным актам относятся: Закон г. Москвы от 19 декабря 2007 г. № 48 «О землепользовании в городе Москве»⁸⁰; Земельный кодекс Республики Саха (Якутия) от 15 декабря 2010 г. 888-З № 673-IV⁸¹; Закон Чеченской Республики от 25 февраля 2014 г. № 7-РЗ «О регулировании земельных отношений в Чеченской Республике»⁸² и др. В качестве примера законов, регламентирующих конкретные земельные отношения, можно привести следующие: Закон Чеченской Республики от 2 мая 2007 г. № 21-рз «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»⁸³; Закон Республики Крым от 15 января 2015 г. № 66-ЗРК/2015 «О предоставлении земельных участков, находящихся в собственности Республики Крым или муниципальной собственности, и некоторых вопросах земельных отношений»⁸⁴; Закон Иркутской области от 28 декабря 2015 г. № 146-ОЗ «О бесплатном предоставлении земельных участков в собственность граждан»⁸⁵ и др.

Акты органов государственной власти субъектов РФ, регулирующие земельные отношения, принимаются по широкому спектру вопросов. К ним относятся: Указ Президента Республики Саха (Якутия) от 5 декабря 2012 г. № 1755 «Об утверждении административных регламентов Министерства экологии, природопользования и лесного хозяйства Республики Саха (Якутия)»⁸⁶; Указ Главы Республики Бурятия от 4 февраля 2020 г. № 8 «Об утверждении административного регламента Республиканского агентства лесного хозяйства по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешения на выполнение работ по геологическому изучению недр на землях лесного фонда без предоставления лесного участка и о признании утратившими силу некоторых указов Президента Республики Бурятия и Главы Республики Бурятия»⁸⁷ и др.

Акты органов местного самоуправления, издаваемые в пределах их компетенции, обеспечивая реализацию норм регионального законодательства, могут содержать нормы — регуляторы земельных отношений, учитывающие местные особенности землепользования. Кроме того, ОМСУ принимают акты, направленные на управление и распоряжение находящимися в их собственности, земельными участками. Например, постановление Администрации Елецкого муниципального района Липецкой области от 24 февраля 2021 г. № 98 «Об утверждении административного регламента по предоставлению муниципальной услуги «Постановка граждан, имеющих трех и более детей, на учет в целях бесплатного предоставления земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, или земельного участка, находящегося в муниципальной собственности»⁸⁸; решение Задонского городского Совета депутатов Липецкой области от 29 июня 2006 г. № 51 «О Временном порядке предоставления гражданам и юридическим лицам в собственность или аренду земельных участков на территории г. Задонска Липецкой области для целей, не связанных со строительством»⁸⁹ и др.

Российская правовая система относится к романо-германской правовой семье, в связи с этим судебный прецедент не является источником права. Тем не менее для правильного уяснения и единообразного применения правовой нормы представляется необходимым изучение актов Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ.

В науке конституционного права Конституционный Суд РФ отдельные исследователи называют «негативным законодателем»⁹⁰, так как он имеет возможность своим решением признать федеральный закон или отдельную его норму неконституционной, подлежащей в дальнейшем пересмотру или отмене законодателем. К числу постановлений Конституционного Суда РФ, исследующих земельное законодательство на предмет конституционности его положений, можно выделить постановление от 22 апреля 2014 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности пунктов 2–6 статьи 13 Федерального закона „Об обороте земель сельскохозяйственного назначения“ в связи с жалобой граждан В. Л. Герасименко и Л. Н. Герасименко»⁹¹; постановление от 30 мая 2023 г. № 27-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 33 Федерального закона „О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации“, пункта 18 части 1, частей 3 и 4 статьи 14 и пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“, статей 10 и 51 Федерального закона „Об охране окружающей среды“, пункта 1 статьи 22 Федерального закона „О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения“, пункта 2 статьи 9 и пунктов 1 и 2 статьи 13 Федерального закона „Об отходах производства и потребления“, а также пунктов 16–18 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами в связи с жалобами муниципального образования „Городское поселение город Кодинск Кежемского муниципального района Красноярского края“ и администрации Новосибирского района Новосибирской области»⁹² и др.

Акты Верховного Суда РФ направлены на формирование подходов к разрешению земельных споров и обобщению судебной практики. Среди актов Верховного Суда РФ необходимо отметить следующие: Обзор практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка⁹³; постановление Пленума Верховного Суда РФ № 10, Пленума ВАС РФ № 22 от 29 апреля 2010 г. «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав»⁹⁴.

Вопросы для самопроверки

1. Является ли земельное право самостоятельной отраслью?

2. Земельное право понимается в трех значениях: как правовая отрасль, учебная дисциплина и наука. Охарактеризуйте и разграничьте эти понятия.

3. Используя конституционные нормы, охарактеризуйте объект общественных отношений, образующих отрасль земельного права.

4. Какие группы общественных отношений входят в предмет земельного права? Охарактеризуйте их.

5. Какие методы правового регулирования присущи земельному праву?

6. Проведите систематизацию норм земельного права.

7. Перечислите и охарактеризуйте принципы земельного права.

8. С каким публичными отраслями права взаимодействует земельное право?

9. С какими частноправовыми отраслями взаимодействует земельное право?

10. Систематизируйте источники земельного права по их юридической силе.

11. Являются ли акты Конституционного суда РФ и Верховного Суда РФ источниками права?

Глава 2. ЗЕМЕЛЬНЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ: ОБЩЕПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

2.1. Понятие и виды земельных правоотношений. Основания возникновения, изменения и прекращения земельных правоотношений

Многие аспекты эффективности правового регулирования земельных правовых отношений вытекают из особенностей их теоретического понимания, совершенства правовой регламентации, экономико-политической ситуации в государстве и других факторов.

Неверным будет представление о том, что земельные отношения не исследованы учеными, напротив, тематика их правового регулирования и реализация земельных норм права вызывает интерес в отечественной доктрине. Комплексные исследования проведены, к примеру, такими учеными, как Е. А. Галиновская, С. А. Чаркин⁹⁵. Юристы-правоприменители также обращаются к теоретическим разработкам, так как земельные споры не редкость сегодня в судебной практике.

Как известно, нормы права из статичного состояния переходят в динамику посредством правовых отношений. Нормы земельного права начинают реально действовать, перестают быть «мертвыми», записанными только в тексте нормативного правового акта исключительно посредством их реального применения людьми на практике, в жизни. Например, п. 2 ст. 15 ЗК РФ о праве различных субъектов (граждан и юридических лиц) на одинаковый, равный доступ к приобретению в собственность земельных участков только тогда реально воплотит в жизнь указанное правомочие, когда конкретный гражданин или конкретное юридическое лицо на законных основаниях с соблюдением всех законных требований приобретет и правильно оформит право на конкретный земельный участок.

Понятие земельного правоотношения вытекает из учения о правоотношении общей теории права и специфики использования, охраны земли как особого объекта правовой регуляции. Авторы данной главы учебника придерживаются позитивистского подхода правопонимания, поэтому понятие и признаки земельных правоотношений будут рассмотрены согласно основным постулатам этого научного течения.

Как правило, характеристику понятия земельного правоотношения авторы учебников, научных изданий представляют через основные признаки данной правовой дефиниции.

Пожалуй, в качестве первого признака необходимо указать на то, что земельное правовое отношение, безусловно, является разновидностью общественных отношений, так как они связаны с человеческой деятельностью, с осознанным, волевым поведением субъектов, с наличием различных общественных связей. В правовые отношения вступают только люди или их объединения (будем считать, что публичные образования также представлены людьми); животные или неодушевленные предметы не могут быть участниками таких отношений⁹⁶. Не может возникнуть земельное правоотношение и при наличии только одного субъекта. Как и другие правовые отношения, земельные представлены несколькими участниками, как минимум двумя: управомоченным и обязанным субъектами.

Вторым признаком является то, что, как и всякое другое, земельное правовое отношение возникает на основе урегулированности государством посредством правовых предписаний названной сферы общественных отношений. Конституция РФ, федеральное и региональное законодательство устанавливают общеобязательные требования для всех участников отношений по владению, пользованию и распоряжению землей, а также отношений по охране земельных ресурсов. Б. К. Бабаев называет правоотношения «законоотношениями»⁹⁷, подчеркивая их правовую регламентацию на уровне законодательства. Причем говоря о правовой регламентации, выделяя земельные правоотношения как специфический вид отношений, отличающийся от других, необходимо отметить их урегулированность именно земельным законодательством.

В данном признаке считаем необходимым подчеркнуть ряд значимых аспектов. Земельные правоотношения, помимо правовой, могут иметь экономическую природу, например отношения купли-продажи земельного участка. Данные экономические отношения становятся правовыми только после законодательного закрепления в соответствующих нормативных правовых актах. При этом проявляется двойственный характер подобных отношений: и юридический, и не теряет значение экономическая составляющая.

Если поведение не соответствует правовым предписаниям, противоречит им, то оно либо является противоправным (земельным правонарушением), либо не урегулировано нормами земельного законодательства. И в первом, и во втором случае нельзя вести речь о правомерном земельном правоотношении. Таким образом, соответствие земельного правоотношения требованиям земельного законодательства является существенным признаком описываемых правовых отношений.

Из вышеназванного логично вытекает третий признак земельных правоотношений — их охраняемость от нарушений государством посредством введения и описания законных способов деятельности в земельной сфере. Государство гарантирует, создает необходимые условия для охраны и защиты земельных правоотношений, начиная с их правовой регламентации путем правотворчества (установления юридических норм), предоставляя участникам возможности реализации правовых предписаний (вступления в земельные правоотношения) и заканчивая правоприменением компетентными органами в связи с нарушением прав участников таких отношений. Именно защищенность и охраняемость государством земельных правоотношений отличает их от иного рода общественных отношений по поводу использования земли. Отметим, что данный признак у А. Н. Чашина звучит как «обеспеченность» государством⁹⁸.

К четвертому признаку земельных правоотношений необходимо отнести наличие субъективной связи между участниками таких отношений, которая воплощается в их взаимные права и обязанности. При этом следует помнить, что управомоченный субъект всегда имеет возможность выбора варианта поведения, его действиям противостоит обязанный субъект, поведение которого связано с долженствованием и невозможностью такого выбора. В земельных правоотношениях обязанное лицо может быть представлено не только гражданами, но и юридическими лицами, публичными органами, государством в целом. Все участники земельных правоотношений характеризуются наличием индивидуализации (граждане именуются фамилией, именем и отчеством, юридические лица имеют соответствующие реквизиты, публичные образования — официальные названия) и правосубъектности (то есть, законодательной разрешимости быть субъектом таких отношений).

Однако В. М. Сырых указывает на возможность существования правоотношений, в которых индивидуально определяется только один субъект — управомоченный⁹⁹. В земельном праве это может быть собственник земельного участка, который является носителем права собственности на этот участок. Ему противопоставляется неопределенный круг лиц, фактически все общество, а также властные структуры (в качестве обязанного субъекта), которые не должны мешать собственнику владеть, пользоваться и распоряжаться земельным участком. В представленных правовых отношениях отсутствует признак индивидуализации у обязанного участника земельных правовых отношений.

К пятому признаку изучаемых нами правоотношений необходимо отнести наличие волевого характера. Волевая связь участников земельных правовых отношений проявляется в их волеизъявлениях, без проявления воли правоотношение возникнуть не может.

Спецификой частноправовой части земельных отношений является необходимость выражения воли всех участников, например при совершении сделок. У субъектов таких отношений широкий спектр возможностей выражения своей воли, вплоть до отказа во вступление в подобные отношения.

В публично-правовых земельных отношениях, как правило, ярко выражена воля властвующих субъектов, именно они наделены в соответствии с законом широким спектром правомочий, у подвластных субъектов объем правомочий на выражение воли весьма ограничен. Например, собственники земельных участков обязаны платить установленные законом налоги, у них нет возможности проявления воли по неуплате обязательных платежей.

Земельные отношения тесно связаны с другими общественными отношениями: конституционными, гражданско-правовыми, административными, экологическими, налоговыми, природоресурсными, градостроительными, транспортными, поэтому можно выделить такой их признак, как комплексность, смежность с другими отраслями права.

Необходимо также отметить, что именно земельные правоотношения составляют предмет отрасли «земельное право», они представляют собой особую сферу общественных отношений. Поскольку в отечественной доктрине не сложилось единого подхода к необходимости выделения земельного права как самостоятельной отрасли права¹⁰⁰, следует вести речь о наличии проблем в понимании сущности земельных правоотношений, их соотношения с другими общественными отношениями, объемами и пределами правовой регламентации названных отношений.

Как и всякое другое правоотношение, земельное имеет свою структуру, которая состоит из субъектов, объектов и содержания. Являясь стержнем, ядром названной структуры, содержание подразумевает под собой взаимную связь участников земельных отношений, которая представлена субъективным правом одного лица и встречной правовой обязанностью другого. Указанные отношения могут преследовать различные цели, субъективные интересы, их причиной могут стать различные потребности личности и других субъектов. Позволим себе не согласиться с мнением Б. В. Ерофеева¹⁰¹, который в структуру земельного правоотношения включает правовую норму, считаем, что норма права является одним из оснований возникновения земельного правоотношения, наряду с другими основаниями: юридическими фактами и праводееспособностью субъектов.

На основе вышеизложенного ученые предлагают различные определения дефиниции «земельные правоотношения», делая упор в них на их урегулированность правовыми нормами; на особый объект таких отношений (землю, земельный участок)¹⁰²; на субъектов таких отношений (физических и юридических лиц, публичные образования и должностных лиц) и характер их содержания (владение, пользование распоряжение землей)¹⁰³; правовую и социальную природу (зависимость не только от права, но и от уровня правосознания субъектов, социальных условий)¹⁰⁴; на цели регулирования таких отношений (охрану и рациональное использование земли)¹⁰⁵ и др.

Считаем, что под земельными правоотношениями следует понимать сложную систему, целый комплекс общественных отношений, которые регулируются российским и международным земельным законодательством, гарантируются государством с целью эффективного использования и охраны особого объекта (земли), а также, с целью достижения компромисса между частными и публичными интересами различных субъектов права, имеют в основе своей структуры взаимную связь между субъективными правами и юридическими обязанностями участников таких отношений (физических, юридических лиц, а также публичных органов власти и должностных лиц).

Поскольку на сегодняшний день земля является объектом правоотношений, в которые могут вступать как частные, так и публичные лица, а также она может быть в государственной, муниципальной и частной собственности, может выступать объектом гражданского права, следует выделять различные основания для классификации земельных правоотношений.

Если исходить из смежности земельных правоотношений с гражданско-правовыми, то можно рассуждать о вещных и обязательственных земельных правоотношениях. К первой группе будут относиться такие примеры, которые связаны с правомочиями владения, пользования и распоряжения собственников земельных участков. Ко второй группе в таком случае можно отнести отношения, возникающие из договоров, деликтов и неосновательного обогащения.

Из связи с гражданским правом также вытекает деление земельных правоотношений на абсолютные и относительные. Абсолютные правоотношения, как правило, вещные по своей природе, где конкретному управомоченному субъекту в целях пресечения возможных и реальных посягательств на его право собственности на земельный участок противостоит неопределенный круг лиц. А в относительных контрагенты всегда персонифицированы, относительные земельные правоотношения обычно бывают обязательственными.

Полагаем, что в зависимости от цели, компетенции участников, возможности проявления властности и императивности или, наоборот, наличия только диспозитивности можно различать частные и публичные земельные правоотношения. В частных проявляется возможность выбора варианта поведения для физических и юридических лиц, например, при заключении различного рода сделок с землей (купля-продажа, аренда), в таких отношениях участие властвующих субъектов есть, но оно минимально, как в случае с государственной регистрацией в Росреестре. В публичных же властность выходит на первый план, у подвластного субъекта отсутствует возможность выбора варианта поведения, к примеру, собственник земельного участка обязан платить установленные налоги, физическое лицо должно уплатить штраф за самовольный захват земли, нецелевое использование земельного участка, порчу земли.

По функциональному критерию следует различать охранительные и регулятивные земельные правоотношения. Охранительными выступают правоотношения, связанные с применением юридической ответственности к субъектам, совершившим противоправное земельное деяние, например, в связи с неиспользованием земельного участка по целевому назначению членом садоводческого товарищества. Регулятивные земельные правоотношения возникают не из деликтов, а из правомерного поведения их участников при наличии соответствующих юридических фактов.

В зависимости от временного критерия можно выделить кратковременные и длящиеся земельные правоотношения. Отношения по аренде земельного участка имеют временные рамки, поэтому отнесем их к кратковременным, а отношения собственности в отношении земельного участка — это длящиеся земельные правоотношения.

В системе земельных правоотношений ярко проявляется также классификация на активные и пассивные. В отношениях, где требуются осознанные волевые действия участников, налицо будет активность, там же, где субъекты должны были что-то активно делать (в том же примере с неиспользованием земельного участка членом садоводческого товарищества), но не совершали обозначенных законом активных действий, проявляется пассивность. Пассивные также могут выражаться в соблюдении законодательных запретов на совершение каких-либо действий (не ходить по газонам).

Как и во многих других отраслях права, следует разграничивать правомерные и неправомерные (противоправные), добровольные и обязательные земельные правоотношения.

Из соотношения земельного права с административным напрашивается выделение иерархических (вертикальных) земельных правоотношений и горизонтальных (между физическими и [или] юридическими лицами по реализации ими своих земельных прав без проявления властности; право на их обращение в органы государственной власти). Вертикальность в земельных правоотношениях может проявляться на разных уровнях: между федеральными и региональными органами государственной власти, между государственными органами субъектов РФ и органами власти местного самоуправления, между различного рода структурными подразделениями органа власти.

Также можно вести речь о конкретных и общих правоотношениях. При этом к конкретным обычно относят такие земельные правоотношения, которые связаны с правоприменением, а при соблюдении, использовании и исполнении правовых предписаний земельного законодательства мы столкнемся с общими земельными правоотношениями.

В зависимости характера обращения с землей необходимо различать отношения по землепользованию и охране земли. При этом землепользование будем понимать в широком смысле и как владение, и как пользование, и как распоряжение землей.

С. А. Чаркин предлагает выделять простые и сложные земельные правоотношения¹⁰⁶, при этом к простым относятся такие, которые влекут за собой только одну связку прав и обязанностей у участников, то есть у одного субъекта — только право, а у другого — только обязанность. К примеру, гражданин имеет право запросить в Росреестре общедоступную информацию, а Росреестр обязан в таком случае ее предоставить. Однако необходимо подчеркнуть, что большинство земельных правоотношений все же сложные, она порождают несколько связок взаимных прав и обязанностей субъектов.

Ряд авторов учебной и научной литературы предлагают различать материальные и процессуальные земельные правоотношения¹⁰⁷. К материальным относят правоотношения по использованию прав и обязанностей субъектов — собственников земельных участков (право распоряжаться земельным участком и другие установленные законом права), а к процессуальным — отношения, которые устанавливают порядок, способ, процедуру (например, порядок подачи документов в Росреестр на передачу права собственности на земельный участок с одного субъекта на другого). Однако позволим себе не согласиться с такой позицией, так как приведенные выше отношения можно назвать в полной мере процедурными, а не процессуальными. Земельное право относится к материальным отраслям права, а не процессуальным.

Таким образом, в силу сложности содержательной составляющей, особенностей объекта, в зависимости от различных критериев, а также теоретической и практической значимости следует классифицировать земельные правоотношения. Их видовое разнообразие позволяет систематизировать не только сами общественные отношения по пользованию, охране, управлению землей, но и более четко выделить права и обязанности конкретных субъектов таких отношений.

2.2. Участники земельных правоотношений

Являясь одним из структурных компонентов состава земельного правоотношения, их субъекты выступают в качестве участников таких отношений. Земельный кодекс в ст. 5 легально определяет перечень участников земельных правоотношений. Ими могут быть как частные субъекты (физические и юридические лица), так и публичные — государство в лице Российской Федерации и ее субъектов, а также муниципальные образования.

При этом необходимо отметить, что субъектами земельных правоотношений могут выступать не все без исключения лица, подпадающие под перечень названных в ЗК РФ лиц, а только те, которым действующее земельное законодательство предоставляет (гарантирует) перечень определенных прав и обязанностей, которые реально, а не абстрактно могут вступать в подобные отношения. То есть субъектами земельных правоотношений могут быть только лица, обладающие земельно-правовой правосубъектностью, состоящей из земельно-правовой правоспособности, земельно-правовой дееспособности и земельно-правовой деликтоспособности, а в имущественных отношениях — и земельно-правовой сделкоспособностью.

Земельная правоспособность — это абстрактная способность субъектов быть участниками земельных правоотношений, она дается физическим лицам с момента рождения и прекращается их смертью, у юридических лиц и публичных субъектов она возникает с момента их образования и прекращается днем потери соответствующего статуса юридического лица или публичного субъекта.

Земельная дееспособность — это фактическая способность субъектов своими собственными действиями осуществлять правомочия и нести обязанности в сфере земельных отношений.

Являясь частью земельной дееспособности, земельная деликтоспособность представляет собой способность субъекта, совершившего противоправное деяние в сфере земельного права, нести юридическую ответственность за это деяние.

Если у физических лиц момент возникновения земельной дееспособности, как правило, связан с совершеннолетием (исключением является 16-летний возраст в связи с эмансипацией несовершеннолетнего или в связи с его вступлением в брак), то у юридических лиц момент возникновения земельной дееспособности совпадает с моментом возникновения земельной правоспособности (днем государственной регистрации в ЕГРЮЛ).

Поскольку объем и содержание правоспособности юридических лиц определяется не только законодательством, но и целями их деятельности, закрепленными в учредительных документах, ее можно считать специальной.

Земельная сделкоспособность — способность участника земельных правоотношений совершать различного рода сделки, предусмотренные земельным и гражданским законодательством.

Далее при раскрытии данного вопроса следует вести речь о правовом статусе субъектов земельных правоотношений, который, безусловно, зависит от вида субъекта, его характеристики, поведения данного субъекта, особенностей объекта. К примеру, правовой статус гражданина и правовой статус иностранца по содержанию различны. Физическим лицам — негражданам ЗК РФ не дает возможности владеть земельными участками на приграничных и иных территориях (ч. 3 ст. 15 ЗК РФ). Лишь на праве аренды (за некоторыми исключениями) такие лица могут пользоваться землями сельскохозяйственного назначения¹⁰⁸, также земля не может передаваться иностранным гражданам в собственность на безвозмездной основе. Таким образом, правовой статус в части правомочий у граждан России шире, чем у других физических лиц — иностранцев, апатридов. В целом же участники земельных правоотношений могут быть собственниками, владельцами, временными пользователями, а также ограниченными пользователями земельных участков.

Правовой статус юридических лиц как участников земельных правоотношений зависит от видов осуществляемой ими деятельности, от долей иностранного участия, от категории земель и других факторов¹⁰⁹. К примеру, на юридических лиц, занимающихся промышленной деятельностью, законодательство возлагает дополнительные обязанности по охране земельных участков (проведение рекультивационных работ, получение соответствующей лицензии, страхование ответственности за вред, причиненный земле).

Юридические лица зачастую реализуют правомочия собственности на землю посредством права постоянного (бессрочного) пользования и права безвозмездного пользования. При этом у юридических лиц могут ярко проявляться как непосредственно земельные (например, право на возведение на земельном участке здания), так и имущественные права.

Субъекты земельных правоотношений наделены обширными правомочиями, они имеют возможность заключать различного рода сделки с землей (купля, продажа, аренда, отказ, дарение и проч.), не забывая при этом, что земля является особо охраняемым государством объектом.

Если физические лица и юридические лица реализуют свои правомочия по поводу земельных участков в частноправовой сфере, то публичные образования (Российская Федерация, ее субъекты, а также муниципальные образования) могут реализовывать правомочия как в статусе собственников земли, так и в статусе властных субъектов, управомоченных издавать различные властные предписания как нормативного, так и правоприменительного характера, выражая при этом интересы того уровня власти, органом которого они являются.

К примеру, Правительство РФ, исполнительные органы власти субъектов федерации, ОМСУ осуществляют управление и распоряжение государственной собственностью на землю; муниципальные образования реализуют полномочия в области кадастра, землеустройства.

Считаем, что даже в частноправовом аспекте можно наблюдать публично-правовой аспект в разнообразных земельных правоотношениях. Так, при заключении сделок по переходу права собственности с земельными участками требуется государственная регистрация перехода такого права от одного субъекта к другому. Не будем забывать также, что властный субъект — государство — устанавливает правовые предписания в сфере реализации земельных правомочий, а также гарантирует и обеспечивает охрану и защиту прав участникам земельных правоотношений. Таким образом, государство и другие публичные субъекты если не прямо, то опосредованно участвуют практически во всех видах таких отношений.

В связи с появлением нового вида публично-правового образования — федеральной территории (ФТ) «Сириус»¹¹⁰ — возникает необходимость включения в перечень публичных субъектов земельных правоотношений данной ФТ, она может быть участником гражданских правоотношений. Расположено это публично-правовое образование на территории городского округа города-курорта Сочи в Краснодарском крае.

Что касается вопроса о том, могут ли иностранные государства быть участниками земельных правоотношений, то в отечественной правовой доктрине существует позиция, согласно которой такие субъекты могут быть субъектами рассматриваемых нами отношений, так как на территории России находится огромное количество консульств и посольств иностранных государств¹¹¹. Если согласиться с такой позицией ученых, то можно прийти к выводу о том, что легальный перечень субъектов земельных правоотношений необходимо расширить. Более того, авторы данной позиции настаивают на том, что иностранные государства могут быть участниками земельно-правовых отношений как в качестве частноправовых, так и в качестве публично-правовых субъектов.

В соответствии с действующим законодательством можно выделить следующие формы собственности на землю:

• частную (право собственности физических и юридических лиц, а также право общей совместной собственности на земельный участок);

• государственную, реализуемую в интересах всего общества (право собственности на федеральные земли и собственность субъектов РФ);

• муниципальную (собственность различных муниципальных образований, реализуемую в интересах жителей муниципалитетов).

В качестве одного из проблемных аспектов правового положения субъектов земельных правоотношений следует отметить тот факт, что на сегодняшний день в России нередки случаи так называемого нелегального, не оформленного в должном законодательном порядке фактического землепользования. Такая явно негативная тенденция проявляется по различным причинам: граждане на протяжении длительного периода времени могут обрабатывать земельный участок, будучи членами садового некоммерческого товарищества (СНТ), не являясь при этом собственниками участка, получив его в пользование еще во времена СССР; наследники не оформили наследственные права; граждане самовольно заняли земельный участок, занимаются какой-либо хозяйственной деятельностью без оформления правоустанавливающих документов; юридические лица также используют земли, находящиеся в государственной и муниципальной собственности без документарного оформления и т. д. Зачастую фактические землепользователи не заинтересованы в проведении мероприятий по охране и рациональному пользованию земельными участками, они истощают, захламляют, загрязняют землю, не платят установленные налоги и сборы, их не привлекают к ответственности. Для решения обозначенных проблем Е. С. Карпова предлагает легализовать статус фактического землепользователя, закрепить его законодательно, наделить соответствующими правами и обязанностями¹¹².

Таким образом, будучи участниками различных земельных правоотношений, субъекты могут быть классифицированы по следующим основаниям:

• в зависимости от количественного критерия (индивидуальные и коллективные);

• в зависимости от возможности реализации властных полномочий (частные и публичные);

• в зависимости от наличия официальных правоустанавливающих документов права собственности на земельные участки (титульные и нелегальные).

2.3. Понятие и виды объектов земельных правоотношений

В общей теории права под объектом правоотношений понимают духовные и материальные блага, по поводу которых возникает общественное отношение, урегулированное нормами права¹¹³. А. Н. Чашин в перечень таких объектов включает поведение субъекта¹¹⁴.

Развивая философскую трактовку взаимодействия субъекта и объекта, В. М. Сырых отмечает, что объект, являясь необходимым компонентом состава правоотношения, противостоит субъекту, заставляет субъекта активно действовать, вступать в правовые связи с другими лицами, именно по поводу объекта возникают взаимные субъективные права и юридические обязанности участников правоотношений. Объект является неким цементом, связующим звеном в любом правоотношении, в том числе в земельном.

В земельных правоотношениях вряд ли можем вести речь о таких видах объектов, как духовные, интеллектуальные блага, нематериальные личные блага (честь, достоинство, жизнь, здоровье и др.), по поводу перечисленных ценностей земельные правоотношения не образуются.

Считаем, что можно согласиться с учеными, которые относят поведение человека к объектам правоотношений (например, О. С. Иоффе), более того, такое правовое поведение может быть объектом земельных правоотношений. Активное поведение субъектов мы встречаем в сферах деятельности: природоохранной, управленческой, контрольно-надзорной, в любых охранительных и регулятивных земельных отношениях. Хотя в легальном перечне объектов земельных отношений не упоминается поведение субъекта, мы не можем отрицать тот факт, что только человеческое поведение может обладать способностью к реагированию на правовое воздействие со стороны государства, поэтому правовое поведение субъектов по отношению к земле и земельным участкам можно считать объектом земельных правоотношений.

Являясь неотъемлемым компонентом структуры земельного правоотношения, его объектами выступают земля и земельные участки. Причем земля рассматривается в качестве объекта в двух аспектах: как объект природы и как ценный, особый ресурс природы. Также к объектам земельных правоотношений можно отнести не только земельные участки целиком, но и их части. Исчерпывающий перечень легально определенных объектов земельных правоотношений представлен в ст. 6 ЗК РФ. А ст. 7 ЗК РФ устанавливает перечень категорий земель по целевому назначению.

Безусловно, выступая суверенным государством, Россия имеет территорию, которая очерчена государственной границей; земля является территорий суверенного государства, поэтому Российская Федерация реализует свои властные полномочия в том числе на земле, она рассматривается как собственник в том числе земли. При этом, при передаче земли в частную собственность физическому или юридическому лицу выделяется не часть самой государственной территории, а лишь земельный участок как объект гражданских прав, что ни в каких аспектах не может затрагивать суверенитет государства и его территориальную целостность.

Если анализировать такую часть предмета земельного права, как отношения по охране земель и по контролю за соблюдением требований по охране и рациональному использованию земли, то земля в таком аспекте выступает как природный объект и природный ресурс.

На протяжении нескольких десятилетий в отечественной правовой доктрине не прекращаются споры относительно соотношения понятий «земля» и «земельный участок», а также относительно того, объектом правоотношений какой отрасли права они выступают, как соотносятся между собой в рамках одной отрасли права. К примеру, относительно гражданско-правовых отношений принято считать объектом земельный участок, а не всю землю. Земля, как правило, рассматривается как объект публично-правового регулирования, то есть не может находиться в частной собственности¹¹⁵.

Несомненно, особые, уникальные свойства земли позволяют рассматривать ее как многофункциональную ценность в различных аспектах — правовом, экономическом, экологическом, социальном и др. Земля выступает объектом права собственности, объектом в плане основы жизнедеятельности людей, объектом территориальной целостности государства, ценным объектом окружающей природной среды, объектом, связанным с недрами, лесами. При этом перечислять особые «гиперсвойства» земли можно в каждом из представленных подходов к пониманию сущности последней.

Что же касается соотношения понятий «земля» и «земельный участок» в сфере земельных правоотношений, то в определенных моментах их можно отождествлять, рассматривать как однозначной важности объекты. К примеру, в отношениях по поводу управления в сфере охраны земель и их использования фигурируют, как земельные участки, так и земля в целом. В императивном порядке в Единый государственный реестр недвижимости (далее — ЕГРН) на сегодняшний день необходимо вносить сведения не только об объектах недвижимости, в том числе и о земельных участках, но и сведения о различных зонах и территориях. Таким образом, равнозначными по степени значимости объектами управленческих земельных отношений являются как земли, так и земельные участки.

Под земельным участком можно понимать особо охраняемый объект земельного права, имеющий четкие границы, ценность и значимость которого для государства и общества провозглашается и гарантируется Конституцией РФ, правовой статус которого вытекает из земельного законодательства и отражается в ЕГРН.

Земельный участок является делимым объектом земельных правоотношений. Для каждого вида и категории разрешенного использования земли установлены минимальные и максимальные размеры земельных участков. Эти размеры могут варьироваться от установления в нормативных актах субъектов РФ. До 1 марта 2015 г. в ЗК РФ ст. 33 были установлены правила о предоставлении земельных участков для различных субъектов, в зависимости от цели использования таких участков устанавливались правила о применении норм регионального законодательства или фиксации норм в нормативных актах органов местного самоуправления.

В отечественном законодательстве не установлен единый унифицированный размер минимального земельного участка, в каждом субъекте РФ он свой. В п. 1 ст. 4 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» говорится о том, что минимальные размеры образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения устанавливаются законами субъектов РФ. Так, в Московской области максимальный предельный размер земельного участка, который может передаваться для деятельности крестьянского (фермерского) хозяйства из муниципальной и государственной собственности — 1300 га, а минимальный — 2 га¹¹⁶. В Ростовской области максимальный размер — 1,0 га, минимальный — 0,2 га¹¹⁷. Во Владимирской области максимальный размер — 0,2 га, минимальный — 0,06 га¹¹⁸. Как видим, разница в установленных минимальных и максимальных размерах земельных участков в различных субъектах РФ существенная.

Отметим, что фактически земельный участок может быть как делимым, так и неделимым. Делимым следует считать такой земельный участок, который может быть разделен на части, каждая из которых после разделения представляет собой самостоятельный земельный участок в минимальных размерах, установленных субъектом РФ. Законодательно разрешено использование такого участка без преобразования его в земли другой категории. Неделимым же можно считать такой участок, который невозможно разделить в соответствии с законом, его разделение в природе невозможно без изменения его назначения или такое разделение приведет к нарушению законодательства о минимально допустимом размере земельного участка.

Отметим, что если у субъекта во Владимирской области будет земельный участок 1 га, то его можно считать неделимым, так как при его гипотетическом разделе не получится два участка с законодательно установленным минимальным размером — 0,06 га.

При образовании земельных участков необходимо соблюдать ряд требований, установленных ЗК РФ, так, п. 6 ст. 11.9 запрещает образование земельных участков, которое может привести к чересполосице, изломанности границ, такое требование вытекает из принципа рационального землепользования.

Ученые указывают на некую подмену понятий «земля» и «земельный участок» в различных нормативных актах. Представляется, что с точки зрения юридической техники законодатель отождествляет по значимости названные объекты. Нередко в нормативных актах содержится связка «и (или)» в отношении данных объектов. К примеру, только в одной ст. 39.27 ЗК РФ («Случаи и основания перераспределения земель и [или] земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой») обозначенная связка встречается 12 раз.

Являясь объектом гражданского законодательства, земля (земельный участок) должна быть индивидуализирована, занесена в ЕГРН. Являясь же объектом земельных правоотношений, неиндивидуализированные земли могут выступать объектом таких отношений без регистрации в ЕГРН¹¹⁹. В то же время включение земли и земельных участков в гражданско-правовые сделки не умаляет их значения как природного объекта, природного ресурса.

Одной из острых проблем в землепользовании сегодня является проблема самовольного захвата и использования в личных целях земельных участков. За данное правонарушение предусмотрена административная ответственность согласно ст. 7.1 Кодекса об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ). Альтернативная санкция в виде штрафа по данной норме в первой части имеет привязку к кадастровой стоимости земельного участка, в случае же отсутствия определения кадастровой стоимости — в определенной денежной сумме. Здесь необходимо указать на многочисленные случаи захвата земель без четких границ и без индивидуализированного кадастрового номера. Зачастую собственники земли стараются незаконным образом расширить принадлежащую им территорию, используют земельный участок гораздо большего размера, чем они на самом деле обладают в соответствии с законом. В судебной практике описаны случаи самовольного захвата земли без постановки на кадастровый учет и юридическими лицами. Фактически зачастую складывается ситуация с самовольным захватом муниципальных и государственных земель, а не конкретных земельных участков (в смысле кадастрово-земельного законодательства)¹²⁰.

Таким образом, считаем, что правовой статус земли и земельного участка не равнозначен. Несмотря на некое единообразие в понимании и регулировании данных объектов в сфере управленческих земельных отношений, в целом земля и земельный участок (часть земельного участка) соотносятся между собой как целое и часть. Отношения собственности через правомочия владения, пользования и распоряжения ярко проявляются в отношении земельных участков и их частей. Отношения же по охране и рациональному землепользованию одинаково важны и гарантируются законодательством как для земли в целом, так и для отдельных земельных участков и их частей.

2.4. Пути образования и преобразования земельных участков

Под образованием земельного участка следует понимать возникновение нового земельного участка в качестве самостоятельного объекта недвижимого имущества, как правило, появляющегося для дальнейшего использования физическими или юридическими лицами. Данный способ в доктринальной литературе именуется иногда формированием¹²¹. Этот способ так или иначе связан с первичностью права собственности на конкретный объект земельного права — земельный участок — с четко обозначенными границами, а также требованиями кадастрового учета, с выполнением законодательного требования о регистрации права собственности на него в Росреестре.

Преобразование, или, как иногда говорят, изменение, земельного участка связано с созданием нового земельного участка из существовавшего ранее. Несмотря на разное семантическое значение терминов «образование» и «преобразование» ЗК РФ в названии соответствующей статьи упоминает термин «образование», но при этом включает в данную статью как способы образования, так и способы преобразования земельных участков.

Статьей 11.2 ЗК РФ определены следующие способы образования и преобразования земельных участков: 1) раздел; 2) объединение; 3) перераспределение; 4) выдел; 5) образование из земель, находящихся в государственной собственности; 6) образование из земель, находящихся в муниципальной собственности; 7) из искусственно созданных земельных участков.

При этом буквальное значении термина «образование» относится только к последним трем перечисленным способам, все остальные — это способы преобразования земельных участков, так как в этих способах наблюдается ситуация, связанная с созданием нового земельного участка из ранее существовавшего (или существовавших) участка.

Рассмотрим основные способы преобразования земельных участков.

Раздел — способ преобразования земельного участка, проявляющийся в создании нескольких новых земельных участков на месте существовавшего ранее более крупного участка. При этом первоначальный участок, из которого созданы новые, прекращает свое существование. Отметим, что данный способ в большинстве случаев встречается в отношении преобразования земель сельскохозяйственного назначения и земель населенных пунктов.

Если первоначальным участком владели несколько лиц на праве совместной долевой собственности, то право владения на вновь образуемые участки также переходит ко всем сособственникам этого участка. Данное правило может быть изменено соглашением сторон.

Необходимо вспомнить, что с 2017 г. процедура раздела земельного участка происходит одновременно с государственной регистрацией прав, то есть, вместе с кадастровым учетом не только прекращаются права на исходный участок, но и регистрируются права на вновь образованные. С заявлениями в Росреестр должен обращаться собственник первоначального участка.

При применении на практике раздела как способа преобразования земельного участка изначальный собственник должен учитывать ряд законодательных требований, в соответствии с которыми не все земельные участки вообще можно делить, а если закон и разрешает такие процедуры, то при разделе следует помнить о том, что границы образуемых земельных участков не могут располагаться чересполосицей, иметь вкрапления, изломанность границ, вклинивания и другие усложняющие использование и кадастровые правила явления. При разделе необходимо также соблюдать правила о минимальном и максимальном размере земельного участка.

На сегодняшний день необходимо отметить огромное количество проблем при оформлении права собственности на земельные участки в связи с различными пересечениями, наслоениями земельных участков, неточностями определения границ, вызванными предыдущими способами преобразования на данных территориях из-за допущенных технических ошибок. В таких ситуациях речь идет не о вопросах права собственности, а вопросах уточнения кадастрового учета, исправления реестровых ошибок.

Объединение как способ преобразования земельного участка заключается в образовании одного укрупненного участка из смежных, имеющих общие границы участков. При этом первоначальные участки, образовавшие новый, прекращают свое существование.

Необходимо подчеркнуть, что смежные участки при названном способе преобразования в обязательном порядке должны относиться к одной категории земель. Не предусматривается законом и ситуация, при которой физическое или юридическое лицо пожелает объединить свой участок, граничащий с землей, находящейся в муниципальной или государственной собственности.

При образовании участка путем объединения двух или более смежных следует также помнить, что при совместной долевой собственности на смежные участки она будет сохраняться и на новый, объединенный участок. На практике объединение происходит, как правило, в отношении двух соседствующих участков, нередки подобные случаи при строительстве каких-либо объектов, например, жилого дома, под которым находится небольшой по размеру участок. Постройка фактически «съедает» всю территорию этого участка, объединение небольшого участка, на котором появляется новый объект недвижимости, со смежным соседствующим участком реализует более комфортное проживание и пользование всеми названными объектами недвижимости.

Перераспределение также является одним из способов преобразования земельных участков. Данный вариант связан, по сути, с двумя самостоятельными последовательными процедурами: объединением и разделом смежных участков, то есть абсолютно противоположными по значению и результату действиями. В итоге появляются новые смежные участки, а первоначальные прекращают свое существование. Пожалуй, из всех рассматриваемых нами способов преобразования данный — самый затратный, так как каждая стадия процесса преобразования требует определенных затрат по кадастровым работам (например, при проведении межевания), регистрации права собственности в Росреестре. Также следует помнить о недопустимости перераспределения в случаях, если будут нарушены требования земельного законодательства к вновь появляющимся участкам (например, по предельным нормам минимального и максимального участка).

Как правило, необходимость перераспределения земли может возникнуть при желании собственника смежного участка выкупить долю соседнего участка или при желании более рационального использования участков, не имеющих прямоугольную либо квадратную форму, в таком случае в результате преобразования появляется участок более приемлемой, удачной формы для его эксплуатации.

Отметим, что право собственности у субъектов земельных участков сохраняется в полном объеме, однако размер и форма преобразованных участков земли может отличаться от первоначальных.

Количество различных проблем при перераспределении земельных участков может увеличиться за счет нахождения различных построек (зданий, сооружений) на них.

Выдел как способ преобразования представляет собой выдел доли или нескольких долей участка, который находится в долевой собственности. В результате процедуры выдела появляется новый земельный участок с индивидуальным правом собственности выделившего свою земельную долю сособственника, а первоначальный участок земли, из которого был произведен выдел, сохраняется, но при этом изменению подвергаются его границы, то есть он уменьшается. Право долевой собственности сохраняется у владельцев первоначального участка, хотя размер долей может измениться в результате процедуры выдела доли одного из бывших сособственников.

Необходимо отметить, что, если между сособственниками не достигается соглашение о выделе доли одного из сособственников, он имеет право потребовать выдела в натуре в судебном порядке (ст. 252 ГК РФ). Можем предположить, что в результате выплаты ему в натуре необходимость выдела земельного участка исчезает.

Таким образом, раздел и выдел земельных участков — способы, разные по значению и правовым последствиям.

Чаще всего с выделом можно столкнуться при использовании земель сельскохозяйственного назначения.

Что касается таких способов появления новых земельных участков, как образование из земель, находящихся в государственной собственности, и образование из земель, находящихся в муниципальной собственности, то при совершении данных процедур необходимо помнить о публичности (властности) органов государственной и муниципальной власти, принимающих решения по данным вопросам. При этом, как и при выделе, первоначальный участок может быть сохранен, но уже в новых, измененных границах, то есть он фактически уменьшается по сравнению со своими первоначальными размерами.

На сегодняшний день названные способы являются достаточно востребованными видами кадастровых услуг и публично-правовых процедур¹²².

Земельный кодекс сравнительно недавно (с 2011 г.) выделил такой способ образования участка земли, как образование из искусственно созданных земельных участков.

Поскольку вопросы создания искусственных островов весьма актуальны в нашей стране в густонаселенных городах с плотной застройкой (примером может служить Санкт-Петербург), особую значимость приобретают необходимость правовой регламентации получения права собственности на обозначенные участки, а также насущность теоретических разработок содержания правовой конструкции «искусственно созданный земельный участок», требований о предельных размерах, порядка и условий раздела таких участков.

Несмотря на то что земельное законодательство придает искусственно созданным земельным участкам статус участков земли, бесспорным является тот факт, что названные участки именно «рукотворны», они не созданы природой. Однако указанное обстоятельство не отменяет природоохранных требований закона к этим земельным участкам.

Примечательно, что собственником такого объекта является тот, кто его создал (ст. 218 ГК РФ). Для оформления права собственности на искусственно созданный земельный участок требуется обязательная государственная регистрация, постановка на кадастровый учет.

Таким образом, процедуры образования и преобразования земельных участков регламентированы одновременно и земельным, и гражданским законодательством. Для уяснения сущности и особенностей правового регулирования каждого из рассмотренных способов следует разграничивать способы образования и способы преобразования участков земли.

2.5. Основные права и обязанности собственников и других правообладателей земельных участков

Права и обязанности собственников земли и иных лиц, обладающих правами в отношении земельных участков, составляют, с одной стороны, ядро правового статуса (правового положения) данных субъектов, а с другой — определяют содержание земельных правоотношений, в которые вступают обозначенные лица. При раскрытии основных прав и обязанностей названных субъектов необходимо также не забывать об объеме их право-, дее- и деликтоспособности.

Согласно п. 1 ст. 209 ГК РФ, у собственника земельного участка может быть три правомочия: право владения, пользования и распоряжения. Юридический аспект правомочия владения предполагает обладание или фактическое господство, удержание в обладании, то есть лицо может беспрепятственно входить на участок, находиться на нем, совершать разрешенные законом действия на нем (строить здания, сооружения, иные постройки, обрабатывать землю и т. д.), держать под контролем земельный участок, включая право не допускать на него иных лиц. Государство гарантирует абсолютную защиту от возможных посягательств на данное правомочие в отношении земельного участка, находящегося как в частной, так и в публичной собственности. Право владения землей может быть полным и частичным (например, при сервитуте).

Право пользования выражается в хозяйственной и иной эксплуатации земли, извлечении из нее полезных свойств и использовании для целей удовлетворения потребностей общества. Собственники земельных участков и иные лица могут при этом удовлетворять как материальные, так и нематериальные потребности.

Право распоряжения — это возможность определять юридическую судьбу имущества, то есть, выбор допустимого правового статуса земельного участка. Данное правомочие проявляется в различных способах отчуждения прав на землю, например путем совершения сделок купли-продажи, мены, дарения, аренды, залога, путем передачи земли по наследству, передачи в доверительное управление.

Наряду с правом собственности на землю правомочия по владению, пользованию и распоряжению земельными участками могут основываться на иных правовых титулах. У таких субъектов, в отличие от собственников земли, будет меньше прав и, как правило, появляются дополнительные обязанности.

Земельное и гражданское законодательство устанавливает статус постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения земельными участками.

Аренда как ограниченное вещное право предоставляется широкому кругу субъектов, включая иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц (ст. 22 ЗК РФ).

Сервитут также является разновидностью вещных прав на землю. Согласно действующему ЗК РФ, сервитут может быть частным и публичным, срочным и постоянным. Он может устанавливаться по соглашению между собственниками земельных участков или по решению суда. Исчерпывающий перечень возможных публичных сервитутов приведен в п. 3 ст. 23 ЗК РФ. Собственник земельного участка, обремененного сервитутом, вправе требовать соразмерную плату от лиц, в интересах которых установлен сервитут.

Основанием для возникновения права безвозмездного пользования земельным участком является акт исполнительных органов государственной власти (органов местного самоуправления) или договор.

Рассматривая и характеризуя особенности прав и обязанностей собственников земельных участков, будем также помнить о необходимости сохранения баланса частных и публичных интересов в отношении эксплуатации особого ресурса (объекта) — земли. Так как при регулировании земельных отношений государство придерживается принципа гарантированности каждому гражданину права на свободное использование гражданско-правовой триады (владение, пользование и распоряжение) в отношении принадлежащего ему земельного участка, одновременно обеспечивается охрана земли в интересах всего общества.

В реализации баланса частных и публичных интересов немало прикладных проблем. Так, исследователи отмечают наличие законодательных пробелов при использовании земельных участков для размещения и поддержания в должном виде линейных объектов (газопроводов, нефтепроводов, тепловых сетей и т. д.)¹²³. Безусловно, собственники и другие правообладатели обозначенных земельных участков, на которых располагаются газопроводы, нефтепроводы и проч., будут претерпевать определенные неудобства при проведении ремонтных и иных обслуживающих работ линейных конструкций собственниками этих объектов. Однако мы должны помнить, что эксплуатация линейных объектов имеет существенную значимость для государства и общества в целом, направлена на реализацию публичных интересов.

Собственники земельных участков, а также лица, их использующие, обязаны нести бремя содержания своих участков. Ввиду того, что земля является особым природоохраняемым объектом, в соответствии со ст. 42 ЗК РФ у названных субъектов появляются дополнительные обязанности в отличие от обязанностей собственников других объектов. К примеру, земельные участки можно использовать только в соответствии с их целевым назначением, способы использования не должны причинять вред окружающей среде, помимо этого, на плечи собственников ложатся природоохранные, организационные и иные обязанности. Необходимо помнить, что обязанности не прекращаются в связи с отказом пользования правами собственника земельного участка (п. 2 ст. 43 ЗК РФ).

Более подробно права и обязанности собственников и иных правообладателей земельных участков будут рассмотрены в четвертой главе данного учебника.

Вопросы для самопроверки

1. Дайте понятие и охарактеризуйте земельные правоотношения. Назовите их особенности.

2. Перечислите основания возникновения, изменения и прекращения земельных правоотношений.

3. Назовите критерии классификации земельных правоотношений, перечислите основные виды таких правоотношений.

4. Перечислите структурные компоненты земельных правоотношений.

5. Охарактеризуйте основных участников земельных правоотношений.

6. Раскройте основные компоненты правосубъектности участников земельных отношений.

7. Перечислите объекты земельных правоотношений, дайте краткую характеристику каждому из них.

8. Назовите законодательно установленные способы образования и преобразования земельных участков.

9. Перечислите основные права собственников и других правообладателей земельных участков.

10. Назовите установленные законом обязанности собственников земельных участков.

Глава 3. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ И ИНЫЕ ВЕЩНЫЕ ПРАВА НА ЗЕМЛЮ

3.1. Понятие и формы собственности на землю: конституционно-правовой аспект

Обратим внимание на существующие различия в понимании содержания собственности с точки зрения юридического и экономического подходов. Собственность как экономическая категория представляет собой складывающиеся в процессе производства общественные отношения по поводу использования факторов производства и присвоения полезного результата.

Собственность как правовая категория — это всеобъемлющее, исключительное, абсолютное обладание вещами, иными благами, выражающее через соответствующие субъективные права прямую связь с вещью, иным благом¹²⁴.

В правовой науке используется не столько категория «собственность», сколько «право собственности». Важно обратить внимание и на историческую справку возникновения терминов «собственность» и «право собственности»:

• В древнее время термин «собственность» не был известен, но общественные отношения по купле-продаже земли, наследованию земельных участков существовали.

• Римское право вводит термин «собственность» и «право собственности», не различая эти понятия и не давая им определение¹²⁵.

• В Европе с развитием товарных отношений появляется разграничение понятий «собственность» и «право собственности» в XVI в.

• В России термин «собственность» и «право собственности» впервые упоминается во второй половине XVIII в. в указах Екатерины II.

• В Англии юристом А. Оноре в XIX в. было разработано энциклопедическое понятие «права собственности»¹²⁶.

Современная наука не установила точное понятие права собственности. В учебном пособии по гражданскому праву под общей редакцией Р. А. Курбанова право собственности определяется одним из вещных прав, причем наиболее абсолютным. Все остальные вещные права производны от права собственности, их содержание уже, чем содержание права собственности, что дает основания называть их ограниченными вещными правами¹²⁷.

Право собственности на землю как на уникальный природный ресурс регулируется гражданским и земельным законодательством. Важно обратить внимание на существующие юридические особенности правового института права собственности на землю. Суть его специфичности заключается в возможности со стороны государства наложить ограничения на владение, пользование, распоряжение землей. Репрезентативным примером могут быть случаи ограничения права собственности на сельскохозяйственные земли в форме: во-первых, лимитирования площади сельскохозяйственных участков; во-вторых, установления требований функциональности при использовании земель и требований законности процедуры смены категории земли; в-третьих, мониторинга за соблюдением агротехнических норм при использовании земли; в-четвертых, нормирования использования земель в зонах с высокими экологическими рисками.

Право собственности на землю носит межотраслевой характер и является комплексным институтом конституционного, гражданского и земельного права. Он представлен совокупностью правовых норм, порождающих правоотношения в сфере собственности на землю и земельные участки, обуславливающих способы и пределы реализации права собственности на землю, основания их возникновения, изменения и прекращения. В научной литературе такое понимание носит название права собственности на землю в объективном смысле.

В дополнение сформулируем понимание права собственности на землю в субъективном смысле. В научной литературе широкое распространение приобрело представление о правомочии собственника земельного участка по собственному усмотрению и в соответствии с действующим законодательством распоряжаться, владеть и пользоваться землей.

Значимость института собственности в целом и в частности права собственности на землю подтверждается его урегулированностью конституционно-правовыми нормами. Анализ норм Основного закона и постановления Конституционного Суда РФ позволяет сделать ряд выводов о действии:

• во-первых, презумпции равенства всех форм собственности на землю (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9 Конституции РФ);

• во-вторых, конституционно-правовой охраны и государственных гарантий в отношении защиты права частной собственности (ч. 1 ст. 35 Конституции РФ);

• в-третьих, гарантий равенства как единоличного, так и совместного владения, пользования и распоряжения землей в рамках субъектного состава, в который входят собственник и иные добросовестные владельцы, пользователи (ч. 2 ст. 35 Конституции РФ);

• в-четвертых, конституционно-правовых гарантий недопустимости произвольного лишения имущества и несоразмерного ограничения права собственности (ч. 3 ст. 35 Конституции РФ);

• в-пятых, конституционно-правовых гарантий права наследования, которое возможно реализовать путем передачи, получения или отказа, как в отношении права собственности на землю, так и в отношении права пожизненного наследуемого владения землей (ч. 4 ст. 35 Конституции РФ).

Право собственности на землю является универсальным правовым институтом с давней историей возникновения и становления, который в равной степени важен как для частноправовых, так и для публично-правовых отношений.

Нормы Основного закона вводят дефиницию формы собственности. Формы собственности в научной литературе представлены собирательным термином, включающим в себя совокупность правоотношений по отнесению имущества в право собственности одному из субъектов: физическому, юридическому лицу, государственным или муниципальным образованиям.

Глава 3 ЗК РФ регулирует вопросы собственности на землю. В соответствии со ст. 15 ЗК к частной собственности относятся земельные участки, приобретенные на законных основаниях гражданами и юридическими лицами.

Существуют следующие способы получения физическими и юридическими лицами в частную собственность земельного участка:

1. Организационно-правовой способ. Его суть заключается в процессе переоформления ранее принадлежавших прав на земельные участки гражданами и юридическими лицами. Например, если земельный участок предоставлялся физическому или юридическому лицу для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, субъект правоотношений может зарегистрировать право собственности на данный земельный участок.

2. Административно-правовой способ. Его суть сводится к тому, что органы государственной власти или местного самоуправления принимают решение о предоставлении гражданам или юридическим лицам земельных участков за плату (бесплатно) из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Примером бесплатного получения земли в пользование, а затем и в частную собственность физическими лицами может послужить программа «Дальневосточный гектар», которая начала функционировать с 2016 г. Программа дает возможность получить бесплатную землю под строительство, ведение сельского хозяйства в ряде регионов России: Приморском крае, Хабаровском крае, Амурской области, Магаданской области, Еврейском АО, Якутии, Камчатском крае, Чукотском АО, Сахалинской области.

Другим примером получения земельного участка в административно-правовом порядке является тот, что предусмотрен в ст. 1 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества».

Третьим примером получения земельного участка в административно-правовом порядке послужит передача земельных участков в собственность юридическим лицам для реализации инвестиционных проектов или создания производственных объектов. Согласно п. 2 постановления Правительства РФ № 1603, предоставление земельного участка, находящегося в федеральной собственности, в аренду без проведения торгов в целях реализации масштабных инвестиционных проектов допускается в случае, если такие проекты в соответствии с обосновывающими документами, представленными инициатором проекта, предполагают строительство каких-либо из следующих объектов:

а) объектов, размещение которых позволит значительно (на 1% и более) увеличить количество рабочих мест в муниципальном образовании, на территории которого они размещаются, но не менее чем на 250 рабочих мест;

б) объектов, размещение которых позволит значительно (на 1% и более) увеличить ежегодные поступления от налогов, взимаемых на территории муниципального образования, но не менее чем на 5 млн руб.;

в) индивидуальных жилых домов, многоквартирных домов, передаваемых в собственность или социальный найм гражданам, лишившимся жилого помещения в результате чрезвычайных ситуаций.

3. Гражданско-правовой способ. Суть данного способа заключается в том, что земельный участок может выступать объектом гражданско-правовых сделок: купли-продажи, дарения, аренды, передачи по наследству, безвозмездного пользования.

Специфика сделок по купле-продаже непосредственно земельных участков описана в ст. 37 ЗК РФ и заключается в следующих положениях:

• земельные участки подлежат продаже только в том случае, если они подверглись государственному кадастровому учету. Кроме того, на продавце лежит обязанность информировать покупателя обо всех существующих на земельном участке обременениях и ограничениях;

• законодательно предусмотрено существование так называемых запрещенных условий купли-продажи: право на обратный выкуп земельного участка продавцом, право на ограничение распоряжения покупателем участком в дальнейшем, равно как и право на ограничение ответственности продавца при изъявлении прав на уже проданный участок третьими лицами в рамках Земельного кодекса обозначаются как полностью недействительные.

Следует упомянуть и о принципе единства земли, который заключается в том, что право собственности на земельный участок должно следовать судьбе здания, сооружения или другой находящейся на нем недвижимости.

Также земельные участки могут передаваться по наследству на общих основаниях, предусмотренных положениями о наследовании ГК РФ.

Статья 15 ЗК РФ закрепляет принцип равного доступа к приобретению в частную собственность земельных участков для граждан и юридических лиц, но также предусмотрены ограничения для отдельной категории земель, которые не могут находиться в частной собственности.

Важно уточнить, что иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности следующими земельными участками:

• земельными участками, которые отнесены к перечню пограничных территорий. Такой перечень закреплен Указом Президента от 9 января 2011 г. № 26 «Об утверждении перечня приграничных территорий, на которых иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками»;

• земельными участками сельскохозяйственного назначения.

Законодатель предусмотрел для иностранных субъектов лишь возможность аренды земельных участков сельскохозяйственного назначения в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

3.2. Право собственности на землю Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Разграничение государственной собственности на землю

Пункт 2 ст. 16 ЗК РФ регулирует вопрос разграничения государственной собственности на землю, но самого определения указанному процессу закон не дает.

На доктринальном уровне встречается следующее понимание: под разграничением государственной собственности представляется установленный федеральными законами порядок закрепления земель в федеральную собственность, собственность субъектов РФ и муниципальных образований.

Земельным кодексом РФ установлены критерии отнесения земельных участков к собственности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, а именно:

• нахождение на земельном участке зданий, строений, сооружений, являющихся собственностью соответственно Российской Федерации, субъектов РФ, муниципального образования;

• предоставление земельных участков органам государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ, их территориальным органам, органам местного самоуправления, а также казенным предприятиям, государственным (муниципальным) унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным соответственно федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления;

• иные предусмотренные законодательством случаи.

В соответствии с п. 4 ст. 87 ЗК РФ являются государственной собственностью земли промышленности и иного специального назначения, занятые:

• федеральными энергетическими системами;

• объектами использования атомной энергии;

• федеральным транспортом, путями сообщения;

• объектами федеральной информатики и связи;

• объектами, обеспечивающими космическую деятельность;

• объектами обороны и безопасности;

• объектами оборонного производства;

• объектами, обеспечивающими статус и защиту государственной границы РФ;

• другими объектами, отнесенными к ведению Российской Федерации в соответствии со ст. 71 Конституции РФ и входящими в состав федеральной собственности.

Обратим внимание, что в соответствии со ст. 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ (ред. от 14 февраля 2024 г.) «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» в целях разграничения государственной собственности на землю к федеральной собственности относятся:

• земельные участки, находящиеся на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве аренды, праве безвозмездного пользования у государственных академий наук, у организаций, находившихся в ведении государственных академий наук до дня вступления в силу Федерального закона от 27 сентября 2013 г. № 253-ФЗ «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», а также у государственных учреждений, входящих в структуру Российской академии наук;

• земельные участки, предоставленные в аренду Государственной компании «Российские автомобильные дороги» федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства;

• иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.

В целях разграничения государственной собственности на землю к собственности субъектов РФ относятся:

• земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами, за исключением таких земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации, собственности муниципальных образований, граждан и юридических лиц либо предоставленных физическим или юридическим лицам на ином вещном праве;

• иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.

Важно назвать принципы, которые лежат в основе правового регулирования разграничения государственной собственности на землю:

• принцип конституционного закрепления полномочий по разграничению государственной собственности;

• принцип верховенства закона;

• принцип осуществления государственного контроля за процессом разграничения государственной собственности на землю;

• принцип безвозмездности приобретения земельных участков в результате разграничения;

• принцип единства судьбы земельного участка и расположенного на нем недвижимого имущества;

• принцип государственных гарантий по обеспечению прав и свобод физических и юридических лиц на земельные участки при разграничении государственной собственности на землю на предоставленные им земельные участки;

• принцип сохранности целевого назначения земельных участков.

3.3. Земельные участки, изъятые из оборота и ограниченные в обороте

Ограничение оборотоспособности земельных участков — это совокупность правовых средств ограничивающего характера, основанных на регулятивной и охранительной функциях права и направленных на охрану и защиту общественно значимых публичных интересов посредством установления пределов включения земельных участков в оборот.

В соответствии со ст. 27 ЗК РФ оборот земельных участков осуществляется на основании норм гражданского и земельного законодательства, но правоотношения в сфере ограничения оборота земельных участков регулируются только ЗК РФ и иными федеральными законами.

Вполне логично, что вопросы ограничения оборотоспособности земельных участков представлены в земельном праве отдельным институтом, который, в свою очередь, делится на субинституты, такие как:

1) субинститут изъятия земельных участков из оборота;

2) субинститут ограничения земельных участков в обороте.

Рассмотрим подробно каждый субинститут ограничения оборотоспособности земельного права.

Изъятыми из оборота земельными участками необходимо признать земельные участки, которые в соответствии с земельным законодательством не могут быть объектами сделок и предоставляться в частную собственность. Исчерпывающий перечень земельных участков, изъятых из оборота, дан в ч. 4 ст. 27 ЗК РФ.

Со статусом изъятых из оборота находятся земли:

1) государственных природных заповедников и национальных парков, если иное не предусмотрено ЗК РФ и Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»;

2) где находятся здания, сооружения, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы (за исключением случаев, установленных федеральными законами);

3) где расположены здания, сооружения, занятые военными судами;

4) с объектами организаций федеральной службы безопасности;

5) с объектами организаций органов государственной охраны;

6) с объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ;

7) с объектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования;

8) с объектами учреждений и органов Федеральной службы исполнения наказаний;

9) с воинскими и гражданскими захоронениями;

10) с инженерно-техническими сооружениями, линиями связи и коммуникациями, возведенными в интересах защиты и охраны государственной границы РФ.

Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, в соответствии с земельным законодательством по общему правилу не предоставляются в частную собственность.

Ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности следующие земельные участки:

1) в пределах особо охраняемых природных территорий;

2) из состава земель лесного фонда;

3) в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности;

4) занятые особо ценными объектами культурного наследия народов РФ, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия, музеями-заповедниками;

5) предоставленные для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности, таможенных нужд;

6) в границах закрытых административно-территориальных образований;

7) предназначенные для строительства, реконструкции и (или) эксплуатации (далее также — размещения) объектов морского транспорта, внутреннего водного транспорта, воздушного транспорта, сооружений навигационного обеспечения воздушного движения и судоходства, объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, а также автомобильных дорог федерального значения, регионального значения, межмуниципального значения или местного значения;

8) занятые объектами космической инфраструктуры;

9) расположенные под объектами гидротехнических сооружений;

10) предоставленные для производства ядовитых веществ, наркотических средств;

11) загрязненные опасными отходами, радиоактивными веществами, подвергшиеся биогенному загрязнению, иные подвергшиеся деградации земли;

12) расположенные в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд;

13) в первом поясе зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;

14) в границах первой зоны округа санитарной (горно-санитарной) охраны природного лечебного ресурса.

Таким образом, важно сделать вывод, что ограничения земельных участков в обороте — это совокупность правовых норм, регламентирующих условия и пределы включения земельных участков в гражданский оборот.

Правовое регулирование в этой сфере осуществляется следующими нормативными актами:

• Конституцией РФ: ст. 36 гарантирует право собственности на землю, но также допускает ограничения этого права в интересах общества;

• ЗК РФ: ст. 27–30 устанавливают общие принципы оборота земельных участков и ограничения на их оборот;

• ГК РФ: ст. 274–276 регулируют сервитуты и другие ограничения на использование земельных участков;

• Законами субъектов РФ о земле. Эти законы устанавливают дополнительные ограничения на оборот земельных участков в конкретных регионах. Например, они могут устанавливать ограничения на продажу или передачу сельскохозяйственных земель иностранным гражданам или организациям. К таким относятся: Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» и др.;

• Правилами землепользования и застройки. Эти правила устанавливаются местными органами власти и регулируют использование земли в конкретных районах. Они могут устанавливать ограничения на строительство, высоту зданий и другие виды деятельности на земельных участках.

Охранные зоны устанавливаются для защиты экологически или исторически ценных территорий. Они могут ограничивать или запрещать определенные виды деятельности на земельных участках, расположенных в этих зонах. Правительство РФ может издавать постановления, которые устанавливают дополнительные ограничения на оборот земельных участков. Например, постановление Правительства РФ от 14 июля 2008 г. № 518 устанавливает ограничения на оборот земель сельскохозяйственного назначения. До 2020 г. Министерство экономического развития РФ также могло издавать приказы, которые регулируют порядок установления и снятия ограничений на оборот земельных участков. Например, таким является приказ Минэкономразвития России от 21 декабря 2018 г. № 718, который регламентирует порядок установления охранных зон.

Способы ограничения земельных участков в обороте:

• отнесение земельного участка к определенной категории. Земельные участки, занятые государственными природными заповедниками, национальными парками, лесным фондом, водными объектами и др.;

• осуществление территориального зонирования: градостроительное зонирование, зоны объектов промышленности и иного специального назначения, зоны военных объектов;

• определение пределов разрешенного использования земельных участков, предоставленных для размещения военных баз, полигонов, аэродромов, объектов космического обеспечения.

Таким образом, ограничения оборотоспособности земельных участков — это меры ограничительного характера, предусмотренные нормативно-правовыми актами, которые устанавливаются с целью обеспечения законности и правопорядка в сфере оборота земельных участков.

3.4. Аренда земельных участков

Аренда земельного участка во всем мире считается самой распространенной и наиболее эффективной формой использования земли.

Аренда земельного участка — это предоставление арендодателем земельного участка для пользования и владения за оговоренную в договоре аренды плату и на определенный срок. Важно уточнить, что арендодатель может выступать собственником, временным пользователем или бессрочным владельцем. В пределах нашего учебного материала рассмотрим правоотношения в сфере аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности.

Обратим внимание, что правоотношения в сфере аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, регулируются нормами ЗК РФ, а именно ст. 39.6, 39.7, 39.8 ЗК РФ.

Охарактеризуем подробнее особенности договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности.

Первая особенность касается способа предоставления земельных участков в аренду. Важно отметить, что заинтересованными лицами должно быть подано заявление о предоставлении земельного участка в аренду без проведения торгов или заявление о проведении аукциона. Заявление может быть представлено в уполномоченный орган заявителем (представителем заявителя) лично, в том числе посредством МФЦ, а также направлено по почте (с описью вложения и уведомлением о вручении) или в форме электронных документов, подписанных усиленной квалифицированной электронной подписью, с использованием сети Интернет.

По результатам заявления предусматривается: принятие решения о торгах, представление заявления о проведении процедуры аукциона; определение первоначальной стоимости договора аренды, время и место проведения, вид запланированного мероприятия, условия сделки, круг участников.

По общему правилу договоры аренды заключаются на торгах, проводимых в форме аукциона (п. 1 ст. 39.6 ЗК РФ). Порядок проведения аукциона закрепляется ст. 39.12 ЗК РФ. Указанный порядок предусматривает подачу заявления о предоставлении земельного участка в аренду (о проведении аукциона) в уполномоченный орган.

Кроме того, содержание такого договора аренды предполагает: наличие полных сведений о земельном участке (объекте договора аренды), таких как: площадь надела, его месторасположение, кадастровый номер; указание на арендную плату (размер, порядок внесения с указанием платежного периода и схемы перечисления денежных средств); отсутствие положений, которые прямо противоречат нормам действующего законодательства (например, арендодатель не вправе запрещать арендатору пользоваться продукцией, плодами и доходами, полученными в результате использования арендуемого земельного участка, поскольку этот факт повлечет недействительность сделки); исчерпывающий набор прав и обязанностей сторон.

Исключением является предоставление без проведения торгов договора аренды при наличии следующих оснований:

• членам садоводческого или огороднического некоммерческого товарищества садового или огородного земельного участка, образованного из земельного участка, предоставленного такому товариществу, за исключением земельных участков общего назначения;

• земельных участков гражданам, имеющим право на первоочередное или внеочередное приобретение земельных участков в соответствии с законодательством РФ или субъекта РФ;

• земельного участка взамен земельного участка, предоставленного гражданину на праве аренды и изымаемого для государственных или муниципальных нужд;

• земельного участка для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, ведения садоводства для собственных нужд, осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности гражданам, которые подали в уполномоченный орган заявление о предварительном согласовании предоставления земельного участка или о предоставлении земельного участка (при отсутствии иных лиц, имеющих намерение приобрести права на указанный участок);

• земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности (при соблюдении определенных условий);

• земельного участка для сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных, ведения огородничества или земельного участка для ведения личного подсобного хозяйства, расположенного за границами населенного пункта;

• земельного участка, на котором расположены объекты незавершенного строительства, однократно для завершения их строительства собственникам таких объектов (при определенных условиях);

• земельного участка, находящегося в постоянном (бессрочном) пользовании или пожизненном наследуемом владении гражданина в случае, если он был предоставлен гражданину до 30 октября 2001 г. и такой участок не может находиться в частной собственности;

• ограниченного в обороте земельного участка, на котором расположен гараж, возведенный до 30 декабря 2004 г., гражданину, использующему такой гараж (при определенных условиях до 1 сентября 2026 г.);

• ограниченного в обороте земельного участка, на котором расположен жилой дом, возведенный до 14 мая 1998 г., гражданину, использующему такой жилой дом для постоянного проживания (при определенных условиях до 1 марта 2031 г.);

• земельного участка в границах территории малоэтажного жилого комплекса, права по которому включаются в состав общего имущества, участникам долевого строительства.

По итогам рассмотрения заявления о предоставлении земельного участка в аренду без проведения торгов при отсутствии оснований для отказа не позднее 14 дней со дня поступления заявления уполномоченный орган подготавливает и подписывает проекты договора аренды земельного участка и направляет их заявителю для подписания.

Заявитель должен подписать проекты договора и представить их в уполномоченный орган не позднее 30 дней со дня их получения (п. 7 ст. 39.17 ЗК РФ).

Вторая особенность договора аренды заключается в арендной плате. Размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется (ст. 39.7 ЗК РФ):

1) по результатам аукциона — в случае проведения торгов;

2) уполномоченным органом — в случае предоставления земельного участка без проведения торгов.

Третья особенность договора аренды касается условий договора аренды. Условия договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, определяются земельным законодательством. При этом в зависимости от ситуации договор может содержать ряд обязательных для исполнения арендатором требований.

Например, если на земельном участке расположены здание, сооружение или объект незавершенного строительства, в отношении которых принято решение о сносе самовольной постройки либо о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями, договором аренды предусматривается обязательство арендатора осуществить в установленные сроки снос такой постройки или представить в уполномоченный орган утвержденную проектную документацию по ее реконструкции для приведения в соответствие с установленными требованиями (п. 1, 7.1 ст. 39.8 ЗК РФ).

Четвертая особенность договора аренды касается срока, на который договор аренды заключается: срок договора аренды зависит от вида земельного участка и целей его предоставления (п. 8 ст. 39.8 ЗК РФ).

В частности, по общему правилу земельные участки для индивидуального жилищного строительства (ИЖС) или ведения личного подсобного хозяйства в пределах населенного пункта предоставляются гражданам на срок 20 лет (разумеется, после завершения строительства и ввода жилого строения в эксплуатацию земельный участок будет переоформлен в собственность); земельные участки для сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных или ведения огородничества — на срок не более чем три года; земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности — на срок до пяти лет; земельные участки, на которых расположены здания, сооружения или помещения в них, собственникам таких объектов — на срок до 49 лет.

Пятая особенность договора аренды касается особенностей его прекращения. Истечение срока договора аренды земельного участка является первым из оснований для прекращения арендных правоотношений в соответствии со ст. 46 ЗК РФ. Прекращение права аренды земельного участка означает, что срок, который прописан в договоре, истек. Отметим, что для данного вида договора срок играет важную роль, так как от него напрямую зависит осуществление государственной регистрации. Объясним, что в соответствии с п. 2 ст. 26 ЗК РФ договор аренды земельного участка, заключенный меньше чем на год, государственной регистрации не требует. Максимальный срок договора аренды земельного участка, находящегося в государственной и муниципальной собственности, составляет 49 лет в соответствии со ст. 39.8 ЗК РФ.

Отдельно обратим внимание на организацию проведения аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности.

Организатором аукциона вправе выступить уполномоченный орган или действующая на основании договора с уполномоченным органом специализированная организация (п. 11 ст. 39.11 ЗК РФ).

Аукцион является открытым по составу участников (п. 9 ст. 39.11 ЗК РФ).

По общему правилу аукцион на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, проводится в электронной форме (п. 1 ст. 39.13 ЗК РФ). При этом органами государственной власти субъектов РФ могут быть определены муниципальные образования, в которых до 1 января 2026 г. аукционы на право заключения договоров аренды земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства для собственных нужд или для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности в электронной форме не проводятся из-за отсутствия технической возможности участия в них граждан и (или) крестьянских (фермерских) хозяйств (ст. 39.18 ЗК РФ).

Извещение о проведении аукциона размещается на официальном сайте РФ в сети Интернет, предназначенном для опубликования информации о проведении торгов, а если такой аукцион проводится не в электронной форме — доводится до сведения заинтересованных лиц в установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов порядке по месту нахождения земельного участка не менее чем за 30 дней до дня проведения аукциона. Извещение о проведении электронного аукциона после размещения на официальном сайте автоматически направляется на электронную площадку, на которой будет проводиться аукцион. Извещение должно быть доступно для ознакомления всем заинтересованным лицам без взимания платы.

Отдельно обратим внимание на особенности участия в электронном аукционе. Для такого участия необходимо представить заявку установленной формы, копии документов, удостоверяющих личность гражданина, и документы, подтверждающие внесение задатка (п. 1 ст. 39.12, п. 1, 6 ст. 39.13 ЗК РФ).

Срок рассмотрения заявок на участие в аукционе не может превышать три рабочих дня с даты окончания срока приема документов (п. 4.1 ст. 39.12 ЗК РФ).

Начальная цена аукциона устанавливается уполномоченным органом по результатам рыночной оценки или в размере не менее 1,5% кадастровой стоимости земельного участка (п. 14 ст. 39.11 ЗК РФ).

Победителем аукциона признается участник, предложивший наибольший размер ежегодной арендной платы (п. 16 ст. 39.11, п. 17 ст. 39.12 ЗК РФ).

Если аукцион состоялся, то в течение 10 дней со дня составления протокола о результатах аукциона (в случае проведения электронного аукциона — в течение пяти дней со дня истечения 10-дневного срока со дня размещения соответствующего протокола) уполномоченный орган направляет победителю аукциона или единственному участнику подписанный проект договора аренды земельного участка (если аукцион проводился не в электронной форме — в трех экземплярах), который следует подписать и представить в уполномоченный орган в течение 30 дней.

3.5. Публичные и частные земельные сервитуты

Под сервитутом понимается ограниченное право пользования чужим земельным участком, основанное на принципе минимизации условий обременения для собственника, который не лишается прав владения, пользования и распоряжения участком.

В ЗК РФ определены два вида сервитута: публичный и частный.

Публичный сервитут — это ограниченное вещное право, предусмотренное ст. 23 ЗК РФ, которое устанавливается законом или иным нормативным правовым актом РФ, нормативным правовым актом субъекта РФ или ОМСУ в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков у собственника. Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний.

Основаниями, при которых возможно установление публичного сервитута, могут быть:

• проход или проезд к водному объекту;

• возможность проведения ремонтных работ коммунальных инфраструктур;

• дренажные работы;

• прогон скота;

• сенокошение и выпас скота в сезоны, установленные по местным природным условиям;

• осуществление охоты и рыболовства;

• проведение исследовательских и изыскательских работ.

Особенности публичного сервитута:

1. Он обеспечивает интересы широкого круга лиц;

2. Сервитут подлежит обязательной государственной регистрации (по ст. 52 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»);

3. Сервитутные правоотношения зачастую носят возмездный характер. При условии введения публичного сервитута, вызывающего существенные затруднения в использовании этого участка, по требованию собственника ему обеспечивается выплата за причиненные неудобства. Пунктом 2 постановления Правительства РФ от 23 декабря 2014 г. № 1461 размер платы по соглашению об установлении сервитута определяется на основании кадастровой стоимости земельного участка и рассчитывается как 0,01% кадастровой стоимости земельного участка за каждый год срока действия сервитута.

В соответствии с п. 1 ст. 39.25 ЗК РФ соглашение об установлении сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, должно содержать:

• кадастровый номер земельного участка, в отношении которого предполагается установить сервитут;

• учетный номер части земельного участка, применительно к которой устанавливается сервитут, за исключением случая установления сервитута в отношении всего земельного участка;

• сведения о сторонах соглашения;

• цели и основания установления сервитута;

• срок действия сервитута;

• размер платы;

• права лица, в интересах которого установлен сервитут, осуществлять деятельность, в целях обеспечения которой установлен сервитут;

• обязанность лица, в интересах которого установлен сервитут, вносить плату по соглашению;

• обязанность лица, в интересах которого установлен сервитут, после прекращения действия сервитута привести земельный участок в состояние, пригодное для его использования в соответствии с разрешенным использованием.

Частный сервитут — это ограниченное право использовать чужой земельный участок, которое устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником земельного участка, который вправе потребовать плату за использование его участка. В случае недостижения согласия между участниками правоотношений вопрос о сервитуте подлежит разрешению в судебном порядке. В соответствии с действующим законодательством РФ частный сервитут должен быть зарегистрирован в ЕГРН.

Частный сервитут может быть установлен для следующих целей (ст. 274 ГК РФ):

• для прохода и проезда через соседний земельный участок;

• строительства, реконструкции и (или) эксплуатации линий электропередач (связи), трубопроводов, автомобильных дорог и других линейных объектов;

• обеспечения водоснабжения и мелиорации.

Подчеркнем, что отсутствие предусмотренных ГК РФ целей для установления сервитута будет основанием для признания договора о частном сервитуте незаключенным.

Особенности частного сервитута:

1) обеспечивает интересы конкретных заинтересованных граждан;

2) в основе лежат либо договорные отношения, либо при конфликте сторон — судебное решение. Истцом выступает лицо, требующее установления сервитута;

3) подлежит государственной регистрации (ст. 52 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости»);

4) правоотношения носят возмездный или безвозмездный характер.

Способов установления частного сервитута всего два:

1) договорной — основан на заключении гражданско-правового договора о частном сервитуте;

2) судебный — основан на решении суда об установлении частного сервитута.

Обратим внимание на условия договора о частном сервитуте:

1. Предмет договора (предоставление права ограниченного пользования чужим земельным участком). Земельный участок, на который накладывается сервитут, должен:

• быть индивидуально-определенным, то есть, уже прошедшим через процедуру межевания и поставленным на кадастровый учет;

• иметь кадастровый план (при необходимости план земельного участка с нанесенными зданиями, строениями или сооружениями, заверенный соответствующим органом государственной власти или местного самоуправления, прилагается к договору);

• обладать уникальным адресом расположения;

• относиться к конкретным целевой категории земель и виду разрешенного использования.

Стороны договора: собственник земельного участка (сервитутодатель) и сервитуарий.

2. Цена договора. Собственник обремененного участка, если иное не предусмотрено законом, вправе требовать от сервитуария соразмерную плату (п. 5 ст. 274 ГК РФ). Плата за сервитут — это компенсация за пользование, снижение качества и ценности земельного участка, сумма рассчитывается с учетом реального ущерба и упущенной выгоды. При определении убытков следует учитывать срок установления сервитута, его площадь, интенсивность использования и др. Помимо убытков, стороны могут предусмотреть дополнительное вознаграждение сервитутодателя за предоставление сервитута. В такой ситуации убытки выступают минимумом компенсации. Нередко для установления размера платы за сервитут привлекают независимого оценщика, который подготовит отчет о рыночной величине платы за сервитут. Кроме того, стороны могут прибегнуть к определению размера платы в размере процентов от кадастровой стоимости или на основании средних арифметических арендных ставок. В то же время в соответствии с положениями п. 4 ст. 421 ГК РФ собственник обремененного участка вправе установить сервитут на безвозмездной основе.

3. Срок, на который устанавливается сервитут (ч. 4 ст. 23 ЗК РФ): срочный и постоянный (бессрочный). Выбор срока действия сервитута во многом зависит от целей его установления и возможностей сервитутодателя. К примеру, если земельный участок, обременяемый сервитутом, передан государством, органом власти субъекта или органом муниципальной власти в аренду или в безвозмездное пользование, то этот срок не может превышать срок самой аренды (безвозмездного пользования).

4. Форма договора об установлении сервитута — простая письменная. Приложением к договору составляется план земельного участка с указанием границ сервитута.

5. Содержание договора. Предусматривает предоставление сервитуарию возможности совершать определенные действия по использованию соседнего участка (проход, проезд, прокладку линейных объектов, мелиоративных сооружений и проч.) — это сервитут с положительным содержанием. При этом, сервитут не может сводиться только к обязанности сервитутодателя воздерживаться от определенных действий (запрет строительства, запрет на размещение каких-либо объектов или на осуществление какой-либо деятельности), то есть, сервитут может предполагать запреты, но не может устанавливаться с исключительно отрицательным содержанием, поскольку это противоречило бы положениям п. 1 ст. 274 ГК РФ. Таким образом, положительный сервитут наделяет сервитуария правом оказывать физическое воздействие на соседний участок. Отрицательная составляющая сервитутов позволяет сервитуарию запретить сервитутодателю совершать те или иные действия в отношении имущества сервитутодателя.

Действующее законодательство не содержит требования о соблюдении обязательного досудебного порядка урегулирования спора об установлении сервитута. Лицо, требующее установления сервитута, вправе обратиться в суд, если сторонами не достигнуто соглашение о сервитуте или его условиях.

Обратим внимание на особенности судебного способа установления частного сервитута:

1. Исключительность случаев, требующих установления сервитута. Суд принимает решение об установлении сервитута, когда предоставление этого права является единственным способом обеспечения основных потребностей истца.

2. Определение подсудности. В данном случае следует руководствоваться совокупным критерием: субъектным составом участников спора и характером правоотношений. Это значит, что арбитражный суд рассматривает спор при наличии такого совокупного критерия, как: субъектный состав (наличие юридического лица или индивидуального предпринимателя), характер правоотношений (предпринимательская деятельность). В иных случаях спор будет рассматриваться судом общей юрисдикции.

3. После принятия решения в пользу истца об установлении сервитута ответчик (владелец) земельного участка вправе оспорить принятое решение. Судебное решение подлежит государственной регистрации в Росреестре.

4. Если основания, срок действия, по которым установлен сервитут, перестали быть актуальными, одна из сторон (собственник или сервитуарий) вправе обратиться в суд для снятия обременений с земельного участка.

5. Баланс интересов. Суд при принятии решения об установлении сервитута руководствуется принципом баланса интересов. Это значит, что при наличии нескольких вариантов прохода (проезда) к земельному участку через соседний земельный участок суду следует установить сервитут на условиях, наименее обременительных для собственника земельного участка, в отношении которого устанавливается сервитут.

6. Удовлетворяя исковые требования об установлении сервитута, суд должен определить все условия, на которых он устанавливается, а именно: сведения о земельном участке, для обеспечения использования которого установлен обременяющий его сервитут, содержание сервитута, вид сервитута, сферу действия, срок, условия о плате, виды работ, если сервитут устанавливается для проведения ремонтных и иных работ, и проч.

7. Плата за сервитут. Условиями сервитута может быть предусмотрен порядок изменения платы. Каждая из сторон вправе обратиться в суд с требованием об изменении размера платы (увеличении или уменьшении) в случае изменения объема ограничений прав собственника земельного участка, обремененного сервитутом. В таком случае истец должен предоставить доказательства обоснованности предлагаемого к установлению размера платы. Судебная практика прибегает и к назначению экспертизы. Важно обратить внимание, что при наличии согласия собственника объекта недвижимости, обременяемого сервитутом, сервитут может быть установлен судом на безвозмездной основе.

3.6. Пожизненное наследуемое владение, постоянное (бессрочное) пользование и безвозмездное пользование землей

Напомним, что в советские времена земля находилась исключительно в государственной собственности¹²⁸. Однако для закрепления устойчивой связи между землепользователем — гражданином — и предоставленным ему в пользование земельным участком необходимо было создание дополнительного вида вещного права, гарантирующее землепользователю неприкосновенность его прав на используемый им земельный участок, но в то же время сохранявшее право государственной собственности на этот земельный участок. Так, в советском законодательстве в 1990 г. закрепилось право пожизненного наследуемого владения, которое предполагало, что советский гражданин, которому был предоставлен земельный участок на таком праве, мог пользоваться этим земельным участком на протяжении всей своей жизни без права отчуждения его третьим лицам и передать этот земельный участок своим наследникам¹²⁹.

Следует отметить, что изначально данное вещное право рассматривалось законодателем как временная мера на период перехода от государственной собственности на землю к частной¹³⁰ и просуществовало в чистом виде весьма недолго — до введения в действие ЗК РФ в 2001 г. После 2001 г. право пожизненного наследуемого владения довольно лаконично регламентировалось в ст. 21 ЗК РФ¹³¹.

Начиная с этого момента, ознаменовавшего новую веху в развитии отечественного земельного права, земельные участки на праве пожизненного наследуемого владения государством вновь не предоставлялись, при этом за гражданами право на земельный участок, раннее предоставленный на рассматриваемом виде права, сохранялось¹³². Гражданам также предоставлялась возможность переоформить право пожизненного наследуемого владения на право собственности.

Более того, граждане, владеющие земельным участком на рассматриваемом праве, не ограничены в сроках по переоформлению прав на такой земельный участок (в отличие от лиц, обладавших земельным участком на праве бессрочного пользования).

Следует отметить, что несмотря на провозглашенный законодателем запрет на представление земельных участков гражданам на праве пожизненного наследуемого владения, обладателем земельного участка на рассматриваемом праве можно стать и в наши дни — в результате вступления наследника в наследство, если в наследственной массе окажется земельный участок, принадлежавший наследодателю на праве пожизненного наследуемого владения. И нотариус, ведущий наследственное дело, направит документы в Росреестр для регистрации за наследником земельного участка именно на праве пожизненного наследуемого владения. Но наследник для получения такого наследства обязательно должен быть российским гражданином.

Если говорить о сущности рассматриваемого вещного права, следует отметить, что право собственности на землю и пожизненное наследуемое владение весьма схожи между собой с той лишь разницей, что земельный участок, предоставленный на праве пожизненного наследуемого владения, продолжает находиться в собственности государства (муниципалитета), при этом владелец участка безвозмездно им пользуется, не вправе им распорядиться путем отчуждения третьим лицам, но может передать его по наследству.

Например, ЗК РСФСР 1991 г.¹³³, закрепивший возможность нахождения земли в частной собственности, в том числе в коллективной, в ст. 7 позволил гражданам самостоятельно определить вид права, на котором бы они желали обладать земельном участком: собственности или пожизненного наследуемого владения.

Закон также предусматривает основания прекращения права пожизненного наследуемого владения земельным участком:

• смерть владельца земельного участка при отсутствии у него наследников;

• добровольный отказ владельца от владения земельным участком на праве пожизненного наследуемого владения;

• оформление права собственности на земельный участок;

• принудительное лишение права пожизненного наследуемого владения.

Важно указать причины, по которым может произойти принудительное прекращения права пожизненного наследуемого владения земельного участка:

• нецелевое использование владельцем земельного участка. Например, участок имеет статус сельскохозяйственной земли, но вместо возделывания почвы владелец построил там жилой дом;

• загрязнение, истощение, деградация, порча, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы;

• изъятие для муниципальных и государственных нужд.

Еще один вид вещного права, появившийся в советский период развития земельного права, формально продолживший свое существование и в наши дни, однако полностью преобразовавшийся с введением в действие ЗК РФ в 2001 г., — право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком.

Исторически первым законодательным актом, закрепившим рассматриваемый вид вещного права, следует назвать постановление СНК СССР от 7 июля 1935 г. «О выдаче сельскохозяйственным артелям государственных актов на бессрочное (вечное) пользование землей». Подобными актами удостоверялось право колхоза на бессрочное пользование отведенным ему земельным участком, что также способствовало развитию устойчивого землепользования. Позже провозглашенное вышеуказанным постановлением СНК СССР право бессрочного пользования было закреплено в ст. 11 ЗК СССР 1970 г. При этом закон не конкретизировал, кому может быть предоставлен земельный участок на таком праве, лишь вновь упоминались колхозы, за которыми земля закреплялась в бессрочное пользование.

В 1990 г. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле внесли определенную сумятицу в разграничении пожизненного наследуемого владения и постоянного пользования, указав, что в постоянное пользование земля может передаваться не только юридическим лицам¹³⁴, но и гражданам¹³⁵.

В ЗК РСФСР 1991 г. земельные участки гражданам на праве бессрочного пользования уже не предоставлялись. Статья 12 устанавливала, что в бессрочное пользование земельные участки предоставляются только колхозам, сельхозкооперативам, акционерным обществам (если в них не введена собственность на землю), совхозам, другим государственным сельскохозяйственным предприятиям, а также предприятиям, учреждениям и организациям, включая юридические лица союзных республик и совместные предприятия, независимо от формы собственности и сферы их деятельности.

Ранее данный вид вещного права представлял собой ограниченное вещное право, которое наделяло юридических лиц возможностью безвозмездно владеть и пользоваться земельным участком в соответствии с его целевым назначением.

В современной России государственная земельная политика полностью переформатировала позицию на содержание постоянного пользования землей. И если в первоначальной редакции ст. 20 ЗК РФ¹³⁶ предусматривалась возможность сохранения земельного участка на рассматриваемом виде права за юридическими лицами, которым земельный участок был предоставлен в постоянное пользование, то в дальнейшем Федеральный закон «О введении в действие земельного кодекса» потребовал от землепользователей в срок до 1 июля 2012 г. переоформить земельный участок с права бессрочного пользования либо в собственность, путем выкупа у государства или муниципалитета по ставкам, обозначенным в законе, либо в аренду.

На сегодняшний день законодатель в ст. 39.9 ЗК РФ указывает исчерпывающий перечень субъектов правоотношений в сфере передачи земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование:

• органам государственной власти и органам местного самоуправления;

• государственным и муниципальным учреждениям (бюджетным, казенным, автономным);

• казенным предприятиям;

• центрам исторического наследия президентов РФ, прекративших исполнение своих полномочий.

Обратим внимание, на особенности содержания права постоянного (бессрочного) пользования (ст. 269 ГК РФ). Суть указанного вещного права заключается в следующем: землепользователь вправе лишь безвозмездно владеть и пользоваться земельным участком в целях, для которых он был предоставлен, и не вправе распоряжаться таким земельным участком.

Еще один вид вещного права, получивший широкое распространение как в советский период, так и в наши дни, — безвозмездное пользование земельным участком — это передача земельного участка физическому или юридическому лицу во временное владение и пользование на установленный законом срок с последующим возвратом собственнику¹³⁷. Собственником земельного участка могут быть: государство, муниципалитет, юридическое или физическое лицо¹³⁸ (ст. 24 ЗК РФ).

Еще в ЗК РСФСР 1970 г. указывалось, что временное землепользование может быть краткосрочным — то есть не более трех лет, и долгосрочным — до 10 лет. Отдельно оговаривались сроки безвозмездного пользования земельными участками колхозами, совхозами и иными сельскохозяйственными предприятиями — до 25 лет.

Современный земельный закон не только в ст. 39.10 ЗК РФ содержит исчерпывающий перечень лиц, которым могут быть предоставлены земельные участки, но и указывает максимально возможные сроки такого землепользования.

В первую очередь среди субъектов безвозмездного пользования земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, законодатель называет лиц, которые являются единственными обладателями земельных участков на праве постоянного пользования. Речь идет об органах государственной власти и ОМСУ, государственных и муниципальных учреждениях (бюджетных, казенных, автономных), казенных предприятиях, центрах исторического наследия президентов РФ, прекративших исполнение своих полномочий.

Разберем такой пример: требуется выполнить капитальный ремонт здания местной администрации, когда для расположения строительной техники, строительных материалов необходимо занятие соседнего земельного участка, также находящегося в муниципальной собственности. В такой ситуации, как раз, заключается договор безвозмездного пользования. Предельный срок безвозмездного пользования земельным участком не должен превышать одного года.

Исторически сложилось, что работникам отдельных отраслей хозяйства земельные участки предоставляются в безвозмездное пользование на период их трудовых отношений¹³⁹. Достаточно вспомнить работников железнодорожного транспорта, обеспечивающих работу шлагбаумов в отдаленных от населенных пунктов местностях. Поскольку ежедневный выезд на работу на такие объекты затруднен, таким категориям работников предоставляют служебное жилье в непосредственной близости от объекта, расположенное на служебных наделах. По завершении трудовых отношений работник освобождает служебное жилье и земельный участок.

В качестве еще одного примера лиц, использующих безвозмездно земельные участки в качестве служебных наделов, можно привести лесников — инспекторов по охране леса. В целях охраны лесов на землях лесного фонда необходимо обеспечить постоянное нахождение такой категории работников на вверенной территории. Именно поэтому лесникам выделяют на территории земельный участок с домом в виде служебного надела, на котором лесник не только проживает со своей семьей на время трудовых отношений, но и ведет хозяйство. Например, на западном склоне горы Машук (в г. Пятигорске) располагается караулка Бештаугорского лесхоза, где и живет один из лесников.

Следующим субъектом безвозмездного землепользования выступают религиозные организации. Напомним, ввиду того что Россия является светским государством, религиозные организации самостоятельно (чаще всего за счет пожертвований) возводят объекты религиозного культа. Для того, чтобы возвести подобного рода объект (например, церковь), инициативная группа граждан (или сама религиозная организация) должна обратиться в ОМСУ с заявлением о предоставлении земельного участка для строительства. Органы местного самоуправления организуют проведение публичных слушаний, в ходе которых общественность знакомится с проектом возводимого объекта и выражает свое мнение по поводу необходимости отведения земельного участка под строительство объекта религиозного культа¹⁴⁰. В случае принятия положительного решения религиозной организации отводится земельный участок на праве безвозмездного пользования.

Поскольку объект возводится на собственные средства религиозной организации и пожертвования прихожан, строительство может затянуться на многие годы. Именно поэтому срок безвозмездного пользования земельным участком может составлять до 10 лет. Однако после того, как объект будет возведен и оформлен в собственность религиозной организации, также в собственность безвозмездно перейдет и земельный участок.

Религиозным и иным некоммерческим организациям также предоставляется земельный участок на праве безвозмездного пользования, если на таких земельных участках расположены объекты недвижимости, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, принадлежащие религиозным организациям на праве безвозмездного пользования. Объясняется такая позиция реализацией принципа единства судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов. Следовательно, на протяжении всего периода времени, пока религиозная (или иная некоммерческая) организация будет безвозмездно пользоваться объектами недвижимости, столько же будет предоставляться в безвозмездное пользование и земля под ними.

Аналогичная ситуация складывается и с земельными участками, ограниченными в обороте, которые в силу этого не могут быть переданы религиозной организации в собственность, однако на таком земельном участке расположены объекты религиозного или благотворительного назначения. Срок безвозмездного пользования в такой ситуации может составлять до 49 лет.

Подпункт 5 п. 2 ст. 39.10 ЗК РФ в качестве субъектов безвозмездного землепользования называет лиц, которые привлечены к строительству или реконструкции объектов недвижимости за счет бюджетных средств, а также некоммерческие организации для строительства или реконструкции расположенных на земельных участках объектов капитального строительства за счет субсидии из федерального бюджета (подп. 5.1 п. 2 ст. 39.10 ЗК РФ).

Земельный кодекс РФ также позволяет предоставлять земельные участки в безвозмездное пользование сроком не более шести лет гражданам для ведения жилищного строительства либо для ведения личного подсобного или фермерского хозяйства. Однако данное положение вовсе не означает, что любой желающий в любом регионе России вправе потребовать от муниципалитета предоставления земельного участка для указанных нужд. Данная программа может быть реализована только в отдельных субъектах РФ и лишь в тех муниципальных образованиях, которые определены законом субъекта. Например, такая программа реализуется в отдельных муниципальных образованиях Пензенской области. Получив земельный участок под ИЖС, гражданин в течение шести лет должен возвести на нем дом, и одновременно с оформлением права собственности на возведенный жилой дом будет оформлено право собственности на соответствующий земельный участок.

Некоторые субъекты РФ испытывают дефицит работников определенных специальностей. Как оказалось, самыми востребованными специалистами в нашей стране являются врачи, строители, учителя. Для того чтобы привлечь в свой регион работников таких специальностей, ОМСУ предлагают им земельные участки под ИЖС или для ведения личного подсобного хозяйства на праве безвозмездного пользования на срок до шести лет¹⁴¹. По завершении строительства жилого дома земельные участки перейдут в собственность.

Ряду работников законом предусмотрено предоставление служебного жилья. В некоторых российских регионах служебное жилье предоставляется не в виде отдельной квартиры, а в виде отдельного дома (обычно это происходит в сельской местности). Следовательно, при предоставлении служебного дома в пользование по договору найма земельный участок, на котором расположен жилой дом, также передается в пользование на срок пользования таким жилым помещением.

Российская Федерация заинтересована в развитии сельскохозяйственной деятельности граждан и способствует ее осуществлению. Именно поэтому п. 9 ч. 2 ст. 39.10 ЗК РФ предусматривает возможность предоставления гражданам для сельскохозяйственных нужд — растениеводства и животноводства (в том числе для пчеловодства) — лесных участков, то есть участков из состава земель лесного фонда, на срок не более пяти лет без права возведения каких-либо построек и сооружений.

Земельные участки для нужд сельского хозяйства на срок до пяти лет также могут предоставляться на землях обороны и безопасности, которые временно не используются по своему прямому назначения. Разумеется, гражданам не позволяется возводить какие-либо здания или сооружения. Помимо целей ведения сельскохозяйственной деятельности подобного рода земельные участки могут предоставляться гражданам и юридическим лицам для охотхозяйственного, лесохозяйственного и иного использования.

Садоводческим или огородническим некоммерческим товариществам земельные участки могут предоставляться на праве безвозмездного пользования на срок до пяти лет¹⁴². Однако в качестве обязательного условия заключения договора безвозмездного пользования, согласно п. 4 ст. 39.10 ЗК РФ, выступает требование, предъявляемое к товариществу, по подготовке соответствующего проекта межевания территории, а также проведение кадастровых работ, необходимых для образования земельных участков в соответствии с утвержденным проектом межевания территории. Соответственно, после проведения мероприятий по образованию земельных участков полученные земли передаются в собственность товарищества.

Как известно, российское государство заинтересовано в том, чтобы граждане самостоятельно решали вопросы, связанные с обеспечением себя жильем, и, как следствие, поощряет жилищное строительство. Именно поэтому подп. 12 п. 2 ст. 39.10 ЗК РФ предусмотрена возможность предоставления из государственной или муниципальной собственности земельных участков, переданных единому институту развития, в целях строительства различного типа жилья (многоквартирных домов, жилых домов, объектов индивидуального жилищного строительства) и инженерной инфраструктуры жилищными кооперативами. На сегодняшний день законодательно предусматривается возможность участия в жилищных строительных кооперативах только для отдельных категорий граждан¹⁴³.

Аналогичным образом подп. 15 п. 2 ст. 39.10 ЗК РФ указывает на возможность предоставления земельных участков некоммерческим организациям, предусмотренным законом субъекта РФ и созданным субъектом РФ в целях жилищного строительства для обеспечения жилыми помещениями отдельных категорий граждан, определенных федеральным законом, указом Президента РФ, нормативным правовым актом Правительства РФ, законом субъекта РФ, в целях строительства указанных жилых помещений на период осуществления данного строительства. Разница с основанием, предусмотренным подп. 12 п. 2 ст. 39.10 ЗК РФ, состоит лишь в том, что указанные некоммерческие организации создаются не гражданами, а именно субъектами РФ для целей удовлетворения потребности в жилье отдельных категорий граждан. Подпунктом 17 п. 2 ст. 39.10 ЗК РФ предусмотрена возможность предоставления рассматриваемого нами вида права еще и другим лицам, привлекаемым единым институтом развития.

Одним из приоритетных направлений российской национальной политики являются сохранение самобытности многонационального народа России, этнокультурного и языкового многообразия и соблюдение прав коренных малочисленных народов¹⁴⁴. Именно поэтому в целях сохранения и развития традиционного образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов¹⁴⁵ коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока¹⁴⁶ земельным законодательством предусматривается предоставление земельных участков в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности общинам указанных народов в безвозмездное пользование сроком до 10 лет. В том числе закон позволяет возводить на таких земельных участках здания и сооружения.

Подпункт 14 п. 2 ст. 39.10 ЗК РФ предусматривает предоставление земельных участков лицам, с которыми заключены госконтракты на выполнение работ, оказание услуг для обеспечения обороны страны и безопасности государства, осуществляемых полностью за счет средств федерального бюджета, в том случае если выполнение подобного рода работ требует предоставления земельного участка. Сроки предоставления земельного участка ограничиваются сроком исполнения контракта.

На практике могут встречаться случаи, когда земельный участок, ранее предоставленный лицу на праве безвозмездного пользования, до окончания срока его использования изымается для государственных или муниципальных нужд. В такой ситуации лицу предоставляется на том же праве другой земельный участок взамен ранее выданного. Иными словами, указанное в подп. 16 п. 2 ст. 39.10 ЗК РФ основание предоставления земельного участка выполняет компенсаторную функцию.

С 2016 г. в нашей стране начала реализовываться программа «Дальневосточный гектар», к которой в 2021 г. был добавлен «Арктический гектар»¹⁴⁷. Любой желающий гражданин РФ вплоть до 2035 г. вправе выбрать земельный участок площадью до 1 га, расположенный на Дальнем Востоке и в Арктической зоне. В случае успешного освоения полученного участка по истечении четырех лет и шести месяцев земельный участок можно приобрести в собственность бесплатно¹⁴⁸.

С 2017 г. в Москве начала реализацию программа реновации — строительство современных домов вместо ветхих жилых домов, построенных в период с 1957 по 1968 г. Для выполнения мероприятий по реновации был учрежден Московский фонд реновации жилой застройки. Именно ему на праве безвозмездного пользования из собственности Москвы передаются земельные участки, на которых возводятся новые жилые дома, в которые переселяются жильцы из ветхих домов. По завершении строительства земельный участок под возведенным жилым домом передается в собственность товариществу собственников жилья.

Особое внимание земельным законодательством уделяется АО «Почта России». Напомним, ранее, до реорганизации Почта России являлась федеральным государственным унитарным предприятием, которое пользовалось земельными участками, необходимыми для осуществления деятельности, на праве постоянного бессрочного пользования. В связи с реорганизацией в акционерное общество Почта России лишилась права пользования земельными участками на праве постоянного бессрочного пользования¹⁴⁹. По передаточному акту все имущество ФГУП передавалось в собственность АО «Почта России». Земельные участки, которые не были включены в передаточный акт, передаются Почте России в безвозмездное пользование на период до их внесения в качестве вклада Российской Федерации в уставный капитал Общества.

Согласно подп. 21 п. 2 ст. 39.10, земельные участки в безвозмездное пользование могут передаваться публично-правовой компании «Единый заказчик в сфере строительства» для обеспечения выполнения инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства, включенных в программу деятельности указанной публично-правовой компании на текущий год и плановый период¹⁵⁰.

В 2017 г. был учрежден Фонд развития территорий, основное предназначение которого состоит в восстановлении нарушенных жилищных прав граждан (речь идет о так называемых обманутых дольщиках). Предоставление земельного участка в безвозмездное пользование данному фонду возможно лишь при условии, что завершение возведения объектов незавершенного строительства недопустимо в силу ограничений, установленных земельным законодательством РФ.

Подпунктом 24 п. 2 ст. 39.10 ЗК РФ предусмотрено предоставление земельных участков в безвозмездное пользование публично-правовой компании «Роскадастр»¹⁵¹. Как и в случае с Почтой России, в безвозмездное пользование сроком на 9 лет передаются земельные участки, которые ранее, до учреждения «Роскадастра» были предоставлены на праве постоянного бессрочного пользования федеральным государственным учреждениям, в результате реорганизации которых и был учрежден «Роскадастр».

Еще одними субъектами права безвозмездного пользования земельными участками выступают участники Военного инновационного технополиса «Эра» Министерства обороны РФ в соответствии с Федеральным законом от 14 июля 2022 г. № 253-ФЗ «О Военном инновационном технополисе „Эра“» Министерства обороны Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» на территории указанного Технополиса на срок участия в его деятельности для достижения целей создания и решения задач указанного Технополиса.

Законным основанием возникновения права безвозмездного пользования земельным участком выступает соответствующий договор.

Вопросы для самопроверки

1. Аргументируйте тезис о том, что право собственности носит межотраслевой характер.

2. Назовите способы получения земельного участка в частную собственность.

3. Что представляет собой понятие «разграничение государственной собственности на землю»?

4. В чем заключается особенность изъятия земельных участков из оборота?

5. В чем заключается особенность ограничения земельных участков в обороте?

6. Раскройте требования, которые выработаны законодательством и юридической практикой к договору аренды земельного участка?

7. Назовите понятие и особенности публичного сервитута.

8. Назовите понятие и особенности частного сервитута.

9. Назовите особенности судебного способа установления частного сервитута.

10. Дайте понятие и характеристику праву пожизненного наследуемого владения.

11. Дайте понятие и характеристику праву постоянного (бессрочного) пользования.

12. Дайте понятие и характеристику праву безвозмездного пользования земельным участком.

Глава 4. ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ СОБСТВЕННИКОВ И ИНЫХ ПРАВООБЛАДАТЕЛЕЙ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ. ПРЕКРАЩЕНИЕ И ОГРАНИЧЕНИЕ ВЕЩНЫХ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ

4.1. Права собственников и иных правообладателей земельных участков

В соответствии с российским законодательством собственникам земельных участков традиционно принадлежит триада прав: пользования, владения и распоряжения. Помимо собственников участниками земельных правоотношений являются и иные лица: пользователи земельных участков на праве безвозмездного пользования или постоянного (бессрочного) пользования, владельцы земельных участков на праве пожизненного наследуемого владения, арендаторы. Правомочия собственников и иных лиц регулируются нормами конституционного, гражданского, земельного, экологического, лесного, водного, градостроительного законодательства. В этой связи можно выделить как общие правомочия собственников и иных правообладателей земельных участков как объектов гражданских правоотношений, так и особые правомочия в сфере земельных отношений. Также отметим, что к собственникам законодатель относит как физических и юридических лиц, так и государство в целом, субъекты РФ, муниципальные образования.

Гражданское законодательство предоставляет собственникам земельных участков самостоятельно по своему выбору совершать любые действия со своими объектами права собственности, такие действия (сделки) не должны противоречить закону и иным правовым актам и не должны нарушать права и охраняемые законом интересы любых других лиц. Так, собственник имеет право свободно отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, имеет право передавать иным лицам право владения, пользования, при этом оставаясь собственником, может предоставлять свое имущество в качестве залога по обязательствам, быть участником иных обременений и в целом распоряжаться своим имуществом любым иным образом. Сделки в отношении имущества, принадлежащего одновременно собственникам и иным правообладателям, регулируются гражданским законодательством, при этом, необходимо учитывать особенности таких сделок, если они установлены земельным и иным законодательством. К примеру, договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и предоставленного для проведения работ, связанных с пользованием недрами, должен предусматривать проведение работ по рекультивации такого земельного участка.

Специальный открытый перечень прав собственников земельных участков закреплен в земельном законодательстве. Так, собственники могут использовать общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также пруды, обводненные карьеры, расположенные на их земельном участке, при этом необходимо соблюдать особые правила в отношении таких объектов. Общераспространенные полезные ископаемые могут находиться на участках недр, в отношении которых Законом о недрах установлен запрет на передачу в частную собственность, недра могут принадлежать только государству, однако добытые общераспространенные полезные ископаемые могут находиться в собственности граждан и юридических лиц — собственников земельных участков. Собственники могут использовать такие полезные ископаемые для бытового благоустройства, для строительства. Здесь следует отметить, что перечень общераспространенных полезных ископаемых утверждается Министерством природных ресурсов РФ совместно с региональным уполномоченным в этой сфере органом. Как правило, к таким ископаемым относят песок, глину, мел, гальку, известняк и др.; при этом данные общераспространенные полезные ископаемые не могут передаваться, отчуждаться или иным образом переходить от одного лица к другому. Кроме того, собственники земельных участков могут строить и подземные сооружения на глубину до пяти метров (например, погреба для хранения продукции), могут пользоваться подземными водами в объеме не более 100 кубических метров в сутки — только для личных бытовых нужд (например, при водозаборе через колодцы или скважины). В отношении использования пресных подземных вод, прудов действуют также правила ВК РФ. Так, ВК РФ относит упомянутые в ЗК РФ пруды, обводненные карьеры к водным объектам и, в свою очередь, определяет особый порядок пользования водными объектами их собственниками: возможность самостоятельно осуществлять использование водных объектов (например, организовать рыбную ловлю); возможность осуществлять строительство гидротехнических и иных сооружений на водных объектах с учетом требований эпидемиологической безопасности. К таким сооружениям закон относит плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений, разрушений берегов и дна водохранилищ, рек¹⁵².

Собственники имеют право возводить на своих земельных участках жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением принадлежащего им земельного участка и его разрешенным использованием, при этом собственники обязаны соблюдать положения градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Обратим внимание, что перечень правомочий в отношении земельных участков для собственников поддерживается достаточным корпусом нормативных актов, регулирующих эти возможности. Так, целевое назначение земельного участка и строительство на земельном участке требует соблюдения различных норм градостроительного и жилищного законодательства. Правилами землепользования и застройки муниципальных образований, субъектов РФ устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, которые, в свою очередь, определяют в пределах границ территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, а также всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков.

Собственниками и пользователями земельных участков являются как физические, так и юридические лица, которые могут иметь различные цели использования земельных участков в зависимости от того, какой вид разрешенного использования и какое назначение имеет земельный участок. Так, физические лица, как правило, строят жилые дома для личного проживания, строения подсобного хозяйства; юридические лица могут строить как многоэтажные многоквартирные дома, так и строения иного назначения (промышленные, торговые и иные объекты).

С учетом целей использования земельного участка необходимо соблюдать и различные требования к возведению зданий и сооружений. Строительные требования к проекту планируемого здания содержатся в Строительных нормах и правилах (СНиП). Многоэтажная застройка земельного участка осуществляется в соответствии с требованиями градостроительного законодательства как федерального, так и с учетом требований законодательства субъектов РФ. Так, например, в субъектах РФ действуют Градостроительный кодекс города Москвы¹⁵³, Закон Санкт-Петербурга «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге»¹⁵⁴.

Экологические требования содержатся, в частности, в ст. 21 Закона РФ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Санитарно-гигиенических нормах и правилах¹⁵⁵. Федеральным законом «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» установлены противопожарные расстояния между зданиями, сооружениями¹⁵⁶.

Кроме возведения каких-либо объектов на земельных участках, собственники могут осуществлять мелиоративные работы, например, монтировать специальные устройства для орошения или осушения, организовывать искусственные водоемы в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями. Специальное федеральное законодательство России о земельной мелиорации устанавливает правила проведения мелиоративных мероприятий, направленных на коренное улучшение земель, в основном сельскохозяйственных, при этом существует возможность передачи таких уже мелиорированных земель гражданам в собственность или в пользование при условии соблюдения ими порядка эксплуатации системы мелиорации: обеспечивать содержание, ремонт мелиоративной системы.

Как было упомянуто выше, земельное законодательство не ограничивает собственника в осуществлении иных прав, а, кроме того, предоставляет ему безусловное право самостоятельно определять способ хозяйствования, право собственности на посевы и полученный урожай, доходы от его реализации.

Если же земельный участок передается в пользование по договору аренды или в безвозмездное пользование, то право собственности на урожай приобретает вторичный землепользователь, и такие договорные отношения регулируются нормами гражданского законодательства.

4.2. Обязанности собственников и иных правообладателей земельных участков

Помимо прав собственников, правообладателей, земельное законодательство устанавливает и обязанности, перечень которых является одинаковым для всех пользователей земельных участков. Следует учитывать, что обязанности пользователей земельных участков связаны с объектом использования, то есть с самим участком, его статусом, видом разрешенного использования, а не с видом права пользователя в отношении участка.

Учитывая нормы действующего земельного законодательства в сфере установления обязанностей землепользователей, можно выделить те, которые направлены на надлежащее использование земельных участков, и те, которые направлены на охрану земельных участков.

Среди обязанностей, направленных на надлежащее использование земельных участков, можно выделить логичную обязанность соблюдения целевого назначения категории земельного участка, его вида разрешенного использования и в качестве охранной обязанности не наносить вред окружающей природной среде и земле как природному объекту.

При этом собственники земельных участков и землепользователи ограничены в самостоятельном изменении целевого назначения земельного участка. Если возникает необходимость, собственники могут обратиться с ходатайством об изменении категории земельного участка в уполномоченный орган государственной власти субъектов в составе Российской Федерации в отношении сельскохозяйственных земель и ОМСУ в отношении других категорий земель (ст. 8 ЗК РФ). Так, к примеру, в Московской области это будет Министерство имущественных отношений, а регулируется процедура Федеральным законом «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»¹⁵⁷.

Использование земельного участка не по целевому назначению является составом правонарушения и влечет применение мер юридической ответственности, об этом речь пойдет в других главах настоящего учебника. Некоторые требования, предъявляемые в рамках данной обязанности к землепользователю, содержатся и в экологическом законодательстве, в том числе в Федеральном законе «Об экологической экспертизе»¹⁵⁸, «Об охране окружающей среды»¹⁵⁹ и др. Здесь видим тесную связь с правом землепользователей на мелиоративные работы, которые не должны приводить к ухудшению состояния окружающей среды, нарушать функционирование естественных экологических систем.

Поскольку мелиорация представляет собой мероприятия, направленные на коренное улучшение земельных участков, повышение их урожайности, то одним из важных типов мелиорации является гидромелиорация, включающая в себя проведение мероприятий, обеспечивающих коренное улучшение заболоченных, излишне увлажненных, засушливых, эродированных, смытых и других земель, состояние которых зависит от воздействия воды. Таким образом, видим, что земельное и экологическое законодательство как предоставляют широкий круг возможностей для землепользователей, так и устанавливают четкие обязанности таких лиц, а также запреты: на землях мелиорации запрещено любое строительство.

Помимо обязанностей по сохранению плодородия земель, законом также установлены обязанности по сохранению межевых, геодезических и иных специальных знаков, установленных на земельном участке в соответствии Федеральным законом «О геодезии и картографии» (ст. 16), который закрепляет обязанность собственников, владельцев и пользователей земельных участков, на которых размещены геодезические пункты, уведомлять орган исполнительной власти по геодезии и картографии о всех случаях повреждения или уничтожения геодезических пунктов, а также предоставлять возможность подъезда (подхода) к геодезическим пунктам при проведении геодезических и картографических работ¹⁶⁰.

Также Положением об охранных зонах пунктов государственной геодезической сети, государственной нивелирной сети и государственной гравиметрической сети¹⁶¹ закреплена обязанность землепользователей, на земельных участках которых расположены геодезические пункты, соблюдать охранную зону геодезического пункта, причем границы охранной зоны каждого из пунктов определяются как квадрат, стороны которого равны 4 м и имеют центральную точку пересечения.

Еще одна обязанность землепользователей связана с мероприятиями по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе с обеспечением мер пожарной безопасности, принимаемых в отношении этих объектов и ресурсов. Соблюдение землепользователем требований лесного, водного, горного и иного законодательства связано с природными объектами, расположенными на земельном участке. Так, установление необходимых ограничений по использованию расположенных на земельном участке природных объектов зависит от целей использования. В субъекте РФ или муниципальном образовании могут быть установлены ограничения на разведение костров на различных категориях земельных участков, в том числе на личных земельных участках, пал травы. Общие меры противопожарной безопасности закреплены в ранее названном Федеральном законе «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности».

Эксплуатация расположенных на земельном участке обособленных водных объектов, древесно-кустарниковой растительности осуществляется свободно для личных нужд, однако предусматривается только полезное использование, а не перемещение или изъятие. Распоряжение такими объектами с целью получения прибыли предполагает получение специального разрешения на общих основаниях. Для перевода земельных участков в категорию земель для коммерческого использования необходимо соблюдать правила, предусмотренные Федеральным законом «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»¹⁶², с учетом вида разрешенного использования земельного участка¹⁶³.

Одним из распространенных видов обязательств землепользователей является обязанность своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков прямо предусмотрены договорами. Земельным кодексом РФ предусматриваются различные обязательные сроки освоения земельных участков, нарушение которых влечет за собой изъятие земельного участка. Так, при разрушении здания, строения, сооружения права на земельный участок, предоставленный для их обслуживания, сохраняются за лицами, владеющими земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения при условии начала восстановления в установленном порядке здания, строения, сооружения в течение трех лет (ст. 39 ЗК РФ).

Законом также предусмотрено изъятие неиспользуемого земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, для соответствующей цели в течение трех лет, предоставленного на праве бессрочного (постоянного) пользования или пожизненного наследуемого владения (ст. 45 ЗК РФ), а также предоставленного на праве аренды (ст. 46 ЗК РФ), даже если стороны не предусмотрели в договоре конкретные сроки¹⁶⁴. Кроме того, достаточно часто суды принимают решения о расторжении договоров аренды именно потому, что арендатор не приступил к использованию земельного участка по его целевому назначению, здесь вступают в силу уже нормы гражданского законодательства о неисполнении договорных обязательств, но, как видно, и они тесно связаны с обязанностями землепользователей¹⁶⁵.

Законодательством установлена и важная обязанность своевременно производить платежи за земельные участки, которая исполняется в зависимости от вида права на земельный участок. Так, собственники земельных участков обязаны уплачивать земельный налог в соответствии с гл. 31 «Земельный налог» Налогового кодекса РФ (далее — НК РФ), а арендаторы — арендную плату¹⁶⁶ или же плату за негативное воздействие на окружающую среду¹⁶⁷. Неисполнение этих обязанностей влечет негативные последствия как для собственников, так и для пользователей земельных участков. Подробнее об ответственности в отдельной главе настоящего учебника.

При использовании земельных участков собственники и иные лица обязаны соблюдать положения вышеупомянутых градостроительных норм, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, вести на земельных участках строительство, реконструкцию зданий, сооружений в соответствии с требованиями федерального и регионального законодательства о градостроительной деятельности. В случае застройки земельного участка арендатором последний обязан согласовать условия, срок и порядок застройки с собственником земельного участка в договоре аренды. Зачастую в качестве собственника выступает муниципальное образование, застройщиком может быть как предприниматель, так и физическое лицо.

При любом использовании земельных участков никто не вправе не допускать загрязнения, захламления, деградации и ухудшения плодородия почв на землях соответствующих категорий. Статьей 13 ЗК РФ предусматриваются обязанности землепользователей в рамках правовой охраны земель, которые включают в себя мероприятия по:

• сохранению почв и их плодородия, в первую очередь это относится к сельскохозяйственным землям;

• защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления производственными и бытовыми отходами, загрязнения, в том числе биогенного, и других процессов, ведущих к деградации земель. Здесь, как видно, необходимо разумное и заботливое использование земель, находящихся в различных климатических условиях с разными видами разрешенного использования.

Последняя обязанность землепользователей коррелирует с гражданско-правовым принципом разумного и осмотрительного поведения в отношении какого-либо имущества. Однако проблема захламления даже бытовыми отходами может встречаться и в обычных населенных пунктах в случаях размещения незаконных свалок бытового и строительного мусора не только на землях населенных пунктов, но и частных земельных участков физических лиц, причем без какого-либо согласия собственников. Виновниками такого захламления становятся арендаторы земельного участка, которые зачастую избегают ответственности за такое нарушение.

Землепользователи обязаны заботиться и о защите от заражения сельскохозяйственных угодий и других земель бактериально-паразитическими и карантинными вредителями и болезнями растений, от зарастания сорными растениями, кустарником и мелколесьем, иных видов ухудшения состояния земель. Основными источниками загрязнения земель сельскохозяйственного назначения являются: использование пестицидов и удобрений в сельскохозяйственном производстве, сброс твердых и жидких отходов промышленного и бытового происхождения, выпадение загрязненных атмосферных осадков, загрязнение нефтью и нефтепродуктами при аварийных разрывах нефтепроводов, при заправке сельскохозяйственных машин на полях, в садах и т. д. Промышленные и бытовые отходы способствуют накоплению в почве тяжелых металлов, углеводородов, включая опасные токсические соединения, обладающие канцерогенным действием.

Таким образом, вышеперечисленные обязанности предполагают заблаговременный уход и заботу со стороны землепользователя о сохранности земельного участка и его качестве, в том числе обязанность: осуществлять ликвидацию последствий загрязнения и захламления земель; выполнять мероприятия по рекультивации нарушенных земель, сохранять и использовать плодородный слой почвы при проведении работ, связанных с нарушением земель (вплоть до перемещения на другое место); такие обязанности есть у всех землепользователей, особенно по результатам проведения разведочных или строительных работ.

Важно отметить и другие обязанности землепользователей, связанные с развитием газификации, которые выражаются в обеспечении организации — собственнику объекта системы газоснабжения, нефтепровода или нефтепродуктопровода либо уполномоченной ею организации доступа на земельные участки для выполнения организацией работ по обслуживанию и ремонту расположенных на земельных участках и (или) под поверхностью земельных участков объектов системы газоснабжения, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов, по предупреждению чрезвычайных ситуаций, по ликвидации последствий возникших на них аварий, катастроф. Потому при обнаружении пожара на земельном участке, используемом для сельскохозяйственного производства, землепользователь обязан немедленно уведомить пожарную охрану и оказывать ей содействие при тушении пожара на данном земельном участке.

4.3. Добровольное и принудительное прекращение прав на землю

Земельное законодательство, как и гражданское, устанавливает несколько оснований прекращения прав на землю как на объект недвижимого имущества: добровольное, по воле собственника, землепользователя или сторон договора, и принудительное, связанное либо с реализацией государственных или региональных задач в сфере землепользования и развития территорий, либо в результате нарушения договорных обязательств участников земельных отношений.

Добровольное прекращение права собственности на земельные участки происходит в случаях:

1. Отчуждения собственником своего земельного участка в пользу иных лиц.

Конституция РФ и ГК РФ закрепляют право каждого распоряжаться своим имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами. В соответствии с земельным законодательством распоряжение правом собственности на землю осуществляется собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде. Собственник самостоятельно может совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие законодательству (гражданскому, земельному, экологическому, градостроительному и проч.) и не нарушающие права и интересы других лиц. Так, отчуждение (купля-продажа, мена, дарение) земельных участков другим лицам осуществляется путем совершения сделок в соответствии с правилами, установленными гражданским законодательством, но с учетом ограничений оборотоспособности земельных участков, а также специальных норм, предусмотренных земельным законодательством в отношении отдельных видов договоров (например, специальные нормы установлены в отношении договора купли-продажи земельного участка и расположенного на нем строения). Распорядиться дальнейшей юридической судьбой своего земельного участка гражданин может, также составив завещание. Для составления завещания не требуется обоснование воли собственника, а право собственности прекращается с открытием наследства.

2. Отказа собственника от права собственности на земельный участок.

Отказ от права собственности на земельный участок осуществляется посредством подачи собственником земельного участка заявления о таком отказе в орган государственной регистрации прав. Мотивация отказа может быть разнообразной, не требует специального обоснования, однако следует помнить, что отказаться от права собственности можно только при его наличии. Если право не было зарегистрировано, то и отказаться не получится. Право собственности на земельный участок прекращается с даты государственной регистрации прекращения указанного права. Необходимо отметить, что отказ от права собственности допускается только в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования не наделены правомочием отказаться от находящихся в их собственности земельных участков.

Теперь поговорим про принудительное прекращение (изъятие) права собственности на земельные участки. Гражданским законодательством предусмотрены различные основания принудительного прекращения права собственности в отношении объектов недвижимого имущества, в том числе земельных участков. Так, если земельный участок являлся предметом залога по неким договорным обязательствам (в том числе по ипотеке), то на него может быть обращено взыскание, или же, если земельный участок выступает предметом сделки в целом и такая сделка признана недействительной, то все полученное по сделке должно быть возвращено, соответственно, право собственности может быть прекращено принудительно. Необходимо обратить внимание, что эти условия применяются и в случае признания должника (собственника земельного участка) банкротом. Его имущество может быть реализовано в ходе конкурсного производства, равно как могут быть признаны недействительными сделки, которые должник совершил за последние три года до признания его банкротом.

Земельный участок может быть отчужден принудительно у лица, если в силу закона участок не может принадлежать такому лицу. Часто это связано с переходом права собственности на сельскохозяйственные земли в пользу иностранцев, или же происходит в случае, если земельный участок, находящийся на приграничной территории, был унаследован иностранным гражданином, поскольку во всех таких ситуациях он должен быть законно отчужден у ненадлежащего собственника. В противном случае уполномоченный орган власти вправе обратиться в суд с заявлением о понуждении иностранного гражданина к отчуждению земельного участка на торгах, так как иностранный гражданин, лицо без гражданства или иностранное юридическое лицо не может быть собственном приграничных земельных участков¹⁶⁸.

Участок может быть отчужден и в случае реквизиции. При стихийных бедствиях, авариях, эпидемиях, эпизоотиях и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, земельный участок может быть временно изъят у собственника уполномоченными исполнительными органами государственной власти в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от возникающих в связи с этими чрезвычайными обстоятельствами угроз с возмещением собственнику земли причиненных убытков и выдачей ему документа о реквизиции. В случае невозможности возврата реквизированного земельного участка собственнику возмещается его рыночная стоимость или по его желанию предоставляется равноценный земельный участок.

Лицо, у которого реквизирован земельный участок, вправе при прекращении действия обстоятельств, в связи с которыми произведена реквизиция, требовать в судебном порядке возврата ему реквизированного земельного участка. Кроме того, земельный участок может быть безвозмездно изъят у его собственника по решению суда в виде санкции за совершение преступления.

Существует и иное основание прекращения прав на землю — путем изъятия (выкупа) земельного участка для государственных или муниципальных нужд, которое производится в исключительных случаях, связанных:

1) с выполнением международных обязательств РФ, например, таких как проведение Олимпийских игр или Чемпионата мира по футболу;

2) с размещением объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов. Земельный кодекс РФ содержит исчерпывающий перечень таких объектов:

• объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения;

• объекты использования атомной энергии;

• объекты обороны страны и безопасности государства, в том числе инженерно-технические сооружения, линии связи и коммуникации, возведенные в интересах защиты и охраны государственной границы РФ;

• объекты федерального транспорта, объекты связи федерального значения, а также объекты транспорта, объекты связи регионального значения, объекты инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования;

• объекты, обеспечивающие космическую деятельность;

• линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;

• объекты систем электро-, газоснабжения, объекты систем теплоснабжения, объекты централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения федерального, регионального или местного значения;

• автомобильные дороги федерального, регионального или межмуниципального, местного значения. На такой основе были реализованы задачи государства по строительству новых автомобильных (например, Джубга — Сочи) и железных дорог (например, Москва — Санкт-Петербург).

Важным представляется то, что ЗК РФ содержит указание и на иные основания прекращения права, установленные федеральными законами.

В качестве такого закона может быть применен Градостроительный кодекс РФ (далее — ГрК РФ), ст. 46.1 которого определена возможность принятия решения о развитии застроенных территорий в рамках полномочий ОМСУ по градостроительной деятельности¹⁶⁹.

Принудительное отчуждение земельного участка для государственных или муниципальных нужд допускается при условии предварительного и равноценного возмещения его стоимости на основании решения суда. Под равноценным возмещением понимается выкупная цена земельного участка, в которую включаются рыночная стоимость изымаемого участка и находящегося на нем недвижимого имущества, принадлежащего землепользователю на праве собственности, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он понесет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду.

В тех случаях, когда собственник не согласен со стоимостью объекта, установленной в решении уполномоченного органа об изъятии земельного участка, или когда выкупная цена в нем не указана и сторонами после принятия решения об изъятии не достигнуто соглашение о выкупной цене, суд определяет стоимость объекта, исходя из его рыночной стоимости на момент рассмотрения спора, здесь собственнику необходимо доказать отклонения предлагаемой цены от рыночной, представить данные оценки земельного участка. Рыночная стоимость земельного участка устанавливается в соответствии с Федеральным законом «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»¹⁷⁰.

Рассмотрим прекращение иных вещных прав на земельные участки. Основания для прекращения права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения в целом схожи с основаниями прекращения права собственности, однако имеют и свои особенности.

К добровольным способам прекращения иных прав относятся отказ от права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком или права пожизненного наследуемого владения земельным участком. Такое заявление об отказе от права на земельный участок землепользователь подает в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления.

Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, право пожизненного наследуемого владения земельным участком прекращаются принудительно:

1) при использовании земельного участка с нарушением требований законодательства РФ, а именно при:

• использовании земельного участка не по целевому назначению или если его использование приводит к существенному снижению плодородия земель сельскохозяйственного назначения или причинению вреда окружающей среде, здесь отметим, что самовольное изменение целевого назначения земельного участка не допускается;

• порче земель и невыполнении обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв;

• невыполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;

• неиспользовании земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, за исключением случаев, когда земельный участок относится к сельскохозяйственным землям, оборот которых регулируется законодательством об обороте земель из целевой категории сельскохозяйственного назначения, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование;

• создании или возведении на земельном участке самовольной постройки либо невыполнении обязанностей, предусмотренных ч. 11 ст. 55.32 ГрК РФ, в сроки, установленные решением о сносе самовольной постройки либо решением о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями.

2) при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд в соответствии с правилами, предусмотренными ЗК РФ.

Во всех вышеперечисленных случаях для надлежащего и целевого использования земельного участка необходимо руководствоваться положениями Федерального закона «Об охране окружающей среды»¹⁷¹.

Земельное законодательство устанавливает основания прекращения права безвозмездного пользования земельным участком:

• по решению лица, предоставившего земельный участок, по истечении срока, на который земельный участок был предоставлен, при порче земельного участка и прочем ненадлежащем использовании земельного участка или же при создании либо возведении на земельном участке самовольной постройки; добровольно;

• по соглашению сторон или при отказе от права на земельный участок.

Важно отметить, что право на служебный надел прекращается в силу прекращения работником трудовых отношений, в связи с которыми служебный надел был предоставлен, кроме тех случаев, когда сотрудник перешел на пенсию; также право может оставаться за одним из членов семьи: если сотрудник призван на срочную военную службу — на весь срок службы, если сотрудник принят на обучение — на весь срок обучения, или же в случае гибели сотрудника. При этом право на служебный надел может сохраниться за нетрудоспособным супругом и престарелыми родителями работника пожизненно, детьми работников — до их совершеннолетия.

Прекращение права на служебный надел оформляется решением организации, предоставившей такой служебный надел в пользование. Уточним, что право на надел может прекратиться и одновременным предоставлением в собственность такого участка, причем даже большего по площади чем был сам надел. Здесь всем сторонам такого процесса необходимо быть внимательными к документам, устанавливающим такое право, четко определять местоположение участка, его площадь и проч.

Теперь изучим вопрос легального прекращения права аренды. Арендные отношения регулируются гражданским законодательством, при этом положения ЗК РФ распространяют свое действие на договоры, где предметом договора аренды является земельный участок, потому основания расторжения договора аренды могут быть прекращены в соответствии с ГК РФ. Но важно отметить особенности земельного законодательства в отношении прекращения договора аренды.

По инициативе арендодателя договор может быть прекращен, если арендатор нарушает нормы земельного законодательства о целевом назначении земельного участка, об охране и рекультивации земель или в связи с наличием прочих оснований нарушения, предусмотренных в п. 2 ст. 45 ЗК РФ. При этом арендодатель имеет возможность прекратить договор аренды земельного участка, предоставленного на основании комплексного развития территории, если такой основной договор прекращен.

Также имеются и другие основания: аренда земельного участка, включенного в перечень государственного имущества или перечень муниципального имущества, свободного от прав третьих лиц¹⁷², может быть прекращена по требованию соответственно федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления; аренда может быть прекращена и самим арендатором, если была установлена зона с особыми условиями использования территории, в границах которой полностью или частично расположен такой земельный участок, и дальнейшее использование данного земельного участка в соответствии с его разрешенным использованием в связи с установлением названной зоны становится невозможным.

4.4. Законное и судебное ограничение прав на землю

Наряду с предоставлением различных прав на земельные участки, земельное законодательство устанавливает и некоторые ограничения прав на землю: это ограничения использования земельных участков в зонах с особыми условиями использования территорий, которые установлены ст. 105 ЗК РФ; особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных; иные ограничения использования земельных участков в случаях, связанных с обороноспособностью земельных участков, или же установленные специальными федеральными законами.

Ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления, решением суда. Таким образом, можно выделить как судебное, так и законное ограничение прав на земельные участки. К примеру, ВК РФ (ст. 65) устанавливаются водоохранные зоны, которыми являются территории, примыкающие к береговой линии (границам водного объекта) морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ, и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира¹⁷³.

Кодекс внутреннего водного транспорта РФ (ст. 10) устанавливает порядок пользования береговой полосой для нужд внутреннего водного транспорта¹⁷⁴. Лесной кодекс РФ (ст. 110) устанавливает порядок определения земель, на которых располагаются защитные леса, эксплуатационные леса, резервные леса¹⁷⁵. Законом «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (ст. 34) устанавливается особый режим использования земель и земельных участков, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство в охранных зонах объектов культурного наследия¹⁷⁶.

Закон о связи (ст. 10) определяет особый статус земель связи, предоставленных для обеспечения нужд связи, в частности, для строительства и эксплуатации сооружений связи¹⁷⁷. На основании Закона о гидрометеорологической службе¹⁷⁸ (ст. 13) в целях получения достоверной информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении вокруг стационарных пунктов наблюдений создаются охранные зоны, в которых устанавливаются ограничения использования земельных участков, при этом специальное положение о таких охранных зонах стационарных пунктов наблюдений утверждается Правительством РФ¹⁷⁹.

Законодательством РФ об особо охраняемых природных территориях устанавливаются особенности создания и развития различных категорий особо охраняемых природных территорий, к которым отнесены:

а) государственные природные заповедники, в том числе биосферные заповедники;

б) национальные парки;

в) природные парки;

г) государственные природные заказники;

д) памятники природы;

е) дендрологические парки и ботанические сады.

При этом законами субъектов РФ могут быть установлены и другие категории особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения¹⁸⁰.

Федеральным законом «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации»¹⁸¹ устанавливаются особые условия использования земель транспорта и охранных зон в целях обеспечения безопасной эксплуатации железнодорожных путей и других объектов железнодорожного транспорта. Закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»¹⁸² относит земли таких народов — территории традиционного природопользования к особо охраняемым территориям федерального, регионального и местного значения.

Например, такой статус в отношении некоторых территорий установлен в Республике Саха (Якутия) региональным законом «О территориях традиционного природопользования и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов севера Республики Саха (Якутия)»¹⁸³, в Ямало-Ненецком автономном округе законом «О территориях традиционного природопользования регионального значения в Ямало-Ненецком автономном округе»¹⁸⁴.

Важно отметить, что ЗК РФ устанавливает возможность ограниченного пользования чужим земельного участка, то есть сервитутов, в том числе публичных. Сервитут может быть установлен решением исполнительного органа государственной власти или ОМСУ в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, а также нужд местного населения без изъятия земельных участков (публичный сервитут), для прохода или проезда через земельный участок, в том числе в целях обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе, размещения на земельном участке межевых знаков (которые землепользователи обязаны сохранять), проведения мелиоративных работ и других видов разрешенной деятельности на земельном участке в соответствии с его целевым назначением.

Например, правительством Санкт-Петербурга был установлен публичный сервитут в отношении перечня участков для обеспечения деятельности энергосетей¹⁸⁵, администрацией города Сочи установлен публичный сервитут для прохода или проезда через земельный участок 23:49:0123007:1007 в целях обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования (Черному морю) и его береговой полосе в поселке Лоо Лазаревского района города Сочи¹⁸⁶.

Ограничения прав на землю могут устанавливаться бессрочно или на определенный срок. Необходимо отметить, что при переходе права собственности на земельный участок к другому лицу установленные ограничения прав на землю сохраняются. Устанавливаемые законные или судебные ограничения подлежат государственной регистрации¹⁸⁷. Учитывая всестороннюю защиту права собственности и иных законных прав землепользователей, законодательство устанавливает возможность обжалования лицом, чьи права на землю ограничены, в судебном порядке.

Вопросы для самопроверки

1. Какими правами обладают собственники земельных участков?

2. Какие правомочия есть у пользователей земельных участков?

3. Какие правомочия есть у владельцев земельных участков?

4. Назовите обязанности собственников, пользователей и владельцев земельных участков.

5. Какие особенности в распоряжении земельными участками можете назвать?

6. В каких случаях собственники могут добровольно прекратить свое право в отношении земельного участка?

7. Назовите принудительные способы прекращения права собственности в отношении земельного участка?

8. В каких случаях осуществляется принудительное прекращение прав землепользователей?

9. На каких основаниях может быть прекращено право владения земельным участком?

10. Назовите условия ограничения прав в отношении земельного участка.

Глава 5. ОРГАНИЗАЦИОННО-УПРАВЛЕНЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ

5.1. Понятие, виды и функции публичного управления в сфере использования и охраны земель

Ввиду провозглашенной российской Конституцией исключительной ценности земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на ее территории¹⁸⁸, земельные отношения нуждаются в особом порядке их регулировании.

Земельные отношения многогранны, и большинство из них фактически не могут быть реализованы без участия специально уполномоченных государственных органов. Несмотря на факт провозглашения в нашей стране невмешательства государственных органов в хозяйственную деятельность хозяйствующих субъектов, в том числе землепользователей, в ряде случае государство вынуждено реализовывать различные формы управления землепользованием через специально созданную систему органов исполнительной власти.

В теории земельного права принято выделять целый ряд функций государственного управления, реализуемых в сфере использования и охраны земель¹⁸⁹:

1. Учетную функцию. Представляет собой многогранную деятельность специально уполномоченных государственных органов¹⁹⁰, направленную на учет всех образованных в России земельных участков. В первую очередь речь идет о ведении кадастрового учета земельных участков (и любых других объектов недвижимости) посредством внесения в кадастр недвижимости необходимых сведений об этом объекте. В частности, кадастр недвижимости, помимо кадастрового номера, площади и описания границ земельного участка, включает в себя также информацию об ограничениях, установленных применительно к земельным участкам (например, имеющихся сервитутах), правовом режиме (категории), целевом назначении, виде разрешенного использования, кадастровой стоимости земельного участка, расположенных на земельном участке объектах недвижимости и т. д.

Следует отдельно отметить важность внесения в кадастр недвижимости сведений о кадастровой стоимости объекта: определенная по установленным законом методам¹⁹¹ кадастровая стоимость выступает базой для исчисления и последующего взимания земельного налога.

Как уже было отмечено, учету подлежат абсолютно все земельные участки и объекты недвижимости. Однако для того, чтобы земельный участок мог выступить в качестве объекта гражданского оборота, он должен «обзавестись» индивидуально определенными признаками, первоочередным из которых является кадастровый номер. Например, земельные участки, не прошедшие кадастровый учет, то есть не попавшие на учет государства, не получившие кадастровый номер, не могут быть переданы частным лицам в аренду или в собственность.

Кроме того, особому учету подлежат зоны с особыми условиями использования территорий, объекты культурного наследия, особо охраняемые природные территории, лесопарковые зоны, особые экономические зоны, игорные зоны и прочие объекты, которым присваивается неизменяемый и не повторяющийся реестровый номер границ. В отношении такого рода объектов ведется самостоятельный Реестр — реестр границ.

В рамках реализации учетной функции Росреестр также осуществляет государственную регистрацию факта перехода прав на земельный участок (или любой другой объект недвижимости) от одного собственника или землевладельца к другому.

По отношению к другим функциям в сфере управления землепользованием функция учета является базовой, поскольку информация о земельном участке, содержащаяся в Росреестре, является основой для реализации иных (например, контрольных, охранительных) функций.

2. Плановую функцию. Российская экономика постоянно развивается. Перманентно строятся новые автомобильные дороги, железные дороги, возводятся новые объекты энергетики и промышленности, появляются новые аэропорты, различные социальные объекты. Размещение объектов федерального или регионального значения на территории РФ немыслимо без предварительного согласования с субъектами РФ и муниципальными образованиями, на территории которых планируется размещение такого рода объектов. В то же время невозможно разово одномоментно спланировать размещение абсолютно всех объектов, равно как и невозможно обеспечить их одновременное возведение. Следовательно, необходимо постоянное системное и долгосрочное планирование организации использования земель на федеральном, региональном, а также на муниципальном уровнях. Отсутствие таких планов сделает фактически невозможным устойчивое развитие территорий. Ведь именно территориальное планирование позволяет прогнозировать направления и перспективы развития целых регионов.

Достаточно вспомнить ситуацию, которая сложилась с вводом в эксплуатацию станции метро «Котельники». Так, незадолго до принятия решения о размещении транспортно-пересадочного узла в районе Опытное Поле (г. Котельники Московской области) земельный участок размером в 20 га, на котором должна была появиться новая станция метро с прилегающей инфраструктурой, был предоставлен частному лицу в собственность. В результате из-за возникшего спора относительно порядка и размера выкупа данного земельного участка для нужд Москвы и Московской области уже построенная станция метра больше года не могла быть введена в эксплуатацию. Собственник земельного участка, например, настаивал на строительстве торгового центра, через который будет осуществляться выход из метро «Котельники», либо предлагал передать земли под строительство транспортно-пересадочного узла в аренду, что обошлось бы российскому бюджету в сотни миллионов рублей в год.

Если бы оба субъекта — Москва и Московская область — заранее спланировали использование территории и заблаговременно совершили мероприятия по резервированию требуемого земельного участка для публичных нужд размещения станции, и он не был бы еще тогда предоставлен бизнесмену в собственность, то и не пришлось бы в последующем, производя изъятие, выкупать земельный участок по цене в несколько раз выше, нежели он был продан в 2010 г.

3. Распределительно-перераспределительную функцию. Как уже указывалось, планирование использования территорий является необходимым условием развития российской экономики и повышения качества жизни граждан. Конституция гарантирует возможность нахождения земли как в государственной или муниципальной, так и в частной собственности. Более того, закон предусматривает возможность использования земельных участков, помимо права собственности, и на других видах вещных прав¹⁹².

В то же время земельное законодательство устанавливает ряд правил, которые необходимо соблюдать уполномоченным органам при предоставлении в пользование земельных участков гражданам и организациям.

Так, например, необходимо учитывать, что отнюдь не все земельные участки в равной степени могут быть предоставлены гражданам и юридическим лицам, а лишь те из них, что не относятся к категории изъятых или ограниченных в обороте земельных участков либо не являются зарезервированными для государственных или муниципальных нужд¹⁹³.

Кроме того, как устанавливает ЗК РФ, земельные участки могут быть предоставлены землепользователям только после проведения предварительных землеустроительных работ по организации использования земельного участка и лишь для нужд, совпадающих с целевым назначением предоставляемого земельного участка. Целевое назначение земельных участков устанавливается на основе градостроительной документации муниципального образования.

Например, если гражданин приобретает земельный участок для возведения на нем индивидуального жилого дома, то целевое назначение земельного участка должно быть обозначено как «под индивидуальное жилищное строительство». Закон однозначно запрещает строительство на таком земельном участке многоквартирного дома, а возведенное помещение будет подлежать сносу¹⁹⁴.

В Подмосковье (Одинцово, Домодедово и др. городах) известны многочисленные случаи, когда многоквартирные дома, построенные на земельных участках под ИЖС, признавались в судебном порядке самовольными постройками и подлежали сносу. На первоначальной стадии строительства многоквартирных домов под видом ИЖС оформлялись доли в праве общей собственности на землю, затем на уже построенный дом оформлялся техпаспорт БТИ, а соинвесторы регистрировали право собственности на доли в объекте недвижимости. В итоге один такой дом мог принадлежать 55 собственникам.

В некоторых случаях земельное законодательство все же позволяет изменить целевое назначение земельного участка путем его перевода из одной категории в другую. Так, по общему правилу не допускается возведение жилых помещений на землях сельскохозяйственного назначения¹⁹⁵. Однако если ОМСУ потребуется изменить границу населенного пункта в целях дальнейшего развития поселения, субъект РФ может позволить расширить границы муниципалитета за счет земель сельскохозяйственного назначения, и эти земли перейдут в категорию земель населенных пунктов.

В некоторых случаях целевое назначение земельного участка может быть изменено независимо от воли землепользователя вследствие утраты земельным участком того свойства (например, плодородия), которое является необходимым условием отнесения его к землям определенной категории.

В качестве иллюстрации можно привести ситуацию, когда земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения в результате нерациональной эксплуатации утрачивают должный уровень своего плодородия, или подвергаются загрязнению отходами потребления, или зарастают лесной растительностью; тогда они могут быть переведены в земли иных категорий, для которых уровень плодородия земель не имеет определяющего значения, например в земли промышленности или в земли лесного фонда.

Третья особенность предоставления земельных участков заключается в том, что земельные участки по общему правилу могут быть предоставлены в пользование в установленном законом порядке — путем приобретения за плату в собственность или в аренду с торгов. При этом закон называет исключительные случаи, когда земельные участки могут предоставлять в собственность вообще бесплатно¹⁹⁶ или в собственность за плату, но без проведения торгов¹⁹⁷, или в аренду без проведения торгов¹⁹⁸.

В то же время закон устанавливает целый ряд случаев, когда земельный участок, ранее предоставленный гражданину в собственность или пользование, может быть изъят государством или ОМСУ обратно.

В первую очередь, речь идет о тех случаях, когда землепользователь допускает в процессе фактического освоения земель нарушения относительно порядка его эксплуатации (например, он использует земельный участок с нарушением его целевого назначения). Тогда уполномоченный государственный