Конституционное право:
академический курс

Том II

Издание второе,
исправленное и дополненное

Под редакцией
заслуженного юриста Российской Федерации,
доктора юридических наук, профессора
А. И. Казанника,
заслуженного юриста Российской Федерации,
доктора юридических наук, профессора
А. Н. Костюкова

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342(075.8)

ББК 67.400я73

К65

Рецензенты:

Князев С. Д., заслуженный юрист Российской Федерации, заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, судья Конституционного Суда Российской Федерации;

Кожевников О. А., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета имени В. Ф. Яковлева.

Под редакцией заслуженного юриста Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора А. И. Казанника, заслуженного юриста Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора А. Н. Костюкова.

На основе сравнительного конституционного права, изменений в Конституцию Российской Федерации, новейших федеральных и региональных законодательных и подзаконных актов, судебных решений, практики их применения в книге раскрывается самобытность конституционного права России в сравнении с лучшими мировыми достижениями конституционно-правовой мысли.

Учебник подготовлен сотрудниками кафедры государственного и муниципального права юридического факультета Омского государственного университета имени Ф. М. Достоевского.

Законодательство приведено по состоянию на 31 декабря 2025 г.

Для студентов, магистрантов, аспирантов, преподавателей юридических высших учебных заведений, работников органов государственной власти и местного самоуправления, а также всех, кто интересуется вопросами организации власти.

УДК 342(075.8)

ББК 67.400я73

© Коллектив авторов, 2020

© Коллектив авторов, 2026, с изменениями

© ООО «Проспект», 2026

КОЛЛЕКТИВ АВТОРОВ

Арбузов С. В. — кандидат юридических наук, доцент — гл. XVI (совместно с М. Ю. Дитятковским)

Бережная Т. В. — кандидат юридических наук, доцент — гл. XV, XIX (совместно с М. Ю. Дитятковским, К. В. Масловым).

Третьяк И. А. — кандидат юридических наук, доцент — гл. XIII (совместно с М. Ю. Дитятковским), гл. XXX.

Дитятковский М. Ю. — доктор юридических наук, профессор — гл. VI (совместно с В. А. Симоновым, А. И. Казанником), гл. VIII (совместно с В. А. Симоновым, А. И. Казанником), гл. XIII (совместно с И. А. Третьяк), гл. XVI (совместно с С. В. Арбузовым), гл. XVIII (совместно с А. И. Казанником), гл. XIX (совместно с Т. В. Бережной, К. В. Масловым), гл. XX (совместно с А. Н. Костюковым), § 1, 2 гл. XXI (совместно с В. А. Симоновым), § 5, 7, 8 гл. XXI (совместно с Д. В. Котелевским), § 3, 4, 6 гл. XXI (совместно с Е. Ю. Филатовым), § 9 гл. XXI, гл. XXXI.

Казанник А. И. — доктор юридических наук, профессор, государственный советник юстиции I класса, заслуженный юрист Российской Федерации — введение (совместно с А. Н. Костюковым), гл. I, II, III (совместно с Т. А. Фроловой), гл. IV, V, VI (совместно с В. А. Симоновым, М. Ю. Дитятковским), гл. VII, VIII (совместно с В. А. Симоновым, М. Ю. Дитятковским), IX, XII, XVIII (совместно с М. Ю. Дитятковским), XXII, XXIII, XXIV, XXV, XXVIII.

Костюков А. Н. — доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации — введение (совместно с А. И. Казанником), гл. X, XX (совместно с М. Ю. Дитятковским).

Котелевский Д. В. — кандидат юридических наук, доцент — гл. XI, XIV, § 5, 7, 8 гл. XXI (совместно с М. Ю. Дитятковским).

Маслов К. В. — доктор юридических наук, доцент — гл. XIX (совместно с М. Ю. Дитятковским, Т. В. Бережной).

Симонов В. А. — кандидат юридических наук, доцент — гл. VI (совместно с А. И. Казанником, М. Ю. Дитятковским), гл. VIII (совместно с А. И. Казанником, М. Ю. Дитятковским), § 1, 2 гл. XXI (совместно с М. Ю. Дитятковским).

Филатов Е. Ю. — старший преподаватель — гл. XVII, § 3, 4, 6 гл. XXI (совместно с М. Ю. Дитятковским).

Иванов С. В. — кандидат юридических наук, старший преподаватель — гл. XXVII, XXIX.

Фролова Т. А. — кандидат исторических наук, доцент — § 10 гл. III (совместно с А. И. Казанником), гл. XXVI.

Глава V. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ФОРМЫ ГОСУДАРСТВА

§ 1. Понятие формы государства

В философии понятие «формы» считается одной из центральных и самых сложных категорий. Она не поддается научному определению без введения в понятийный аппарат другой парной ей философской категории — «содержание». Именно содержание и форма в своем диалектическом единстве выступают в качестве взаимосвязанных и взаимообусловленных характеристик предмета или явления.

Содержание представляет собой единство всех основных элементов целостного объекта, его свойств, связей, состояний, тенденций развития, функций, выполняемых данным предметом или явлением. Однако содержание не существует в качестве беспорядочного нагромождения составляющих его элементов, хаотического скопления происходящих в нем процессов. Содержание любого предмета, явления определенным образом организовано, упорядочено, приведено в систему. Иными словами, всякий предмет или явление всегда относительно устойчивы, обладают определенной структурой. Эту относительно устойчивую внутреннюю структуру предмета или явления, которая обнаруживается, проявляется внешним образом и характеризует форма. Она представляет собой способ существования, выражения и преобразования содержания, его наружный вид, внешнее очертание.

В философии при характеристике соотношения формы и содержания обращается внимание на их неразрывность, неоднозначность связи между ними, диалектическая противоречивость единства, способы взаимодействия и развития. Эти методологические предпосылки имеют принципиальное значение для научного познания формы государства, механизма ее конституционного регулирования.

Применительно к государству о неразрывности его формы и содержания можно говорить в том смысле, что они одно без другого не существуют. Содержание обусловливает форму государства. В то же время форма государства организует и структуирует его содержание, устанавливает функциональные связи между элементами, определяет внешнюю конфигурацию и внешние пространственные и временные границы существования и развития содержания государства. Форма государства всегда содержательна, а содержание оформлено.

По вопросу о содержании государства как социального и политического явления в философской и юридической литературе нет единства взглядов. Большинство ученых отождествляют содержание государства с внешними признаками его проявления. Тем самым они вольно или невольно ставят знак равенства между содержанием и формой государства. Однако, как подчеркнул выдающийся русский философ и правовед И. А. Ильин, форма государства — не «отвлеченное понятие», не «политическая схема», а живая организация государственной власти. Но поскольку живой организацией государственной власти служит форма государства, то отсюда с логической последовательностью следует вывод, что содержанием государства является именно государственная власть, а не только ее социальный характер.

Под государственной властью следует понимать концентрированные и реально воплощенные во всем механизме соответствующего государства организованная воля и организованная сила общества, способные через властеотношения оказывать определяющее воздействие на деятельность и поведение людей, проживающих на территории страны, с помощью правовых средств, методами убеждения и принуждения. В отличие от других видов социальной власти ей присущи и свои специфические особенности.

Во-первых, государственная власть является суверенной. Она обладает верховенством внутри страны и независимостью в международных отношениях.

Во-вторых, государственная власть является публичной, поскольку выступает от имени общества, от имени всего народа. Ее субъекты осуществляют властные функции открыто, то есть публично.

В-третьих, государственная власть является универсальной. Она распространяется на всю территорию страны и все ее население, оказывает в той или иной мере регулирующее воздействие на все отрасли и сферы жизнедеятельности общества.

В-четвертых, государственная власть обладает монопольным правом на издание законов и иных нормативных правовых актов, которые распространяются на территорию всей страны и носят общеобязательный характер. Благодаря этому она имеет реальную возможность диктовать всем субъектам права свои веления в виде обязательных императив и добиваться законными средствами их точного и неуклонного исполнения.

В-пятых, государственная власть реализуется через органы государства и взаимосвязанные с ними структуры, которые составляют в совокупности четкую согласованную систему, сформированную на основе единых конституционных принципов. В демократических странах государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ).

Государственная власть, как, впрочем, и содержание любого предмета или явления, существует как «вещь в себе». Ее нельзя увидеть, исследовать методами непосредственного или включенного наблюдения, зафиксировать при помощи современных технических средств, уловить в ощущениях, поставить с целью познания социальный эксперимент. Она проявляется, становится «вещью для нас», открывается для научного познания только в способах своего существования, внешнего выражения, преобразования и развития. В первую очередь это касается системы государственных органов, в структуре которых воплощается реально организованная и материальная сила власти, способная обеспечить максимальную эффективность государственного управления обществом, успешное решение задач на разных этапах его развития. «Существование государственной власти, — как правильно заметил К. Маркс, — находит свое выражение именно в ее чиновниках, армии, администрации, судьях. Если отвлечься от этого ее физического воплощения, она представляет собой лишь тень, воображение».

Непосредственным выражением государственной власти, внешним проявлением ее свойств служит устройство системы высших органов государственной власти страны. Его конструкцию составляют порядок образования высших органов государственной власти, способы их организации, формы и степень участия населения в легитимации властных структур, то есть в признании или подтверждении их законности. В своем системном единстве эти элементы и функциональные связи между ними образуют форму правления государства.

Вторым аспектом проявления внешних свойств государственной власти является ее политико-территориальное устройство. Будучи по своей природе единой, власть разделяется не только по вертикали между самостоятельными органами государства, но и по горизонтали в соответствии с территориальным членением государства. В этой связи в каждом территориальном образовании существует власть государства, проявляющая себя как подсистема единой государственной власти, носителями которой выступают органы государства. При этом соблюдается определенная мера, в пределах которой эти территориальные образования и действующая в них государственная власть могут возникать, существовать и сохранять устойчивость.

Однако государственной власти имманентно присущи свойства не только статичной, но и динамичной системы. Последние из них наиболее ярко проявляются в совокупности приемов и способов осуществления государственной власти, обеспечения обратных связей органов государства с населением страны. Они дают реальное представление о том, как функционирует государственная власть, каким средствам отдается предпочтение при ее осуществлении, какую роль играет личность, национальная элита, различные социальные группы, гражданское общество и средства массовой информации в своем влиянии на власть.

Сказанное позволяет сделать вывод, что форма государства представляет собой способы существования и материального выражения основных элементов государственной власти, их свойств и связей, которые проявляются в форме правления государства, в форме его политико-территориальной организации и в политическом режиме.

Диалектика взаимодействия формы и содержания государства обусловлена характером их функциональных связей. Это означает, что государственная власть одного и того же типа может существовать в разных формах. Так, например, между государственной властью Швеции и государственной властью Германии нет существенных различий. Тем не менее Швеция по форме правления является парламентской монархией, по форме политико-территориальной организации — унитарным государством и по политическому режиму — социально-демократической страной. В отличие от нее Германию в науке конституционного права однозначно определяют как парламентскую республику, как федеративное государство, в котором утвердился либерально-демократический режим.

Вместе с тем следует отметить, что одна и та же форма государства может иметь различное содержание. По форме государства США и Нигерия мало чем отличаются друг от друга, но по типу государственной власти они являются совершенно разными странами. Если в США более двух столетий в государстве существует демократическая власть, то в Нигерии, независимо от того, какие политические силы приходят к власти, она неизменно остается жестко авторитарной.

В практике государственного строительства известно немало случаев, когда в развитии формы государства и в его содержании возникают в силу различных объективных и субъективных причин разнонаправленные тенденции. В философии считается, что такая противоречивость единства формы и содержания является вполне закономерной, поскольку у государственной власти преобладает тенденция к изменениям, а у формы государства к сохранению устойчивости. Идеальной является ситуация, когда обе тенденции гармонически сочетаются и тем самым обеспечивают эволюционное развитие, как формы государства, так и его содержания. Но если форма государства становится тормозом качественных изменений государственной власти, не соответствует ее новому состоянию, то неизбежно наступает конфликт между формой и содержанием государства, который разрешается разными средствами, в том числе неконституционными. Наиболее ярким примером тому могут служить драматические события конца ХХ века, когда в результате попыток демократизации власти и реформирования социалистической системы в СССР и в странах Восточной Европы были разрушены сложившиеся формы государства. Погибли не только открытая В. И. Ульяновым (Лениным) республика Советов и народно-демократические республики в странах Восточной Европы, но и распались федеративные государства (СССР, Югославия, Чехословакия), в одночасье рухнул тоталитарный коммунистический режим, изменилась геополитическая ситуация в планетарных масштабах.

Однако «уроки истории, — как мудро заметил Г. Гегель, — заключаются в том, что люди ничего не извлекают из уроков истории». Насильственная демократизация власти с помощью иностранной интервенции в странах Северной Африки, Южной и Юго-Западной Азии вызвала к жизни неразрешимые противоречия между формой государства и его содержанием, создала основу для возникновения конкурирующих начал в их развитии. Трагическим итогом стали системный политический кризис в Алжире, Тунисе, Ливии, Египте, Ираке и в Афганистане, а также полный распад государства в Сомали, утрата им всех атрибутов легитимной власти.

В отличие от других развивающихся стран Китай начал проводить глубокую социально-экономическую реформу в рамках действующей Конституции КНР 1982 г., существующей социалистической системы, в форме сложившейся государственности. В результате удалось избежать лавинообразного нарастания противоречий между формой государства и его содержанием, построить без серьезных потрясений «социалистическую рыночную экономику», добиться впечатляющих успехов во всех отраслях и сферах хозяйственного и социально-культурного строительства, улучшить качество жизни населения страны. Форма государства в данном случае оказывала сдерживающее влияние на власть Китая в реформировании конституционного строя страны, проведении приватизации государственной собственности, в правовых ограничениях имущественного расслоения различных категорий населения.

Изучение формы государства и его содержания с учетом их взаимодействия, прямых и обратных связей, способов конституционного регулирования имеет как теоретическое, так и практическое значение. Оно дает возможность не только глубоко познать форму правления государства, форму его политико-территориальной организации и особенности политического режима, но и понять сущность государственной власти, получить о ней реальное представление, по-научному оценить способность и возможность власти оказывать с помощью различных средств решающее воздействие на поведение людей, обеспечивать обратные связи органов государства с населением страны. Но главное, пожалуй, заключается в том, чтобы усвоить исторические уроки реформирования государственной власти в различных странах мира и модернизации форм ее выражения с учетом их единства и взаимной связи, диалектики развития. Роковые решения на политическом уровне, подчас, принимались в условиях, когда форма государства рассматривалась лишь как пассивное выражение его содержания, не способная развиваться по своим внутренним законам. Между тем она может оказывать преобразующее влияние на государственную власть, способствуя или ставя преграды ее развитию.

§ 2. Способы конституционного определения формы государства

Понятие «форма государства» долгое время не употреблялось в содержании современных конституций. В этой связи в юридической литературе утвердилось мнение, что вопросы о форме государства не входят в предмет науки и учебного курса конституционного права, а являются проблематикой общей теории государства и права. Сама категория «форма государства» не может включаться в понятийный аппарат конституционного права.

Анализ ныне действующих конституций показывает, что все они в той или иной степени нормативно обозначают признаки формы государства. Разница между ними в данном случае заключается в том, что одни из них закрепляют форму государства в целом, а другие — лишь отдельные ее элементы, не учитывая правовых взаимосвязей. Но эта разница проявляется лишь в способах нормативного определения формы государства, а не в отрицании ее как самостоятельной категории конституционного права.

Форма государства как доктринальное понятие и категория конституционного права используется в тексте Конституции Турции. Она фигурирует в самом названии первой главы Конституции, в содержании которой сформулирована всего одна норма: «Турецкое государство — республика» (ст. 1).

Таким образом, название первой главы Конституции Турции значительно шире по объему, чем ее содержание, поскольку она нормативно закрепляет только форму правления государства. Однако в последующих главах Конституции Турции дается подробная правовая характеристика всех элементов формы государства, раскрываются их функциональные взаимосвязи. По Конституции Республика Турция является демократическим, светским и социальным государством, основанным на нормах права. Она опирается на концепцию общественного спокойствия, национальной солидарности и справедливости, уважения прав человека. Турецкое государство, его территория и нация представляют собой единое неделимое целое (ст. 2–3).

По существу являются однопорядковыми с категорией «форма государства» и такие конституционные категории, как «форма политического устройства государства», «организация государства» и «государственная структура», которые употребляются в тексте или для названия глав или разделов конституций Грузии, Бразилии, Никарагуа и Эфиопии. По своему смысловому значению они являются совпадающими или близкими категориями, что позволяет использовать их одну вместо другой.

Конституция РФ не дает легального определения понятия «форма государства», не раскрывает его содержания. С помощью норм-принципов она закрепляет основы конституционного строя общества и государства. В их числе основополагающее значение имеют нормы ст. 1 Конституции РФ, согласно которым «Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Тем самым на конституционном уровне установлено, что Россия по форме правления является республикой, по форме политико-территориальной организации государства — федерацией и по политическому режиму — демократическим государством. Остался вне пределов конституционного регулирования лишь конкретный вид республики, утвердившийся в России после распада СССР.

На сходных принципах регулируется форма государства нормами конституций Армении, Беларуси, Казахстана, Украины и ряда других зарубежных стран СНГ. В Конституции Казахстана к тому же уточняется, что Республика Казахстан является государством с президентской формой правления (ст. 2).

Вместе с тем конституции некоторых зарубежных стран не только закрепляют форму государства, но и дают развернутую характеристику ее основных элементов. В первую очередь это касается тех конституций, в структуре которых выделены специальные главы или отдельные статьи о правовых основах государства, его суверенитета (Азербайджан, Ирландия, Мальта, Португалия, Румыния, Финляндия, Швеция, Египет, Колумбия, Эквадор). Так, например, во второй главе Конституции Азербайджана, названной «Основы государства», не только закреплены все элементы формы государства и их взаимные связи, но и дана правовая характеристика государства в целом, определены его важнейшие функции, в том числе социальные (ст. 7–18).

Еще более развернутая правовая характеристика формы государства дается в конституциях только что названных стран Латинской Америки. Конституция Колумбии определяет государство как социально-правовое, организованное в форме унитарной республики, децентрализованное с автономией его территориальных единиц, демократическое, партиципаторное и плюралистическое (ст. 1). Как явствует из Конституции Эквадора, в стране сложилось суверенное, независимое, демократическое и унитарное государство. Его правление — республиканское, президентское, основанное на выборах, представительное, ответственное и альтернативное (с.1).

Некоторыми особенностями отличается конституционное регулирование формы государства в современных монархиях. В структуре их конституций зачастую выделяются специальные разделы или главы, посвященные форме государства (Дания, Люксембург, Норвегия, Иордания, Кувейт, Оман). Однако в их содержании преобладают правовые нормы, регулирующие форму правления и порядок престолонаследия. Исключением из этого правила являются лишь конституции Испании, Лихтенштейна, Швеции, Малайзии и Марокко. В конституциях этих стран дается развернутая правовая характеристика всех элементов формы государства, функциональных связей между ними. Так, во вводном разделе Конституции Испании записано: «Испания конституируется как правовое демократическое социальное государство, которое провозглашает высшими ценностями своего правопорядка справедливость, равенство и политический плюрализм. Носителем национального суверенитета является испанский народ, источник государственной власти. Политической формой испанского государства является парламентарная монархия» (ст. 1).

В социалистических странах по сложившейся традиции в конституциях закрепляется не форма государства, а его сущность, то есть государственная власть. Согласно Конституции КНДР «Корейская Народно-Демократическая Республика является революционной властью, унаследовавшей блестящие традиции, созданные в славной революционной борьбе против империалистических агрессоров, за возрождение Родины, свободу и счастье народа» (ст. 3). С классовых позиций определяется государственная власть также в конституциях Китая, Вьетнама и Кубы.

В практике конституционного строительства иногда возникают ситуации, когда учредительная власть не может свободно выбирать способы нормативного определения формы государства. Так, например, в связи с угрозой распада Кипра как единого суверенного государства и необходимостью поисков политического компромисса между этническими общностями страны в его Конституции появилось положение о форме государства, отражающее сложившиеся реалии. «Кипрское государство, — сказано в ст. 1 Основного закона, — является независимой и суверенной республикой президентского типа; Президентом ее является грек, а вице-президентом — турок, избираемые соответственно, греческой и турецкой Общинами Кипра в порядке, установленном настоящей Конституцией».

Возникновение в Бельгии мощных сепаратистских движений с требованием независимости Валлонии и Фландрии объективно обусловило появление в структуре ее Конституции нынешней первой части, озаглавленной: «О Бельгийской федерации, ее составных частях и территории». В ее содержании не только дана обстоятельная характеристика федерации, но и закреплены юридические гарантии сохранения единства и территориальной целостности Бельгии (ст. 1–7). В то же время в Конституции Бельгии не уделяется должного внимания нормативному определению формы правления и политическому режиму как важнейшим элементам формы государства в целом.

Сказанное позволяет сделать вывод, что категория «форма государства» получила на законных основаниях право гражданства почти во всех конституциях современных государств. Но способы конституционного определения формы государства отличаются своей спецификой. Это зависит от соотношения политических сил в обществе, конституционно-правовой традиции, уровня развития юридической техники, наличия внутренних и внешних угроз государственной безопасности, единству и территориальной целостности страны.

§ 3. Конституционное регулирование формы правления современных государств

Под формой правления понимаются способы внешнего выражения государственной власти в системе и структуре высших органов государства, порядке их формирования, характере распределения между ними властных полномочий и правовой ответственности за их реализацию.

Отправным началом для характеристики современных форм правления в современных государствах должна послужить их научная классификация. Она позволит определить место изучаемых явлений среди научно обоснованных и структуированных видов форм правления, выявить их взаимосвязи и соподчинения, понять их как части целого.

Для проведения научной классификации форм правления в современных государствах необходимо, прежде всего, выявить объективные критерии распределения их по видам и родам. Однако создается впечатление, что в силу сложности и многоплановости самой проблемы трудно найти ее однозначное решение. Ряд авторов высказывают мнение, что в основу классификации форм правления должен быть положен единый критерий. В качестве такового может выступать способ замещения поста главы государства.

Такой критерий действительно дает возможность распределить формы правления современных государств по видам. Но его явно недостаточно для классификации их по родам, установления между ними закономерных связей.

Другие авторы считают, что классификация форм правления современных государств должна проводиться на основе нескольких критериев. Только при этом условии она будет иметь большое теоретическое и практическое значение.

Не требует дополнительных доказательств тезис, что все чрезвычайно разнообразные формы правления современных государств можно классифицировать по различным признакам. Это просто означает, что одна и та же форма правления при оценке ее с разных позиций может относиться к разным видам или родам. Тем не менее при таком подходе нельзя выявить видовые признаки форм правления. На практике это приводит к тому, что форма правления чуть ли не каждого сложившегося государства образует самостоятельный вид.

Научная классификация форм правления современных государств относится, скорее всего, к таким проблемам, при решении которых надо искать истину где-то посередине, между двумя крайними позициями отечественных ученых. В этой связи классификация должна проводиться на основе нескольких критериев, среди которых один будет иметь все-таки особый, определяющий смысл. К числу таких критериев следует отнести: 1) способ замещения поста главы государства; 2) правовой статус высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти; 3) принципы отношений между органами центральной власти и населением страны. В качестве основного критерия классификации необходимо брать первый из них, поскольку способ замещения поста главы государства является главным, определяющим признаком формы правления любого государства.

Предложенные критерии классификации форм правления современных государств являются постоянными, строго определенными признаками, которые носят объективный характер. На их основе выделяются в первую очередь две классические формы правления современных государств — монархия и республика.

Древнейшей формой правления является монархия. О географии ее распространения в современном мире можно судить по содержанию следующей таблицы.

Таблица 1

Европа | Азия | Африка | Америка | Австралия и Океания
1. Андорра | 1. Бахрейн | 1. Лесото | 1. Антигуа и Барбуда | 1. Австралия
2. Бельгия | 2. Бруней | 2. Марокко | 2. Багамы | 2. Новая Зеландия
3. Ватикан | 3. Бутан | 3. Свази- ленд | 3. Барбадос | 3. Острова Кука
4. Велико- британия | 4. Иордания |  | 4. Белиз | 4. Папуа — Новая Гвинея
5. Дания | 5. Катар |  | 5. Гренада | 5. Самоа
6. Испания | 6. Камбоджа |  | 6. Каймановы Острова | 6. Соломоно- вы Острова
7. Лихтен- штейн | 7. Кувейт |  | 7. Канада | 7. Тонга
8. Люксем- бург | 8. Оман |  | 8. Сент-Винсет и Гренадины | 8. Тувалу
9. Монако | 9. Саудовская Аравия |  | 9. Сент-Китc и Невис |
10. Нидер- ланды | 10. Таиланд |  | 10. Сент-Люсия |
11. Норвегия | 11. Япония |  | 11. Ямайка |
12. Швеция |  |  |  |

В странах с монархической формой правления главой государства является монарх. Его власть юридически считается непроизводной от какой-либо другой власти, государственного органа или избирательного корпуса. Он властвует не в результате получения мандата избирателей или назначения его в качестве главы государства парламентом, а по собственному праву. Поэтому монарх формально считается источником всей государственной власти в стране. От его имени осуществляется государственное управление, отправляется судопроизводство. Правительство любой монархии именуют не иначе как «правительство Его Величества». «В его руках, — писал о монархе крупнейший русский государствовед Н. М. Коркунов, — видимым образом сосредоточиваются все различные элементы государственной власти. Он имеет право участвовать в распоряжении всеми проявлениями государственной власти. В этом смысле можно сказать, что в монархии ни один акт государственной власти не совершается помимо или против воли монарха. Не всегда власть монарха безгранична. Но будет ли монарх абсолютным или ограниченным властителем, он все-таки имеет право участвовать так или иначе во всех проявлениях государственной власти, что и придает ему значение видимого главы и сосредоточения всей государственной деятельности».

В большинстве современных монархий власть главы государства является наследственной. Она передается в порядке династического престолонаследия, который устанавливается нормами конституции, специального закона, сложившейся традиции или индивидуального правового акта о назначении наследника, изданного действующим монархом. Непосредственно в конституции установлен порядок престолонаследия в таких монархических государствах, как Бельгия, Великобритания, Дания, Бахрейн, Иордания, Катар, Кувейт, Марокко. В Японии порядок престолонаследия урегулирован Законом об императорской фамилии (1947 г.), в Швеции — Актом о престолонаследии (1810 г.), в Свазиленде и Тонга — нормами конституционных обычаев.

В практике конституционного развития современных монархий встречаются как древнейшие, так и относительно новые системы престолонаследия. В Бельгии и Японии принята салическая система престолонаследия, предполагающая переход престола только по мужской линии на основе первородства, что полностью исключает из круга престолонаследников женщин. В Люксембурге, Лихтенштейне, Монако и Нидерландах существует исторически сложившаяся австрийская система престолонаследия, согласно которой престол наследуется мужчинами по праву старшинства, но в случае пресечения мужской линии он замещается женщинами, представляющими правящую династию. В Великобритании, Дании, Испании и Норвегии престол наследуется по кастильской системе, основанной на предпочтении мужчин женщинам только в пределах одной линии. Новейшими поправками в содержание Акта о престолонаследии Швеции права мужчин и женщин были полностью уравнены. Теперь очередность престолонаследия регулируется лишь принципом первородства.

Наряду с порядком престолонаследия конституции и иные правовые акты закрепляют определенные требования к личности монарха. Во всех исламских монархиях никто не может наследовать престол, если он не является мусульманином и не рожден законной женой родителей — мусульман. В монархических государствах Западной Европы монарх должен постоянно проживать в своей стране, исповедовать этнонациональную религию, не принимать корону другого государства без согласия парламента (Дания, Норвегия, Швеция).

Существующие в мире системы престолонаследия не предусматривают выбора монарха из числа нескольких кандидатур, не учитывают никакие личные заслуги наследника, что в принципе исключает политическую борьбу за власть. Престол переходит бесспорно и безболезненно по принципу: «Король умер, да здравствует король!»

В отличие от других высших должностных лиц государства, монарх обладает внешними атрибутами власти. Среди них наиболее характерны корона, мантия, трон, скипетр и держава. В официальных письмах и дипломатической переписке используется титул монарха. К королеве Великобритании, например, принято обращаться так: «Елизавета Вторая, Божией милостью Королева Великобритании и Северной Ирландии и ее других владений и территорий, Королева, Глава Содружества, Защитница Веры». У монарха Свазиленда более лаконичный титул: «Его Величество король — лев».

За свою деятельность монарх не получает ни заработной платы, ни жалования. Его денежное содержание складывается из доходов от личного имущества и ассигнований из государственного бюджета, получаемых по цивильному листу. Так, например, в ст. 10 Конституции Дании сказано: «Цивильный лист Короля определяется на все время его правления законом. Указанный закон предусматривает также перечень тех замков, дворцов и иных объектов государственной собственности, которые передаются в распоряжение Короля». Финансовый контроль за исполнением цивильного листа осуществляет парламент или другой специально уполномоченный на то орган государства.

Монарх не несет за свою деятельность ни политической, ни конституционно-правовой ответственности. Конституции или конституционные акты ряда государств провозглашают его священной и неприкосновенной особой, обладающей полным иммунитетом (Лихтенштейн, Марокко, Таиланд). В то же время конституции других государств не наделяют монархов свойствами священной особы, а делают акцент на его неприкосновенности и недопустимости привлечения к какой бы то ни было ответственности (Бельгия, Дания, Испания, Монако, Камбоджа).

Монархии в современном мире неоднородны по своему составу. В их числе представлены абсолютные, дуалистические и парламентские монархии. Наряду с общими чертами, характерными для всех монархий, каждая из них отличается своими специфическими особенностями.

Государственное правление в форме абсолютной монархии существует в Брунее, Катаре, Омане, Саудовской Аравии и Свазиленде. Действующие в этих странах откроированные конституции или конституционные акты реально не ограничивают власть монарха. Он самостоятельно осуществляет всю полноту законодательной и исполнительной власти. Создаваемые при нем консультативные советы лишь обсуждают проекты законов и важнейших документов по вопросам внутренней и международной политики и вырабатывают по ним рекомендации монарху. В состав правительства обычно входят представители правящей династии. Причем монарх сохраняет за собой не только пост премьер-министра, но и другие ключевые посты в правительстве. Так, в Брунее Султан является главой государства и главой правительства, главнокомандующим Вооруженными силами, министром обороны и министром финансов. Конституция Брунея 1959 г. именует Султана не иначе как высший носитель исполнительной и законодательной власти страны.

В соответствии с Конституцией Свазиленда 2005 г. в стране формируется парламент. Однако это не меняет форму правления государства. Король по-прежнему сохраняет свои исключительно широкие полномочия, характерные для главы государства в абсолютных монархиях. Он самостоятельно формирует правительство, назначает часть депутатов парламента и судей Высокого суда, распускает парламент, является главнокомандующим Вооруженных сил, возглавляет полицию и исправительные учреждения, утверждает все принимаемые парламентом законы. Фактически все государственные решения принимаются монархом после обсуждения в традиционных консультативных органах королевской семьи и придворной знати.

Сохранение абсолютных монархий обусловлено национальными и историческими традициями, сильным влиянием родоплеменной аристократии, высоким авторитетом монархической власти у широких слоев населения, справедливым распределением доходов от использования природных ресурсов.

Дуалистическая монархия с некоторыми вариациями сохранилась в Лихтенштейне, Бахрейне, Иордании, Кувейте, Марокко и Тонга. Если подходить к оценке формы государственного правления в этих странах с позиций юридического позитивизма, то их следует признать парламентскими монархиями. На конституционном уровне закрепляется принцип народного суверенитета, вводится парламент, устанавливается ответственность правительства как перед монархом, так и перед парламентом (в Кувейте и Тонга — только перед монархом). Однако конституционная практика показывает, что по существу все они являются дуалистическими монархиями.

В дуалистических монархиях стали реальностью разделение законодательной власти между монархом и парламентом, соперничество и противостояние между ними в сфере законотворчества. По конституции законы принимает парламент, но монарх реализует в парламенте право законодательной инициативы и может в любое время воспользоваться правом отлагательного вето при подписании законопроекта. Наряду с этим монарх вправе издавать декреты, имеющие силу закона. При их помощи могут вноситься изменения даже в законы, принятые парламентом. По собственному праву монарх назначает часть депутатского корпуса или всех членов верхней палаты парламента, может распустить высший законодательный орган страны и назначить новые выборы.

Вся исполнительная власть в дуалистических монархиях принадлежит главе государства, которую он может осуществлять как непосредственно, так и через правительство. Монарх по собственному усмотрению назначает премьер-министра и по представлению последнего — министров и других членов правительства. В Бахрейне, Кувейте и Марокко он председательствует на заседании правительства, а в Тонга правительство обязано отчитываться о своей деятельности перед монархом не реже, чем раз в году.

Глава государства в дуалистических монархиях часто реализует такие полномочия, которые в других странах традиционно осуществляются парламентом. Так, согласно Конституции Иордании Король объявляет войну и заключает мир, ратифицирует международные договоры и соглашения, лишает мандата любого члена Сената Национального собрания страны, утверждает во многих случаях решения правительства, ратифицирует и вводит в действие законы, принятые парламентом (ст. 33–40).

Реально власть главы государства в дуалистических монархиях далеко выходит за рамки его конституционных полномочий, поскольку она часто освящается религиозным преданием. В Марокко в индивидуальном и общественном сознании сформировался стереотип о божественном происхождении королевской семьи. Правящая династия Алауитов якобы ведет свое начало от Али, двоюродного брата и зятя пророка Мухаммеда. В силу этого Король Марокко не только светский владыка, но и «амир аль-муминин», то есть повелитель правоверных. Сходная ситуация сложилась в Иордании, где правящая королевская династия Хашимитов считается потомками пророка Мухаммеда.

Разделение законодательной власти в дуалистических монархиях между главой государства и парламентом, соперничество и противостояние между ними в сфере законотворчества лишь отражает объективные процессы, происходящие в обществе. Глава государства в дуалистической монархии является ставленником земельной или родоплеменной аристократии, а в частично выборном парламенте преобладают представители национальной буржуазии (исключение — Лихтенштейн). Поскольку они выражают экономические интересы разных политических сил, то законы принимаются на основе компромиссов и взаимных уступок. Попытки нарушить хрупкий баланс в пользу одной из сторон обычно вызывают серьезный политический кризис, приводят к смене формы государственного правления, как это и случилось в Непале.

Наиболее распространенной формой монархии в современных государствах является парламентская монархия. В зависимости от причин и условий возникновения и развития парламентских монархий их можно подразделить на четыре группы.

Во-первых, парламентские монархии сложились в тех высокоразвитых странах мира, государственный строй которых в новые исторические времена изменялся эволюционным путем, без революций, государственных или военных переворотов. К таким странам относятся Бельгия, Великобритания, Дания, Люксембург, Монако, Нидерланды, Норвегия и Швеция. Они представляют собой образцы современных, с развитой политической и правовой культурой демократических государств, для которых парламентская монархия уже давно стала исторически традиционной формой правления.

Во-вторых, форму парламентской монархии приобрели государства, в которых был демонтирован тоталитарный политический режим и вместо него установлен режим народовластия. Эту группу государств составляют Испания и Япония, в конституциях которых нормативно оформлена парламентская монархия и закреплен демократический политический режим (ст. 1 Конституции Испании, ст. 1 Конституции Японии).

В-третьих, парламентская монархия утвердилась в тех странах, где произошла резкая поляризация политических сил и был востребован глава государства, занимающий нейтральную позицию по отношению к противоборствующим сторонам (Камбоджа, Таиланд, Лесото). В этих странах король является моральным лидером, легитимирующим власть, выступающим посредником в условиях политического кризиса.

В-четвертых, парламентская монархия сформировалась в Самоа в результате трансформации института традиционных вождей и родо-племенных советов в институты конституционного монарха и Законодательной ассамблеи (Фоно), избираемую на основе куриальных выборов.

Формально парламентскими монархиями являются многие бывшие доминионы Великобритании, воспринявшие «вестминстерскую модель» организации политической системы (Канада, Австралия, Новая Зеландия, Папуа — Новая Гвинея и др.). В них главой государства является королева Великобритании, представленная генерал-губернатором, который назначается из числа местных жителей по рекомендации правительства доминиона. Так, в обновленном Конституционном акте 1867 г. сказано, что Королева Великобритании облекается исполнительной властью в Канаде, все полномочия которой должны на основании актов осуществляться Генерал-губернатором по совету Тайного совета или единолично (ст. 9, 12).

В парламентских монархиях вся полнота законодательной власти принадлежит парламенту. Исполнительная власть возложена на правительство, которое подотчетно и подконтрольно парламенту.

Что касается полномочий монарха, то известно два варианта их конституционного оформления. В старейших парламентских монархиях глава государства наделен чрезвычайно широкими полномочиями, сходными с полномочиями абсолютного монарха. Однако в силу сложившихся конституционно-правовых обычаев (конституционных соглашений) все эти полномочия стали «дремлющими». Он ими не пользуется вообще или осуществляет по согласию и совету правительства. Такая практика уже давно стала нормой в Великобритании, Бельгии, Люксембурге, Нидерландах, Норвегии.

В новейших конституциях Японии и Швеции сделаны оговорки, прямо лишающие монарха полномочий по управлению государством. Некогда могущественные монархи превратились в символы единства своих наций. В таком статусе император Японии «не наделен полномочиями, связанными с осуществлением государственной власти» (ст. 4 Конституции Японии). Король Швеции все-таки «информируется Премьер-министром о делах в государстве», а «когда это необходимо Правительство заседает в Совете под председательством главы государства» (§1 гл. 5 Конституции Швеции).

Конституции и конституционно-правовые обычаи сохранили за главой государства в парламентских монархиях в основном формальные полномочия. Монарх назначает премьер-министром только лидера победившего большинства, подписывает принятые парламентом законопроекты, выполняет церемониальные функции, совершает по рекомендации правительства официальные визиты в зарубежные страны, обращается с тронными речами к депутатам парламента. О таком монархе можно с полным основанием сказать словами Конституции Камбоджи 1993 г., что его статус не дает реальной власти. «Король Камбоджи, — сказано в Конституции, — царствует, но не правит». Он «является символом единства и бессмертия нации» (ст. 7–8).

Однако было бы не совсем правильно утверждать, что роль монарха в странах с государственным правлением в форме парламентской монархии сводится к тому, что он царствует, но не управляет. Монарх обеспечивает преемственность и устойчивость власти, стабильность действующего законодательства, сложившихся традиций и политического строя, оказывает своим нравственным авторитетом огромное влияние на индивидуальное и общественное сознание граждан (подданных), на все звенья государственного механизма.

Самой распространенной формой правления в современных условиях является республика. В республике глава государства является выборным, срок его полномочий ограничен конституционными нормами, за упущения по службе или совершение особо тяжких преступлений он несет политическую или конституционно-правовую ответственность.

В зависимости от способа избрания главы государства, порядка формирования правительства, объема компетенции и характера взаимоотношений с парламентом или иным законодательным (представительным) органом государственной власти страны выделяются четыре вида республик: президентская, монократическая, парламентская и народно-демократическая республика.

Президентская республика строится по принципу жесткого разделения властей. В ней парламент, президент и верховный суд являются автономными центрами государственной власти совершенно равного уровня. В пределах своей компетенции они самостоятельны и могут лишь взаимно оказывать сдерживающее воздействие в целях предотвращения узурпации государственной власти кем-либо из них. Так, Президент и Верховный суд США осуществляют свою деятельность на основе законов, принимаемых Конгрессом, что служит надежным барьером присвоения ими дополнительных властных полномочий. В то же время глава американского государства обладает правом отлагательного «вето» на такие законы, а Верховный суд может признать акты Конгресса и Президента США противоречащими Конституции, в результате чего они теряют юридическую силу. Президент по совету и согласию Сената Конгресса США назначает членов Верховного суда, что служит правовым средством сдерживания излишней самостоятельности судей (Раздел 2 ст. II Конституции США).

В президентской республике вся полнота законодательной власти принадлежит парламенту. Как сказано в Конституции США, все установленные в ней полномочия законодательной власти принадлежат Конгрессу США (Раздел 1 ст. I). Однако парламент отстранен от выборов президента, формирования правительства, осуществления контроля за их деятельностью. В большинстве президентских республик право избирать главу государства предоставлено всем избирателям (Бразилия, Колумбия, Мексика, Чили) или особой коллегии выборщиков (США).

Президент самостоятельно формирует правительство, руководит его деятельностью и председательствует на всех его заседаниях. Правительство созывается лишь для обсуждения вопросов первостепенной важности, выработки рекомендаций президенту. Тем не менее глава государства принимает решения самостоятельно, поскольку конституция только ему доверила осуществление исполнительной власти (Раздел 1 ст. II Конституции США). Руководители министерств, департаментов и иных ведомств, входящих в состав правительства, пользуются лишь правом совещательного голоса.

В странах с президентской формой правления глава государства не имеет права распустить парламент или одну из его палат. В то же время в президентской республике ни глава государства, ни правительство не несут политической ответственности перед парламентом. Им нельзя выразить вотум недоверия и таким путем заставить уйти в отставку. Президент может нести в порядке импичмента лишь конституционно-правовую ответственность за совершение особо тяжких преступлений.

Для характеристики президентской республики в конституциях ряда современных государств используются соответствующие термины. Так, в соответствии с конституционными нормами в Туркменистане сложилась «президентская республика», на Кипре — «республика президентского типа», а в Эквадоре утвердилось «президентское правление».

Президентская республика в ее классическом виде возникла в США и была законодательно оформлена Конституцией 1787 г. Она послужила прообразом, идеальной моделью для многих стран Латинской Америки, где к настоящему времени стала преобладающей формой государственного правления.

Форма государственного правления в виде президентской республики воспринята и такими странами, как Азербайджан, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан, Корея, Кипр, Афганистан, Филиппины, Нигерия.

Достоинство президентской республики как формы государственного правления состоит в том, что она проста и рациональна, поскольку президент несет персональную ответственность за эффективное осуществление исполнительной власти в стране. Конституционная система сдержек и противовесов способствует отношениям конкуренции между исполнительной и законодательной властями, служит надежной защитой их самостоятельности в подведомственных сферах. В рамках президентской республики глава государства может более эффективно и стремительно реагировать на различные кризисные ситуации, в том числе краткосрочного или быстро меняющегося характера.

В научной и учебной литературе по конституционному праву стало общим местом положение о том, что большинство современных государств Африки по форме правления являются президентскими республиками. Однако более корректно подходить к определению формы правления стран этого континента дифференцированно, с учетом не только конституционно-правовых признаков, но и реально сложившегося взаимодействия между собой высших органов государственной власти. Тогда можно сделать более правильный вывод, что в странах Тропической Африки преобладает монократическая республика, которая является самостоятельной формой государственного правления. Она утвердилась в таких странах, как Бенин, Буркина Фасо, Гамбия, Гана, Замбия, Камерун, Конго, Кот-д’Ивуар, Либерия, Малави.

В монократической республике нарушен баланс между ветвями власти, подчиненное положение в системе органов государства занимает парламент, ведущая роль в механизме государственного управления принадлежит исполнительной, президентской власти, суды не являются вполне независимыми. В руках президента концентрируется огромная власть, позволяющая ему бесконтрольно решать важнейшие вопросы жизни общества и государства, вторгаться в компетенцию парламента, вмешиваться в деятельность судов. Поскольку президент в монократической республике выступает в качестве единоличного государственного лидера, то его практически невозможно привлечь к ответственности в порядке импичмента.

Парламентская республика строится на принципах верховенства парламента в системе других органов государственной власти страны. Парламент не только принимает законы, но и участвует в формировании других органов государства, в осуществлении контрольных функций.

В парламентских республиках президент избирается непосредственно парламентом, при решающем участии парламента или на основе всеобщих и прямых выборов. Для наглядности приведем примеры, иллюстрирующие сложившиеся варианты избрания главы государства в парламентских республиках.

В соответствии с Основным законом о Президенте Государства (1964) глава государства Израиль избирается депутатами Кнессета (парламента) сроком на пять лет. В таком же порядке избирается президент Албании, Венгрии, Греции, Латвии, Мальты, Чехии, Эстонии, Ливана, Бангладеш.

В ряде республик с парламентской формой правления президента избирает особая коллегия выборщиков, формируемая на базе парламента. Так, в состав коллегии по выборам Президента Италии входят депутаты обеих палат парламента, по три делегата от каждой области и один делегат от области Валле д’Аоста (ст. 83 Конституции Италии). Соответственно в коллегии представлено 945 парламентариев и 58 делегатов областей. Вполне естественно, что при таком раскладе сил избрание Президента Италии предрешается голосами депутатов парламента.

Аналогичные или сходные конституционно-правовые процедуры избрания главы государства применяются и в таких крупных странах, как Германия, Индия, Пакистан.

Вместе с тем во многих парламентских республиках президента избирают на всеобщих и прямых выборах. В число этих стран входят: Австрия, Болгария, Грузия, Ирландия, Исландия, Кыргызстан, Литва, Македония, Молдова, Сербия, Словакия, Турция, Финляндия, Черногория.

Наличие разных моделей избрания главы государства в парламентских республиках служит убедительным доказательством тому, что порядок выборов президента не может считаться квалифицирующим признаком данной формы государственного правления.

В парламентских республиках конституции обычно вверяют исполнительную власть президенту и правительству. Однако президент в этих странах не является главой правительства и его роль в государственном управлении более чем скромная. Он назначает лидера победившего на парламентских выборах большинства премьер-министром и поручает ему формировать правительство. Но решающая роль в процессе формирования правительства принадлежит политической партии или коалиции партий, имеющих большинство в парламенте (нижней палате).

Правительство может приступить к отправлению своих обязанностей не иначе как после получения вотума доверия парламента, утверждения программы его деятельности. Оно несет ответственность за результаты осуществления исполнительной власти не перед президентом, а перед парламентом.

Существенный разрыв между юридическим и фактическим положением президента в парламентских республиках проявляется и в том, что он осуществляет многие конституционные полномочия по предложению правительства. Достаточно сказать, что без предварительного согласия правительства он не издает правовые акты, не принимает решение о роспуске парламента (нижней палаты), не прибегает к праву вето при подписании законопроектов, не назначает дипломатических представителей. Президент подписывает парламентские законопроекты только после контрасигнатуры премьер-министра. Как сказано в ст. 67 Федерального конституционного закона Австрии от 10 ноября 1920 г., «все действия, на которые уполномочен Федеральный президент, если иное не установлено конституционным законодательством, осуществляются на основании предложений федерального правительства или уполномоченного правительством федерального министра» (п. 1).

Вместе с тем следует иметь в виду, что в парламентской республике президент может проявить известную самостоятельность в условиях кризиса и нестабильности, выступить в качестве гаранта сохранения конституционного строя, противопоставить себя правительству в общенациональных интересах. Такие случаи имели место в конституционно-правовой практике Италии, Турции, Пакистана.

Народно-демократическая республика как форма государственного правления сохранилась только в социалистических странах (Вьетнам, Китай, КНДР и Куба). В этих странах представительные органы государства составляют единую централизованную систему, построенную на принципах руководства и подчинения. С помощью конституционных норм они определяются как единственные органы, обладающие всей полнотой государственной власти во всем ее объеме. В их компетенцию входит формирование всех иных органов государства, которые действуют под их контролем и обязаны отчитываться перед ними. Так, согласно ст. 3 Конституции Китая «все государственные административные органы, судебные органы и органы прокуратуры формируются Собраниями народных представителей, ответственны перед ними, им подконтрольны».

В народно-демократических республиках исключается парламентаризм, поскольку в них отсутствует разделение властей, представительные органы государственной власти созываются на сессии периодически, а депутаты осуществляют свои полномочия, не порывая с производственной и служебной деятельностью. Поэтому в системе высших органов государства формируются особые органы президентского типа, которые в период между сессиями фактически осуществляют функции представительных органов государственной власти. Во Вьетнаме это Постоянный Комитет Национального Собрания, в Китае — Постоянный комитет ВСНП, в КНДР — Постоянный Совет Верховного Народного Собрания, на Кубе — Государственный Совет.

Конституционно-правовая практика свидетельствует, что государственная власть может проявляться в форме народно-демократической республики лишь в социалистическом обществе, где все органы государства действуют на основе решений коммунистической партии, под ее руководством и контролем. В противном случае страна теряет управляемость, что может привести не только к смене формы государственного правления, но и социального строя, как это случилось в странах Восточной Европы.

§ 4. Нетипичные формы государственного правления

В современном мире представлено немало стран с такими формами государственного правления, которые нельзя отнести ни к одному виду или роду. В науке конституционного права их обычно называют нетипичными формами государственного правления, которые сочетают признаки как однопорядковых, так и разнопорядковых форм.

Признаки абсолютной монархии и республики сочетаются в форме государственного правления Ватикана. Согласно ст. 1 Основного закона Ватикана 2001 г. «Верховный Понтифик, Владыка Государства — Города Ватикан, обладает всей полнотой законодательной, исполнительной и судебной власти» (п. 1). Сроки его полномочий как главы государства не ограничены нормами каких-либо конституционных актов. Однако он избирается коллегией кардиналов «в соответствии с предписаниями канонического права», что является существенным признаком республиканской формы правления.

Признаки парламентарной монархии и республики сочетаются в форме правления Малайзии. В соответствии с Конституцией 1957 г. Малайзия представляет собой федерацию, в состав которой входят 13 штатов. В силу исторических традиций девять штатов являются монархиями, во главе которых стоят султаны. В остальных четырех штатах вместо султанов у власти находятся губернаторы, назначаемые по представлению правительства главой государства. Султаны совместно с губернаторами образуют Совет правителей, в компетенцию которого наряду с решением других вопросов входит избрание сроком на пять лет верховного султана. Он избирается только из числа султанов Малайзии согласно принятой очередности замещения должности главы государства, причем губернаторы в данном случае не обладают правом голоса и не могут участвовать в выборах. Верховный султан считается избранным, если Совет правителей подаст за него большинство голосов.

Вновь избранный верховный султан Малайзии получает титул Янг ди-Пертуан Агонг. После принятия священного криса (ножа), символизирующего державу, и принесения клятвы он официально вступает на престол.

Таким образом, главой государства Малайзии может стать лишь наследственный султан одного из монархических штатов страны. Как любой монарх он обладает прерогативами личного характера, получает средства на содержание своей особы и двора по цивильному листу, который утверждается парламентом. Вместе с тем верховный султан является выборным главой государства, срок его полномочий ограничен Конституцией Малайзии. Он может добровольно уйти в отставку, может быть досрочно лишен престола по решению Совета правителей, потерять свою должность в случае, если перестанет быть правителем монархического штата страны.

Верховный султан Малайзии обладает обычными полномочиями парламентарного монарха. По Конституции 1957 г. он является главой государства и главой исполнительной власти, но все исходящие от него нормативные правовые акты нуждаются в контрасигнатуре соответствующего министра, который и несет за них ответственность. Верховному султану принадлежит право созыва парламента на очередные и чрезвычайные сессии, он может прервать сессию, досрочно распустить парламент и назначить новые выборы, воспользоваться правом вето при подписании законопроекта. Но эти полномочия верховный султан Малайзии осуществляет не иначе, как по совету правительства.

Согласно Конституции 1957 г. верховный султан назначает премьер-министра Малайзии, а по его совету всех членов правительства. Но поскольку правительство Малайзии формируется на базе парламентского большинства и несет коллективную ответственность перед парламентом, то верховный султан Малайзии не свободен в выборе кандидатуры премьер-министра, а может назначить на эту должность только лидера победившей на выборах партии.

Свои конституционные полномочия верховный султан Малайзии осуществляет совместно с правительством страны, которому реально принадлежит исполнительная власть. И лишь функции высшей инстанции по официальному толкованию законов он выполняет совместно с Советом правителей.

Смешанная форма правления представляется оптимальной для Малайзии. Она позволяет сдерживать центробежные силы в федеральном государстве, обеспечивать мир и согласие между различными национальностями и религиозными конфессиями, пресекать в зародыше личные амбиции султанов монархических штатов.

Некоторые существенные черты формы правления Малайзии характерны и для Объединенных Арабских Эмиратов (ОАЭ). Согласно Конституции ОАЭ 1971 г. государство является федерацией в составе семи эмиратов. Каждый субъект федерации представляет собой абсолютную монархию, где вся полнота государственной власти принадлежит эмиру. Правители эмиратов по собственному праву входят в Высший совет союза, который является «высшей властью в союзе» (ст. 46). На своем заседании Высший совет союза избирает сроком на пять лет председателя совета и его заместителя. Председатель Высшего совета союза может быть переизбран на следующий срок. Как показывает конституционная практика, традиционно на этот пост переизбирается эмир Абу-Даби, правитель наиболее крупного и экономически мощного субъекта федерации ОАЭ.

Председатель Высшего совета союза выполняет функции главы государства ОАЭ. По объему своих полномочий председатель совета ближе к президенту парламентарной республики, чем к монарху абсолютной монархии. На основе Конституции ОАЭ он осуществляет следующие полномочия: 1) председательствует по должности в Высшем совете союза; 2) созывает по собственному усмотрению или по требованию хотя бы одного из членов Высшего совета союза данный коллегиальный орган государственной власти на заседания; 3) созывает в случае необходимости Высший совет союза и Совет министров ОАЭ на объединенное заседание; 4) подписывает законы, декреты и решения, принятые Высшим советом союза; 5) назначает премьер-министра, принимает его отставку и смещает его с согласия Высшего совета союза; 6) назначает заместителя премьер-министра и министров, принимает их отставку и отрешает от должности с согласия премьер-министра; 7) наблюдает за исполнением законов, декретов и решений правительством ОАЭ и соответствующими министерствами (ст. 54).

В Высшем совете союза эмиры Абу-Даби и Дубая, как правители крупнейших монархических штатов ОАЭ, обладают правом вето на все его решения.

Смешанная форма правления ОАЭ обусловлена историческими судьбами и традициями эмиратов, объединившихся в федеративное государство, авторитетом монархической власти у народов страны, материально и духовно связанных с традиционными укладами жизни общества. Высший совет союза служит эффективным механизмом согласования интересов штатов, принятия решений по важнейшим политическим и социально-экономическим вопросам на основе консенсуса, адаптации к условиям современной федерации абсолютизма власти эмиров, возглавляющих штаты.

Андорра согласно Конституции 1993 г. является княжеством, парламентской монархией. Однако во главе государства стоят два соправителя — Президент Франции и епископ Урхельский. Поскольку во Франции глава государства избирается, а епископ Урхельский назначается Ватиканом, то форма правления Андорры характеризуется как выборностью, так и назначаемостью соправителей. В ней причудливо сочетаются признаки монархии и республики.

Закрепление в конституциях зарубежных стран форм правления, с учетом исторических и национальных традиций местного населения, делает их более понятными для народа, расширяет социальную базу поддержки верховной власти, повышает эффективность осуществления функций управления на государственном и региональном уровнях. В традициях с чрезвычайной резкостью выражены индивидуальные особенности каждого народа, заложен глубокий смысл, воплощены мысли и чувства предшествующих поколений, закреплено общее согласие людей по принципиальным вопросам взаимодействия с верховной властью. На эту сторону традиции обратил внимание Х.-Г. Гадамер, который привел ряд веских аргументов в пользу того, что «безусловной противоположности между традицией и разумом не существует».

Отступление от традиций при конституционном закреплении форм правления в различных странах, перенесение в совершенно чуждые условия «проверенного опытом передовых государств» образца организации верховной публичной власти приводят, как показывает практика, к глубокому кризису государственности, стагнации экономики, утверждению тоталитарных политических режимов.

Значительно больше государств со смешанными формами правления объединяют в устройстве верховной власти элементы однопорядковых институтов, то есть президентских и парламентских республик. В литературе их принято называть полупрезидентскими республиками.

Однако такой термин вряд ли можно признать удачным, поскольку он по своему содержанию является собирательным и используется для обозначения хотя и близких, но, тем не менее, разных форм государственного правления. Это не позволяет четко определить место президента и парламента в системе органов государства, раскрыть их роль в механизме государственного управления. Видимо, более целесообразно употреблять для обозначения смешанных форм республиканского правления два термина: президентско-парламентская и парламентско-президентская республики. Тогда сразу станет понятно, кому принадлежит ведущая роль в системе разделения властей, в осуществлении государственного управления.

В президентско-парламентской республике центральной фигурой в системе государственных органов является президент. Классическим примером такой формы государственного правления в науке конституционного права считается Франция.

Превосходство Президента Республики над всеми другими органами государства закреплено непосредственно Конституцией Франции. В соответствии с ее положениями Президент является гарантом национальной независимости, целостности территории страны, соблюдения международных договоров и соглашений. Он следит за реализацией Конституции и обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование государственных органов и преемственность государства. До подписания законопроекта, принятого парламентом, Президент Республики может передать его в Конституционный Совет Франции для проверки на предмет соответствия Конституции, что позволяет оттянуть принятие нежелательного закона или отклонить его. Он имеет право внести на всенародный референдум любой законопроект, касающийся организации государственной власти, а также важное международное соглашение или договор. После принятия на референдуме соответствующего акта, Президент Республики подписывает его и он вступает в законную силу, минуя парламент.

В форме государственного правления Франции от типичной президентской республики сохранились такие характерные черты, как избрание Президента страны на основе прямых всеобщих выборов, предоставление ему права назначать на гражданские и военные государственные должности и председательствовать в Совете Министров, наделение его чрезвычайными полномочиями, установление в порядке импичмента уголовной ответственности лишь за государственную измену, совершенную им при исполнении своих должностных обязанностей. Вместе с тем от парламентской республики во Франции сохранились не менее существенные элементы формы правления: формирование правительства на базе парламентского большинства, ответственность его перед парламентом, возможность Президента Республики распустить нижнюю палату парламента — Национальное собрание, возложить ответственность за выполнение решений правительства на премьер-министра. Формально Президент Республики может назначить любое правительство Франции, но, поскольку парламент обладает правом вынесения вотума недоверия, то он должен считаться с расстановкой политических сил в высшем законодательном органе страны. В этой связи Президент Франции вынужден формировать правительство из членов партии или блока партий, победивших на парламентских выборах. Только такое правительство может эффективно проводить свою политику, независимо даже от воли Президента Республики, опираясь лишь на большинство своих сторонников в Национальном собрании.

Опыт конституционного строительства Франции оказал сильное влияние на страны Восточной Европы, Африки и Юго-Восточной Азии. Конституции Армении, Белоруссии, Украины, Лаоса, Алжира, Нигера, Сенегала и Туниса стали по существу близкими аналогами Конституции Франции 1958 г., особенно в части правового института формы государственного правления.

Своеобразной модификацией президентско-парламентской республики является форма государственного правления, сложившаяся в Танзании, Экваториальной Гвинее, Гайяне, Суринаме. В этих странах наблюдаются серьезные отклонения от «французского стандарта». Так, в Танзании Президент избирается гражданами страны на основе всеобщих, прямых выборов. Он является главой государства и главой исполнительной власти. За свою деятельность Президент может нести уголовную ответственность только в порядке импичмента.

По этим конституционно-правовым признакам формы правления Танзании ее можно было бы с полным основанием считать классической президентской республикой, сродни той, которая сложилась в США. Но Президент Танзании назначает вице-президента и министров правительства, включая премьер-министра, из числа депутатов федерального парламента — Национального собрания. В соответствии с Конституцией 1977 г. он наделен правом издавать законы и декреты, которые затем представляются на одобрение ближайшей сессии Национального собрания.

Вполне естественно, что данные признаки совершенно не характерны для президентской республики, где высшие органы государственной власти формируются на принципах жесткого разделения властей, системы сдержек и противовесов. В президентских республиках законодательная власть не участвует в назначении исполнительной власти, а глава государства лишен даже законодательной инициативы. Но для парламентарных республик нормой является сотрудничество исполнительной и законодательной власти при формировании правительства, осуществлении делегированного законодательства. Поэтому ряд существенных признаков формы правления Танзании, выявленных при анализе полномочий Президента, являются типичными для парламентарных республик.

Парламентско-президентская республика характеризуется тем, что в ней ведущее место в системе органов государства принадлежит парламенту. Однако он не обладает верховенством по отношению к другим органам государства, как это принято в парламентской республике, поскольку делит государственную власть с президентом, в том числе при формировании правительства и осуществлении контроля за его деятельностью. Так, например, парламент Португалии (Ассамблея Республики) подтверждает вступление в должность Президента Республики, дает оценку программе деятельности Правительства, принимает в его адрес резолюции доверия и порицания (ст. 163 Конституции Португалии). Он выступает с инициативой об уголовной ответственности Президента Республики за преступления, совершенные им в связи с исполнением своих должностных обязанностей, которая наступает перед Верховным судом страны (ст. 130 Конституции Португалии).

Согласно ст. 121 Конституции Португалии Президент Республики избирается всеобщим, прямым и тайным голосованием всеми гражданами, внесенными в списки избирателей. Однако его полномочия в сфере осуществления исполнительной власти ограничены конституционными нормами. Президент Республики после консультаций с политическими партиями, представленными в парламенте и с учетом результатов прошедших выборов, назначает Премьер-министра Правительства и по его предложению остальных членов высшего органа государственной администрации (ст. 133 Конституции Португалии). Он председательствует в Совете министров Португалии, но только по просьбе Премьер-министра. Президент Республики принимает акты по важнейшим вопросам государственного управления, однако они требуют контрасигнации Правительством. Отсутствие контрасигнации влечет за собой их юридическую ничтожность (ст. 140 Конституции Португалии).

В Португалии Президент Республики не вправе по своей воле отправлять Правительство в отставку. Оно обязано уйти в отставку лишь в случаях отклонения Ассамблеей Республики программы его деятельности, непринятия вотума доверия, одобрения абсолютным большинством полномочных депутатов парламента резолюции порицания. В то же время Президент может распустить Ассамблею Республики, но не по формальным, а только по политическим мотивам. В этом случае он обязан заслушать мнение представителей парламентских партий и своего совещательного органа — Государственного совета (ст. 133, 163, 186–187, 195 Конституции Португалии).

На сходных принципах складываются отношения между высшими органами государственной власти и в таких парламентско-президентских республиках, как Болгария, Македония, Польша, Словения, Хорватия, Восточный Тимор, Мальдивы, Шри-Ланка, Мозамбик, Эритрея, ЮАР, Фиджи.

Весьма своеобразная форма государственного правления сложилась в Швейцарской Конфедерации. В соответствии с Конституцией Швейцарии 1999 г. парламент страны на совместном заседании Национального Совета и Совета Кантонов избирает сроком на четыре года Союзный Совет Конфедерации, в состав которого входят семь членов. Из их числа парламент избирает сроком на один год Союзного президента и Вице-президента Союзного Совета. Президент председательствует в Союзном Совете, который «является верховной руководящей и исполнительной властью» Швейцарской Конфедерации (ст. 174 Конституции Швейцарии). Это дает основание рассматривать Союзный Совет не только как правительство Швейцарии, но и как коллегиального главу государства, подотчетного и подконтрольного во всей совей деятельности парламенту. Лишним подтверждение тому может служить конституционное положение, согласно которому Союзный президент не является главой государства (ст. 177 Конституции Швейцарии).

Особенностью формы государственного правления Швейцарии является также то, что Союзному Совету принадлежат не только полномочия правительства, но и некоторые полномочия, обычно включаемые в компетенцию парламента или главы государства. Он ратифицирует международные договоры, обеспечивает внешнюю и внутреннюю безопасность страны, в срочных случаях может использовать войска (ст. 184–185 Конституции Швейцарии).

По вопросу о форме правления Швейцарии в отечественной и зарубежной юридической литературе не сложилось единства взглядов. Большинство ученых считают, что Швейцария — типичная парламентская республика. И лишь известный французский государствовед Ж.-П. Жакке высказал мнение, что «швейцарская форма правления является правлением Собрания». В Советском Союзе, продолжает автор, правление Собрания по существу маскировало «диктатуру исполнительной власти».

Позиция Ж.-П. Жакке является более правильной. Он удачно подметил, что «правление Собрания» и республика Советов схожие формы государственного правления. Попутно он восстановил в науке историческую справедливость, лишив В. И. Ленина права первооткрывателя республики Советов, которая, оказывается, существовала в Швейцарии задолго до рождения вождя мирового пролетариата. Прожив в Швейцарии полтора десятка лет, В. И. Ленин так и не удосужился обратить внимание на особенности организации государственной власти в стране, ставшей для него второй родиной, и повторно «открыл» известную всему просвещенному миру форму правления. Однако и позиция Ж.-П. Жакке нуждается, с нашей точки зрения, в некоторых уточнениях. В Швейцарии система высших органов государственной власти построена на принципах разделения и взаимодействия властей, Союзный Совет формируется на основе соглашения между политическими партиями, представленными в парламенте страны, на его деятельность оказывают серьезное влияние формы непосредственной демократии, что полностью исключается в республике Советов. В форме Советов было создано невиданное в истории тоталитарное государство, где властвовали кровавые диктаторы, отбросившие как ненужный хлам законность и правопорядок, превратившие страну в концентрационный лагерь.

Сказанное позволяет определить форму государственного правления Швейцарской Конфедерации как смешанную, где сочетаются в оптимальной пропорции существенные признаки республики Советов и парламентарной республики. Такое сочетание порождает новое качество организации государственной власти в Швейцарии, обусловливает появление директориальной республики как самостоятельной формы правления государства, которая не вписывается в рамки общепринятой классификации.

Некоторые признаки директориальной республики характерны также для таких небольших стран, как Сан-Марино и Науру. В Сан-Марино Большой генеральный совет (парламент) избирает на полгода двух равноправных капитанов-регентов, которые реализуют полномочия главы государства на основе принципа коллегиальности. В Республике Науру Парламент избирает Государственный совет, который является правительством страны. Однако он осуществляет не только функции государственного управления, но и некоторые представительские функции, возлагаемые конституциями других стран обычно на главу государства.

Страны с однопорядковыми смешанными формами правления не имеют столь контрастных элементов в системе организации верховной государственной власти, как это проявляется в директориальной республике. Тем не менее форма правления каждого из современных государств заслуживает специального научного исследования, чего нельзя, понятно, сделать в учебном курсе. Выполнение этой задачи не только обогатит отечественную науку конституционного права, но и внесет определенную ясность в понимание особенностей формы государственного правления России.

§ 5. Россия как президентско-парламентская республика

В России утвердилась французская модель формы государственного правления. По принятой в настоящем учебнике научной классификации Россия представляет собой типичную президентско-парламентскую республику, в организации государственной власти которой весьма своеобразно сочетаются признаки как президентской, так и парламентской республики.

Согласно ст. 81 Конституции РФ Президент Российской Федерации избирается на шесть лет гражданами страны на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ч. 1). Отсюда следует, что Президент РФ получает свой мандат на осуществление должностных полномочий независимо от Федерального Собрания РФ, на основе акта учредительной власти, что является весьма характерным признаком президентской республики.

В России, как в классической президентской республике, правительство формируется внепарламентским путем. Президент РФ назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ, а по его предложению заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. По собственному праву он может председательствовать на заседаниях Правительства РФ (ст. 83 Конституции РФ). Кроме того, Президент РФ в соответствии со ст. 32 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» осуществляет руководство деятельностью ряда федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации стихийных бедствий. По представлению Правительства РФ он утверждает положения о правовом статусе обозначенных органов государственной власти, самостоятельно назначает их руководителей и заместителей.

Президент РФ вправе принять без всякой мотивации решение об отставке Правительства РФ (ст. 83, 117 Конституции РФ). Своим конституционным правом, как показывает практика, чрезмерно злоупотреблял первый Президент России Б. Н. Ельцин. За два неполных президентских срока он снял и назначил 7 Председателей Правительства РФ, около 50 вице-премьеров, 200 глав федеральных ведомств и 1300 чиновников в ранге заместителей министра. Вполне естественно, что об эффективности работы Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти не могло быть и речи, поскольку высшие должностные лица страны не успевали пройти даже стадию ученичества.

Таким образом, в России Правительство служит лишь инструментом осуществления президентской власти и всецело зависит от нее, а не от расклада политических сил в Федеральном Собрании РФ. Судьба Правительства РФ, начиная с момента его формирования и вплоть до отставки, решается Президентом РФ. Тем самым в отношениях Президента и Правительства РФ отчетливо проявляются конституционные признаки формы государственного правления, типичные для президентской республики.

Лишним подтверждением тому могут служить нормы ст. 115 Конституции РФ, согласно которым постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции, федеральным законам или указам Президента могут быть отменены Президентом РФ (ч. 3).

К полномочиям главы государства в президентских республиках относится определение политического курса страны. В России Президент определяет в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами основные направления внутренней и внешней политики государства. Их содержание раскрывается в Указах Президента РФ, в его ежегодных посланиях к Федеральному Собранию РФ (ст. 80, 84, 90 Конституции РФ).

Во всех современных государствах с президентской формой правления президент наделен реальными полномочиями по обеспечению государственной безопасности и обороноспособности страны. В России он принимает в установленном Конституцией РФ порядке меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, утверждает военную доктрину страны, формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ. По должности Президент РФ является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами. В случае агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии он вводит на территории страны или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ст. 80, 83, 87 Конституции РФ).

Президент РФ может по собственной инициативе воспользоваться при подписании и обнародовании федерального закона, принятого в установленном Конституцией РФ порядке, правом отлагательного вето. Без контрасигнации Председателя Правительства РФ он издает указы и распоряжения, которые носят вполне самостоятельный характер и обязательны для исполнения на всей территории России (ст. 90, 107 Конституции РФ).

Президент РФ несет конституционно-правовую ответственность в порядке импичмента на основании обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (ст. 93 Конституции РФ). Это является одним из важнейших признаков классической президентской республики.

Вместе с тем в форме государственного правления современной России проявляются и признаки парламентской республики. Конституция РФ закрепляет за Президентом РФ статус главы государства (ст. 80). Юридически он не является главой исполнительной власти и не входит каким-либо образом в ее систему. Полномочиями по осуществлению исполнительной власти России наделено на конституционном уровне Правительство РФ (ст. 110).

Президент РФ осуществляет полномочия главы государства в сфере взаимодействия с Федеральным Собранием РФ, сходные с полномочиями президента парламентской республики. В соответствии с Конституцией РФ он созывает Государственную Думу на внеочередные заседания, представляет ей кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ. Соответственно Совету Федерации Президент России представляет кандидатуру для назначения на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, а также кандидатуру Генерального Прокурора РФ и его заместителей (ст. 83).

На основании Федерального закона от 1 декабря 2004 г. «О внесении изменений в Федеральный закон „О Счетной палате Российской Федерации“» Президент РФ получил дополнительные полномочия в сфере взаимодействия с Федеральным Собранием. В настоящее время он самостоятельно определяет кандидатуру не только на руководящие должности в Счетной палате РФ, но и на должности всех ее аудиторов. За Государственной Думой сохранилось лишь полномочие по назначению на должность и освобождение от должности по представлению Президента РФ Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, а за Советом Федерации — заместителя Председателя Счетной палаты и второй половины состава ее аудиторов (ст. 102–103 Конституции РФ).

Президент РФ наделен правом законодательной инициативы (ст. 104 Конституции РФ). Свое конституционное право он реализует путем внесения законопроектов в Государственную Думу по любым вопросам, которые относятся к ведению Российской Федерации и совместному ведению Федерации и ее субъектов.

Государственная Дума Федерального Собрания РФ осуществляет контрольные полномочия в отношении Правительства РФ, сходные с полномочиями законодательного органа государственной власти парламентской республики. Она заслушивает ежегодные отчеты Правительства РФ о результатах его деятельности, может признать работу высшего органа исполнительной власти неудовлетворительной и выразить ему недоверие (ст. 103, 117 Конституции РФ).

Однако системный анализ различных норм Конституции РФ и практики функционирования политических институтов страны свидетельствует о том, что реализация формального права Государственной Думы выразить недоверие Правительству РФ в действительности затрудняется тем, что принципиальная и последовательная позиция нижней палаты Федерального Собрания по данному вопросу может стать причиной ее досрочного роспуска.

Контроль Федерального Собрания за деятельностью Правительства РФ реализуется также в форме парламентской процедуры, называемой парламентским часом. Статья 38 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» предусматривает, что члены Правительства РФ обязаны по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в порядке, установленном регламентами палат.

Ключевое значение для понимания особенностей президентско-парламентской формы государственного правления России имеют положения ст. 80 Конституции РФ о том, что Президент РФ «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (ч. 2). Фактически это означает, что в России государственная власть персонифицирована в лице Президента РФ. Но в отличие от главы государства в президентской республике он не несет никакой ответственности за состояние дел в стране, поскольку текущее государственное управление возложено на Правительство РФ. В таких условиях практически всегда презюмируется, что Президент РФ правильно определил основные направления внутренней и внешней политики государства, однако в случае провала официального курса вся ответственность ложится на Правительство РФ, которое, якобы, допустило промахи в его проведении, не достигло поставленных целей.

Опыт конституционного строительства в современных государствах мира свидетельствует, что президентско-парламентская республика утверждается в условиях тяжелого социально-экономического и политического кризиса, жесткой поляризации общества, когда делается ставка на харизматического лидера, способного стать в известном смысле над системой разделения властей. В индивидуальном и общественном сознании он воспринимается не как ответственный политик и способный руководитель государственного масштаба, а как некий спаситель Отечества, хозяин страны, который не допустит обнищания народа, уберет из властных структур, погрязших в коррупции чиновников, наведет твердой рукой элементарный порядок, обеспечит защиту прав и свобод человека и гражданина. Формирование в России гражданского общества, традиций парламентаризма, политической и правовой культуры граждан неизбежно повлечет за собой нарастание в рамках ныне действующей Конституции РФ элементов автономности в отношениях между Президентом, Федеральным Собранием и Правительством РФ.

По этому пути прошла Франция Пятой Республики, где десятилетиями выстраивалась оптимальная система взаимодействия высших органов государственной власти страны. В России эволюция формы государственного правления, скорее всего, будет протекать путем преобразования президентско-парламентской республики в президентскую, так как она характеризуется стабильностью и отличается гибкостью, своей способностью приспосабливаться к различным социальным ситуациям и вариантам реальной расстановки политических сил в стране, оставаясь в рамках правового поля.

§ 6. Институт пожизненного президентства как совокупность квалифицирующих признаков формы государственного правления

В мировой истории нового и новейшего времени известны случаи, когда глава государства в стране с республиканской формой правления по тем или иным причинам провозглашался пожизненным правителем. Такие случаи имели место в период правления И. Б. Тито (1953–1980) в Югославии, Ким Ир Сена (1948–1994) в КНДР, Х. Бургибы (1959–1987) в Тунисе, Х. К. Банды (1964–1994) в Малави, Ж. Б. Бокассы (1966–1979) в Центрально-Африканской Республике (ЦАР), С. Ниязова (1991–2006) в Туркменистане.

Большинство отечественных и зарубежных специалистов по конституционному праву считают, что в этом случае форма государственного правления не меняется. Страна как была, так и остается республикой.

Однако не все так просто, как может показаться на первый взгляд. Сам факт провозглашения президента республики пожизненным главой государства придает форме правления такие квалифицирующие признаки монархии, как наследственный характер передачи власти, неограниченный срок полномочий, обладание официальным титулом, невозможность привлечения президента к юридической ответственности, отрешения законным путем от должности.

В Северной Корее утвердилась система передачи власти, которую впервые в мировой практике ввел в России император Петр Великий. Ее суть заключается в том, что царствующий в стране самодержец назначает по собственному усмотрению наследника престола. По сходной модели первый Президент КНДР Ким Ир Сен назначил перед смертью правопреемником на посту главы государства своего сына Ким Чен Ира. Впоследствии Ким Чен Ир передал согласно принятой традиции высшую власть в стране Ким Чен Ыну, младшему сыну, поскольку старший страдает наркотической зависимостью и ведет разгульный образ жизни. Тем самым форма государственного правления КНДР приобрела ярко выраженные черты наследственной монархии.

Иногда институт пожизненного президентства может послужить фактическим основанием для провозглашения в стране монархии. Так, например, пожизненный Президент Центрально-Африканской Республики Ж. Б. Бокасса самостоятельно объявил себя императором, а граждан страны своими подданными. Принятая вскоре Конституция ЦАР 1976 г. нормативно оформила преобразование республики в парламентскую монархию и закрепила правовой статус императора Бокассы I, предоставив ему конституционные и личные прерогативы монарха.

Официальное провозглашение президента республики пожизненным главой государства по существу означает, что срок его полномочий не ограничен конституционными нормами. Типичной в этом отношении была Конституция Югославии 1963 г., установившая, что «Президент Республики избирается на четырехлетний срок и может быть избран подряд еще на один избирательный срок. Для выбора на пост Президента Республики нет ограничения для Иосипа Броз Тито» (ст. 220).

По Конституции Югославии 1963 г. И. Б. Тито мог переизбираться на должность Президента Республики неограниченное количество раз, что в условиях безальтернативных выборов обеспечивало ему пожизненное пребывание у власти. Вместе с тем в других странах с пожизненными главами государств выборы президента вообще не проводились. Тем самым срок полномочий главы государства становился в соответствии с национальной конституцией неограниченным, что является существенным признаком монархии.

В странах с пожизненными президентами уже давно стало практикой наделять главу государства с помощью официальных средств массовой информации различными почетными титулами. Иногда в целях увековечения памяти национальных лидеров их прижизненные титулы закрепляют конституционными нормами. Так, в ныне действующей Конституции КНДР первый глава государства, родоначальник правящей в настоящее время династии Ким Ир Сен не только величается «гением идей, теории и практики руководства, всепобеждающим, стальным полководцем, великим революционером», но и провозглашается «вечным президентом» Северной Кореи.

Получивший в свое время от отца верховную власть в КНДР Ким Чен Ир именуется северокорейской пропагандой не иначе как «великий полководец, рожденный небом», «любимый руководитель корейского народа». Едва вступивший в наследственную должность главы государства КНДР Ким Чен Ын сразу был наделен почетным титулом «верный последователь». Президент Туниса Х. Бургиба, как известно, носил титул «отец арабской нации», Президент Малави Х. К. Банда — «гарант демократии и процветания народа».

Воспроизведенные здесь титулы, безусловно, отличаются от титулов глав государств в странах с монархической формой правления. Они, скорее всего, свидетельствуют о сформировавшемся культе личности у каждого из пожизненных президентов. Однако в Туркменистане пожизненному Президенту Республики С. Ниязову был присвоен официальный титул «Туркменбаши» Меджлисом (парламентом) страны, что сближает его вплоть до полного совпадения с титулом монарха.

В учебной и научной литературе по конституционному праву высказывается мнение, что пожизненное президентство не является случаем выборной монархии. Хотя глава государства и занимает свой пост пожизненно, но он формально несет политическую ответственность перед парламентом, своей партией, народом.

Совершенно очевидно, что такое мнение могло сложиться только в результате догматического анализа конституционных норм, в содержании которых нет даже отдаленного сходства с действительностью. В странах с пожизненным президентством поставить вопрос об ответственности главы государства в порядке импичмента равносильно тому, что публично заявить о подготовке заговора с целью захвата власти.

В конституционно-правовой практике известен лишь один случай, когда парламент в стране с пожизненным президентством проявил несвойственную ему строптивость и не согласился с мнением главы государства. Речь идет о Меджлисе Туркменистана, депутаты которого с возмущением отвергли предложение Президента Республики С. Ниязова не объявлять день его рождения всенародным праздником. Они единогласно приняли соответствующую резолюцию и подарили своему народу еще один праздник, дополнительный выходной день, связанный с именем Туркменбаши.

Средства на содержание главы государства в конституционных монархиях выделяются по цивильному листу, который утверждается парламентом. Формально пожизненные президенты получают за свою деятельность заработную плату. Однако по линии органов охраны президента или государственной безопасности выделяются на их содержание по существу неограниченные средства, которые даже не отражаются в бюджете. Такое может быть лишь в абсолютных монархиях.

Сказанное позволяет сделать вывод, что имеется достаточно оснований считать страны с пожизненным президентством выборными монархиями.

Угроза утверждения выборной монархии возникла и в некоторых странах СНГ. Президент Азербайджана Г. Алиев при помощи нехитрой комбинации фактически передал в августе 2003 г. всю полноту власти главы государства своему сыну Ильхаму. По инициативе Парламента Казахстана дважды продлялись конституционные сроки полномочий Президента Республики Н. А. Назарбаева, обладающего официальным титулом «Лидер нации». В России на почве взаимных симпатий сложился всем известный «двумвират», чисто монархический элемент формы государственного правления. Это дало возможность Е. А. Лукьяновой сделать вывод, что «формой правления в нашей стране является выборная дуалистическая монархия с институтом престолопреемства».

Такой вывод является несколько преждевременным, но тенденция эволюции формы государственного правления России в сторону монархии подмечена правильно.

Сходные тенденции прослеживаются и в конституционно-правовой практике Узбекистана и Таджикистана, что свидетельствует об определенных закономерностях в развитии формы государственного правления в сторону выборной монархии в странах, возникших на постсоветском пространстве, о серьезном рецидиве авторитаризма.

§ 7. Политико-территориальная организация государства

Одним из признаков внешнего проявления государственной власти является политико-территориальная организация государства. Она представляет собой территориальное устройство государственной власти, обусловленное ее вертикальным разделением между государством в целом и его составными частями. Это означает, что единая государственная власть находит свое практическое выражение на разных территориальных уровнях, объективно связанных с пространственной организацией общества, историческими схемами расселения людей, национальным составом населения страны.

Политико-территориальная организация государства может облекаться в разные, хотя и не во всякие формы. Под формой в данном случае понимаются способы организации территории государства как пространственного базиса осуществления государственной власти, а также порядок взаимоотношения центральных, региональных и местных органов государства, выступающих в качестве носителей публичной власти. По форме политико-территориальной организации все современные государства подразделяются на унитарные, федеративные и регионалистские.

Унитарное государство представляет собой единое, слитное государство, территория которого подразделяется на административно-территориальные единицы, не обладающие конституционно-правовым статусом самостоятельных государственных образований.

В конституциях современных государств применяются разные приемы законодательной техники для нормативного оформления унитарного характера государства. Во многих конституциях стран СНГ, Восточной Европы, Латинской Америки и Южной Африки записано, что соответствующее государство является унитарным.

Вместе с тем в мире имеется немало действующих конституций, в которых нет прямых указаний на унитарную форму политико-территориальной организации государства. В их содержании раскрываются сущностные свойства унитарного государства. Так, в конституциях Бенина, Грузии, Норвегии, Румынии, Словении, Таиланда, Франции и Хорватии само государство характеризуется как единое и неделимое. Напротив, в конституциях Литвы, Македонии, Словакии, Финляндии, Эстонии акцент делается на таких важнейших признаках унитарного государства, как единство, неделимость и целостность его территории. И лишь Конституция Турции увязывает единство территории государства с политическим единством народа, проживающего в его границах. В отличие от других стран в Турции «территория и нация — единое неделимое целое» (ст. 3).

Территория унитарного государства, как правило, делится на административно-территориальные единицы. Деление бывает двух, – трех и четырехзвенным, что соответствует уровням организации государственной власти в стране. Административно-территориальные единицы верхнего звена называются областями, провинциями, губерниями, среднего — районами, городами, округами, уездами, низового — общинами, коммунами, волостями и т. п.

Каждый вид административно-территориальных единиц, их правовой статус обычно определяются специальным законом (ст. 2 Конституции Казахстана). Но иногда в тексте самих конституций закрепляются в качестве отправных начал принципы административно-территориального деления страны. Так, в ст. 132 Конституции Украины закреплены принципы единства и целостности государственной территории, сочетания централизации и децентрализации в осуществлении государственной власти, сбалансированности социально-экономического развития регионов с учетом их исторических, экономических, экологических, географических и демографических особенностей, этнических и культурных традиций. Согласно ст. 101 Конституции Греции «административное деление страны производится исходя из геоэкономических, социальных и коммуникационных условий» (п. 2).

Значительно реже в конституциях закрепляются виды административно-территориальных единиц или приводится их закрытый перечень с указанием конкретных названий каждого территориального образования. Такой способ нормативного оформления административно-территориального устройства унитарного государства применен в конституциях Андорры, Армении, Болгарии, Италии, Латвии, Молдовы. Его преимущество заключается в том, что он придает известную стабильность всей системе административно-территориального деления страны.

В унитарном государстве действует на всей его территории единая конституция. Она обладает верховенством в системе национального законодательства и высшей юридической силой по отношению ко всем законам и иным нормативным правовым актам. На ее основе формируется единая система центральных органов законодательной и исполнительной власти, юрисдикция которых распространяется на территорию всего государства. В административно-территориальных единицах действуют органы местного управления и самоуправления, компетенция которых по осуществлению властных функций не выходит за пределы их территориальных границ.

В унитарных государствах публичная власть осуществляется на принципах централизации и децентрализации, а также на основе разделения функций государственной власти и местного самоуправления. Практически это выражается в том, что в государстве проводится единая политика, которая реализуется на каждом территориальном уровне с учетом местных интересов. Тем самым обеспечивается оптимальное сочетание централизованного руководства в границах всего государства и саморегулирования в пределах каждой административно-территориальной единицы, на соподчиненных уровнях организации публичной власти.

Нормативные правовые акты в форме законов в унитарных государствах принимают лишь парламенты, а в социалистических странах высшие органы государственной власти (Вьетнам, Китай, КНДР, Куба). Все другие органы государственной и муниципальной власти издают подзаконные и правоприменительные акты. Благодаря этому обеспечивается единство национальной системы права и законности на территории страны.

В унитарных государствах формируется единая судебная система. Все звенья системы применяют единые нормы материального и процессуального права, единые судебные прецеденты и правовые обычаи, что служит дополнительной гарантией прав и свобод человека, личности и гражданина, законных интересов юридических и физических лиц.

На конституционном уровне в унитарных государствах устанавливается единое гражданство. В результате создаются объективные условия для законодательного оформления равного статуса для всех граждан государства, обеспечения равноправия и соблюдения интересов всех национальностей, проживающих на его территории.

При прочих равных условиях унитарная форма политико-территориальной организации государства является предпочтительней. Она создает благоприятные предпосылки для образования единого экономического пространства и централизованного рынка, сохранения единства и территориальной целостности страны, обеспечения равноправия всех граждан, независимо от их национальной принадлежности. В этой связи большинство народов мира избрали унитарную форму политико-территориальной организации государства. Она преобладает в странах Евразии, Африки, Южной Америки и Полинезии.

Второй формой политико-территориальной организации государства является федерация. Ее можно определить как единое государство, состоящее из нескольких государственных образований, каждое из которых пользуется самостоятельностью лишь в пределах компетенции, принадлежащей федерации в целом.

В сформулированном определении федерации подчеркнуто несколько принципиально важных моментов:

Во-первых, федерация состоит из определенных государственных образований, которые легально и в научной доктрине получили название субъектов федерации (республика, штат, провинция, земля, кантон и т. п.).Тем не менее федерация представляет собой единое целостное образование и не является объединением отдельных ее субъектов, как целое никогда не может быть суммой частей. По этому признаку она отличается от конфедерации, которая служит формой объединения суверенных государств, вступивших в союз ради достижения определенных целей.

Во-вторых, федерация возникает в результате объединения ряда государств или государственных образований в единое целое. При этом не имеет принципиального значения, возникла ли федерация на основе учредительного договора, конституции, реформы административно-территориального деления или в результате насильственного присоединения одного государства другим. В то же время конфедерация возникает на основе международного договора или соглашения суверенных государств. Отношения между субъектами конфедерации регулируются не нормами конституционного, а нормами международного права.

В-третьих, субъекты федераций не обладают государственным суверенитетом. Суверенитет федеративного государства распространяется на всю его территорию (ст. 4 Конституции РФ). И лишь вне предметов ведения и полномочий федерации ее субъекты самостоятельно осуществляют всю полноту государственной власти. В России, США, Канаде и Австралии этот юридически значимый факт подтвержден решениями органов конституционного контроля. Сами конституции о суверенитете субъектов федерации обычно умалчивают. И лишь конституционными нормами отдельных государств (Швейцария, Мексика) за субъектами федераций признан суверенитет, но только в той мере, в которой он не ограничен федеральной конституцией. Однако это не более чем конституционная фикция, поскольку суверенитет по определению не может быть ограниченным. Он или есть, или нет. Поэтому не вдохновляют попытки современных ученых и политических деятелей выработать концепцию ограниченного, разделенного суверенитета. Они напоминают попытки определить квадратуру круга.

В-четвертых, конституции современных государств не предусматривают права свободного выхода субъектов федерации из ее состава. Конституция РФ закрепляет норму, согласно которой федеративное устройство страны базируется на основе ее государственной целостности (ст. 5). По Конституции Австралии федерация представляет собой «единый нерасторжимый союз» (преамбула). Конституции почти всех остальных федераций нормативно устанавливают правовые гарантии единства и территориальной целостности государства.

Исключением из общего правила являются конституции двух федеративных государств — Сент-Кристофера и Невиса и Эфиопии. Первая из конституций предоставляет право свободного выхода из состава федерации лишь одному из ее субъектов — острову Невис (ст. 15), вторая — национальным группам, населяющим Эфиопию. Как сказано в ст. 39 Конституции Эфиопии, каждая нация, национальность, народность страны «имеет безусловное право на самоопределение, включая право сецессии». Инициатива о самоопределении в той или иной форме этнической общности Эфиопии должна быть поддержана большинством в две третьих голосов депутатов Законодательного совета соответствующего штата. В противном случае она считается отклоненной.

В форму федерации облеклись совершенно разные государства, о характере которых можно судить по содержанию нижеследующей таблицы.

Правовой статус федеративного государства определяется конституционными нормами. В ныне действующих конституциях прямо обозначается федеративная форма государства или раскрываются ее сущностные признаки в официальном названии страны. Так, например, в ст. 1 Конституции РФ определено, что Российская Федерация — Россия есть федеративное государство. Наименования Российская Федерация и Россия равнозначны. Конституцией Бельгии установлено, что «Бельгия является федеративным государством, которое состоит из сообществ и регионов» (ст. 1). Посредством конституционных норм — дефинициев федеративная форма государства отображена в его официальном названии в таких разных странах, как Федеративная Республика Германия, Федеративная Демократическая Республика Эфиопия, Федеративная Республика Нигерия, Объединенная Республика Танзания, Федеративная Республика Бразилия, Федерация Сент-Кристофер и Невис, Федеративные Штаты Микронезии и другие.

Все современные федерации строятся на основе конституционных принципов политико-территориальной организации государства. В конституциях большинства федеративных государств закрепляется принцип учета экономических, природно-географических, национальных, исторических, культурных и других условий формирования федерации, определения территориальных границ входящих в не субъектов. Так, в ст. 29 Основного закона ФРГ записано, что при изменении территории страны «должны приниматься во внимание земляческие связи, исторические и культурные особенности, хозяйственная целесообразность, а также требования, касающиеся организации территории и планирования развития земель».

Законом о реорганизации штатов Индии 1956 г. предписывалось привести федеративное устройство государства в соответствие с национальными, социально-экономическими и культурными потребностями населения страны. В этой связи перестройка политико-территориальной организации Индии осуществлялась на основе таких принципов, как сохранение и укрепление единства и безопасности страны, создание однородных в языковом и культурном отношении штатов с учетом финансовой и административной целесообразности, а также возможности разработки общенационального плана реконструкции и развития экономики.

Несколько иные принципы политико-территориальной организации государства юридически закреплены в Конституции РФ. В их числе выделены принципы территориальной целостности России, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, равноправия и самоопределения народов, равноправия субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ст. 5).

Принципы политико-территориальной организации государства имеют основополагающее значение, прежде всего, для выбора типа федерации. С их учетом формируются территориальные, национальные и национально-территориальные федерации.

Территориальные федерации объединяют в своем составе государственные образования, созданные с учетом природно-географических, экономических и административных факторов (Австрия, Германия, Швейцария, Малайзия, ОАЭ, Пакистан, Мексика, США, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Австралия, Микронезия и др.). Они не предназначались для решения национального вопроса, обеспечения территориальных автономий для этнических меньшинств. Национальная принадлежность индивидов определяется в таких государствах в зависимости от гражданства страны. Это практически исключает появление в территориальных федерациях центробежных сил, возникновение угрозы их распада. Даже в бурный XX век, когда рушились некогда могучие империи и создавались на их обломках новые государства, территориальные федерации продемонстрировали завидную жизнеспособность.

Национальные федерации создавались с учетом этнического состава населения, с целью разрешения национального вопроса. Границы между их субъектами устанавливались исключительно по национальному принципу. Это стало главной причиной развития пагубных процессов дезинтеграции, роста кризиса государственности во всех национальных федерациях, которые в конечном счете привели к их распаду. Отошли в историю Австро-Венгрия, Советский Союз, Югославия, Сербия и Черногория, Чехословакия. Осталась, как считают отечественные и зарубежные государствоведы, лишь одна национальная федерация — Бельгия.

Однако бельгийская федерация построена не только по лингвистическому принципу, но и по территориальному. В соответствии с Конституцией Бельгии страна разделена на три сообщества: Французское, Фламандское и Германоязычное. В то же время выделены три территориальных региона: Валлонский, Фламандский и Брюссельский. Наряду с ними в систему федеративного устройства Бельгии включены четыре лингвистических региона: французского языка, голландского языка, двуязычный столичный регион Брюссель и немецкоязычный регион (ст. 1–5). Но поскольку Брюссель является двуязычным и многонациональным регионом, то он по определению не может быть национальным субъектом федерации, а исключительно территориальным. Интегрирование в системе политико-территориальной организации Бельгии в качестве ее элементов лингвистических и территориальных регионов неизбежно придает государству сущностные свойства национально-территориальной федерации.

Характерная особенность национально-территориальных федераций заключается в том, что они включают в свой состав наряду с государственно-территориальными образованиями и такие субъекты федерации, в границах которых проживают этнически обособленное население. Такими федерациями являются Бельгия, Босния и Герцеговина, Россия, Индия, Мьянма, Коморские Острова, Нигерия, Танзания, Эфиопия и Канада.

В ныне действующих конституциях термин «национально-территориальная федерация» не употребляется. Заключение о типе федеративного государства можно сделать лишь на основе анализа текста конституции. Такой методологический подход позволяет констатировать, что Россия, например, полностью подпадает по всем своим признакам под определение национально-территориальной федерации. В ее составе объединены 21 республика, 9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения, одна автономная область и 4 автономных округа. Республики и другие национально-государственные образования созданы с учетом этнического состава населения, а остальные субъекты федерации выделены по территориальному принципу.

Индийский Союз в строгом смысле слова построен по лингвистическому принципу. На его территории выделено по границам естественного расселения наиболее крупных наций или как их называют в Индии языковые общности, 18 самостоятельных штатов.

Однако в Индии значительную часть населения составляют национальные меньшинства. Они насчитывают более 456 этносов и этнических групп, расселившихся по всей Индии. В этой связи были созданы такие многоязычные штаты, как Гуджарат, Манипур, Махараштра, Мегхалайя, Пенджаб, Сикким, Трипура, Харина, Химчал-Прадеш. Поскольку все они по составу населения являются полиэтническими, то их можно с полным основанием квалифицировать как территориальные образования. Это придает Индийскому Союзу свойства национально-территориальной федерации.

Согласно Конституции Союза Мьянма в состав федеративного государства входят семь национальных и семь административных областей, что свидетельствует о его национально-территориальном характере.

В соответствии с Актом о Канаде 1867 г. страна представляет собой федерацию десяти провинций. Среди них провинция Квебек сформирована по национальному принципу. На ее территории проживают этнические французы. Сочетание национального и территориального принципов при определении границ провинций Канады служит веским доказательством принадлежности ее к современным национально-территориальным федерациям.

В Конституции Танзании отсутствует непосредственное указание на федеративный характер государства. Официально она именуется как Объединенная Республика Танзания, в состав которой входят Танганьика и Занзибар. Однако анализ содержания учредительного договора под названием «Статьи о союзе между Республикой Танганьика и Народной Республикой Занзибар и Пемба» (1964 г.) и ст. 1–2 Конституции Танзании не оставляет сомнений, что государство является национально-территориальной федерацией. На добровольных началах в союз объединились полиэтническая Республика Танганьика (свыше 130 племен) и островная Республика Занзибар и Пемба, где компактно проживают арабы, исповедующие ислам. В результате Танзания сложилась в силу исторических, национальных и природно-географических условий как национально-территориальная федерация.

По сходной модели строятся и все другие национально-территориальные федерации в развивающихся странах.

Формирование федеративных государств по национально-территориальному принципу имеет больше недостатков, чем достоинств. Таким путем закладывается база для возникновения сепаратизма, который не соответствует коренным интересам народов и инспирируется местными элитами, этнократией, мафиозными группировками, спецслужбами иностранных государств. Об этом свидетельствуют попытки франкоязычного Квебека выйти с помощью референдума из Канадской федерации, сепаратистские движения в некоторых штатах Индии и Нигерии, обострение политических противоречий между регионами Бельгии, Танганьикой и Занзибаром в Танзании, проявление религиозного и этнического экстремизма на Северном Кавказе и в Поволжье России.

В конституциях современных федеративных государств сформулированы правовые нормы, закрепляющие поименный перечень субъектов федерации (ст. 65 Конституции РФ, ст. 2 Федерального конституционного закона Австрии, ст. 1 Конституции Швейцарии). На их основе возникают конституционные правоотношения, известные в юридической науке под названием правовые состояния. Между участниками правоотношений возникают устойчивые правовые связи, выражающиеся в их взаимных правах и обязанностях.

Правовой статус субъектов федерации определяется конституцией страны, их собственными конституциями или иными нормативными правовыми актами регионального законодательства. Конституции большинства федеративных государств наделяют входящих в их состав субъектов правом принятия собственных основных законов, то есть полномочиями по осуществлению учредительной власти. Однако принятые на региональном уровне основные законы не должны противоречить федеральной конституции (ст. 28 Основного закона ФРГ, ст. 51 Конституции Швейцарии, ст. 41 Конституции Мексики, ст. 109 Конституции Австрии).

Вместе с тем следует отметить, что не все федеративные государства наделяют своих субъектов учредительной властью, правом принятия собственных конституций. В Пакистане, Нигерии и Судане субъекты федераций не имеют своих конституций. В Индии из 28 штатов только два штата — Джамму и Кашмир, а также Сикким имеют собственные конституции. В таких федеративных государствах, как Танзания и Сент-Кристофер и Невис свои конституции имеют соответственно лишь Занзибар и Невис.

Конституция РФ наделяет всех субъектов федеративного государства учредительной властью, дающей возможность первично регламентировать определенные сферы общественных отношений. В этой связи республики принимают свои конституции, а другие, входящие в состав России субъекты — собственные уставы, которые вступают в силу без одобрения федеральных органов государственной власти. В совокупности с Конституцией РФ они определяют статус республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, входящих в состав России (ст. 5, 66).

В целях более детального регулирования статуса автономной области, автономного округа может быть принят в установленном порядке федеральный закон в отношении каждого из названных субъектов Российской Федерации. Для этого потребуется представление законодательных и исполнительных органов государственной власти автономной области, автономного округа (ст. 66 Конституции РФ).

Каждый субъект федерации имеет свою территорию. Однако территория федеративного государства не есть сумма слагаемых территорий всех его субъектов. Согласно ст. 67 Конституции РФ «территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними». В зарубежных федерациях непосредственно в состав их территорий включаются в качестве составных частей федеральные территории и федеральные округа (Индия, Пакистан, Нигерия, Бразилия, Венесуэла, США, Австралия). Поэтому некорректно ставить знак равенства между территорией федеративного государства и территориями его субъектов, как это иногда делается в учебной и научной литературе по конституционному праву.

В конституциях большинства федеративных государств закрепляется принцип двойного гражданства. Он означает, что каждый гражданин субъекта федерации является и гражданином государства в целом. Как сказано, например, в ст. 7 Конституции Боснии и Герцеговины все граждане любого из Образований являются в силу этого гражданами единого федеративного государства.

Конституция Швейцарии в отличие от основных законов других федеративных государств закрепляет принцип даже тройного гражданства. Нормами ст. 37 Конституции установлено, что «швейцарской гражданкой или швейцарским гражданином является та или тот, кто обладает правом гражданства общины и правом гражданства кантона».

Вместе с тем в современном мире имеются федерации, которые признают на конституционном уровне только единое гражданство (Россия, Индия, Малайзия). Так, согласно ст. 6 Конституции РФ гражданство федеративного государства является «единым и равным, независимо от оснований приобретения».

Применение разных способов конституционного оформления принципа гражданства не влечет за собой никаких правовых последствий. Каждый гражданин федеративного государства обладает не его территории всеми правами и свободами, и несет равные обязанности, предусмотренные конституцией страны.

Серьезной проблемой в каждом федеративном государстве является разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами. Мировая практика федеративного строительства выработала несколько вариантов решения этой проблемы. В Конституции РФ, во-первых, определены предметы ведения и полномочия собственно Российской Федерации (ст. 71), во-вторых, выделены предметы ведения и полномочия, отнесенные к совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72), и, в-третьих, установлены объективные критерии определения предметов ведения и полномочий, принадлежащих исключительно субъектам Российской Федерации (ст. 73).

В ст. 71 Конституции РФ нормативно закреплен исчерпывающий перечень предметов ведения и полномочий Российской Федерации. По содержанию их можно с известной долей условности объединить в девять групп:

— конституционное строительство федеративного государства (п. «а», «б», «г», «н», «т»);

— государственная защита прав и свобод человека и гражданина (п. «в»);

— установление правовых и финансовых основ развития РФ (п. «ж», «з»);

— регулирование федеральной государственной собственности и управление государственным имуществом (п. «д», «и»);

— государственное прогнозирование и целеполагание (п. «е»);

— обеспечение обороны и государственной безопасности РФ (п. «к», «л», «м»);

— формирование федеральных отраслей законодательства (п. «о»);

— установление государственных стандартов и метрической системы РФ (п. «р»);

— федеральная система мотивации труда в России (п. «с»).

В пределах предметов ведения и полномочий, закрепленных нормами ст. 71 Конституции РФ, могут осуществлять свои функции исключительно федеральные органы государственной власти России.

В ст. 72 Конституции РФ нормативно установлены предметы ведения и полномочия, входящие в компетенцию как Российской Федерации, так и ее субъектов. По выстроенной уже схеме их можно объединить в зависимости от содержания в следующие основные группы:

— обеспечение конституционной законности, единства и территориальной целостности России (п. «а»);

— защита на федеральном и региональном уровнях государства прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств (п. «б», «м»);

— формирование материально-финансовой базы комплексного развития территории Российской Федерации и ее субъектов (п. «в», «г», «д»);

— координация усилий Российской Федерации и ее субъектов в развитии социально-культурной сферы (п. «е», «ж», «з»);

— установление Российской Федерацией общих принципов законодательного регулирования общественных отношений и принятие на их основе региональных законов (п. «к»);

— законодательное регулирование деятельности адвокатуры и нотариата, кадровое обеспечение судебных и правоохранительных органов (п. «л»);

— установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п. «н»);

— координация усилий субъектов Российской Федерации в сфере международных отношений (п. «о»).

Закрепленные нормами ст. 72 Конституции РФ полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов должны реализовать и нести за это ответственность органы государственной власти России и органы государственной власти входящих в нее субъектов.

Принципиально важное значение для понимания предметов ведения и полномочий, принадлежащих исключительно субъектам Российской Федерации, имеет ст. 73 Конституции РФ. «Вне пределов ведения Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, — записано в ее содержании, — субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти». Это означает, что в компетенцию субъектов Российской Федерации входят, во-первых, совместные предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов и, во-вторых, остаточные предметы ведения и полномочия субъектов Российской Федерации, отнесенные к их исключительной компетенции. Определить их содержание и реальный объем можно лишь в результате глубокого анализа конституций и уставов субъектов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов отраслевого законодательства России.

Такой вариант конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами нельзя признать оптимальным. Он открывает неограниченную возможность Российской Федерации самостоятельно регулировать широкий круг общественных отношений, составляющих предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Как показывает опыт, за прошедшее десятилетие Федеральное Собрание РФ приняло немало законов, которые разве что по названию можно отнести к рамочным законам, закрепляющим общие принципы правового регулирования общественных отношений. Но, судя по их содержанию, они детально, с чрезмерной дифференциацией регулируют отношения в пределах предметов совместного ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов. В первую очередь это касается федеральных законов, принятых по вопросам разграничения государственной собственности, природопользования и охраны окружающей среды, налогообложения и сборов, формирования системы органов государственной власти, организации местного самоуправления, защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей. Корреспондирующие им законы субъектов Российской Федерации не имеют большого практического значения, поскольку их содержание сводится по сути дела к адаптации терминологии и юридических конструкций федерального законодательства применительно к условиям каждого региона.

В Конституции США предметы ведения и полномочия государства закреплены непосредственно за Конгрессом США, а также сформулированы правовые запреты на осуществление штатами юридически значимых действий по строго определенным вопросам, способных поставить под угрозу единство и территориальную целостность страны (разделы 8–10 ст. I). Все остальные предметы ведения и полномочия отнесены к исключительной компетенции штатов. Благодаря этому в Конституции США закреплены не абстрактные схемы разграничения предметы ведения и полномочия между федерацией и ее субъектами, а работающий механизм эффективного регулирования общественных отношений на государственном и региональном уровнях.

Аналогичным образом решен вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами в конституциях Австрии, Аргентины, Бразилии, Венесуэлы, Мексики, Коморских Островов, Танзании, Австралии. В Федеральном конституционном законе Австрии по этому поводу сказано: «Если какой-либо вопрос согласно Федеральной Конституции не отнесен определенно к ведению Федерации, то он относится к ведению земель» (п. 1 ст. 15). Согласно Конституции Австралии штаты обладают «сопутствующими полномочиями», в ходе реализации которых их парламенты могут принимать любые законы для поддержания «мира, порядка и доброго правления на своей земле» (ст. 51).

В некоторых современных конституциях федеративных государств выделяются не только предметы ведения и полномочия федерации, но и предметы ведения и полномочия конкурирующей сферы, в пределах которой центральные органы государственной власти могут регулировать общественные отношения лишь в исключительных случаях. Наиболее последовательно этот вариант разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами нашел свое выражение в Основном законе ФРГ. В первую очередь в нем сформулирован исчерпывающий перечень вопросов, отнесенных к предметам ведения федерации (ст. 73). Помимо того, конституционными нормами закреплен закрытый перечень вопросов конкурирующей сферы, составляющих предметы совместного ведения ФРГ и ее земель (ст. 74–74а). Однако федерация имеет право согласно ст. 72 Основного закона ФРГ законодательствовать в этой сфере, когда:

— какой-либо вопрос не может быть эффективно урегулирован законодательством отдельных земель;

— урегулирование какого-либо вопроса законодательством одной земли может нарушить интересы другой земли или всей страны в целом;

— этого требует соблюдение правового или экономического единства, в частности единообразия жизненных условий, независимо от границ существующих земель.

Сказанное позволяет сделать вывод, что конкурирующая сфера предметов ведения и полномочий ФРГ и входящих в нее земель принципиально отличается внешне похожей на нее сферы предметов и полномочий совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Она не только не допускает вмешательства ФРГ в исключительную компетенцию земель, но и способна эффективно обеспечивать интересы федеративного государства и его субъектов, искать компромиссы по спорным вопросам.

В отдельных федерациях установлена трехчленная система разграничения предметов ведения и полномочий между союзом и его субъектами. В конституциях Индии и Малайзии выделены три группы предметов ведения и полномочий: предметы и полномочия исключительного ведения союза; предметы и полномочия исключительного ведения субъектов федерации; предметы ведения и полномочия конкурирующей сферы. По предметам ведения конкурирующей сферы могут законодательствовать как федерация, так и входящие в нее субъекты.

В Конституционном акте Канады нормативно закреплены два перечня предметов ведения и полномочий, составляющих исключительную компетенцию федерации, а с другой, — исключительную компетенцию ее субъектов (ст. 91–92). Вместе с тем Канаде предоставлены полномочия издавать законы для поддержания мира, порядка и доброго управления страной по всем вопросам, не отнесенным к исключительному ведению провинций (ч. 1 ст. 91).

В основу политико-территориальной организации Швейцарии положен принцип взаимного сотрудничества федеративного государства и его кантонов для достижения общих целей. В этой связи Конституция Швейцарии закрепляет за кантонами предметы ведения и полномочия, не делегированные федерации (ст. 3). Государство взяло на себя выполнение лишь тех задач, которые выходят за рамки возможностей кантонов и требуют единого регулирования (ч. 1 ст. 43а).

Одна из наиболее характерных особенностей любой федерации заключается в том, что ее субъекты наделены правом участвовать в осуществлении государственной власти на федеральном уровне.

В качестве форм такого участия конституции закрепляют парламентские и президентские структуры, законодательную инициативу субъектов федерации, их право одобрить или отклонить проект федерального закона и т. п.

В федеративных государствах парламенты, как правило, состоят из двух палат, одна из которых является органом представительства субъектов федерации. В парламенте России такой палатой является Совет Федерации. В его состав входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (ст. 95 Конституции РФ). Отсюда следует, что члены Совета Федерации выражают в своей деятельности не интересы населения представляемых ими регионов, а интересы органов государственной власти, которые далеко не всегда совпадают с интересами населения, проживающего на подведомственной им территории.

В ряде стран равное представительство субъектов федерации в парламенте государства обеспечивается путем прямых выборов. Так, например, в Сенат Конгресса США непосредственно гражданами избираются по два сенатора от каждого штата. Аналогичным образом формируются верхние палаты парламентов Швейцарии, Аргентины, Бразилии, Венесуэлы, Мексики, Пакистана и Австралии.

В семи федерациях (Австрия, ФРГ, Индия, Малайзия, ОАЭ, Нигерия, Канада) представительство субъектов федерации в верхней палате парламента определяется в зависимости от численности населения. Так, в ФРГ каждая из земель имеет в Бундесрате не менее трех депутатов. Земли с населением свыше двух миллионов жителей представлены в Бундесрате четырьмя, а земли с населением свыше пяти миллионов жителей — пятью законодателями. «Через посредство Бундесрата, — говорится в ст. 50 Основного закона ФРГ, — земли участвуют в законодательстве и управлении Федерацией и в делах Европейского Союза».

В Эфиопии верхняя палата парламента — Палата Федерации не является органом народного представительства штатов. Согласно Конституции она выражает интересы наций, национальностей и народов Эфиопии. В этой связи каждая из этнических общностей должна быть представлена в Палате Федерации по крайней мере одним членом. Наиболее многочисленные нации или национальности страны должны быть дополнительно представлены в верхней палате парламента еще одним членом из расчета на каждый миллион населения. Так, национальности оромо имеют в Палате Федерации дополнительно 20 представителей, амхара — 11, тиграйцы — троих и сомалийцы — одного представителя. Советам штатов Эфиопии предоставлено право самостоятельно избирать на своих заседаниях членов Палаты Федерации или назначать и проводить прямые выборы.

В таких федеративных государствах, как Коморские Острова, Танзания, Венесуэла, Сент-Кристофер и Невис, Федеративные Штаты Микронезии формируются однопалатные парламенты. Тем не менее и в этих государствах депутаты парламента избираются по нормам представительства от каждого субъекта федерации, установленным на конституционном уровне. Так, например, в Национальный конгресс Микронезии избираются по одному сенатору от каждого штата, в Ассамблею Союза Коморских Островов — по шесть депутатов от каждого острова (субъекта федерации).

Однако субъекты федерации могут осуществлять государственную власть не только через парламенты, но и через президентские структуры. В России Президент РФ сформировал Государственный Совет, в состав которого входят высшие должностные лица субъектов Российской Федерации. На своих заседаниях он вырабатывает рекомендации Президенту РФ по наиболее важным вопросам жизни общества и государства, развитию федеративных отношений.

В связи со сложной структурой политико-территориальной организации федеративной Республики Босния и Герцеговина в ее Конституции не закреплен институт президентства. Функции главы государства осуществляет коллегиальный орган государственной власти — Президиум Боснии и Герцеговины. В его состав входят в качестве равноправных членов босниец, хорват и серб, непосредственно избираемых от субъектов федерации. Это дает возможность Республике Сербской, Боснии и Герцеговине участвовать в осуществлении государственной власти не только через Палату народов Парламентской ассамблеи, но и через федеральный Президиум.

Конституции некоторых федеративных государств наделяют правом законодательной инициативы субъектов федерации, что является одной из форм их участия в осуществлении государственной власти. Так, например, Конституция РФ в числе субъектов законодательной инициативы называет и законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Они имеют право вносить законопроекты в Государственную Думу Федерального Собрания РФ (ст. 104). Ему корреспондирует обязанность Государственной Думы обсудить вопрос о принятии таких законопроектов к своему рассмотрению. Аналогичные по содержанию нормы сформулированы также в ст. 141 Конституции Швейцарии и в ст. 71 Конституции Мексики.

Исключительно редко субъектам федерации предоставляется право одобрять или, напротив, отклонять законопроекты, принятые национальным парламентом. Показательна в этом отношении ныне действующая Конституция Коморских Островов, предусматривающая своеобразное вето субъектов федерации на принятый законопроект. Согласно ст. 28 Конституции, если большинство депутатов, избранных в Федеральное собрание от какого-либо острова, не согласны с принятым законопроектом, то он возвращается на новое обсуждение. В случае повторного принятия Федеральным собранием законопроекта вопреки их волеизъявления, Президент Коморских Островов может отказаться обнародовать данный закон.

Кроме парламентов, федеративные государства создают для реализации своей компетенции органы исполнительной и судебной власти. В свою очередь субъекты каждой федерации самостоятельно формируют региональные системы органов государственной власти. В России они должны соответствовать основам конституционного строя и общим принципам организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в стране (ст. 77 Конституции РФ).

В ряде современных федераций региональные системы органов государственной власти должны отвечать требованиям федеративного устройства государства (ст. 60 Конституции Бразилии), принципам разделения территории федерации на земли, участия земель в законотворчестве (ст. 79 Основного закона ФРГ).

Из этого правила есть одно исключение. На материковой части Танзании не формируются органы государственной власти субъекта федерации. В Танганьике их функции осуществляют федеральные органы государственной власти Танзании.

Не прослеживается прямая связь лишь между политико-территориальной организацией федеративного государства и устройством судебной власти. Анализ конституций современных федераций показывает, что в государстве может сложиться как единая система органов судебной власти, так и полисистемная.

В России существует единая федеральная судебная система. Она устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом (ст. 118 Конституции РФ). В этой связи следует отметить, что в ст. 4 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. №1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» сформулирована фиктивная норма, согласно которой конституционные (уставные) суды и мировые судьи относятся к судам субъектов РФ. На практике первые из них созданы менее чем в пятой части субъектов Российской Федерации. Что касается мировых судей, то они полностью встроены в единую систему федеральных судов общей юрисдикции. Мировые судьи лишь назначаются органами государственной власти субъектов РФ, но осуществляют правосудие в соответствии с федеральными законами. Их обеспечение заработной платой является расходным обязательством Российской Федерации (ст. 10 Федерального закона от 17 декабря 1998 г. №188-ФЗ (в ред. от 18 июня 2011 г. «О мировых судьях в Российской Федерации»).

В подавляющем большинстве федеративных государств утвердилась единая судебная система. Она действует в таких странах, как Австрия, Бельгия, Индия, Малайзия, Пакистан, Нигерия, Венесуэла, Канада, Австралия и др. Единство судебной системы служит в данном случае важным средством укрепления законности и правопорядка в федеративных государствах, обеспечения принципа равенства всех граждан перед законом и судом.

На принципах дуализма сформировались судебные системы Танзании, Эфиопии, Аргентины, Бразилии и США. В этих странах обособлено действуют две системы судебных органов — федеральная и региональная. Федеральные суды применяют только нормы федерального права, выраженные в законах, судебных прецедентах, правовых обычаях и в иных источниках права. Соответственно суды каждого из субъектов федерации при рассмотрении конкретных дел применяют нормы регионального права. Однако в США суды штатов могут рассматривать дела и по законам штатов, и по федеральным законам, но в последнем случае решение Верховного суда штата может быть пересмотрено Верховным судом США.

Федеральные конституции в самых общих чертах закрепляют правовой статус национального флага, герба, гимна и столицы как символов суверенного государства. Определение статуса столицы федеративного государства, подробное описание и порядок официального использования флага, герба и гимна находят свое юридическое выражение в содержании законов. В России правовой статус государственного флага, герба и гимна регулируются дифференцированно, нормами отдельных федеральных конституционных законов, устанавливающих специфические особенности каждого из символов суверенитета. Статус столицы России устанавливается федеральным законом (ст. 70 Конституции РФ). В отличие от конституционной практики России государственные символы суверенитета зарубежных федераций, статус столицы и местонахождение федеральных органов государственной власти обычно определяются федеральным законом (ст. 5, 8а Федерального конституционного закона Австрии, ст. 5–6 Конституции Боснии и Герцеговины и др.).

Конституции современных федераций устанавливают юридические гарантии сохранения суверенитета и государственной целостности страны, самостоятельности субъектов федерации в пределах предоставленных им предметов ведения и полномочий. К числу таких гарантий относятся:

1. Верховенство федеральной конституции и закона. Эта гарантия с исключительной четкостью сформулирована в ст. 4 Конституции РФ. Она призвана обеспечить верховенство конституции и федерального закона на всей территории России и тем самым единство, согласованность и стабильность всей ее правовой системы.

В отличие от Конституции РФ, большинство ныне действующих основных законов зарубежных федеративных государств содержат правовые нормы, признающие верховенство не конституции и федерального закона страны, а верховенство федерального права в целом. Конституция США устанавливает, что конституции и законы штатов должны соответствовать верховному праву страны, в состав которого входят Конституция США, законы и договоры, заключенные от имени федерации (ст. VI). Основной закон ФРГ констатирует, что федеральное право имеет преимущество перед правом земель (ст. 31). Согласно Конституции Аргентины федеральное право является «высшим законом нации», нормы которого обязательны для всех провинций (ст. 31).

Умаление субъектами федерации верховенства федеральной конституции и закона неотвратимо ведет к распаду государства. Об этом свидетельствует история разрушения СССР, которая началась с принятием 12 июня 1990 г. Съездом народных депутатов РСФСР Декларации о государственном суверенитете РСФСР, в которой был провозглашен принцип приоритета республиканского закона над общесоюзным. Именно с этого дня начался отсчет времени существования Советского Союза.

2. Высшая юридическая сила федеральной конституции. Ее суть заключается в том, что федеральная конституция является обязательной к исполнению на территории страны всеми субъектами национальной системы права и обладает приоритетом перед другими законами и подзаконными актами. Как сказано в ст. 15 Конституции РФ, законы и иные правовые акты, принимаемые в стране, не должны противоречить Конституции РФ. В противном случае они не имеют юридической силы.

Еще более четко это положение сформулировано в ст. 51 Конституции Швейцарии, согласно которой Союз гарантирует конституции кантонов, если они не противоречат союзному праву (ч. 2).

Высшая юридическая сила федеральной конституции способствует сохранению государственной целостности страны, единства системы государственной власти и конституционной законности, укреплению федеративных отношений.

3. Единство экономического пространства. Оно объединяет субъектов федерации в единое целое экономическими связями, которые являются самыми прочными из всех существующих связей. Достигается это путем введения общей для всего федеративного государства денежной единицы, закрепления федеральным законом единой системы налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общих принципов налогообложения и сборов. На конституционном уровне запрещается также установление на территории страны таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ст. 74–75 Конституции РФ).

Сходными конституционно-правовыми средствами обеспечивается единство экономического пространства и в зарубежных федерациях. Исключением является лишь Конституция ОАЭ, которая провозглашает Объединенные эмираты «единым экономическим и таможенным союзом» (ст. 11), что является более характерным для конфедерации, чем для современных федеративных государств.

Разрушение единого экономического пространства страны, разрыв хозяйственных связей между субъектами федерации выступают в качестве объективных причин распада федеративных государств. Примером тому может служить драматическая история крушения Советского Союза, Югославии и Чехословакии, экономика которых в начале 90-х годов прошлого столетия распалась на слабо взаимодействующие анклавы, обособленные отрасли хозяйства, автономно функционирующие предприятия.

4. Выравнивание уровня экономического и социального развития субъектов федерации. В Конституции РФ не заложен организационно-правовой механизм разрешения столь важной и сложной проблемы. В России эти отношения регулируются нормами федеральных законов и подзаконных актов. Между тем, в Конституции Швейцарии закреплен целый пакет мер, направленных на обеспечение экономической состоятельности кантонов, их фактического равенства. Согласно Конституции Союз в своей политике учитывает экономическое развитие отдельных местностей страны, оказывает поддержку депрессивным регионам. В Швейцарии из валовой суммы налогов три десятых поступают кантонам, из которых не менее одной шестой используется для финансового выравнивания между кантонами. Из чистой прибыли Швейцарского национального банка не менее чем две третьих должно поступать кантонам. Союз при предоставлении кантонам субсидий из федерального бюджета должен учитывать их финансовые возможности, уровень экономического и социального развития (ст. 99, 100, 103, 128, 135 Конституции Швейцарии).

Серьезный разрыв в социально-экономическом развитии субъектов федерации вызывает центробежные силы, ставит под угрозу государственную целостность страны. По этой причине в 1965 г. из состава Малайзии вышел более развитый в экономическом и социальном отношении штат Сингапур, провозглашенный впоследствии независимым государством.

5. Государственный язык. Федерация представляет собой сложную систему, элементы которой связаны функциональными связями. Поэтому он выполняет функцию коммуникационной связи между федерацией и ее субъектами, а также между самими субъектами, входящими в состав федеративного государства. Без государственного языка федерация как сложная система существовать не может, поскольку разрушится коммуникационная связь между ее системообразующими элементами.

Конституция РФ провозглашает государственным языком на всей территории Российской Федерации русский язык (ч. 1 ст. 68). Конституционный статус русского языка обусловлен тем, что он является языком державообразующего народа, самой многочисленной нации России, составляющей более 83% от общей численности населения страны. Русским языком владеют практически все граждане России, независимо от их национальности и места проживания. Поэтому только он может служить средством межнационального общения, выполнять функцию коммуникационной связи в Российской Федерации.

Однако Конституция РФ предоставляет республикам право устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик он употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации (ч. 2 ст. 68).

В ряде зарубежных федераций государственными провозглашены несколько языков. Так, нормами ст. 4 Конституции Швейцарии установлено, что языками страны являются немецкий, французский, итальянский и ретороманский.

В Конституционном акте Канады 1982 г. не употребляется понятие «государственный язык». В нем сформулирована правовая норма, согласно которой английский и французский языки являются официальными языками Канады. Они имеют одинаковый статус и равные права и привилегии в том, что касается их использования в парламентских и правительственных органах Канады (п. 1 ст. 16). В то же время в соответствии с резолюциями Национального собрания Квебека, принятыми в 1974 и 1977 годах, статусом официального языка в границах этой провинции наделен лишь современный французский язык.

Иногда конституции полиэтнических федераций провозглашают государственным один язык. В Индии в качестве такого языка используется хинди, в Мьянме — бирманский, в Нигерии — английский, в Эфиопии — амхарский. Сделано это в целях ускорить процесс формирования крупных наций, консолидировать общество, не допустить проявлений этносепаратизма и трайбализма, укрепить федеративную государственность.

6. Территориальная целостность субъекта федерации. Конституции подавляющего большинства современных федеративных государств устанавливают порядок изменения границ между субъектами федерации. В России границы могут быть изменены только по взаимному согласию субъектов Федерации (ч. 3 ст. 67 Конституции РФ). Изменение границ подлежит, как указано в ст. 102 Конституции РФ, утверждению Советом Федерации. В таком порядке были изменены в феврале 1994 г. границы между Ивановской и Нижегородской областями Российской Федерации.

Вместе с тем следует отметить, что территория субъекта Российской Федерации может быть изменена и путем объединения двух и более граничащих между собой субъектов Федерации, а также в результате принятия в ее состав нового субъекта. В России была реализована лишь первая модель изменения территории субъекта Федерации, предусмотренная Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в состав Российской Федерации и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». Путем принятия по инициативе субъектов Российской Федерации адаптированных к каждому случаю федеральных конституционных законов были объединены в новые государственные образования следующие субъекты:

Таблица 2

№ п/п | Существовавшие субъекты Российской Федерации | Новый субъект Российской Федерации
1. | Камчатская область; Корякский автономный округ | Камчатский край
2. | Читинская область; Агинский Бурятский автономный округ | Забайкальский край
3. | Иркутская область; Усть-Ордынский Бурятский автономный округ | Иркутская область
4. | Красноярский край; Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ; Эвенкийский автономный округ | Красноярский край
5. | Пермская область; Коми-Пермяцкий автономный округ | Пермский край

Как это и предусмотрено названным выше Федеральным законом, образование в составе Российской Федерации нового субъекта осуществлялось на добровольной основе, с учетом мнения населения, свободно выраженного на региональных референдумах, проводимых в каждом субъекте Федерации, выступившим с инициативой об их объединении.

Таким образом, до недавнего времени на практике реализовались нормы Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» лишь в части образования путем слияния новых субъектов в составе РФ.

Однако 16 марта 2014 г. состоялся общекрымский референдум, проведенный в автономной Республике Крым и городе Севастополе (Украина), в результате которого народы приняли решение о воссоединении с Россией на правах субъектов Российской Федерации. С учетом свободного и добровольного волеизъявления народов Крыма Президент РФ издал Указ от 17 марта 2014 г. «О признании Республики Крым», который стал предпосылкой для заключения Договора от 18 марта 2014 г. между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов. После ратификации Договора в составе РФ были образованы два новых субъекта — Республика Крым и город федерального значения Севастополь.

Вступивший в законную силу Договор полностью соответствует Конституции РФ и является составной частью правовой системы страны. Он по существу нормативно оформил легитимность присоединения Республики Крым и Севастополя к России, добровольность их вхождения в Российскую Федерацию на правах равноправных субъектов, создание единого правового пространства в стране, гарантировал соблюдение прав и свобод человека и гражданина на их территории, сохранение и развитие всеми народами Крыма своих национальных языков, формирование региональных органов государственной власти.

Порядок изменения границ между субъектами федерации на основе добровольности и с учетом мнения заинтересованного населения установлен конституционными нормами и других федеративных государств (ст. 4 Конституции Бельгии, ст. 29 Основного закона ФРГ, ст. 53 Конституции Швейцарии, раздел 3 ст. IV Конституции США, ст. 116 Конституции Мексики, ст. 111 и 122 Конституции Австралии). Однако наиболее обстоятельно он урегулирован нормами ст. 18 Конституции Бразилии, согласно которым «штаты могут входить в другие штаты, делиться, разъединяться с тем, чтобы присоединиться к другим, или образовать новые штаты или федеральные территории посредством выражения мнения непосредственно заинтересованного в этом населения путем проведения плебисцита и путем принятия Национальным конгрессом дополнительного закона» (§3).

Исключительно сложный порядок изменения границ между штатами установлен Конституцией Нигерии 1999 г. Субъекты законодательной инициативы должны войти в Национальную ассамблею Нигерии с предложением о создании нового штата. Его должны поддержать две третьих депутатов обеих палат Национальной ассамблеи, законодательных органов (легислатур) заинтересованных штатов, советов муниципальных образований. Затем в парламентских структурах разрабатывается проект федерального закона о создании нового штата, который выносится на региональный референдум. Результаты референдума должны быть одобрены квалифицированным большинством голосов депутатов советов муниципальных образований, расположенных на территории создаваемого штата, и утверждены Национальной ассамблеей.

Столь сложный порядок изменения границ между штатами Нигерии установлен в целях предупреждения сепаратизма и трайбализма, этнических и межконфессиональных конфликтов.

Конституция Индии предписывает федеральным властям запрашивать мнение штатов по вопросу об изменении границ между ними, об их объединении или образовании на подведомственной им территории нового штата. Но он не является обязательным для федеральных властей, поскольку изменение границ между штатами осуществляется обычным парламентским законом (ст. 370). Исключением из этого правила является штат Джамму и Кашмир, территория которого может быть изменена только с его согласия.

7. Согласительные процедуры. Они устанавливаются на конституционном уровне для разрешения разногласий, возникающих между федерацией и входящими в нее субъектами, а также между самими субъектами федеративного государства. Федеральные конституции в большинстве случаев содержат на этот счет чрезмерно лаконичные формулировки, определяющие по существу виды согласительных процедур. Так, например, в ст. 44 Конституции Швейцарии говорится, что «споры между кантонами или между кантонами и Союзом разрешаются по возможности через переговоры и посредничество» (ч. 3).

В Конституции РФ закреплен организационно-правовой механизм разрешения разногласий между органами государственной власти, как Российской Федерации, так и ее субъектов (ст. 85). Правом применять согласительные процедуры наделен Президент РФ, который реализует его как гарант Конституции по своей инициативе. Однако он выполняет функции арбитра и в связи с обращениями к нему заинтересованных органов законодательной или исполнительной власти не только Российской Федерации, но и ее субъектов. Результатом использования согласительных процедур становится решение, выработанное участниками переговорного процесса. Но если соглашение не достигнуто, то Президент Российской Федерации может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ). Чаще всего это бывает Конституционный Суд РФ.

8. Федеральное вмешательство. Под федеральным вмешательством понимается деятельность специально уполномоченных на то федеральных органов государственной власти и должностных лиц по временному изменению компетенции органов государственной власти субъектов федерации путем изъятия из нее каких-либо предметов ведения и полномочий с целью устранения чрезвычайной ситуации, создающей угрозу государственному единству и территориальной целостности страны. Использование федерального вмешательства допустимо только в случаях, когда уже исчерпаны все возможности согласительных процедур.

Институт федерального вмешательства в той или иной форме закреплен в конституциях или законодательных актах практически всех федеративных государств мира. В его систему входят конституционно-правовые нормы, устанавливающие:

— формы федерального вмешательства;

— основания для федерального вмешательства;

— орган или органы государственной власти, управомоченные осуществлять федеральное вмешательство;

— меры конституционно-правового принуждения, применяемые в процессе федерального вмешательства;

— порядок реализации федерального вмешательства;

— временные изменения в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти субъектов федерации;

— особый режим правового регулирования в период федерального вмешательства.

Анализ конституций федеративных государств и принятых на их основе законов показывает, что они предусматривают такие формы федерального вмешательства, как директивные указания субъектам федерации, досрочные прекращения полномочий (роспуск) их законодательных и исполнительных органов государственной власти, прямое президентское правление, федеральная интервенция.

Директивные указания представляют собой обязательные предписания, руководящие установки, даваемые федеративным государством входящим в него субъектам с требованием принятия неотложных мер по нормализации политической или социально-экономической ситуации, переводу ее из кризисного состояния в управляемое, по устранению угрозы государственному единству страны. Такое понимание директивных указаний как одной из форм федерального вмешательства прямо вытекает из содержания ст. 37 Основного закона ФРГ, где сказано: «Если земля не выполняет федеральных обязательств, возложенных на нее Основным законом или другим федеральным законом, Федеральное правительство может с согласия Бундесрата принять необходимые меры, чтобы побудить землю к выполнению этих обязательств в порядке принуждения со стороны Федерации. Для проведения таких мер принуждения Федеральное правительство или его уполномоченный имеет право давать указания всем землям и их учреждениям».

Досрочное прекращение полномочий (роспуск) законодательных органов государственной власти субъектов федерации предусмотрен Федеральным конституционным законом Австрии 1920 г. Системный анализ норм статей 98 и 100 этого закона дает возможность сделать вывод, что основанием роспуска ландтага земли является принятый им с нарушением конституционной процедуры региональный закон, способный нанести вред Федерации. При наличии такого основания ландтаг может быть распущен Федеральным президентом по представлению Федерального правительства и с согласия Федерального совета Австрии.

Прямое президентское правление предполагает временное осуществление федеральными властями всех или отдельных полномочий субъекта федерации в связи с его неспособностью обеспечить государственное управление конституционными методами, сохранить демократический строй, пресечь сепаратистские движения.

Наиболее полно прямое президентское правление урегулировано ныне действующей Конституцией Индии. В соответствии с ее положениями Президент Индии может временно вводить президентское правление на территории штата, если управление на этой территории не может осуществляться конституционным путем и если штат не подчиняется распоряжениям Союза. В этом случае Президент страны издает особую прокламацию, посредством которой приостанавливает действие высших органов государственной власти штата и берет на себя осуществление всех или отдельных полномочий губернатора и правительства штата. В то же время законодательные полномочия легислатуры штата передаются Парламенту Индии, который может в период президентского правления законодательствовать по всем предметам ведения, отнесенным к компетенции штата (ст. 355–357 Конституции Индии).

В США и федеративных государствах Латинской Америки широкое распространение получила федеральная интервенция. Она представляет собой форму федерального вмешательства во внутренние дела субъекта федерации с применением вооруженной силы в целях пресечения нарушений конституции страны, попыток реализации отсутствующего права на сецессию, разрешения политических, социальных и расовых конфликтов, восстановления нарушенного правопорядка.

В США федеральная интервенция осуществляется на основании действующей Конституции и принятому Конгрессом США в развитие ее положений Акте о полномочиях Президента США 1792 г. В Конституции США содержится общая норма, согласно которой «Соединенные Штаты гарантируют каждому штату в настоящем Союзе республиканскую форму правления и охрану каждого из них от нападения извне, а по просьбе Законодательного собрания или исполнительной власти (когда Законодательное собрание не может быть созвано) — и от внутренних насилий (раздел 4 ст. IV). Президент США обязан обеспечивать всеми имеющимися в его распоряжении средствами исполнение федеральной Конституции, федеральных законов и решений федеральных судов, защищать штаты от внутренних и внешних угроз».

В Аргентине Федеральное правительство может в порядке федеральной интервенции распространить свою власть на территорию провинции с тем, чтобы гарантировать республиканскую форму правления, предотвратить вторжение извне, оказать содействие властям провинции с целью их поддержки или восстановления, если они были смещены в результате переворота или вторжения другой провинции (ст. 6 Конституции Аргентины).

В Конституции Бразилии выделена специальная глава под названием «Вмешательство» (раздел III, гл. VI), нормы которой обстоятельно урегулировали порядок осуществления федеральной интервенции, а также интервенции штатов по отношению к муниципальным образованиям (муниципиям).

С учетом проблематики настоящей главы учебника приоритетного внимания заслушивает система взаимосвязанных и взаимообусловленных конституционных норм, образующих субинститут федеральной интервенции. Они закрепляют исчерпывающий перечень оснований федеральной интервенции, определяют круг субъектов, которые могут ее инициировать, регулируют порядок принятия соответствующего декрета, устанавливают меры конституционного принуждения в отношении штата. Согласно ст. 34 Конституции Бразилии основаниями для федеральной интервенции является необходимость:

— обеспечить национальную (государственную) целостность страны;

— отразить иностранное вторжение или вторжение одного штата на территорию другого;

— пресечь серьезные нарушения общественного порядка;

— обеспечить нормальное функционирование властей штата;

— оздоровить финансовую систему штата, который в течение двух лет подряд не выплачивал государственный долг или не передавал в установленные сроки определенную долю доходов, полученных от налогов, в бюджет муниципий;

— обеспечить исполнение федерального закона, судебного приказа или решения;

— обеспечить соблюдение таких конституционных принципов, как республиканская форма правления, представительное правление, демократический режим, права человека, муниципальная автономия, подотчетность государственной администрации.

При наличии оснований для федеральной интервенции в разработке и согласовании проекта декрета о ее осуществлении участвуют на разных стадиях Президент Республики, Национальный конгресс (парламент), Верховный федеральный суд, Высший избирательный суд, Генеральный прокурор и другие органы государства. Декрет Президента Бразилии о федеральной интервенции, в котором указываются пределы и сроки ее осуществления, назначение конкретного лица на должность интервентора, представляется на рассмотрение Национального конгресса. В соответствии с парламентским регламентом он может его одобрить или отклонить.

В зависимости от оснований федеральной интервенции органы государственной власти штата могут быть распущены впредь до проведения новых выборов, но может быть и приостановлено только осуществление всех или некоторых их полномочий (ст. 35 Конституции Бразилии).

Характерная особенность федерального вмешательства в России заключается в том, что оно, будучи самостоятельным конституционно-правовым институтом, может выступать формой конституционной ответственности. Но это возможно лишь в том случае, когда основанием вмешательства послужило конституционное правонарушение, совершенное органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

В настоящее время Конституция РФ и принятые в ее развитие федеральные законы предусматривают три формы федерального вмешательства. Во-первых, это прямое президентское правление, во-вторых, федеральная интервенция и, в-третьих, досрочное прекращение (роспуск) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, отстранение от должности руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта федерации.

В России, в отличие от зарубежных федераций, прямое президентское правление и федеральная интервенция являются по существу двумя моделями реализации чрезвычайного положения. Различие между формами федерального вмешательства и иными чрезвычайными мерами проводятся в зависимости от оснований введения режима чрезвычайного положения и характера средств его обеспечения.

Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении» закрепляет две группы оснований введения режима чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации или в отдельных местностях. Если возникли обстоятельства, которые представляют собой непосредственную угрозу конституционному строю России, то вводится прямое президентское правление или осуществляется федеральная интервенция. Основаниями для этого служат:

— попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации;

— захват или присвоение власти;

— массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей;

— подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований;

— межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера нельзя признать основанием для введения прямого президентского правления или осуществления федеральной интервенции. В этом случае достаточно применения иных мер, обусловленных режимом чрезвычайного положения.

Правовой режим чрезвычайного положения на всей территории России или в ее отдельных местностях вводится указом Президента РФ с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Указ Президента РФ незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации (ст. 88 и 102 Конституции РФ).

В указе Президента РФ о введении чрезвычайного положения в числе общих мер и временных ограничений может предусматриваться полное или частичное приостановление полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления. Это является квалифицирующим признаком федерального вмешательства в компетенцию субъектов РФ в форме прямого президентского правления.

Вместе с тем при введении чрезвычайного положения может устанавливаться система мер и временных ограничений, свидетельствующая о федеральной интервенции. С внешней стороны это проявляется в использовании сил и средств органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск. Помимо того, в исключительных случаях могут привлекаться для обеспечения режима чрезвычайного положения Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы.

Таким образом, в действующем законодательстве России используется собирательное понятие чрезвычайного положения, которым обозначается не только особый административный режим, но и конституционные формы федерального вмешательства. Их самостоятельность определяется наличием собственных оснований введения чрезвычайного положения, прямого президентского правления и федеральной интервенции, а также особыми системами мер и временных ограничений.

Самостоятельной формой федерального вмешательства является досрочное прекращение полномочий органа законодательной власти субъекта Российской Федерации путем его роспуска, отрешение и отстранение от должности высшего должностного лица субъекта Федерации. Она нормативно урегулирована Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В качестве основания вмешательства названо нарушение актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации Конституции РФ, федеральных законов, прав и свобод граждан, а также их бездействие по внесению изменений в содержание своих актов (ст. 26–27).

Нетрудно заметить, что данная форма федерального вмешательства одновременно является и мерой конституционной ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц. Процессуальный порядок применения этой меры ответственности проанализирован в специальном разделе учебника, что снимает обязанность дополнительного тиражирования уже известных положений.

Институт федерального вмешательства в той или иной форме довольно широко применялся в современных федеративных государствах. Президенты США в порядке федеральной интервенции неоднократно использовали национальную гвардию для подавления негритянских движений, для борьбы с массовыми беспорядками в отдельных штатах. В Аргентине федеральная интервенция в отношении разных провинций осуществлялась более двухсот раз. Время от времени объявлялась федеральная интервенция и в Бразилии. В Индии прямое президентское правление вводилось более ста раз в целях обеспечения демократической формы правления в штатах и предотвращения паралича механизма управления из-за фракционных междуусобиц в их органах государственной власти.

9. Одобрение субъектами федерации поправок в содержание конституции федеративного государства. В федеративных государствах акт одобрения выступает важной гарантией сохранения конституционного статуса его субъектов, своеобразным барьером против его изменения в одностороннем порядке. В России федеральный закон о внесении поправок к положениям глав 3–8 Конституции РФ, принятый в установленном порядке Советом Федерации и Государственной Думой, вступает в силу после его одобрения законодательными (представительными) органами государственной власти не менее двух третьих субъектов Российской Федерации (ст. 136 Конституции РФ). Процедура одобрения таких законов устанавливается конституциями (уставами) и регламентами законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации.

Требование об одобрении конституционных поправок законодательными органами субъектов федерации в целом характерно для большинства федеративных государств. Так, в ст. 368 Конституции Индии сформулирована норма, согласно которой поправки могут быть приняты только в случае их одобрения легислатурами (законодательными собраниями) не менее половины всех штатов. По Конституции Мексики, «для того, чтобы дополнение и изменение стали частью Конституции, необходимо их одобрение федеральным Конгрессом голосами двух третьих присутствующих членов и утверждены законодательными органами большинства штатов» (ст. 135). В США конституционные поправки, принятые большинством в две третьих голосов членов обеих палат Конгресса, подлежат ратификации законодательными собраниями или конвентами тремя четвертых штатов (ст. V Конституции США).

Приведение в действие сложившейся системы конституционно-правовых гарантий способно обеспечить государственное единство и территориальную целостность современных федераций, равноправие и самостоятельность входящих в их состав субъектов.

§ 8. Конституционные основы регионалистского государства

Промежуточное положение между унитарным государством и федерацией занимает регионалистское государство. Его характерная особенность заключается в том, что в нем все административно-территориальные единицы высшего уровня (регионы) наделяются конституционным статусом законодательной автономии. В этой связи оно утрачивает качественные признаки унитарного государства, поскольку регионы обретают большую степень самостоятельности в обеспечении экономического, социального и культурного развития своей территории, защите ее самобытности. Вместе