Конституционное право:
академический курс

Том III

Издание второе,
исправленное и дополненное

Под редакцией
заслуженного юриста Российской Федерации,
доктора юридических наук, профессора
А. И. Казанника,
заслуженного юриста Российской Федерации,
доктора юридических наук, профессора
А. Н. Костюкова

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342(075.8)

ББК 67.400я73

К65

Рецензенты:

Князев С. Д., заслуженный юрист Российской Федерации, заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, cудья Конституционного Суда Российской Федерации;

Кожевников О. А., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета имени В. Ф. Яковлева.

Под редакцией заслуженного юриста Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора А. И. Казанника, заслуженного юриста Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора А. Н. Костюкова.

На основе сравнительного конституционного права, изменений в Конституцию Российской Федерации, новейших федеральных и региональных законодательных и подзаконных актов, судебных решений, практики их применения в книге раскрывается самобытность конституционного права России в сравнении с лучшими мировыми достижениями конституционно-правовой мысли.

Учебник подготовлен сотрудниками кафедры государственного и муниципального права юридического факультета Омского государственного университета имени Ф. М. Достоевского.

Законодательство приведено по состоянию на 31 декабря 2025 г.

Для студентов, магистрантов, аспирантов, преподавателей юридических высших учебных заведений, работников органов государственной власти и местного самоуправления, а также всех, кто интересуется вопросами организации власти.

УДК 342(075.8)

ББК 67.400я73

© Коллектив авторов, 2020

© Коллектив авторов, 2026, с изменениями

© ООО «Проспект», 2026

КОЛЛЕКТИВ АВТОРОВ

Арбузов С. В. — кандидат юридических наук, доцент — гл. XVI (совместно с М. Ю. Дитятковским)

Бережная Т. В. — кандидат юридических наук, доцент — гл. XV, XIX (совместно с М. Ю. Дитятковским, К. В. Масловым).

Третьяк И. А. — кандидат юридических наук, доцент — гл. XIII (совместно с М. Ю. Дитятковским), гл. XXX.

Дитятковский М. Ю. — доктор юридических наук, профессор — гл. VI (совместно с В. А. Симоновым, А. И. Казанником), гл. VIII (совместно с В. А. Симоновым, А. И. Казанником), гл. XIII (совместно с И. А. Третьяк), гл. XVI (совместно с С. В. Арбузовым), гл. XVIII (совместно с А. И. Казанником), гл. XIX (совместно с Т. В. Бережной, К. В. Масловым), гл. XX (совместно с А. Н. Костюковым), § 1, 2 гл. XXI (совместно с В. А. Симоновым), § 5, 7, 8 гл. XXI (совместно с Д. В. Котелевским), § 3, 4, 6 гл. XXI (совместно с Е. Ю. Филатовым), § 9 гл. XXI, гл. XXXI.

Казанник А. И. — доктор юридических наук, профессор, государственный советник юстиции I класса, заслуженный юрист Российской Федерации — введение (совместно с А. Н. Костюковым), гл. I, II, III (совместно с Т. А. Фроловой), гл. IV, V, VI (совместно с В. А. Симоновым, М. Ю. Дитятковским), гл. VII, VIII (совместно с В. А. Симоновым, М. Ю. Дитятковским), IX, XII, XVIII (совместно с М. Ю. Дитятковским), XXII, XXIII, XXIV, XXV, XXVIII.

Костюков А. Н. — доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации — введение (совместно с А. И. Казанником), гл. X, XX (совместно с М. Ю. Дитятковским).

Котелевский Д. В. — кандидат юридических наук, доцент — гл. XI, XIV, § 5, 7, 8 гл. XXI (совместно с М. Ю. Дитятковским).

Маслов К. В. — доктор юридических наук, доцент — гл. XIX (совместно с М. Ю. Дитятковским, Т. В. Бережной).

Симонов В. А. — кандидат юридических наук, доцент — гл. VI (совместно с А. И. Казанником, М. Ю. Дитятковским), гл. VIII (совместно с А. И. Казанником, М. Ю. Дитятковским), § 1, 2 гл. XXI (совместно с М. Ю. Дитятковским).

Филатов Е. Ю. — старший преподаватель — гл. XVII, § 3, 4, 6 гл. XXI (совместно с М. Ю. Дитятковским).

Иванов С. В. — кандидат юридических наук, старший преподаватель — гл. XXVII, XXIX.

Фролова Т. А. — кандидат исторических наук, доцент — § 10 гл. III (совместно с А. И. Казанником), гл. XXVI.

Глава XXII. ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА СОЕДИНЕННОГО КОРОЛЕВСТВА ВЕЛИКОБРИТАНИИ И СЕВЕРНОЙ ИРЛАНДИИ

§ 1. Великобритания в современном мире

Великобритания — официальное название — Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии — государство, расположенное у северо-западного побережья континентальной Европы. Оно состоит из четырех частей: Англия, Уэльс, Шотландия и Северная Ирландия. Его территория составляет 244,8 тыс. кв. км, численность населения превышает 60,4 млн человек (январь 2016 г.).

Во владении Великобритании находятся пятнадцать заморских территорий с населением около 210 тыс. человек. В их числе можно назвать такие территории, как Гибралтар в Европе, Ангилья, Бермудские, Каймановы и Фолклендские острова, часть Виржинских островов, острова Монтсеррат, Теркс и Кайкос — в Южной Америке, остров Св. Елены в Африке, остров Питкэрн — в Океании. Они представляют собой последние осколки Британской колониальной империи, распавшейся во второй половине прошлого века.

Великобритания входит в число самых высокоразвитых индустриальных стран мира. Занимая среди других стран семьдесят пятое место по размерам своей территории и двадцатое по численности населения, Великобритания располагает шестой экономикой в мире. По вкладу в создание мирового валового продукта она уступает лишь США, Китаю, Японии, Индии и Германии. По уровню развития таких отраслей экономики, как авиакосмическая промышленность, электротехническая промышленность и оптическое приборостроение, фармацевтика, биотехнологии, производство кремниевых информационных систем и кристаллов, программное обеспечение она находится на втором месте после США.

Инновационные технологии довольно широко используются при добыче нефти и газа на шельфе Северного моря, на предприятиях транспортного машиностроения, химической и металлообрабатывающей промышленности, в судостроении.

Великобритания занимает лидирующие позиции в освоении экологически чистых источников энергии. Она получает в промышленных масштабах тепловую и электрическую энергию на основе технологии пиролиза бытовых и производственных отходов, использует ветровую и солнечную энергию, биотопливо, энергию приливов и отливов, морских течений.

Второй по величине в Европе является британская строительная индустрия. Своими услугами она обеспечивает не только потребности Великобритании, но и экспортирует их на сумму более чем 16 млрд долларов США в другие страны мира. Британские подрядчики и консультанты выполняют работы своего профиля во многих странах Европы, Азии, Африки. Северной и Южной Америки, в Австралии и Новой Зеландии, что свидетельствует об их исключительной репутации. Градостроительное законодательство, нормативы и стандарты Великобритании признаны во всем мире и составляют основы государственного управления в области строительной индустрии многих стран.

Сельское хозяйство Великобритании, как и все отрасли промышленности, развивается на индустриальной основе. Оно отличается высокой механизацией и эффективностью. Несмотря на ограниченность площадей пашни, фруктовых садов, окультуренных сенокосов и пастбищ, оно обеспечивает более чем наполовину потребности страны в продовольствии.

Сектор финансовых услуг в экономике Великобритании вносит примерно 12% средств в создание внутреннего валового продукта (ВВП). Наиболее прибыльными из его услуг являются банковские операции, страхование, предоставление производных финансовых инструментов, торговля облигациями и валютой, финансовый лизинг, трастовые операции с драгоценными металлами. Лондон был и остается мировым финансовым центром, финансовой столицей планеты. На его долю приходится 37% мирового валютного оборота, 70% мировой торговли международными облигациями, 36% внебиржевой торговли дериватами, около 50% мировой торговли акциями иностранных компаний, 20% рынка международного банковского кредитования и примерно 90% мировой торговли наиболее ценными промышленными металлами. Многие государства и теперь предпочитают хранить свои золотовалютные резервы в банках Лондона, а состоятельные иностранцы стремятся передать им в управление свои активы.

Заметные изменения происходят в отраслевой структуре британской экономики. С каждым годом возрастает значение сферы услуг, что характерно для высокоразвитых стран мира. В 2015 г. ее доля в ВВП составляла с учетом финансовых услуг 72,5%, а в сфере занятости 76,3% от общей численности самодеятельного населения страны.

Экономика Великобритании развивается по уникальной модели, которой придерживаются еще две страны в мире — Япония и Сингапур. Из природных ресурсов Великобритания располагает значительными запасами нефти (1430 млн т) и природного газа (1710 млрд м³) на шельфе Северного моря, бурого угля, низкосортной железной руды и местных строительных материалов на суше. Страна вынуждена импортировать половину необходимого ей продовольствия, ввозить практически все виды промышленного сырья. Но для обеспечения импорта финансовыми средствами она должна продавать на международных рынках взамен свои промышленные товары. В свою очередь для их производства снова требуется закупать сырье.

Такая модель развития экономики работает только в тех странах, которые производят промышленные товары, оказывают публичные и частные услуги и экспортируют их лучше, быстрее и дешевле чем их конкуренты. В Великобритании эта модель действует почти автоматически, поскольку она подкреплена богатым набором инновационных технологий, качественным национальным образованием, высокой профессиональной культурой производства и управления.

Великобритания обладает в Европе самым высоким научно-техническим потенциалом. На Великобританию приходится примерно 4,5% мировых расходов на науку, 9% всех публикаций, в том числе 12% по естественным и техническим наукам. Около 60% от всех ассигнований на науку направляется в пять секторов — фармацевтику и биотехнологии; аэрокосмическую отрасль и оборону; компьютерные технологии; банковскую сферу и автомобилестроение. Британские открытия в области физики, химии, радиоастрономии, биологии, медицины пользуются международным признанием. Более 70 ученых Великобритании удостоены Нобелевских премий.

В Великобритании между научными, техническими и опытно-конструкторскими открытиями, изобретениями и рационализаторскими наработками и их внедрением в сферы производства и оказания услуг наблюдается минимальный временной разрыв. Британское право устраняет все административные барьеры на пути научно-технического прогресса, предусматривает дотации и налоговые льготы тем хозяйствующим субъектам, которые вносят существенный вклад в его развитие. В этой связи примерно 30% национальных и транснациональных компаний ежегодно осваивают выпуск новой продукции, 20% внедряют новые технологические процессы и 66% вовлечено в постоянную инновационную деятельность.

Реакцией Великобритании на мировой экономический и финансовый кризис стала реформа системы общего и профессионального образования. Основной упор сделан на расширение государственного сектора образования. Уже теперь примерно 94% учащихся бесплатно получают общее образование в государственных колледжах и лицеях. Треть их выпускников поступают на конкурсной основе в высшие учебные учреждения страны. За счет бюджетных средств государство на 85% обеспечивает финансирование национальных университетов. Конечная цель образовательной политики Великобритании состоит в том, чтобы готовить специалистов мирового уровня, способных стать впоследствии «мозгом» общества и государства, приобщиться к национальной элите, создать прочные гарантии экономического, социального и политического прогресса страны. Парламент Великобритании определил образование в качестве главного приоритета внутренней политики государства.

Особую гордость Великобритании составляют рабочие всех специальностей. Среди прочих завидных качеств их отличают высокое, отточенное профессиональным образованием и многолетним трудом мастерство, чувство достоинства и гордости за произведение своих рук и ума. Изготавливать лучшую в мире продукцию у них вошло в быт, в привычки, стало повседневной практикой. Это одна из важнейших причин, что британские товары пользуются высокой репутацией внутри страны и за рубежом, успешно конкурируют на международных рынках.

Британская культура государственного управления экономическими и социальными процессами служит надежным барьером против поспешных реформ, радикальных решений. Ее отличают постепенность и органичность включения новых элементов в традиционные экономические и социальные структуры, стремление к компромиссу между властью и бизнесом, глубокое уважение к закону. Поэтому за последнее десятилетие в Великобритании были проведены лишь незначительные преобразования: сокращен государственный сектор экономики, снижены налоговые ставки с физических и юридических лиц, упразднен контроль над заработной платой. Были приняты законы о внедрении рыночных начал в государственный сектор экономики, о предотвращении чрезмерной концентрации экономической власти у отдельных компаний, о сохранении и поощрении добросовестной конкуренции. Это создало благоприятные условия для стабильного роста экономики Великобритании, позволяющие обеспечить и высокий объем ВВП, и устойчивость национальной валюты. Великобритания стала одним из немногих государств на планете, которому удалось в значительной степени смягчить влияние мирового экономического и финансового кризиса на свою экономику, на качество жизни населения страны.

Британское общество, по мнению специалистов, до сих пор считается разделенным на классы. И хотя это нигде официально не зафиксировано, Тем не менее в его структуре выделяются аристократия, средний класс и низший класс (маргинальные слои общества). Однако социальные и политические противоречия между ними в значительной степени сглаживаются за счет относительно высоких доходов населения и многочисленных государственных и муниципальных пособий. Так, доходы семьи из двух человек после уплаты всех налогов составляет более 27 тыс. фунтов стерлингов в год. Реальные доходы 20% наиболее богатых семей Великобритании лишь в четыре раза превышают доходы 20% наиболее бедных семей. Британским законодательством установлено 38 видов различных социальных пособий для лиц как с высокими, так и низкими доходами (2015 г.). Все это способствует гармонизации общества, расширяет социальную базу поддержки населением государственной и муниципальной власти страны.

Великобритания в своем историческом развитии оказала огромное влияние на становление конституционно-правовых институтов почти во всех странах мира. Еще задолго до завершения процесса формирования Великобритании как единого государства, английские монархи первыми в мире стали ограничивать свою власть — Великая хартия вольностей Иоанна Безземельного (1215 г.). В период правления Генриха III был созван в 1258 г. первый парламент Англии. При Вильгельме III появился первый в мировой истории Билль о правах (1689 г.). Еще раньше в 1679 г. был принят знаменитый «Хабеас корпус акт» о неприкосновенности личности от произвольного ареста и содержания под стражей и следствием.

Многие конституционно-правовые институты Великобритании были заимствованы не только странами англо-саксонской, но и романо-германской правовой семьи. В их числе можно назвать институты кабинетной ответственности правительства перед парламентом; роспуска нижней палаты парламента по инициативе правительства; парламентских расследований; правительственной контрасигнатуры; официальной оппозиции; суда присяжных и состязательного правосудия.

Между тем, современное значение конституционного права Великобритании далеко не исчерпывается его влиянием на формирование отраслевых институтов различных стран мира. В настоящее время судебный прецедент как источник конституционного права начинает играть все большую роль в Германии, Швейцарии, во Франции и в Скандинавских странах. Происходит рецепция процедурно-процессуальных правил формирования судебного прецедента, сложившихся в Великобритании. Стало совершенно очевидно, что «идея создания полностью кодифицированного законодательства и единого свода законов, — правильно утверждает известный исследователь правовой системы Англии А. К. Романов, — все больше напоминает утопическое начинание, не имеющее большого практического значения».

В отечественной и зарубежной литературе роль Великобритании в международных отношениях оценивается не совсем правильно. Авторы единодушно утверждают, что Великобритания проводит самостоятельную политику в Европейском Союзе, занимает особую позицию по многим принципиальным вопросам его развития. В действительности Великобритания является в ЕС Троянским конем США. В ущерб своим национальным интересам она проводит в Евросоюзе политику, направленную на подрыв его экономической и финансовой самостоятельности, на предоставление недопустимых преимуществ США в конкуренции со странами Западной Европы на международных рынках. Великобритания безоговорочно поддерживает США в их стремлении изолировать Евросоюз от доступа к богатейшим ресурсам промышленного сырья России, не допустить их взаимовыгодного сотрудничества на принципах равенства и невмешательства во внутренние дела друг друга. Находясь в особых отношениях со своим заокеанским наставником, Великобритания считает своим долгом участвовать во всех конфликтах, спровоцированных США в различных странах мира. Она активно поддержала государственные перевороты в Грузии, Кыргызии и в Украине, непосредственно участвовала в уничтожении Югославии, расчленении Сербии, агрессивных войнах США против Ирака, Ливии и Сирии. Великобритания является рьяной сторонницей США по распространению управляемого хаоса на все взрывоопасные регионы мира, ставшие объектами геополитических интересов заокеанского союзника. В этой связи представляется исключительно точной характеристика роли Великобритании в международных отношениях, которую ей дал еще в 1962 г. бывший секретарь США Дин Ачесон: «Британия утратила империю и не нашла своей новой роли в мире».

§ 2. Конституция Великобритании

Конституция Великобритании по своей форме является комбинированной. Она объединяет в определенном порядке различные источники письменного и устного характера. Тем самым ее форма обеспечивает комбинирование, соединение и взаимное расположение писаных и неписаных источников конституционного права, нормы которых в комплексе регулируют отношения по определению правового статуса личности, закреплению системы органов государства, установлению их взаимодействия на принципах соподчиненности или координации. Форма Конституции Великобритании не влечет за собой глубоких преобразований ее содержания и тем более сущности. Но она значительно упрощает процедурно-процессуальный порядок изменения Конституции под влиянием разнообразных факторов экономического или политического характера.

В структурном отношении комбинированная Конституция Великобритании слагается из двух составных частей — писаной и неписаной.

В первой части Конституции интегрированы три вида относительно самостоятельных источников права: статуты, судебные прецеденты и доктринальные источники. Ко второй части относятся конституционные обычаи, которые нигде юридически не зафиксированы, но призваны регулировать важнейшие отношения в жизни общества и государства.

1. Статуты. Они представляют собой принятые в установленном порядке акты Парламента Великобритании и одобренные монархом, содержащие нормы конституционного права. Изданные в разные годы и даже исторические эпохи, такие акты образуют в своей совокупности статутное право Великобритании.

В отраслевых учебных дисциплинах юридического профиля России нормативные правовые акты классифицируются, прежде всего, по их юридической силе. Однако применительно к статутам Великобритании общепринятая методология является неподходящей, поскольку все они обладают совершенно одинаковой юридической силой и в принципе не могут находиться в иерархической соподчиненности. В этой связи их обычно классифицируют по объектам конституционного регулирования, каковыми являются относительно обособленные группы общественных отношений, на которые воздействуют в процессе реализации нормы конституции с целью их упорядочения, приведения в систему, развития в нужном для общества направлении. В зависимости от данного критерия выделяются акты Парламента Великобритании, регулирующие:

— статус монарха (Акт о престолонаследии 1701 г.; Акт о королевской санкции 1967 г.);

— статус человека, личности и гражданина (Иммиграционный акт 1971 г.; Акты о гражданстве 1948, 1964, 1981 гг.; Акты о гражданстве, иммиграции и политическом убежище 2002, 2006 гг.; Акт о правах человека 1998 г.);

— порядок формирования законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного управления и самоуправления, проведения референдума (Акты о народном представительстве 1949, 1969, 1974, 1983, 1985, 1989, 2000 гг; Акт о политических партиях, выборах и референдуме 2000 г.; Акт о конституционной реформе 2005 г.);

— статус политических партий (Акт об обществах 1985 г.; Акт о политических партиях, выборах и референдуме 2000 г.; Акт о выборах 2001 г.);

— статус и структура национального Парламента, полномочия его палат и формы их взаимодействия между собой (Акты о Парламенте 1911 и 1949 гг.; Акт о статутных инструментах 1946 г.; Акт о пожизненных пэрах 1958 г.; Акт о парламентском комиссионере 1967 г.; Акт о Палате общин 1978 г.; Акт о Палате лордов 1999 г.; Акт о Парламенте (Совместные комитеты) 2007 г.);

— политико-территориальную организацию государства и региональное управление (Акт об унии с Шотландией 1706 г.; Акт об унии с Ирландией 1901 г.; Акт о Шотландии 1998 г.; Акт об управлении Уэльсом 1998 г.; Акт о Северной Ирландии 2000 г.);

— организацию судебной системы (Акт о судах 1971 г.; Акт о магистратских судах 1980 г.; Акт о Верховном суде 1981 г.; Акт о судах графств 1984 г.; Акт о конституционной реформе 2005 г.);

— местное управление и самоуправление (Акты о местном управлении 1972, 1980, 1985, 1988, 1999, 2000 гг.; Акт об управлении Большим Лондоном 1999 г.);

— участие Великобритании в международных сообществах (Вестминстерский статут 1931 г.; Акт о Европейских Сообществах 1972 г.).

В состав Конституции Великобритании входят и комплексные статуты, объединяющие схожие близкие нормы, относящиеся к различным отраслям права. Однако такие акты являются источниками Конституции не целиком, а лишь в той части, в какой они содержат конституционно-правовые нормы. Так, например, в Актах о министрах Короны 1937, 1964, 1975 гг., Акте о расовых отношениях 1976 г., Актах о чрезвычайных мерах 1973, 1978 гг., и в Акте о предотвращении терроризма закреплены не только нормы конституционного, но и административного права Великобритании.

В Акте о диффамации 1952 г. и Акте об общественном порядке 1984 г. содержатся преимущественно нормы административного права. Вместе с тем в их содержании сформулированы правовые нормы, закрепляющие свободу печати и свободу собраний, которые целиком относятся к объектам конституционного регулирования.

В отечественной и зарубежной литературе принято относить к источникам Конституции Великобритании и так называемые исторические акты о правовом положении личности, включать их в сборники действующего законодательства. Речь идет о таких всемирно известных актах Великобритании, как Великая хартия вольностей 1215 г., Хабеас корпус акт 1679 г. и Билль о правах 1689 г., заложивших в стране основы конституционализма.

Парламент Великобритании в разное время отменил большинство регулятивных норм названных актов или инкорпорировал их в модифицированном виде в более поздние законы. Однако акты в целом не утратили свою юридическую силу, не превратились в исторические памятники правовой мысли, поскольку в их содержании сформулированы важнейшие принципы конституционного статуса личности, на которые и теперь ссылаются суды при разрешении различных споров. В них, например, закреплены принципы равенства всех перед законом и судом, неприкосновенности личности, гарантированности прав и свобод человека, общеправовой принцип: «Все, что не запрещено законом, разрешено». Поэтому можно с достаточным основанием утверждать, что эти акты являются источниками Конституции Великобритании.

2. Судебные прецеденты. В британской доктрине права под судебным прецедентом как самостоятельном источнике национальной Конституции понимается решение вышестоящего суда по конкретному конституционному делу, которое является обязательным для всех нижестоящих судов при рассмотрении аналогичных дел, но не связывает юрисдикционную самостоятельность вышестоящих судов. На обязательность судебных прецедентов указал судья Парк в своем решении по делу Mirehouse V. Rennel (1883 г.), постановивший: прецеденты должны приниматься во внимание такими, какие они есть, а судьи не могут «отвергать их или вообще отказываться от аналогии».

Многовековой опыт развития прецедентного права Великобритании свидетельствует, что наиболее значимые судебные прецеденты конституционного характера были сформированы решениями Высокого суда (отделение королевской скамьи), Апелляционного суда и Палаты лордов. Правила созданных ими прецедентов впервые определили парламентские привилегии, ограничили королевские прерогативы, установили порядок внесения изменений в законодательство и имплементации норм международного права, ввели в практику принцип равенства мужчин и женщин, расширили гарантии судебной защиты прав и свобод человека, личности и подданного (гражданина). На их основе впоследствии были приняты многие акты Парламента Великобритании, значительно обогатившие статутное право страны.

3. Доктринальные источники. Этим собирательным понятием обозначаются научные труды таких выдающихся ученых, знатоков британского конституционализма, как Д. Локк (1632–1704), Э. Берк (1729–1797), У. Блэкстон (1723–1780), И. Бентам (1748–1832), А. В. Дайси (1835–1922), Э. Мэй (1815–1887), Дж. Ст. Милль (1806–1873). В своих трудах они произвели глубокий анализ писаных и неписаных норм Конституции Великобритании, дали научное толкование статутов, прецедентов и обычаев, обобщили практику их применения, сделали достоверные и обоснованные выводы.

Научные труды авторитетных ученых являются дополнительными источниками Конституции Великобритании. Согласно общему правилу судебного прецедента, выраженному в решении по делу Cordell V. Second Clanfield Properties Ltd (1969 г.), книги британских авторитетов не могут влиять на судебные решения. Но если книги очень старые и в их содержании выражены мнения авторов, которые могут рассматриваться как свидетельства судебных решений, не дошедших до нашего времени, то они могут восприниматься судами как дополнительные источники права. На практике научные труды ученых Великобритании используются для обоснования парламентских и судебных решений, правительственных актов. К ним обращаются в случаях, когда какой-либо вопрос не урегулирован ни статутом, ни судебным прецедентом.

Так, например, доктринальные положения фундаментального трактата Э. Мэя о правах, производстве и обычаях Парламента Великобритании приобрели официальный статус и составили правовую основу Постоянных правил Палаты общин, регулирующих процедурно-процессуальные отношения в ее деятельности. В структуру Постоянных правил в неизменном виде вошли следующие доктринальные положения:

— кворум Палаты общин составляет 40 человек;

— депутат не может выступать дважды по одному вопросу, он не может читать речь, но только заглядывать в заметки;

— запрещается называть во время дебатов другого члена Парламента по имени, делать персональные выпады;

— во время заседания запрещается читать книги и газеты;

— если Спикер или ведущий заседание (Председатель путей и средств) встает, дебаты следует прекратить, а в палате должна установиться тишина;

— Спикер или ведущий заседания могут предложить любому покинуть палату; ему в этом помогает сержант.

Воспроизведенные доктринальные положения трактата Э. Мэя, служившего в середине XIX века Клерком Палаты общин Парламента Великобритании, являются интересными и поучительными и для депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

4. Конституционные обычаи. Их можно определить как формы существования, выражения и преобразования не зафиксированных письменно правил поведения в сфере конституционно-правовых отношений, признанных их субъектами или санкционированных государством, которые сложились в результате применения одних и тех же правил к однородным случаях жизни и которые содержат ясно выраженные признаки долженствования. С формальной стороны они характеризуются такими свойствами, как существование весь период конституционной практики государства, их разумность, определенность и непрерывность действия.

В содержании обычаев находят свое выражение субъективные права и корреспондирующие им обязанности участников конституционно-правовых отношений, документально нигде не зафиксированных.

В зависимости от оснований формирования конституционных обычаев специалисты по общей теории права выделяют в их составе конституционные соглашения, традиционные обычаи и парламентские обычаи.

В Великобритании в качестве источников национальной Конституции признаются лишь конституционные соглашения или конвенционные нормы. Их характерная особенность заключается в том, что каждый из обычаев действует до тех пор, пока с этим согласны все субъекты соответствующего конституционного правоотношения и готовы следовать его устным предписаниям. Отсюда и произошло название обычая как конституционного соглашения.

Однако в Великобритании, стране с высокой правовой культурой и развитым правосознанием, никто не ставит вопрос об отмене конституционных обычаев. Все согласны в том, что именно таким образом и впредь должны регулироваться отношения в сфере осуществления государственной власти в силу разумности конституционных соглашений, соответствия их народным традициям, общепринятым правилам поведения.

В Великобритании нормами конституционных соглашений регулируются важнейшие отношения, возникающие при осуществлении государственной власти. Они устанавливают порядок реализации прерогатив монарха Великобритании, определяют статус Правительства, регламентируют процедуры созыва Парламента и роспуска Палаты общин, закрепляют основы взаимоотношения центральных органов государственной власти страны.

В случае возникновения коллизий между конституционным соглашением и статутом, применяются нормы статута. Тем не менее обычай может определенным образом интерпретировать содержание статута, приспосабливая его к новым условиям. Некоторые конституционные обычаи, как и судебные прецеденты, могут со временем трансформироваться в статуты. Так, например, правило конституционного соглашения, согласно которому в случае возникновения спора между палатами британского Парламента по редакции законопроекта, в конечном счете решался в пользу Палаты общин, теперь закреплено нормами статута. В этом проявляется гибкость конституционного регулирования властеотношений в Великобритании.

Комбинированная Конституция Великобритании по своему содержанию является политико-социальной. В ней в определенном соотношении закреплены как нормы, регулирующие механизм осуществления государственной власти, так и нормы, наполненные социальным содержанием. Конституция закрепляет форму политико-территориальной организации Великобритании, систему центральных органов государственной власти, порядок их формирования, полномочия, формы и методы их осуществления, а также социальные права личности, материальные и судебные гарантии их обеспечения и защиты.

В зависимости от политического режима, нормативно оформленного статутами, судебными прецедентами и правовыми обычаями, Конституция Великобритании относится к демократическим конституциям стран мира. Она устанавливает в стране правовое состояние народовластия, при котором граждане, все органы государства, органы местного управления и самоуправления, их должностные лица и рядовые служащие призваны осуществлять власть народа, выражать его волю и интересы.

Вопрос об определении Конституции Великобритании в зависимости от формы политико-территориальной организации государства остается открытым, нерешенным. Все отечественные и зарубежные государствоведы относят ее к унитарным конституциям. Однако статутами Великобритании предоставлена Шотландии, Уэльсу и Северной Ирландии настолько широкая самостоятельность в осуществлении государственной власти, что их вряд ли можно считать субъектами политической (законодательной) автономии. По своему статусу они ближе к субъектам децентрализованной федерации. Поэтому Конституция Великобритании, скорее всего, является регионалистской.

По способам изменения Конституция Великобритании является гибкой. Внесение изменений и дополнений в действующие статуты с конституционным содержанием или их отмена осуществляются в обычных парламентских процедурах. Требуется лишь получить абсолютное большинство голосов депутатов Палаты общин и пэров Палаты лордов британского Парламента от числа присутствующих в залах заседаний с учетом кворума, установленного традициями палат. Конституционные обычаи изменяются под влиянием объективных факторов общественной жизни естественным путем или трансформируются в статуты. Судебный прецедент может быть пересмотрен (вновь определен) прямым указанием статута или решением вышестоящего суда.

В отечественной литературе часто даются советы законодателям Великобритании создать кодифицированную Конституцию. Однако в Великобритании сложилась доктрина парламентского суверенитета, которая не признает иерархии законов по степени их важности. Принятие в современных условиях Конституции в форме основного закона государства станет серьезным нарушением суверенных прав британского Парламента, с неизбежностью вступит в противоречие с принципом его верховенства. Поскольку все статуты принимаются Парламентом и одобряются монархом Великобритании, то они должны быть равными по своей юридической силе. Из принципа парламентского верховенства вытекает также отсутствие в Великобритании системы конституционного контроля.

Таким образом, комбинированная Конституция Великобритании зародилась в далеком прошлом, обновляется сегодня и обращена в будущее. Она включает в себя постоянно возникающие частные новшества, которые органично вписываются в ее содержание, охватывая все больше сторон конституционного регулирования ключевых отношений британского общества.

§ 3. Конституционно-правовой статус человека, личности и гражданина

В странах англосаксонской правовой семьи не допускается включение общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров в национальные правовые системы. Возможна лишь их имплементация посредством принятия новых законов или внесения изменений и дополнений в действующие акты. Великобритания пошла именно по этому пути, приняв Акт о правах человека 1998 г., в содержание которого имплементированы с помощью многочисленных отсылочных норм практически значимые положения Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и ряда протоколов к ней. В этой связи негативный способ регулирования прав и свобод личности по принципу «разрешено все, что прямо не запрещено правовыми нормами» превратился в подчиненный, вспомогательный способ. Впервые в Великобритании появилась у каждого возможность получить реальное представление о конституционно-правовых статусах человека, личности и гражданина.

1. Конституционно-правовой статус человека. В его содержание включаются естественные и неотъемлемые (неотчуждаемые) права, существующие вне зависимости от факта их признания государством и кодификации в письменных текстах. Человек приобретает их с момента рождения и будет пользоваться ими до самой смерти. Он не может даже по собственной воле отказаться от этих прав. Великобритания путем принятия статута лишь подтвердила наличие у человека естественных прав и взяла в соответствии с нормами международного права на себя обязательства по их защите. На парламентском уровне получили свое подтверждение права человека на жизнь, общее образование, защиту от принудительного труда, от пыток и бесчеловечного обращения, а также право ребенка на заботу родителей или государства.

Конституционными гарантиями защиты перечисленных прав человека в Великобритании являются: отмена смертной казни; бесплатное общее образование в государственных учебных учреждениях; свобода родителей обеспечивать образование и обучение своих детей в соответствии со своими собственными религиозными и философскими убеждениями; запрет рабства, подневольного состояния, принудительного и обязательного труда; запрет пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения.

Что касается других прав человека, то они получили свое подтверждение статутами Великобритании задолго до принятия Акта о правах человека. Так, например, право человека на достойную жизнь нормативно подкреплено Актом о хронических больных и инвалидах 1970 г. и Актом о социальном обеспечении 1985 г.

2. Конституционно-правовой статус личности. При анализе его содержания следует иметь в виду, что в Великобритании отсутствует деление прав, свобод и обязанностей личности на конституционные и отраслевые. Не существует в учебной и научной литературе Великобритании по конституционному праву их единой классификации. Тем не менее с учетом адресного характера отсылочных норм Акта о правах человека и регулятивных норм национальных статутов Великобритании можно с известной долей условности раскрыть содержание конституционно-правового статуса личности. Представляется, что в его структуру входят в качестве составных элементов гражданские (личные), социально-экономические, культурные и экологические права, свободы и обязанности, а также их принципы и гарантии.

Системный анализ норм Акта о правах человека Великобритании и имплементированных норм европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод позволяет выделить прежде всего гражданские права и свободы. Среди них представлены такие фундаментальные права и свободы, как право на свободу и личную неприкосновенность, право на уважение семейной и частной жизни; свобода мысли, совести и религии; свобода выражения мнения; право на вступление в брак; свобода передвижения; право на эффективные средства правовой защиты.

Право на свободу и личную неприкосновенность понимается в Великобритании как гарантированная государством возможность не подвергаться тюремному заключению, аресту или любому другому физическому ограничению свободы без законных на то оснований, не испытывать произвольных стеснений или ограничений со стороны каких-либо лиц. Ему корреспондирует обязанность государства, прежде всего в лице органов полиции и суда, обеспечить право каждого на свободу и личную неприкосновенность.

Право на уважение семейной и частной жизни означает гарантированную государством возможность требовать почтительного отношения со стороны всех посторонних лиц к неформальному общению людей в семейной сфере, вне производственной или служебной обстановке, без какого-либо вмешательства публичной власти. В Великобритании оно включает также неприкосновенность жилища, тайну переписки и телефонных переговоров, защиту от электронных средств контроля за личной жизнью.

Свобода мысли, совести и религии в Великобритании воспринимаются как гарантированная государством возможность выражать свое мнение по мировоззренческим вопросам, менять свою религию или убеждения, исповедовать свою религию или убеждения как индивидуально, так и совместно с другими лицами. Каждый может публично или в частном порядке обнародовать свое вероучение, проводить богослужение, совершать религиозные и ритуальные обряды.

В Великобритании к свободе мысли, совести и религии тесно примыкает свобода выражения мнения, является по существу ее логическим продолжением. Она представляет собой гарантированную государством возможность придерживаться своего мнения, беспрепятственно выражать его устно, печатно или в электронных средствах массовой информации, получать и распространять информацию и идеи без вмешательства органов государства и независимо от государственных границ.

Право на вступление в брак понимается в Великобритании несколько иначе, чем, например, в Нидерландах или во Франции, где разрешено регистрировать однополые браки. В Великобритании брак — это добровольный союз мужчины и женщины, заключенный с целью создания семьи. Поэтому только мужчины и женщины, достигшие брачного возраста, имеют право вступать в брак и создавать семью. Порядок реализации этого права регулируется нормами Акта Великобритании о браке 1949 г.

Свобода передвижения предполагает гарантированную государством возможность всем лицам, которые на законных основаниях находятся на территории Великобритании, свободно передвигаться в ее пределах и свободно выбирать место жительства. По своему усмотрению каждый может беспрепятственно покидать страну.

Право на эффективные средства правовой защиты — это гарантированная государством возможность защищать в суде нарушенные права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Нормами Акта о правах человека установлено, что любое лицо ставшее жертвой нарушения своих прав и свобод в результате злоупотреблений органами власти может обращаться в соответствующие судебные органы за их защитой в течение одного года (ст. 6–7). Если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты, каждый вправе обратиться в Европейский Суд по правам человека. Однако сделать это можно лишь в случае нарушения тех прав и свобод, которые закреплены в европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Социально-экономические права личности в Великобритании закреплены, главным образом, нормами комплексных статутов, в которых содержатся лишь отдельные положения конституционного характера. Так, право частной собственности закреплено Актом о собственности 1925 г., право на медицинскую помощь — Актом о здравоохранении 1980 г., право на социальное обеспечение — Актом о социальном обеспечении 1985 г.

Порядок реализации социально-экономических прав личности в Великобритании регулируется не только нормами статутов, но и судебных прецедентов. Право частной собственности, например, является в Великобритании абсолютным по своему характеру, исключающим какие-либо юридические ограничения. Однако Апелляционный суд Великобритании сформулировал своими решениями несколько прецедентов, согласно которым земельные участки могут быть изъяты из частной собственности за предварительное и справедливое вознаграждение для публичных нужд лишь путем принятия закона. Прецедентами запрещено изменять по усмотрению собственника градостроительную и ландшафтную архитектуру усадеб и зданий, признанных в установленном законом порядке историческими и культурными памятниками.

Частичное изъятие государством собственности физических лиц также возможно исключительно на основе закона. Эта норма-принцип закреплена в Билле о правах 1689 г., согласно которой всякий статут и всякий налог исходят только от Парламента Великобритании. Тем самым любые действия органов государственной власти, направленные на изъятие части собственности индивидов в форме обязательных платежей и не основанные на законе являются нарушением права частной собственности.

Культурные права и свободы личности в Великобритании закрепляются негативным способом. Юридическими нормами не запрещено создавать культурные ценности, заниматься литературным, художественным, научным и другими видами творчества, преподаванием в учебных учреждениях страны и за рубежом, свободно приобщаться к достояниям национальной и мировой культуры. Университеты в Великобритании пользуются практически полной автономией.

Экономические права и свободы личности в Великобритании сформулированы правилами судебных прецедентов. Суды Великобритании неоднократно подтверждали право каждого на благоприятную окружающую среду, на достоверную информацию о ее состоянии, на возмещение ущерба, причиненного его здоровья или имуществу экологическим правонарушением. Такие формы исков, как устранение зловредности, помех, связанных с загрязнением воздуха или вод, или нарушение владения, применялись судами Англии еще в средние века.

В содержание конституционно-правового статуса личности входят не только права и свободы, но и основные обязанности. К ним в Великобритании относятся следующие юридические обязанности: соблюдать законы и правила общественной нравственности; платить законно установленные налоги и сборы; заботиться о сохранении исторического и культурного наследия; беречь памятники истории и культуры; бережно относиться к природным объектам.

Принципами конституционно-правового статуса личности в Великобритании являются такие его исходные основные положения, как равенство всех перед законом и судом, справедливость, взаимосвязь прав и обязанностей, гарантированность прав и свобод, всеобщность прав, свобод и обязанностей. В своей совокупности они служат юридической основой формирования и применения всех норм конституционно-правового статуса личности.

Юридическими гарантиями конституционно-правового статуса личности являются нормативно закрепленные средства обеспечения прав и свобод, способов их реализации. В Великобритании основной юридической гарантией статуса личности выступает судебная защита прав и свобод. Посредством правосудия обеспечивается непосредственное действие прав и свобод личности, что является существенным признаком их реальности и высокой эффективности.

3. Конституционно-правовой статус гражданина. Отправным началом для его анализа служит правовое состояние гражданства, под которым согласно легальному определению понимается устойчивая правовая связь лица с самой Великобританией и ее заморскими территориями, находящая свое реальное выражение в совокупности взаимных прав и юридических обязанностей данного лица и государства.

Правовое регулирование гражданства в Великобритании осуществляется нормами Акта о британском гражданстве 1981 г. и нормами Актов о гражданстве, иммиграции и убежище 2002 и 2006 гг., внесшими изменения в комплексный статут. В соответствии с их предписаниями все лица, обладающие гражданством, подразделяются на три категории: граждане Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, граждане британских заморских территорий и заморские британские граждане.

Гражданство Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии приобретается по рождению, по происхождению, путем натурализации, в порядке регистрации и в результате усыновления (удочерения).

Британским гражданством по рождению признается лицо, родившееся на территории Великобритании, если хотя бы один из его родителей является британским гражданином или постоянно проживает в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии.

По происхождению британским гражданином считается лицо, родившееся за пределами Великобритании, если хотя бы один из его родителей является британским гражданином по рождению. В этом случае во внимание не принимается гражданство родителей, приобретенное по происхождению.

Таким образом, порядок приобретения британского гражданства по рождению предполагает определенное законодательными нормами сочетание «права крови» и «права почвы».

Приобретение гражданства Великобритании путем натурализации допускается при соблюдении требований (цензов) к его соискателю, установленных Актом о британском гражданстве 1981 г. В соответствии с его положениями право возбуждать ходатайство о приобретении гражданства в порядке натурализации предоставлено лишь совершеннолетнему лицу, проживающему на территории Великобритании не менее десяти лет. Кроме того, необходимо иметь хороший характер и достаточно хорошее знание английского или гэльского (коренного для Шотландии), или валлийского (коренного для Уэльса) языка, намерение постоянно проживать в Великобритании или поступить на службу (работу), связанную с постоянным пребыванием в стране. В случае вступления в брак с гражданином Великобритании требование к кандидату на приобретение гражданства в порядке натурализации несколько упрощаются.

Приобретение гражданства Великобритании путем регистрации предусмотрено в отношении трех категорий лиц. Во-первых, это несовершеннолетние лица, родившиеся на территории Великобритании или за ее пределами, но не ставшие по разным причинам британскими гражданами, хотя они имели и имеют теперь на то законное право. Во-вторых, граждане британских заморских территорий, состоящие в устойчивой правовой связи с соответствующим территориальным образованием. В-третьих, лица, находящиеся под защитой Великобритании и проживающие в зарубежных странах, но имевшие британское гражданство по Акту о гражданстве 1948 г. Однако эта категория лиц должна отвечать необходимым требованиям по срокам пребывания на территории Великобритании.

Приобретение гражданства Великобритании путем усыновления (удочерения) ребенка, проживающего в зарубежной стране, британскими гражданами осуществляется в упрощенном порядке. Правовым основанием в данном случае является судебное решение об усыновлении (удочерении) ребенка.

Великобритания на законодательном уровне установила гражданство британских заморских территорий. Актом о британских заморских территориях 2002 г. их граждане наделены статусом подданных Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии. Его общие нормы о распространении подданства Великобритании на граждан британских заморских территорий конкретизируются в приложении к Акту применительно к каждой из территорий (ст. 6).

Статусом подданных Великобритании обладают также заморские британские граждане. К этой категории законодательно отнесены все лица, которые родились за пределами страны от британских граждан, но не отвечают требованиям, необходимым для получения гражданства Великобритании.

Граждане Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии составляют основную категорию граждан страны, обладающих в полном объеме политическими правами и свободами. Акт о правах человека 1998 г., Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и акты делегированного законодательства о государственной гражданской службе в Великобритании 1990 и 1999 гг. нормативно закрепили свободу собраний и ассоциаций; право на петиции; право на свободные выборы; право на равный доступ к публичной службе.

Свобода собраний и ассоциаций в Великобритании понимается значительно шире, чем в странах континентальной Европы. Она охватывает право граждан Великобритании объединяться в политические партии, общественные движения, добровольные общества и другие общественные организации, профессиональные союзы и участвовать в их деятельности с целью выражения и защиты своих законных интересов. Помимо того, в содержание обозначенной свободы включают право граждан выступать организаторами и участвовать в публичных митингах, шествиях и демонстрациях, пикетировании.

Пользование свободой собраний и ассоциаций в Великобритании ограничено нормами статутов, конституционных обычаев и судебных прецедентов в интересах национальной безопасности и общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, защиты здоровья и нравственности, прав и свобод других лиц. Запрещено создавать политические партии и общественные организации экстремистского толка, отклоняться во время проведения демонстрации от заранее согласованного маршрута, призывать на митинге к насильственному изменению конституционного строя, измене родине, богохульствовать, оскорблять монарха и членов его семьи, разжигать расовую, национальную и религиозную ненависть и т. п. Право на создание профессиональных союзов и участие в их деятельности не распространяется на работников полиции, военнослужащих, сотрудников органов безопасности и разведки.

Право на петиции граждан Великобритании представляет собой гарантированную государством возможность лично или с другими гражданами обращаться в письменной форме с жалобами, заявлениями и предложениями в любые органы государственной и муниципальной власти страны. Их должностные лица обязаны принять по ним в соответствии с действующим законодательством решения и дать обоснованный ответ в разумные сроки.

Право на свободные выборы предоставлено всем гражданам Великобритании, отвечающим избирательным цензам, установленным нормами Акта о народном представительстве 1983 г. Ему корреспондирует обязанность государства периодически проводить выборы в Палату общин Парламента Великобритании и представительные органы муниципальной власти на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании и свободного участия в выборах.

Право на равный доступ к публичной службе означает, что каждый гражданин Великобритании не моложе 18 лет, владеющий английским языком, имеющий профессиональное образование по должности и отвечающий всем квалификационным требованиям, может участвовать по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности в органах государственной власти. Конкурсные экзамены, тестирование и собеседование с кандидатами на государственную службу проводит Комиссия по делам гражданской службы. Она входит в качестве структурного подразделения в состав Министерства по делам гражданской службы Великобритании.

На иностранных граждан, проживающих в Великобритании на законных основаниях, распространяется национальный правовой режим. Это значит, что они пользуются всеми правами и свободами человека и личности и несут соответствующие обязанности, за исключением тех, которые прямо оговорены в законе. В частности, иностранные граждане не обладают правом свободного въезда в Великобританию и могут быть депортированы из страны.

Таким образом, граждане Великобритании осуществляют в конкретных правоотношениях политические права и свободы в полном объеме. Для них нормативно установлены и более широкие пределы реализации прав личности. Так, например, свобода передвижения для граждан Великобритании предполагает право свободного въезда на территорию своего государства, тогда как для иностранцев установлены иммиграционные и прочие ограничения, лимитирующие въезд в страну и пребывание в ней. Великобритания отдает своим гражданам некоторые преимущества и в вопросах занятости, образования, здравоохранения и социальной защиты.

§ 4. Политические партии Великобритании

Конституционно-правовой статус политических партий Великобритании регулируется нормами Акта о правах человека 1998 г., Акта об обществах 1985 г., Акта о регистрации политических партий 1998 г. и Акта о политических партиях, выборах и референдуме 2000 г., а также нормами конституционных обычаев. Они наделяют всех граждан Великобритании правом создавать политические партии и участвовать в их деятельности, определяют виды политических партий, устанавливают специальные правила их регистрации и порядок участия в выборах и референдуме.

Правом учреждать политические партии и участвовать в их деятельности наделены граждане Великобритании не моложе 18 лет, обладающие активным избирательным правом.

Политические партии Великобритании в зависимости от форм деятельности подразделяются на три вида: парламентские партии, малые партии и иные партии. Для первого вида партий характерно, что они широко представлены в палате общин Парламента Великобритании, где партии объединяются соответственно в парламентское большинство и оппозицию. Партии второго вида не представлены в Палате общин и занимаются внепарламентской деятельностью. Партии третьего вида могут иметь свое представительство в Палате общин Парламента Великобритании, но в этом случае они находятся там в статусе парламентского меньшинства и не входят в оппозицию Ее Величества.

Регистрацию политических партий осуществляет Избирательная комиссия Великобритании путем внесения соответствующих записей в реестр политических партий. Согласно Акту о регистрации политических партий она ведет два совершенно разных реестра. В одном из них регистрируются партии, действующие на всей территории Великобритании или в отдельных ее регионах. Во второй реестр вносятся записи о региональных партиях, осуществляющих свою деятельность в Северной Ирландии. Практически это означает, что региональные партии Англии, Уэльса и Шотландии не имеют права заниматься политической деятельностью на территории Северной Ирландии.

Избирательная комиссия Великобритании может отказать в регистрации политической партии. Правовые основания отказа четко сформулированы в Акте о регистрации политических партий. К ним относятся следующие основания:

— наличие в Великобритании уже действующей политической партии под таким же названием;

— название или эмблема политической партии могут вызвать у избирателей ассоциации с уже зарегистрированной партией;

— название партии является непристойным или оскорбительным;

— название партии включает слова или выражения, запрещенные для использования с этой целью Государственным секретарем Министерства внутренних дел Великобритании;

— название партии состоит более чем из шести слов или написано не латинским шрифтом;

— документы партии содержат признаки экстремизма.

Отказ в регистрации политической партии может быть обжалован в судебном порядке.

В Великобритании сложилась двухпартийная система. Она характеризуется наличием в стране двух крупнейших партий, которые по очереди сменяют друг друга у власти. Суть такого тандема заключается в том, что одна политическая партия в результате парламентских выборов становится партией власти, а вторая партия переходит к ней в оппозицию.

Вместе с тем в Великобритании кроме двух ведущих политических партий существуют и другие партии. Но это не меняет природу двухпартийной системы Великобритании, поскольку ни одна из менее значимых партий страны ни самостоятельно, ни в коалиции с другими партиями не может в современных условиях прийти к власти или составить оппозицию правящей партии. Все они находятся в меньшинстве.

В настоящее время в Великобритании наиболее влиятельными являются четыре политические партии. В структуру двухпартийной системы Великобритании входят постоянно соперничающие между собой Консервативная и Лейбористская партии. В статусе парламентского меньшинства представлены Либерально-демократическая партия Великобритании и Шотландская национальная партия.

1. Консервативная партия. Она объединяет в своем составе земельную и финансовую аристократию, духовенство Англиканской церкви, фермеров, гуманитарную и техническую интеллигенцию, конторских и государственных служащих, высокооплачиваемых рабочих. В структурном отношении партия, по классификации французского государствоведа М. Дюверже, является кадровой, поскольку в ней ведущую роль играют профессиональные политики, функционеры.

Консервативная партия Великобритании является классической парламентской партией. Ее система руководящих органов полностью приспособлена под парламентскую работу, выборы в палату общин и представительные органы различных уровней. В нее входят национальная конференция, ассоциации избирательных округов, центральный совет, исполком, парламентские фракции в Палате общин и Палате лордов Парламента Великобритании.

Национальная конференция созывается один раз в году. Она утверждает в должности лидера партии, фактически избранного парламентскими фракциями Палаты общин и Палаты лордов, подводит итоги работы за год, принимает резолюции по организационным вопросам и вопросам политики партии. Лидер определяет основные направления деятельности партии, ее внутреннюю и внешнюю политику, руководит парламентской фракцией в Палате общин.

Основным структурным подразделением системы руководящих органов Консервативной партии Великобритании является ассоциация избирательного округа. Количество ассоциаций соответствует числу избирательных округов по выборам в Палату общин британского Парламента. Они объединяют в своем составе активистов Консервативной партии, подобранных из числа избирателей, проживающих на территории округа. Возглавляются ассоциации округов местными партийными функционерами.

Ассоциации избирательных округов по согласованию с центром выдвигают кандидатов в депутаты, организуют предвыборные компании, приглашают на партийные митинги, встречи кандидатов с избирателями, распространяют литературу. На своих собраниях они периодически заслушивают отчеты кандидатов в депутаты об их успехах в предвыборной борьбе, а также отчеты депутатов о результатах практической работы.

Центральный совет Консервативной партии Великобритании является совещательным органом при лидере партии. Он вносит ему предложения и рекомендации по вопросам партийного строительства, стратегии и тактике предвыборной борьбы, парламентской деятельности.

В период между заседаниями совета осуществляет свою деятельность исполком Консервативной партии. В его функции входит тщательная проверка приемлемости того или иного кандидата в депутаты, составление их списков с биографическими справками и отправка этих списков в ассоциации избирательных округов.

Парламентская фракция Консервативной партии Великобритании выступает в качестве координирующего центра по отношению ко всем партийным структурам по подбору потенциальных кандидатов в Палату общин, выработке и реализации внутренней и внешней политики партии.

Политика Консервативной партии Великобритании весьма противоречива. Внутри страны партия последовательно выступает за ограничение государственного регулирования экономики страны, развитие частной инициативы, структурную перестройку экономики путем вывода из эксплуатации неэффективных предприятий, сокращение излишнего финансирования социальных программ, более ответственное расходование бюджетных средств. Она преследует цель сохранить традиционные для Великобритании государственные институты (монархия, Палата лордов), семейные ценности, национальную систему образования. Консерваторам удалось провести через Парламент законопроект об обязательном вынесении на референдум любого решения о передаче властных полномочий от Великобритании к Евросоюзу или выхода страны из его состава или отдельных структур.

В международных отношениях Консервативная партия Великобритании безоговорочно поддерживает политику США по установлению однополярного мира, насаждению в различных странах земного шара мифических стандартов демократии, прав и свобод человека и гражданина. Она несет прямую ответственность за участие Великобритании в устранении неугодных США политических режимов, провоцировании государственных переворотов в странах, вставших на путь самостоятельного развития, в вооруженной агрессии против суверенных государств, подрыву конкурентной способности Евросоюза в сфере экономики и новейших технологий, ограничению влияния России в международном сообществе. Партия требует ограничить или вовсе запретить миграцию граждан из стран Северной Африки и Ближнего Востока, разоренных в результате агрессии США, Великобритании и их союзников по НАТО. В этой связи кажутся пророческими слова выдающегося политического и государственного деятеля XX века, Президента Франции, генерала Шарля де Голля, сказанные им при подведении итогов правления в Великобритании Консервативной партии (1951–1964 гг.): «Меня охватывает меланхолия при виде Британии, стремящейся к Соединенным Штатам, ибо она рискует стать американским коммивояжером».

2. Лейбористская партия. В отличие от Консервативной партии Великобритании она является массовой политической партией. В нее входят на правах индивидуальных членов представители среднего класса Великобритании и в качестве коллективных членов — профсоюзы и другие общественные объединения левоцентристского толка. В зависимости от социального состава она считается в Великобритании рабочей партией.

По организационной структуре Лейбористская партия Великобритании мало чем отличается от Консервативной партии.

Низовым звеном партии являются уличные комитеты, каждый из которых осуществляет свою деятельность в пределах нескольких избирательных участков. Они проводят опросы общественного мнения на предмет политических предпочтений граждан, организовывают собрания для обсуждения местных вопросов, ведут картотеку избирателей, собирают подписи под обращениями Лейбористской партии.

Средним звеном организационной структуры Лейбористской партии Великобритании являются ассоциации избирательных округов. Разница между ними заключается лишь в том, что у лейбористов они включают в свой состав не только активистов партии, но и представителей местных отделений профсоюзов и общественных объединений левоцентристского толка.

Деятельность ассоциаций избирательных округов координируют региональные советы Лейбористской партии. Периодически они проводят конференции, в работе которых принимают участие с правом совещательного голоса депутаты и кандидаты в депутаты Палаты общин британского Парламента от Лейбористской партии.

Высшим структурным подразделением Лейбористской партии Великобритании является ежегодная конференция. На конференцию избираются делегаты от партийных организаций, профсоюзов и общественных объединений левоцентристского толка. По должности на конференции представлены с правом совещательного голоса делегаты парламентской фракции Палаты общин. Конференция утверждает в должности лидера Лейбористской партии, избирает исполком, принимает резолюции по организационным и политическим вопросам, определяет тактику и стратегию проведения парламентских и местных выборов.

В области внутренней политики Лейбористская партия отказалась от непопулярных в Великобритании социалистических идей и трансформировалась в левоцентристскую партию. В настоящее время она выступает за сохранение регулирующей роли государства в сфере экономики, ликвидацию общественного неравенства путем совершенствования налоговой системы, поддержку социальных программ в области образования, здравоохранения и борьбы с безработицей, допустимость ограниченной финансовыми возможностями иммиграции, защиту прав национальных и религиозных меньшинств.

В области международных отношений Лейбористская партия проводит политику, направленную на достижение более тесной европейской интеграции, сохранение Великобританией особых отношений с США и близкого партнерства с Францией, сотрудничество с Россией через структуры Евросоюза и межправительственные российско-британские комитеты и комиссии.

3. Либерально-демократическая партия. Она представлена в Палате общин в статусе парламентского меньшинства, что ограничивает ее участие в законотворчестве, бюджетном процессе и осуществлении контроля за деятельностью Правительства Великобритании.

В политическом спектре Великобритании Либерально-демократическая партия занимает центристскую позицию с небольшим уклоном влево. Объективно это обусловлено социальным составом партии, объединяющей в своих рядах научную интеллигенцию, представителей средних слоев населения, связанных с новыми технологиями и новыми видами бизнеса, имеющих доход до 20 тыс. фунтов стерлингов в год. В социальной иерархии общества они прочно занимают средину или по британским стандартам высшую ступень скромной жизни. Их долгосрочные интересы сводятся к сохранению в стране экономической, социальной и политической стабильности.

По своей организационной структуре Либерально-демократическая партия практически ничем не отличается от других парламентских партий Великобритании. В отличие от Лейбористской партии в ее руководящие органы не входят лишь активисты профсоюзов и общественных объединений, поскольку они не сотрудничают с либеральными демократами. В Палате общин партия сформировала парламентскую фракцию меньшинства.

В области внутренней политики Либерально-демократическая партия Великобритании определила следующие национальные приоритеты: защита прав человека; введение пропорциональной избирательной системы взамен нынешней мажоритарной; принятие парламентского акта о выборности Палаты лордов; ограничение регулирующей роли государства в сфере экономики; промышленное освоение экологически чистых источников энергии; сохранение благоприятной окружающей среды в интересах нынешних и будущих поколений людей.

Во внешней политике Либерально-демократическая партия выступает за полный отказ Великобритании от участия в агрессивных войнах США против суверенных государств, усиление европейской интеграции, равноправное сотрудничество со всеми странами, в том числе с Россией. Такая политика партии находит понимание и поддержку среди граждан Великобритании, принадлежащих к среднему классу общества.

4. Шотландская национальная партия. По территориальной сфере деятельности она относится к региональным партиям Великобритании. Тем не менее в 2015 г. партия получила на выборах в Палату общин Парламента Великобритании абсолютное большинство голосов избирателей почти по всем избирательным округам, сформированным на территории Шотландии. По результатам выборов она по существу превратилась в национальную партию Великобритании, и впервые заняла место в палате общин в статусе партии парламентского меньшинства.

Программа Шотландской национальной партии по своему содержанию является исключительно политической. Она предусматривает достижения независимости Шотландии, а по мере движения к этой цели — завоевания широкой автономии в рамках Великобритании и Европейского Союза.

Характерная особенность политической системы Великобритании заключается в том, что в ее структуре нет национальных партий, которые бы находились в оппозиции к существующему государственному строю, требовали бы его смены. Они избирательно выступают только против политики Правительства Великобритании, сформированного партией парламентского большинства по результатам выборов. Поэтому в Великобритании возможна лишь конструктивная оппозиция, призванная в чем-то критиковать политику Правительства, а в чем-то и поддерживать ее. Тем самым обеспечивается политическая стабильность в стране, принимаются на государственном уровне более качественные и взвешенные законы, оптимальные управленческие решения.

§ 5. Центральные органы государственной власти Великобритании

Конституция Великобритании не закрепляет принцип разделения властей в его классическом понимании. Согласно традиции, монарх Великобритании олицетворяет собой каждую из ветвей государственной власти страны. В настоящее время законодательная власть представлена «Королевой в Парламенте», то есть состоит из обоих палат Парламента и Королевы; исполнительная власть — Правительством и министрами Ее Величества; судебная власть — судьями Ее Величества. Все гражданские служащие Великобритании юридически состоят на службе Ее Величества, а вооруженные силы страны есть не что иное, как армия и флот Ее Величества. Собирательное понятие «Корона» обозначает в Великобритании одновременно и монарха, и правительство, и государственный аппарат в целом. Поэтому можно с полным основанием утверждать, что монарх в Великобритании формально является составляющей всех ветвей власти, представлен во всех центральных органах государства.

Однако специфические особенности принципа разделения властей в Великобритании проявляются не только в конституционном положении монарха в системе центральных органов государства, но и в их структуре и полномочиях. Так, Премьер-министр, министры и другие члены Правительства Великобритании являются депутатами Палаты общин или членами Палаты лордов национального Парламента, а также правомочны издавать нормативные правовые акты делегированного законодательства. Лорд-канцлер является одновременно членом Кабинета Правительства Великобритании и должностным лицом Палаты лордов. Хотя Тайный совет при монархе Великобритании действует как совещательный орган, тем не менее он обладает специальной юрисдикцией высказывать в связи с обращением монарха свое мнение по вопросам права и таким образом оказывать определенное влияние на законотворчество.

Столь своеобразное разделение властей в Великобритании дает возможность каждой ветви государственной власти функционировать согласно своему конституционному назначению и в то же время эффективно взаимодействовать друг с другом на принципах сотрудничества и координации.

Великобритания по форме государственного правления является конституционной (парламентской) монархией. В системе ее центральных органов государственной власти представлены: монарх. Парламент, Правительство и суды Великобритании.

1. Монарх. Согласно британской конституционно-правовой доктрине его принято ставить на первое место в системе органов государственной власти Соединенного Королевства, поскольку он является главой государства и Англиканской церкви, источником суверенной власти и символом единства нации.

В соответствии с Актом о престолонаследии 1701 г. в Великобритании принята кастильская система престолонаследия, согласно которой королевский трон передается по наследству старшему из сыновей бывшего монарха, а если сыновей нет, то старшей дочери. Но монарх своей волей может назначить и другого наследника. К тому же в Великобритании монарх должен быть протестантом по вероисповеданию и не состоять в браке с католиком или с разведенным. Благодаря такой системе престолонаследия, с 1952 г. трон Великобритании занимает Королева Елизавета II из династии Виндзоров, который перешел к ней после смерти отца — Короля Георга VI.

Монарх Великобритании и сегодня обладает очень широкими полномочиями. Они существуют в форме королевских прерогатив, под которыми понимаются исключительные полномочия монарха, не исходящие от Парламента Великобритании. В британской и отечественной литературе по конституционному праву их подразделяют на личные и политические прерогативные полномочия монарха.

К числу личных прерагативных полномочий монарха Великобритании относятся такие конституционные права, как право на атрибуты монаршей власти (корона, мантия, трон, скипетр и держава, титул), абсолютный иммунитет своей особы, постоянное функционирование института монархии, содержание по цивильному листу и право иметь королевский двор.

Среди перечисленных прерогативных полномочий монарха некоторые из них нуждаются в пояснении. Так, право на титул ныне царствующего монарха Великобритании нашло свое юридическое выражение в содержании владетельного звания (полного титула) следующим образом: «Елизавета Вторая, Божьей милостью королева Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии и других подвластных ей государств и территорий, глава Содружества наций, защитница веры, суверен британских рыцарских орденов».

Абсолютный иммунитет монаршей особы означает гарантированную Конституцией возможность Короля (королевы) Великобритании не нести какой-либо юридической ответственности за результаты осуществления прерогативных полномочий, быть полностью защищенным от критики своей деятельности и даже устоев британской монархии. Так, в соответствии с Актом о государственной измене 1848 г. любая критика монархии признается в Великобритании тяжким преступлением, за которое грозит наказание в виде пожизненного лишения свободы. В декабре 2000 г. британская влиятельная газета «Гардиан» предприняла попытку развернуть кампанию за проведение референдума о будущем монархии. Объектом критики газеты была не сама монархия, а правовые нормы Акта о престолонаследии 1701 г., согласно которым монархом Великобритании может стать лишь тот, кто рожден в законном браке. Тем не менее прокурор лорд Уильямс предостерег редакцию о недопустимости подобных действий и возможности возбуждения против нее уголовного дела за государственную измену. Судебный иммунитет монарха подтвержден нормой конституционного обычая, по смыслу которой «король не может поступить неправильно».

Право на постоянное функционирование института монархии исключает наступление в Великобритании междуцарствия, поскольку король (королева) может самостоятельно назначить наследника престола. Поэтому в Великобритании, как гласит обычай, «король никогда не умирает».

Политические прерогативные полномочия монарха Великобритании классифицируются в зависимости от сферы их реализации. По этому критерию выделяются законодательные, управленческие, судебные, внешнеполитические и церемониальные полномочия монарха.

В законодательной сфере полномочия монарха характеризуются тем, что он признается составной частью Парламента Великобритании, хотя и не может посещать его заседания без специального приглашения. Палаты лордов и общин должны действовать в согласии с монархом. Он созывает Парламент Великобритании на сессии, обладает правом налагать абсолютное вето на принятые им законопроекты, правом распускать Палату общин. Каждая сессия Парламента открывается тронной речью монарха, в которой излагается программа законотворчества на текущий год. Парламентарии, приступая к исполнению своих конституционных обязанностей, клянутся в верности монарху и его преемникам. Суть клятвы заключена в сакраментальной формуле: «Я клянусь Всемогущим Богом, что буду преданным и верным Ее Величеству Королеве Великобритании, ее потомкам и наследникам, в соответствии с законом. Да поможет мне Бог».

В сфере управления монарх Великобритании назначает и отправляет в отставку Премьер-министра и министров Правительства, а также всех гражданских служащих, состоящих «на службе Его Величества». Он является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Великобритании, назначает высших должностных лиц в армии и на флоте, присваивает воинские звания. Монарх управляет собственностью Короны, назначает епископов Англиканской церкви, присваивает почетные звания, посвящает в рыцари, дарует дворянские титулы.

Судебные полномочия монарха Великобритании проистекают из содержания вековечной традиции страны, согласно которой «король — источник справедливости». В этой связи он назначает судей, от его имени объявляются амнистия и помилование, выносятся приговоры, возбуждаются уголовные дела в отношении лиц, совершивших преступления.

Прерогативные полномочия монарха Великобритании в сфере внешней политики заключаются в том, что именно он объявляет войну и заключает мир, подписывает международные соглашения, принимает решения по аннексии и уступке территории, направляет и аккредитует дипломатических представителей, объявляет о признании зарубежных государств и правительств, возглавляет Содружество, объединяющее 51 государство из числа бывших британских колоний.

Церемониальные полномочия монарха Великобритании определяются конституционными обычаями, предписывающими последовательность его действий при торжественных приемах, национальных праздниках, шествиях, произнесении тронных речей, посвящении в рыцари и т. п.

Однако следует иметь в виду, что порядок реализации прерогативных полномочий монарха Великобритании установлен конституционными соглашениями, которые принципиально иначе регулируют отношения по осуществлению государственной власти страны. Реальное представление о трансформации полномочий монарха можно получить в результате анализа конкретных конституционных соглашений. В частности, монарх Великобритании назначает Премьер-министром лидера партии или блока партий, победивших на выборах в Палату общин, и поручает ему сформировать Правительство. Он назначает на должности министров Правительства Великобритании, но по представлению Премьер-министра. Монарх подписывает и осуществляет промульгацию только тех законопроектов, которые приняты Парламентом и скреплены подписью Премьер-министра или соответствующего министра, непосредственно отвечающего за его исполнение. При осуществлении своих политических прерогатив он следует советам Кабинета Правительства Великобритании в лице Премьер-министра. По его советам монарх выполняет также функции Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Великобритании, вводит военное или чрезвычайное положение в стране или в отдельных ее местностях. Высшие судьи Великобритании уже давно стали несменяемыми: они занимают свои посты «пока ведут себя безупречно». Монарх отправляет кого-либо из судей в отставку при условии, что его отрешили от должности в порядке импичмента.

На основе конституционных соглашений осуществляет свою деятельность и Тайный совет, который является консультативным органом при монархе Великобритании, помогая ему управлять государством. Однако в настоящее время в его состав входят министры Кабинета, судьи Верховного суда, епископы и архиепископы Англиканской церкви, Спикеры обоих палат Парламента, британские послы в зарубежных странах и другие лица, которые занимают или занимали высшие должности на службе Ее Величества. Тайный совет при кворуме в три человека принимает от имени монарха решения в форме прокламаций или в форме приказов. По существу своими актами он оформляет, главным образом, решения Правительства Великобритании.

Прокламации издаются по вопросам созыва и роспуска Палаты общин, объявления войны и мира, введения чрезвычайного или военного положения в стране или в ее отдельных местностях, амнистии, проведения национальных торжеств, реформы системы центральных органов государственной власти Великобритании и т. п.

В форме приказов в Совете принимаются решения о назначении лидера парламентского большинства в Палате общин Премьер-министром и по его представлению членов Правительства, введении в действие актов Парламента Великобритании, об утверждении системы и структуры центральных органов исполнительной власти страны, о присвоении высших воинских и почетных званий, даровании дворянских титулов, а также по всем вопросам государственного управления на правительственном уровне.

Тайный совет выносит свои решения согласно конституционному соглашению только в рамках прерогативных полномочий монарха Великобритании.

Конституционные соглашения действуют в Великобритании до тех пор, пока с ними согласны все субъекты конкретных правоотношений, возникающих при осуществлении государственной власти. Поэтому политические прерогативы монарха Великобритании считаются не отмененными, а только «спящими». Но в кризисных условиях, когда возникает реальная угроза конституционному строю Великобритании, нормальному функционированию публичной власти, демократическим правам и свободам граждан, они могут «проснуться» и тем самым предотвратить наступление катастрофической ситуации. Лишним подтверждением тому может служить опыт царствования Королевы Елизаветы II, которая вопреки конституционному соглашению трижды самостоятельно подбирала кандидатуры на пост Премьер-министра Великобритании (1955, 1957 и 1963 гг.).

Английский писатель и публицист Д. Оруэлл заметил в связи с этим: «Люди теперь не могут обходиться без барабанов, флагов, парадов, и лучше, если они будут боготворить кого-то, не имеющего реальной власти. В Англии же реальная власть — у джентльменов в котелках, а в золоченой карете, символизирующей величие, восседает другая персона, и, пока сохраняется такое положение, появление Гитлера или Сталина в Англии исключено».

В свете уроков истории это — немалое преимущество британской монархии по сравнению даже с самой демократической республикой.

2. Парламент. Согласно исторически сложившейся британской правовой доктрине он включает монарха, лордов и общины. Однако на практике Парламент Великобритании по своей структуре является типичным бикамеральным органов законодательной власти, состоящим из Палаты общин и Палаты лордов.

Палата общин Парламента Великобритании избирается сроком на пять лет путем всеобщих, прямых и равных выборов при тайном голосовании на основе мажоритарной избирательной системы относительного большинства.

Активным избирательным правом по выбору в палату общин пользуются все граждане Великобритании, достигшие 18 лет. Нормами Акта о народном представительстве 1983 г. правом избирать наделены и граждане Ирландской Республики и стран Содружества, постоянно проживающие в Великобритании. Наряду с ними в парламентских выборах могут участвовать также британские граждане, проживающие за границей, которые подали свои заявления о занесении их в регистрационный список в сроки, установленные законом. Они имеют право голосовать по почте или по доверенности в том избирательном округе, где были зарегистрированы непосредственно перед выездом за границу. Однако граждане могут пользоваться этим правом лишь в течение пяти лет с того дня, когда они выехали за пределы Великобритании. Не обладают активным избирательным правом иностранные граждане, душевнобольные, лица, отбывающие наказание в исправительных учреждениях по приговору суда или осужденные за применение «бесчестных и незаконных приемов на выборах», а также пэры и пэрессы, входящие в состав Палаты лордов.

Пассивное избирательное право по выборам в Палату общин Парламента Великобритании предоставлено всем британским гражданам не моложе 21 года, за исключением тех лиц, которые по закону не обладают активным избирательным правом или являются банкротами. Кроме того, лишены пассивного избирательного права граждане Великобритании, которые замещают должности служащих Ее Величества, несовместимые с парламентским мандатом. К ним относятся профессиональные оплачиваемые судьи, чиновники министерств и специальных ведомств, дипломаты, военнослужащие, руководители публичных корпораций. Парламентским Актом о выборах (2001 г.) из их числа были исключены священнослужители.

Палата лордов Парламента Великобритании до недавнего времени формировалась традиционно-монархическим способом, главным образом по наследственному принципу. Однако в связи с принятием Акта о Палате лордов 1999 г. наследственные пэры лишились права заседать в верхней палате британского Парламента. Теперь в Палату лордов входят по собственному праву пожизненные пэры и духовные лорды, а также по принципу выборности — наследственные пэры.

Правовой статус пожизненного пэра возникает в результате пожалования Королевой Великобритании Елизаветой II тому или иному лицу дворянского титула барона или баронессы за выдающиеся заслуги перед Отечеством, достигнутые своей профессиональной деятельностью в определенной сфере жизни общества или государства. Титул не передается по наследству, а лишь позволяет его носителю заседать по собственному праву в Палате лордов Парламента Великобритании.

В статусе духовных лордов в верхней палате британского Парламента представлены иерархи Англиканской церкви, имеющие священный сан архиепископа или епископа. Это лишний раз подтверждает высокий авторитет Англиканской церкви в стране.

Наследственные пэры избираются в Палату лордов Парламента Великобритании по корпоративной системе. Актом о Палате Лордов 1999 г. установлено, что 15 из них избираются всем составом наследственных пэров страны. Остальные 75 наследственных пэров избираются в Палату лордов с учетом их партийных предпочтений. По этому критерию 42 наследственных пэра избираются непосредственно от наследственных пэров-консерваторов, 3 — от либеральных демократов, 2 — от лейбористов и 28 — от независимых наследственных пэров. По результатам выборов они приобретают право заседать в Палате лордов пожизненно.

В структурном отношении Палата общин и Палата лордов Парламента Великобритании обладают как общими, так и характерными только для каждой из них признаками.

Высшим должностным лицом Палаты общин британского Парламента является Спикер. Его значение в парламентской работе и традиционно высокий престиж подчеркиваются рядом внешних отличий. На заседаниях Палаты общин он сидит в высоком кресле, облаченный в парик и мантию. Все депутаты начинают свои выступления с обращения к «господину Спикеру». При встрече с ним депутаты и министры обязаны кланяться.

Спикер избирается на первом заседании Палаты общин нового созыва на весь срок ее полномочий из числа депутатов, имеющих большой опыт парламентской деятельности. Согласно конституционному соглашению, он не должен состоять в какой-либо политической партии. Поэтому депутат, избранный на должность Спикера Палаты общин прекращает свое членство в партии. Как и всякий депутат, Спикер должен подтверждать свой парламентский мандат в ходе очередных выборов в Палату общин. В этом случае в избирательном округе, где он баллотируется, ведущие политические партии Великобритании не выставляют, как это и предусмотрено конституционным соглашением, альтернативных кандидатур. После своей отставки Спикер не может оставаться в Палате общин в статусе рядового депутата, поскольку он получает дворянский титул и место в Палате лордов.

В рамках своих полномочий Спикер обеспечивает взаимодействие Палаты общин с монархом, Палатой лордов, Правительством и другими центральными органами власти Великобритании. На заседаниях палаты он дает советы и разъяснения по процедурным вопросам, обеспечивает равные права депутатов по их участию в парламентской работе, обладает дисциплинарными полномочиями в отношении нарушителей порядка в зале заседаний, удостоверяет финансовый характер законопроекта, вносимого на рассмотрение Парламента. Спикер имеет право разрешить проведение чрезвычайных дебатов по особо важным вопросам, проинформировать депутатов о намерении Правительства Великобритании сделать срочное заявление по какой-либо социальной ситуации. Сам Спикер не может выступать в дебатах или комментировать выступления депутатов, подводить итоги дискуссий, делать из них выводы. На пленарном заседании палаты он может голосовать только в одном случае, когда голоса депутатов разбиваются поровну.

Наряду с руководством заседаниями Палаты общин Спикер организует деятельность ее вспомогательного аппарата, осуществляет контроль за соблюдением процесса прохождения законопроектов.

Председателем Палаты Лордов традиционно был Лорд-канцлер, назначаемый монархом Великобритании по представлению Премьер-министра страны. Однако Актом о конституционной реформе 2005 г. в Палате лордов введена должность Спикера. Его полномочия по руководству работой Палаты лордов аналогичны полномочиям Спикера Палаты общин. Он не обладает лишь правом удостоверять финансовый характер законопроекта, поскольку проекты таких актов вносятся только в нижнюю палату британского Парламента.

У Спикера каждой из палат Парламента Великобритании имеются заместители и клерки. Заместители помогают им в руководстве заседаниями палат и в организации деятельности аппарата гражданских служащих. Клерки выступают в качестве советников спикеров палат и самих парламентариев по вопросам их прав и привилегий, процедурных норм, отвечают за ведение делопроизводства.

Существенные различия имеются в системе и предметной специализации комитетов палат британского Парламента. В Палате общин создаются: комитет всей палаты; специальные комитеты; объединенные комитеты.

Комитетом всей палаты является фактически весь депутатский корпус Палаты общин Парламента Великобритании. Для его создания достаточно депутатам проголосовать за объявление Палаты общин комитетом. Обычно это делается в случае необходимости обсуждения в срочном порядке наиболее важных или бесспорных вопросов. Преимущества такой парламентской формы деятельности заключаются в том, что в комитете всей палаты не требуется соблюдать процедурные правила, не позволяющие рационально использовать рабочее время депутатов. Тем не менее окончательное решение по обсуждаемому вопросу принимается на заседании Палаты общин.

Специальные комитеты создаются в целях осуществления контроля за деятельностью Правительства, министерств и ведомств Великобритании, проведения различного рода расследований. Они составляют отчеты о проделанной работе и представляют их Палате общин. При достижении поставленных целей большинство из них распускается. Тем не менее наиболее важные комитеты сохраняют свои полномочия на весь период деятельности Палаты общин нынешнего созыва. К ним относятся следующие комитеты:

— Комитет по отбору, который подбирает депутатов для работы в специальных и постоянных комитетах с учетом их профессиональной подготовки и специализации, а также определяет профильный комитет для предварительного рассмотрения законопроекта;

— Комитет по государственной отчетности, который осуществляет контроль за расходованием бюджетных средств;

— Комитеты, осуществляющие контроль за деятельностью министерств и ведомств страны. Обычно они формируются по числу подконтрольных объектов;

— Комитет парламентского Комиссионера, специально уполномоченный рассматривать поступившие в Парламент жалобы граждан на Правительство Великобритании, причинившего им своими неправомерными действиями материальный или моральный вред.

Постоянные комитеты создаются по отраслевому принципу для предварительного рассмотрения законопроектов, вносимых в Палату общин. Однако среди них имеются и такие комитеты, которые периодически формируются для рассмотрения конкретных законопроектов. По завершении своей работы они распускаются.

Объединенные комитеты создаются на паритетных началах Палатой общин и Палатой лордов Парламента Великобритании для рассмотрения наиболее сложного законопроекта или какого-либо вопроса. Тем самым уже на предварительной стадии их обсуждения устраняются существенные противоречия между палатами Парламента, достигается необходимый компромисс.

Палата лордов Парламента Великобритании традиционно осуществляла свою деятельность как комитет всей палаты или создавала временные специализированные комитеты для работы над конкретными законопроектами. Но в последнее время появилась практика формирования постоянных комитетов, наиболее важными из которых являются Комитет по привилегиям, Комитет по науке и технологиям и Комитет по вопросам Европейского Союза.

Существенную роль в организации работы палат Парламента Великобритании играют фракции политических партий. Победившая на парламентских выборах партия становится правящей и формирует в Палате общин фракцию большинства во главе с лидером, которым по должности является Премьер-министр страны. Вторая по численности политическая партия, представленная в нижней палате британского Парламента, составляет оппозицию Правительства Ее Величества. В отличие от фракции парламентского большинства, она формирует Теневой кабинет, состоящий из руководителей оппозиции, каждый из которых специализируется по предметам ведения определенного министерства или ведомства. Министры Теневого кабинета разрабатывают проекты альтернативных законов, ведут на высоком профессиональном уровне дискуссии с членами Правительства Великобритании, заранее готовят программу действий на случай прихода оппозиционной партии к власти. Лидер оппозиции Правительства Ее Величества получает за свою деятельность вознаграждение в форме должностного оклада из казны государства.

Непосредственно организацией работы партийных фракций в палате общин британского Парламента занимаются специально уполномоченные должностные лица — «кнуты». Они поддерживают постоянную связь между руководством фракции и рядовыми депутатами, осуществляют контроль за посещением ими пленарных заседаний палаты, обеспечивают консолидированное голосование депутатов партийной фракции, доводят до их сведения повестку предстоящей парламентской недели. Для поиска компромиссных решений по принципиальным вопросам «кнуты» ведут переговоры со своими коллегами из других партийных фракций.

На основании Акта о Палате лордов 1999 г. и Постоянных правил палаты 2000 г. произошли серьезные изменения в персональном и численном составе верхней палаты Парламента Великобритании. В ней появились наследственные и пожизненные пэры, представляющие интересы различных политических парий страны. В связи с этим и в Палате лордов теперь формируются партийные фракции консерваторов, лейбористов и либеральных демократов, но пэры не связаны партийной дисциплиной. Поэтому партийные фракции в Палате лордов не играют существенной роли в организации ее парламентской работы.

Компетенция британского Парламента является абсолютно неопределенной. Он может рассмотреть любой вопрос, отнесенный к предметам ведения Великобритании, принять или отменить любой закон, не существует в стране юридического или физического лица, органа публичной власти, которые могли бы преступить его акты. По меткому замечанию известного швейцарского исследователя британской Конституции Ж.-Л. де Лольма (XVIII в.), «английский Парламент может все, он не может только превратить мужчину в женщину и наоборот».

Наиболее широкими полномочиями Парламент Великобритании обладает в сфере законотворчества. В его палатах рассматриваются согласно принятой процедуре законопроекты, которые на всех стадиях парламентского прохождения именуются биллями. В британской и отечественной литературе по конституционному праву их подразделяют на три группы: публичные, частные и смешанные билли.

Публичные билли представляют собой законопроекты, которые выражают общегосударственные интересы и призваны регулировать исключительно важные общественные отношения. В порядке законодательной инициативы их вносят на рассмотрение Парламента Великобритании депутаты обеих палат и депутаты — члены Правительства. В этой связи они именуются соответственно депутатскими и правительственными биллями. Последним из них отдается приоритет при рассмотрении как в Палате общин, так и в Палате лордов.

Под частными биллями понимаются законопроекты, которые носят локальный или персонифицированный характер. Они предназначены для регулирования общественных отношений, в которых в качестве заинтересованных субъектов участвуют местные сообщества определенных муниципальных образований или определенной группы лиц. Инициаторами частных биллей обычно являются органы местной власти, отдельные корпорации и объединения граждан Великобритании. В соответствии с правилами процедуры прохождения законопроектов в Палате общин и Палате лордов на их рассмотрение выделяется лишь один день в неделю парламентской работы.

Смешанные билли можно определить как законопроекты, сочетающие в себе элементы публичных и частных биллей. Практически это означает, что в их содержании сформулированы правовые нормы, выражающие как публичные, так и частные интересы. В качестве иллюстрации можно привести смешанный билль о национализации Банка Англии. В нем правовые нормы о передаче Банка в собственность государства, безусловно, выражают общенациональные, публичные интересы, тогда как нормы о предварительной и справедливой компенсации — частные интересы акционеров.

В Великобритании законопроекты могут вноситься в любую из палат Парламента, но по сложившейся практике подавляющее большинство биллей вносятся в Палату общин. В то же время финансовые законопроекты, как уже отмечалось, вносятся исключительно в Палату общин (ст. 1 Акта о Парламенте 1911 г.).

Правом законодательной инициативы в Великобритании обладают монарх, депутаты Палаты общин, в том числе депутаты — члены Правительства, а также пэры Палаты лордов. Однако монарх согласно конституционному соглашению может вносить законопроекты по рекомендации Правительства Великобритании.

Рассмотрение законопроекта в Палате общин британского Парламента проходит в трех чтениях. В первом чтении Спикер палаты оглашает фамилию парламентария, внесшего законопроект, зачитывает название билля и обнародует список депутатов, поддерживающих законопроект. Вместе с тем он дает распоряжение Клерку палаты об ознакомлении с биллем всех депутатов и назначает второй день чтения.

Во втором чтении начинается публичное обсуждение билля на пленарном заседании палаты. Если проект был внесен депутатом-членом Правительства Великобритании, то он первым выступает по существу билля, а затем слово предоставляется его визави из Теневого кабинета. Если же законопроект вносится оппозицией Правительству Ее Величества, то сначала выступает ее представитель, затем члены действующего Правительства Великобритании, а уже потом слово предоставляется в порядке очередности другим парламентариям. Причем депутаты Палаты общин могут выступать при обсуждении одного и того же билля только один раз, тогда как пэры Палаты лордов не ограничены каким-либо строго определенным регламентом, количеством выступлений.

В процессе обсуждения законопроекта в Палате общин британского Парламента ведутся напряженные дискуссии, произносятся высоко эмоциональные речи, нередко отстаиваются взаимно исключающие позиции. Тем не менее депутаты никогда не переходят на личности, не допускают оскорблений, не пускают в ход кулаки, не таскают друг друга за волосы, как это часто бывает в Государственной Думе Федерального Собрания РФ. В Палате общин принято подчеркнуто уважительное обращение депутатов друг к другу — «Справедливый благородный джентльмен», «Уважаемый джентльмен» или, в крайнем случае, «Член Парламента от округа N».

В отличие от парламентов других стран мира, где законопроекты сначала обсуждаются в профильном комитете, в Палате общин Парламента Великобритании билль рассматривается в первую очередь на пленарном заседании палаты. Именно во втором чтении принимается посредством голосования принципиальное решение о дальнейшей судьбе законопроекта: должна ли палата продолжать над ним работу или сразу отклонить. Если принято решение о доработке законопроекта, то он передается в профильный комитет или в группу смежных комитетов Палаты общин для постатейного обсуждения билля и внесения в его содержание необходимых поправок. Затем законопроект вновь представляется в Палату общин для его обстоятельного обсуждения на пленарном заседании и голосования по каждой из поправок, внесенным профильным комитетом или группой смежных комитетов палаты.

На стадии второго чтения в Палате общин Парламента Великобритании часто возникают ситуации, когда чрезмерно затягиваются дебаты по законопроекту. С целью их разрешения Спикер палаты применяет различные приемы и способы ограничения парламентских прений, выработанных вековечной практикой. Среди них наиболее известными являются:

— способ подачи парламентской петиции о прекращении дебатов по требованию не менее 100 депутатов;

— прием «гильотины», когда заранее оговаривается час прекращения дебатов, после наступления которого Спикер завершает прения;

— прием «кенгуру», позволяющий Спикеру палаты по своему усмотрению выбирать и ставить на голосование лишь отдельные поправки к законопроекту под предлогом, что только они являются исключительно важными, носят дискуссионный характер. Остальные поправки Спикер преднамеренно пропускает, то есть как бы «перепрыгивает» их, подобно кенгуру;

— способ использования партийной дисциплины, когда Спикер палаты требует от «кнутов», чтобы они повлияли на депутатов парламентских фракций с целью прекращения дебатов, отказались от участия в дальнейших дискуссиях.

Третье чтение в Палате общин Парламента Великобритании носит в основном формальный характер, поскольку законопроект уже обсуждался на предыдущей стадии. Согласно правилам процедуры допустимы лишь технические и редакционные поправки, а затем на пленарном заседании палаты проводится голосование по законопроекту в целом в его окончательном варианте. Для принятия билля достаточно простого большинства голосов депутатов Палаты общин.

Принятый таким образом законопроект направляется на рассмотрение Палаты лордов британского Парламента, где он проходит аналогичную процедуру. Если лорды вносят в содержание законопроекта свои поправки, то он передается Палате общин, которая должна рассмотреть их на пленарном заседании и путем голосования решить о принятии или отклонении поправок. Теоретически подобное согласование текста законопроекта может длиться довольно долго, но стороны обычно достигают компромисса. Если этого не удалось сделать, то Палата лордов может затянуть принятие законопроекта на год, а финансового билля на один месяц. По истечении указанного срока законопроект считается принятым всем составом Парламента Великобритании.

В практике деятельности британского Парламента может возникнуть ситуация, когда палата лордов в результате рассмотрения законопроекта, принятого Палатой общин, отклоняет его по каким-либо основаниям. В этом случае законопроект может быть повторно рассмотрен Палатой общин на следующей сессии и если он будет одобрен простым большинством голосов ее депутатов, то станет парламентским законом.

Принятый при соблюдении всех процедурно-процессуальных норм, законопроект направляется монарху и после его одобрения окончательно приобретает статус акта Парламента Великобритании, публикуемого в официальном издании.

Парламент Великобритании осуществляет контроль над Правительством и его отдельными министрами. При этом ведущая роль в реализации контрольной функции принадлежит Палате общин. Она может выразить Правительству Великобритании вотум недоверия, вынести резолюцию порицания, дать оценку работе отдельных министров по их ответам на устные и письменные вопросы депутатов, сформировать специализированные комитеты, наделенные контрольными полномочиями, заслушать доклад специального парламентского уполномоченного (Комиссионера).

Правовым основанием для выражения Правительству Великобритании вотум недоверия служит конституционное соглашение, по которому Правительство, лишившись поддержки Палаты общин, должно уйти в отставку. Однако Палата общин может воспользоваться своими полномочиями лишь в том случае, когда само Правительство Великобритании ставит перед ней вопрос о доверии в связи с возникшими трудностями в прохождении важного правительственного билля. В силу этих причин вотум недоверия именуется в британской доктрине связанным.

Выражение Правительству Великобритании вотума недоверия влечет либо его отставку, либо роспуск Палаты общин. Оппозиция, как показывает практика, регулярно предлагает вынести действующему Правительству вотум недоверия, но сделать это чрезвычайно трудно, поскольку в Великобритании оно формируется на базе парламентского большинства и пользуется его поддержкой. Подобное случалось лишь дважды (1924 и 1979 гг.), когда возникали серьезные политические разногласия внутри фракции правящего большинства, повлекшие за собой ее фактический раскол.

В отличие от вотума недоверия резолюция порицания Правительству Великобритании инициируется самой Палатой общин. Проект резолюции вносится только парламентской оппозицией в Палате общин, в котором отмечаются серьезные упущения в деятельности Правительства Великобритании. И хотя резолюция порицания в силу известных причин выносится лишь в порядке исключения, Тем не менее обсуждение ее проекта вызывает активные парламентские дебаты, за ходом которых внимательно следит политическая элита страны, формирующая общественное мнение о деятельности Правительства Великобритании. Характер дебатов может оказать значительное влияние на результаты парламентских выборов в Палату общин.

Наиболее распространенной формой парламентского контроля за деятельностью Правительства Великобритании являются устные и письменные вопросы Премьер-министру и каждому из министров. Постоянными правилами Палаты общин предусмотрено, что Премьер-министр Великобритании должен два раза в парламентскую неделю отвечать по 15 минут на вопросы депутатов, а министры — четыре дня в неделю по 40–50 минут. Однако никто из них не обязан отвечать на вопросы, которые касаются обороны и государственной безопасности, информации личного характера, коммерческой тайны.

Палата общин британского Парламента осуществляет контроль за деятельностью правительственных министерств и ведомств через систему специальных и постоянных комитетов. На их заседания приглашаются министры и другие члены Правительства Великобритании для выступления с информацией о работе министерств и ведомств или для дачи показаний по конкретным вопросам. По результатам контроля они составляют отчеты и передают их на рассмотрение Палаты общин, которая может выносить их на пленарное заседание.

Согласно Акту о парламентском Комиссионере 1967 г. специальный парламентский уполномоченный Великобритании рассматривает поступающие от населения страны жалобы по поводу неудовлетворительной работы центральных административных учреждений. Как и большинство омбудсменов современных государств, Комиссионер Великобритании не наделен властными полномочиями. Его роль сводится к составлению регулярных докладов, обращенных к Парламенту Великобритании и правительственным министерствам и ведомствам. Главным из них является ежегодный доклад, представляемый специальному парламентскому комитету.

Намного скромнее выглядят контрольные полномочия Палаты лордов Британского Парламента. Она может лишь приглашать на свои заседания министров Правительства Великобритании для дачи ответов на устные и письменные вопросы пэров, создавать временные комитеты для изучения специальных проблем, возникающих в сфере государственного управления. По итогам дискуссий Палата лордов информирует Правительство Великобритании и гражданское общество страны.

Контрольные полномочия Парламента Великобритании могут показаться, на первый взгляд, недостаточно эффективными. Правящему большинству приходится контролировать как бы самого себя, своего парламентского лидера — Премьер-министра. Однако их осуществление служит важнейшим конституционно-правовым средством укрепления законности в сфере государственного управления, профилактики коррупции в верхних эшелонах власти.

Вместе с тем следует отметить, что и Правительство Великобритании располагает эффективными средствами правового воздействия на Парламент страны, произвольно регулируя срок деятельности Палаты общин, установленный конституционными нормами. По инициативе Правительства Палата общин может быть распущена досрочно прокламацией Тайного совета от имении монарха Великобритании. Делается это обычно с целью проведения досрочных выборов в палату общин в наиболее благоприятных для правящего большинства условиях, когда социально-экономическая ситуация остается стабильной и избиратели еще не совсем разочаровались в политике Правительства Великобритании, не требуют резкого изменения его курса.

3. Правительство. Нормы парламентских актов не дают легального определения Правительства Великобритании, не закрепляют его структуру, функции и полномочия, формы и методы деятельности, правовые основания и порядок конституционно-правовой ответственности. Его статус регулируется главным образом нормами конституционных обычаев и традиций.

Правительство Великобритании формируется каждый раз после парламентских выборов или досрочной отставки предшествующего ему высшего органа исполнительной власти страны. Согласно конституционному соглашению, монарх назначает лидера политической партии или блока партий парламентского большинства в Палате общин и поручает ему сформировать Правительство. Затем монарх по представлению Премьер-министра назначает всех членов Правительства Великобритании.

По своему составу Правительство Великобритании является неоднородным органом исполнительной власти страны. В зависимости от служебных рангов министров, всех их подразделяют на четыре группы.

В первую группу входят министры и государственные секретари Короны, наделенные разным правовым статусом. Каждый из министров Короны возглавляет ключевое министерство, а иногда и два, которые являются отраслевыми органами исполнительной власти. В отличие от министров государственные секретари Короны руководят работой департаментов или офисов, осуществляющих межотраслевое управление. Они обеспечивают координацию деятельности всех министерств, работающих в одной и той же сфере государственного управления (культура, образование и занятость, здравоохранение, окружающая среда, общественная безопасность, транспорт и региональное развитие, промышленность и торговля и др.). Некоторые министры Правительства Великобритании, которые по рангу и занимаемой должности являются фактически государственными секретарями Короны, до сих пор имеют старинные титулы членов Тайного совета: канцлер казначейства (министр финансов), лорд-канцлер (министр юстиции).

Ведущая роль государственных секретарей Короны среди руководителей центральных правительственных органов управления Великобритании состоит и в том, что у каждого из них находятся в организационном подчинении по несколько министров. Благодаря своему рангу, государственным секретарям Короны предоставлено исключительное право прямого обращения к Королеве Великобритании.

Вторую группу составляют министры без портфеля и члены Правительства Великобритании, занимающие в нем традиционные должности, такие, например, как лорд-председатель Совета, лорд-хранитель печати, канцлер герцогства Ланкастерского. На них возлагается выполнение особых функций и отдельных поручений Премьер-министра Великобритании.

В третьей группе представлены государственные министры, которые по должности являются заместителями государственных секретарей или министров Короны, возглавляющих департаменты (офисы) или ключевые министерства страны. Характерная особенность их правового статуса заключается в том, что в случае поражения правящей партии на парламентских выборах в Палату общин, они не отправляются победителями в отставку, что позволяет обеспечивать преемственность и высокий профессионализм в системе государственного управления Великобритании.

К четвертой группе членов Правительства Великобритании в ранге младших министров отнесены такие должностные лица, как парламентские секретари. Они специально уполномочены обеспечивать связь министров Короны с британским Парламентом.

Правительство Великобритании по своему численному составу является довольно большим органом исполнительной власти страны. В него обычно входят 95–100 высших должностных лиц, в том числе и такие государственные служащие, которые в правительствах других стран мира практически не встречаются. Среди них можно назвать главного «кнута» правящей партии и его заместителей, генерального атторнея и его заместителя — генерального солиситора (высшие юридические советники). Возглавляет Правительство Премьер-министр Великобритании.

Компетенция Правительства Великобритании по осуществлению исполнительной власти государства закрепляется преимущественно нормами конституционных соглашений. Анализ практики деятельности Правительства показывает, что оно осуществляет посредством реализации своих полномочий следующие функции:

— определение политического курса государства, выносимого на утверждение Парламента;

— исполнение парламентских актов;

— разработка и представление на утверждение Парламента проекта государственного бюджета и обеспечение его исполнения;

— разработка и внесение на рассмотрение Парламента правительственных законопроектов;

— обеспечение законности, прав и свобод человека, личности и гражданина;

— управление государственной собственностью;

— обеспечение обороны страны, государственной и общественной безопасности;

— координация деятельности министерств и департаментов (офисов) в отраслях и сферах государственного управления;

— реализация внешней политики государства;

— осуществление делегированного законодательства.

Возложение на Правительство Великобритании перечисленных выше функций дает ему возможность сосредоточить свое внимание на политических задачах и сохранять общее руководство, не вдаваясь в детали. Что касается делегированного законодательства Великобритании, то оно осуществляется в рамках Акта о статутных инструментах (1946 г.) под жестким парламентским контролем, исключающим нарушение конституционной законности.

В порядке делегированного законодательства Правительство издает приказы в Совете, а государственные секретари и министры Короны принимают постановления, инструкции и регламенты, которые обозначаются общим собирательным понятием — статутные документы.

Правительство Великобритании никогда не собирается на заседания в полном составе. В его рамках формируется Кабинет численностью не более двадцати высших должностных лиц в ранге государственного секретаря и министра Короны, которых самостоятельно назначает Премьер-министр страны. Кабинет осуществляет свою деятельность на основании конституционного обычая, что дает ему широкий простор для фактической реализации функций Правительства Великобритании. Всем другим членам Правительства рассылаются лишь выписки из решений Кабинета, в которых сформулированы конкретные поручения компетентным руководителям министерств и ведомств.

Из числа членов Кабинета по традиции формируется еще более узкая коллегия — внутренний Кабинет, включающий высших должностных лиц, пользующихся особым доверием Премьер-министра и обсуждающий наиболее важные вопросы государственного управления.

Функции и полномочия Премьер-министра Великобритании не определяются нормами законов. Они вытекают из содержания политических традиций и конституционных соглашений. Как глава Правительства Великобритании, он руководит заседаниями Кабинета, которые обычно проходят раз в неделю. Однако Премьер-министр редко выносит вопрос непосредственно на рассмотрение Кабинета, не посоветовавшись с наиболее авторитетными государственными секретарями и министрами Короны, составляющими внутренний Кабинет. Зачастую роль правительственного Кабинета сводится к утверждению решений, принятых этой более узкой коллегией высших должностных лиц государства.

На заседаниях Кабинета все решения формально должны приниматься простым большинством голосов его членов. Но до голосования дело обычно не доходит, сразу после завершения дискуссий по обсуждаемому вопросу Премьер-министр подводит им итоги, делает выводы и принимает окончательное решение. Он не считает себя связанным мнениями членов Кабинета, высказанными на заседании. Тем самым оно становится решением Кабинета и частью политики Правительства Великобритании. За исполнением решений Кабинета министерствами и ведомствами страны Премьер-министр осуществляет текущий и последующий контроль.

Кроме того, согласно конституционному соглашению, Премьер-министр Великобритании должен поддерживать постоянные отношения между Кабинетом и монархом и давать ему советы по вопросам внутренней и внешней политики государства, участвовать в принятии решений о назначении на высшие государственные должности страны. Он специально уполномочен представлять Правительство Великобритании в парламентских дебатах и отвечать на устные и письменные вопросы депутатов Палаты общин или пэров Палаты лордов о правительственной политике. По наиболее важным конфиденциальным вопросам обороны страны и государственной безопасности Премьер-министр обязан информировать Лидера оппозиции Правительства Ее Величества.

За свою деятельность Правительство Великобритании несет конституционно-правовую ответственность. Мерой ответственности в данном случае является отставка Правительства при отказе ему в доверии Палатой общин, либо выражения ею вотум недоверия. Однако, если монарх по предложению Премьер-министра распустит Палату общин, то отставки Правительства не происходит.

§ 6. Регионализм в системе политико-территориальной организации государства

Великобритания по форме политико-территориальной организации считается унитарным государством, состоящим из четырех исторических провинций — Англии, Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии (Ольстера). Каждая из провинций представляет собой национально-территориальную автономию, осуществляющую государственную власть на началах регионализма.

Среди исторических провинций Великобритании наиболее широкой компетенцией обладает Шотландия. В соответствии с Актом о Шотландии 1998 г. она самостоятельно формирует свой парламент и подотчетное ему правительство, а также автономную судебную систему. К предметам ведения Шотландии относятся такие отрасли и сферы государственного управления, как комплексное развитие территории, административно-территориальное устройство, гражданское и уголовное законодательство, общественная безопасность, архитектура и жилищное строительство, транспорт, образование, культура и спорт, сельское хозяйство, охота и рыболовство, здравоохранение, охрана окружающей среды, местное управление. По всем этим предметам ведения Шотландский парламент принимает нормативные правовые акты в форме законов.

Однако Шотландский парламент наделен правом первичного нормотворчества и по некоторым предметам ведения Великобритании. Он может вносить поправки в действующие акты британского Парламента или отменять их при условии, что они противоречат законодательству Шотландии. Своими законами Шотландский парламент не вправе изменять лишь акты Великобритании, имеющие для провинции конституционное значение — Акт о соединении с Шотландией 1707 г., Акт о Европейских сообществах 1972 г. и Акт о правах человека 1998 г.

Кроме того, в целях сохранения высокого качества жизни населения всех исторических провинций Великобритании, Шотландскому парламенту не разрешается вносить изменения в законодательство Соединенного Королевства о социальном обеспечении.

Исполнительным органом государственной власти Шотландии является правительство провинции. В этом статусе выступает Шотландская администрация, возглавляемая Шотландским исполнительным комитетом.

Порядок формирования Шотландской администрации мало чем отличается от порядка формирования Правительства Великобритании. Глава Шотландского исполнительного комитета назначается Королевой Великобритании по предложению регионального парламента из числа его депутатов. Остальные члены правительства назначаются главой Шотландского исполнительного комитета с согласия парламента и высочайшего одобрения Королевы.

Во всей своей деятельности Шотландская администрация подконтрольна региональному парламенту, который может выразить ей в установленном законом порядке вотум недоверия.

Незначительными особенностями по сравнению с конституционно-правовым статусом Шотландии отличается правовое положение Северной Ирландии в составе Соединенного Королевства. Актом о Северной Ирландии 2000 г. к предметам ведения провинции отнесены: учреждение системы и структуры органов государственной власти, комплексное развитие территории, жилищное строительство, сельское и лесное хозяйство, образование, здравоохранение, охрана окружающей среды, развитие спорта и искусств, местное управление.

На основании Акта о Северной Ирландии были сформированы законодательные, исполнительные и судебные органы государственной власти провинции. В качестве законодательного органа учрежден однопалатный парламент — Ассамблея Северной Ирландии. По всем предметам ведения, отнесенным к компетенции Северной Ирландии, он наделен правом осуществлять первичное нормотворчество, то есть принимать законы, регулирующие соответствующие отрасли и сферы государственного управления. Однако в Приложении к Акту о Северной Ирландии нормативно определены 22 предмета ведения, исключенных из компетенции регионального парламента. По ним может законодательствовать только Парламент Великобритании.

Исполнительный комитет Северной Ирландии (правительство) формируется при решающем участии регионального парламента. Премьер-министр избирается абсолютным большинством голосов депутатов Ассамблеи Северной Ирландии, которое определяется дифференцированно, путем раздельного подсчета голосов юнионистов (протестантов) и националистов (католиков). Монарх Великобритании лишь формально утверждает в должности Премьер-министра Северной Ирландии, а также одобряет предложенный им состав правительства.

Большое практическое значение в формировании Исполнительного комитета Северной Ирландии и в организации его деятельности имеет конфессиональный состав регионального парламента. Премьер-министром Исполнительного комитета может стать только депутат Ассамблеи Северной Ирландии, представляющий протестанскую партию юнионистов, а его заместителем депутат от католической партии националистов. Все министерские посты в Исполнительном комитете распределяются в пропорции, отражающей соотношение двух партий в Ассамблее Северной Ирландии.

Значительно меньшим объемом компетенции обладает Уэльс. В соответствии с Актом об управлении Уэльсом 1998 г. он самостоятельно формирует свой парламент и правительство. Региональным парламентом является Национальная ассамблея Уэльса, а правительством — Кабинет Уэльса.

Однако за Уэльсом законодательно не закреплены определенные предметы ведения. Ему фактически были переданы лишь функции государственного секретаря Правительства Великобритании по делам Уэльса, которые тот осуществлял на региональном уровне. В пределах своей компетенции он координировал развитие экономики Уэльса, образования и культуры, здравоохранения и социального обеспечения, сохранение благоприятной окружающей среды, валлийского языка и памятников истории. Теперь по этим вопросам Национальная ассамблея Уэльса вправе осуществлять лишь вторичное нормотворчество, принимая акты, конкретизирующие с учетом региональных особенностей законодательство Великобритании.

К этому следует добавить, что Уэльс не имеет своей автономной судебной системы. На его территории действуют суды, входящие в качестве составных элементов в единую судебную систему Англии и Уэльса. В отличие от судебных систем Шотландии и Северной Ирландии она характеризуется в отечественной и зарубежной литературе как английская судебная система.

Парламентские акты Соединенного Королевства о Шотландии, Северной Ирландии и об управлении Уэльсом предусматривают возможность государственного вмешательства в компетенцию исторических провинций Великобритании. Законодательный орган каждой из провинций может быть распущен досрочно в случаях, когда его депутаты не пришли в установленные сроки к согласию по кандидатуре главы исполнительного органа государственной власти или, когда региональный парламент принял нормативный правовой акт, противоречащий законодательству Великобритании. Использование государственного вмешательства допустимо при условии, когда уже исчерпаны все возможности согласительных процедур.

Некоторые элементы регионализма проявляются и в системе государственного управления Англии. В соответствии с Актом об агентствах регионального развития 1998 г. территория Англии разделена на девять приблизительно равновеликих регионов, каждый из которых охватывает пять-шесть графств. Во всех регионах учреждены Агентства регионального развития и Региональные палаты, которые в организационном отношении подчинены Государственному секретарю по вопросам транспорта, местного управления и регионов Правительства Великобритании.

Агентства на основании директивных документов Правительства Соединенного Королевства разрабатывают экономические стратегии развития регионов Англии и координируют деятельность публичных и частных корпораций по их осуществлению в условиях регулируемого рынка и добросовестной конкуренции. Региональные палаты утверждают проекты экономических стратегий развития регионов Англии и осуществляют контроль за ходом их реализации.

Кардинальные изменения в системе регионального управления Англии могут произойти в результате реализации правовых норм Акта о подготовке к созданию региональных ассамблей 2003 г. Он предусматривает учреждение во всех регионах Англии Ассамблей, коллегиальных органов государственной власти, непосредственно избираемых населением. В установленном законом порядке, к ним должны перейти функции и полномочия ныне действующих Региональных палат. По своему правовому статусу регионы Англии практически не будут отличаться от Уэльса. Если это произойдет, то Великобритания закономерно преобразуется в национально-территориальную федерацию. Но пока она остается типичным регионалистским государством, поскольку регионами Англии управляют общегосударственные органы Великобритании.

§ 7. Судебные системы Великобритании

Такое нетрадиционное название настоящего параграфа более точно отражает суть изучаемого явления, поскольку в Великобритании фактически отсутствует единая судебная система. В Соединенном Королевстве исторически сформировались собственные судебные системы Англии и Уэльса, Шотландии, Северной Ирландии и отдельных заморских территорий Великобритании. За судебной системой Англии и Уэльса прочно укоренилось название — английская судебная система.

1. Английские суды. В качестве высшей судебной инстанции по отношению к судам Англии и Уэльса выступает Верховный суд Соединенного Королевства, учрежденный в соответствии с нормативными предписаниями Акта о конституционной реформе 2005 г. Суд имеет сложное вертикальное строение. В его состав входят: Высокий суд, Суд Короны и Апелляционный суд.

Высокий суд в организационном плане представляет собой механическое соединение в одном юрисдикционном учреждении трех различных судебных отделений — Суда королевской скамьи, Канцлерского отделения Высокого суда и Отделения Высокого суда по семейным делам. У каждого отделения Высокого суда имеется своя компетенция и свои функции.

Суд королевской скамьи рассматривает по первой инстанции наиболее сложные гражданские дела. Обычно они связаны со спорами о взыскании финансовых средств в особо крупных размерах. Суд разрешает споры по контрактам, по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей природной среде, физическими юридическим лицам, вследствие техногенных аварий и катастроф, несчастных случаев на производстве или на транспорте, а также споры с участием выдающихся личностей и известных людей. Так, например, Суд королевской скамьи рассматривал в 2011 г. резонансное гражданское дело по иску беглого российского олигарха Б. А. Березовского к мультимиллиардеру Р. А. Абрамовичу о взыскании 5,5 млрд долларов США. Фактическими основаниями для принятия дела к производству послужили такие обстоятельства, как большая сумма денежных средств и участие в процессе в качестве истца и ответчика одиозных, скандально известных лиц.

С целью повышения специализации в рассмотрении гражданских дел Суд королевской скамьи формирует в своем составе Коммерческий и Адмиралтейский суды. Они рассматривают соответственно торговые споры и иски о возмещении ущерба, причиненного в связи с осуществлением морских перевозок.

В качестве апелляционной инстанции Суд королевской скамьи обладает относительно ограниченной гражданской и весьма обширной уголовной юрисдикцией. В установленном законом порядке он рассматривает жалобы на решения судов магистратов по гражданским делам и на решения Суда Короны и судов магистратов по уголовным делам.

Кроме того, на Суд королевской скамьи возложена функция судебного надзора, в пределах своих полномочий он осуществляет надзор за решениями других судов, за юридически значимыми действиями и решениями исполнительных органов государственной власти, в том числе и на муниципальном уровне. Тем самым обеспечивается эффективность государственно-правового механизма реализации одной из наиболее важных конституционных гарантий гражданских прав личности — судебного обжалования и защиты.

Канцлерское отделение Высокого суда рассматривает в качестве суда первой инстанции гражданские дела, которые непосредственно касаются чрезвычайно больших сумм денежных средств или национальных финансовых интересов. Среди них преобладают дела, связанные с управлением имуществом, собственностью, налогами, ипотекой, завещаниями, спорам по трастам и залоговым обязательствам.

На правах составных частей в Канцлерском отделении Высокого суда функционируют Суд по делам корпораций и Патентный суд. Первый из судебных органов разрешает споры, связанные с акционерным правом, банкротством и ликвидацией корпораций и компаний, исковыми требованиями акционеров. Патентный суд рассматривает ходатайства Генерального контролера по вопросам патентов, дизайна и торговых марок.

Отделение Высокого суда по семейным делам рассматривает в апелляционном порядке жалобы на решения судов магистратов по всем вопросам семейных отношений, в том числе бракоразводных процессов, раздельного проживания супругов, судьбе детей разведенных родителей, выплаты алиментов, опеки и попечительства, раздела имущества между бывшими супругами.

Суд Короны объединяет в своем составе Центральный уголовный суд и около сотни судебных присутствий, расположенных практически во всех крупных городах Англии и Уэльса. Тем не менее он является единым судебным органом. «Важно помнить, — предостерегает известный исследователь английской судебной системы Р. Уолкер, — что Суд Короны — один для всей страны, что не существует различных судов короны».

Суд Короны осуществляет правосудие в качестве суда первой инстанции по уголовным делам о совершении особо тяжких преступлений, по которым обвиняемые не признали себя виновными до начала судебного процесса. К таким преступлениям относятся: государственная измена, шпионаж, квалифицированное убийство, изнасилование, поджег, вооруженный разбой, кража в особо крупных размерах и ряд других преступлений. По первой инстанции Суд Короны рассматривает уголовные дела только с участием присяжных заседателей.

В качестве апелляционной инстанции Суд Короны рассматривает жалобы на приговоры магистратских судов, а также на их постановления о предании обвиняемых суду и заключению их под стражу.

Вместе с тем следует отметить, что Суд Короны обладает и гражданской юрисдикцией, хотя и весьма ограниченной. Предметом рассмотрения в Суде Короны по апелляционным жалобам являются решения судов магистратов, принятые ими по делам о букмекерстве, об азартных играх и о выдаче лицензий.

2. Апелляционный суд. В структурном отношении он состоит из двух отделений: по гражданским и по уголовным делам. Отделение по гражданским делам рассматривает апелляционные жалобы на решения Высокого суда, Суда Короны и судов графств. Отделение по уголовным делам рассматривает жалобы на приговоры Суда Короны, на апелляционные постановления и обвинительные приговоры других судов. В связи с оправдательными приговорами его судьи высказывают суждения по вопросам права, создают судебные прецеденты.

Однако в Англии и Уэльсе не существует четко определенной иерархии апелляции, поэтому в Апелляционный суд дела могут поступать из различных судебных инстанций.

3. Суды графств. Они представляют собой основное звено низших судов Англии, организованных по территориальному принципу, что обеспечивает их доступность для населения всех крупных городов и других населенных пунктов. В соответствии с Актом о судах графств 1984 г. они наделены лишь гражданско-правовой юрисдикцией и могут рассматривать практически любые гражданско-правовые споры на подведомственной территории. С учетом категории гражданских дел сумма исковых требований установлена дифференцированно, в диапазоне от 1 до 50 тыс. фунтов стерлингов.

В Уэльсе суды этого звена создаются в городских и сельских унитарных образованиях исторической провинции, но они по своему статусу и юрисдикции ничем не отличаются от судов графств Англии.

4. Суды магистратов. Они являются судами низшего звена английской судебной системы, причем самыми массовыми и демократичными. Правосудие в каждом из них отправляют один или несколько мировых судей, которые могут и не иметь базового юридического образования. Тем не менее они рассматривают, по данным официальной статистики, 90–95% от общего количества судебных дел, регистрируемых на территории магистратских округов, в границах которых осуществляется их деятельность.

Юрисдикция судов магистратов достаточно обширна. В соответствии с Актом о магистратских судах 1980 г. они рассматривают вопросы об аресте лиц, подозреваемых в совершении преступлений, выносят решения о мелких административных правонарушениях и по незначительным гражданско-правовым спорам, а также приговоры по уголовным делам. Однако к их юрисдикции относятся лишь те уголовные дела, по которым могут быть назначены в качестве мер наказания лишение свободы сроком не более шести месяцев или штраф в размере до 5 тыс. фунтов стерлингов.

5. В Северной Ирландии сложилась автономная судебная система, но она по своему составу практически ничем не отличается от английской судебной системы. Верховный суд включает в качестве структурных подразделений Высокий суд с тремя его отделениями, Апелляционный суд и Суд Короны. На региональном и муниципальном уровнях Северной Ирландии сформированы суды округов и суды магистратов. Все они обладают аналогичной по объему и содержанию юрисдикцией соответствующих судебных инстанций Англии и Уэльса.

6. В Шотландии также действует автономная судебная система, но она значительно отличается от английской судебной системы. В нее входят такие структурные подразделения, как Высокий суд юстициариев, Сессионный суд, шерифские суды и окружные суды.

Высокий суд юстициариев является в Шотландии высшей и окончательной инстанцией по уголовным делам. По первой инстанции его судьи рассматривают с участием присяжных заседателей уголовные дела о наиболее тяжких преступлениях, преследуемых по обвинительному акту. В качестве апелляционной инстанции Высокий суд юстициариев рассматривает в составе трех или более судей жалобы на приговоры шерифских и окружных судов, а также на приговоры, вынесенные единолично его судьей по вердикту присяжных заседателей.

Сессионный суд Шотландии является высшей судебной инстанцией по гражданским делам. В структурном отношении он состоит из двух палат: внешней и внутренней. Во внешней палате судьи рассматривают дела по первой инстанции либо единолично, либо с участием присяжных заседателей. Во внутренней палате, состоящей из наиболее опытных и квалифицированных судей, коллегиально рассматриваются апелляционные жалобы на решения внешней палаты Сессионного суда и на решения по гражданским делам главных шерифов.

Шерифские суды Шотландии осуществляют правосудие по уголовным и гражданским делам. В их деятельности участвуют лишь профессиональные судьи, которые в зависимости от занимаемой должности традиционно подразделяются на шерифов и главных шерифов.

Рядовые шерифы рассматривают в пределах своей юрисдикции основную массу уголовных дел с участием присяжных заседателей, а если обвиняемый до суда признал себя виновным, то единолично. В отличие от уголовных дел, гражданские споры шерифы всегда разрешают единолично. Апелляционные жалобы на приговоры и решения шерифских судов рассматривают в установленном законом порядке главные шерифы.

Низовыми звеньями судебной системы Шотландии являются окружные суды, в состав которых входят магистраты или мировые судьи. К их подсудности отнесены уголовные дела о менее тяжких преступлениях, за совершение которых установлены наказания в виде лишения свободы на срок не более трех месяцев или штраф в сумме до 2 тыс. фунтов стерлингов. Они вправе разбирать также споры, преимущественно семейного характера.

Таким образом, в Великобритании отсутствует единая судебная система, а стало быть, и единое правовое пространство. Не удалось решить эту проблему и путем создания Верховного Суда Соединенного Королевства. В соответствии с Актом о конституционной реформе 2005 г. он рассматривает апелляционные жалобы на приказы и решения только Апелляционного суда Англии и Уэльса по гражданским делам (п. 2 ст. 40). И лишь временно Верховный Суд был управомочен рассматривать апелляционные жалобы на приказы или судебные решения судов Шотландии, если они были направлены в Палату лордов Парламента Великобритании до вступления в силу названной выше статьи (п. 3). В итоге Верховный Суд Соединенного Королевства был официально признан не более чем высшим звеном английской судебной системы.

§ 8. Местное управление в Великобритании

В законодательстве, судебной практике и научной литературе Великобритании для характеристики механизма осуществления публичной власти на местах используется термин «местное управление». Под ним обычно понимается управление делами местного значения, осуществляемое выборными органами публичной власти и их административным аппаратом в интересах населения той или иной административно-территориальной единицы. Местное управление в Великобритании призвано обеспечить оказание муниципальных услуг населению в соответствии с общенациональными стандартами и общим политическим курсом центрального правительства.

Территориальная организация местного управления Великобритании в ее современном виде была создана в результате кардинальной реформы системы административно-территориального устройства исторических провинций страны, проводимой во второй половине 90-х годов прошлого столетия. В ходе длительного экспериментирования было ликвидировано двухуровневое местное управление путем создания унитарных образований, объединяющих территорию нескольких бывших округов. Правовым статусом унитарного образования теперь обладают все города и сельские поселения Великобритании.

В подавляющем большинстве унитарных образований Соединенного Королевства публичная власть представлена органами местного управления. В городах и крупных сельских поселениях вместо бывших советов графств и округов образуются унитарные советы, которые по своему статусу являются юридическими