Правовые основы финансовой грамотности и защита прав потребителей финансовых услуг

Учебник

Под редакцией
доктора юридических наук,
профессора Е. В. Покачаловой

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК [347+346.6](075.8)

ББК [67.402+67.404]я73

П68

Рецензенты:

Грачева Е. Ю., доктор юридических наук, профессор, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, почетный работник науки и техники Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации, заведующий кафедрой финансового права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);

Рукавишникова И. В., доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник Центра научных исследований Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России).

Под редакцией доктора юридических наук, профессора Е. В. Покачаловой.

В учебнике рассмотрены общие положения о правовых основах финансовой грамотности в России и Евразийском экономическом союзе; особенности правовой политики государства в сфере повышения финансовой грамотности и формирования финансовой культуры в России; правовые основы бюджета и бюджетного устройства, налогообложения физических лиц, страхования, привлечения инвестиций и инвестиционной деятельности, регулирования национальной платежной системы России; способы защиты прав граждан в сфере предоставления финансовых услуг различными видами финансовых организаций (банки, микрофинансовые организации, страховые организации, ломбарды, кредитные потребительские кооперативы); основные схемы финансового мошенничества и механизмы правового регулирования его предотвращения. Отдельное внимание уделено особенностям защиты прав потребителей финансовых услуг при обращении к финансовому уполномоченному, в органы государственной власти и Банк России, в суд.

Законодательство приведено по состоянию на 1 октября 2025 г.

Для обучающихся и преподавателей юридических вузов и факультетов, работников органов государственной власти и местного самоуправления, предпринимателей, лиц, желающих приобрести знания в сфере правовых основ финансовой грамотности, противодействия финансовому мошенничеству и защиты прав потребителей финансовых услуг.

УДК [347+346.6](075.8)

ББК [67.402+67.404]я73

© Коллектив авторов, 2026

© ООО «Проспект», 2026

КОЛЛЕКТИВ АВТОРОВ

Бакаева Ольга Юрьевна, доктор юридических наук, профессор, почетный работник высшего профессионального образования — § 1.3 главы 1.

Беликов Евгений Геннадьевич, доктор юридических наук, профессор — § 5.1–5.2 главы 5.

Богатова Анастасия Васильевна, кандидат юридических наук, доцент — глава 6.

Голубитченко Мария Александровна, кандидат юридических наук, доцент — § 7.4–7.5 главы 7.

Гудкова Марина Валентиновна, кандидат юридических наук, доцент — § 7.1 главы 7, § 10.1 главы 10.

Жестков Игорь Александрович, кандидат юридических наук, доцент — глава 9.

Жутаев Алексей Сергеевич, кандидат юридических наук, доцент — § 3.1, 3.4 главы 3.

Землянская Наталья Ивановна, кандидат юридических наук, профессор — § 2.2 главы 2.

Малышева Анастасия Андреевна, кандидат юридических наук, доцент — § 1.2 главы 1, § 5.3 главы 5, § 7.2 главы 7, § 10.2 главы 10.

Островская Наталия Борисовна, кандидат юридических наук, доцент — § 7.6 главы 7 (совместно с Д. И. Яковлевым), § 10.3 главы 10 (совместно с Г. Ц. Хугаевым).

Покачалова Анна Сергеевна, кандидат юридических наук, доцент — глава 4, § 7.3 главы 7.

Покачалова Елена Вячеславовна, доктор юридических наук, профессор, почетный работник высшего профессионального образования, заслуженный работник высшей школы РФ, заведующий кафедрой финансового, банковского и таможенного права имени профессора Нины Ивановны Химичевой — предисловие, § 1.1 главы 1.

Разгильдиева Маргарита Бяшировна, доктор юридических наук, профессор — § 2.1, 2.3 главы 2.

Садчиков Михаил Николаевич, доктор юридических наук, профессор — § 3.2–3.3 главы 3.

Сурменева Екатерина Анатольевна, руководитель филиала № 1 АНО «Служба обеспечения деятельности финансового уполномоченного», кандидат юридических наук, доцент — глава 8.

Хугаев Георгий Цезаревич, ассистент — § 10.3 главы 10 (совместно с Н. Б. Островской).

Яковлев Дмитрий Иванович, кандидат юридических наук, доцент — § 7.6 главы 7 (совместно с Н. Б. Островской).

ПРЕДИСЛОВИЕ

Уважаемый читатель! Перед вами учебник, появление которого не является случайным. Он продиктован самой жизнью, а также усложнившимися общественными отношениями и новыми вызовами в сфере предоставления финансовых услуг.

Финансовый рынок стремительно развивается: появляются новые финансовые продукты, цифровые сервисы и инвестиционные инструменты. Потребитель сталкивается с огромным выбором доступных финансовых услуг, но не всегда обладает знаниями, чтобы адекватно оценить риски и правовые последствия своих решений.

При этом низкий уровень финансовой грамотности населения и, как следствие, совершение людьми непродуманных и неосознанных действий в сфере получения финансовых услуг имеют прямые и неблагоприятные последствия. Рост закредитованности, потеря сбережений, участие в сомнительных инвестиционных схемах — все это становится результатом незнания своих прав и обязанностей, а также непонимания базовых принципов работы финансовых организаций.

Особую значимость таким знаниям придает и цифровая трансформация сферы предоставления финансовых услуг. Дистанционное заключение договоров, онлайн-банкинг, алгоритмическое кредитование — все эти процессы требуют нового уровня понимания прав и обязанностей потребителя финансовых услуг, которому в настоящее время необходимо уметь не только пользоваться цифровыми финансовыми услугами, но и защищать свои права в цифровой среде.

Примечательно, что современный финансовый рынок — это не просто рынок услуг, где встречаются спрос и предложение. Это сложнейший публично-правовой институт, пронизанный государственным регулированием. Настоящий учебник предлагает взглянуть на финансовую грамотность под этим особым углом — не как на совокупность советов по принятию рациональных финансовых решений, а как на систему правовых знаний, основанную на финансово-правовых нормах и реализуемую через деятельность публичных субъектов.

Название учебника — «Правовые основы финансовой грамотности и защита прав потребителей финансовых услуг» — отражает его двойное значение.

Во-первых, это книга о праве. Сугубо экономические, на первый взгляд, понятия «финансовая грамотность», «финансовая организация», «финансовая услуга» имеют правовую основу. За сложными финансовыми терминами скрываются правовые конструкции и механизмы, регулирующие нормами права общественные отношения по поводу предоставления финансовых услуг (в частности, права, обязанности и ответственность лиц, вступающих в них).

Во-вторых, это книга о защите. О предотвращении нарушения прав и законных интересов самого уязвимого звена в этой системе — потребителя. В учебнике изложены предусмотренные действующим российским законодательством способы для эффективного оспаривания неправомерных действий финансовых организаций и мошенников. Изучение представленного материала позволит понять механизмы досудебного и судебного урегулирования споров в сфере предоставления финансовых услуг.

Учебник восполняет критически важный пробел в образовательном пространстве, предлагая системный подход к пониманию финансовых услуг через призму права. Такой подход формирует новую культуру финансового поведения — ответственного, грамотного и защищенного знанием закона. В конечном счете это способствует не только личной финансовой безопасности граждан, но и укреплению доверия ко всей финансовой системе страны.

Учебник содержит программу учебного курса по дисциплине «Защита прав потребителей финансовых услуг», а также может использоваться в качестве основной и дополнительной литературы в рамках изучения дисциплин «Бюджетное право», «Налоговое право», «Правовые основы инвестиционной деятельности», «Инвестиционное право», «Банковское право», «Финансовая грамотность», «Правовые основы финансовой грамотности и финансовой культуры», «Защита прав участников финансовых правоотношений» обучающимися по направлениям подготовки бакалавриата и магистратуры и специальностям в сфере юриспруденции. Он может быть полезен аспирантам, докторантам и всем занимающимся научными исследованиями в сфере юриспруденции, а также практическим работникам государственных и муниципальных органов, судебной и правоохранительной системы.

Доктор юридических наук, профессор,
заслуженный работник высшей школы РФ, почетный работник
высшего профессионального образования РФ,
заведующий кафедрой финансового,
банковского и таможенного права имени профессора
Нины Ивановны Химичевой
Е. В. Покачалова

Раздел 1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФИНАНСОВОЙ ГРАМОТНОСТИ

Глава 1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФИНАНСОВОЙ ГРАМОТНОСТИ В РОССИИ И ЕВРОПЕЙСКОМ ЭКОНОМИЧЕСКОМ СОЮЗЕ

1.1. Финансовая грамотность и финансовая культура потребителей финансовых услуг в Российской Федерации

В 2017 г. Правительство РФ утвердило первую национальную Стратегию повышения финансовой грамотности¹, что стало отправной точкой для системной работы в этой сфере. Итогом ее реализации можно считать сформированный «институциональный фундамент, позволивший перейти от разрозненных инициатив к единой государственной политике в области финансового просвещения.

В 2023 г. началась реализация обновленной Стратегии до 2030 г.², которая расширила фокус с простого повышения грамотности на формирование финансовой культуры — устойчивых ценностей и поведенческих моделей. Эта Стратегия стала ответом на новые вызовы: санкционное давление, цифровизацию финансовых услуг, рост финансовых рисков. Ее задача — не просто дать знания, но сформировать новую финансовую культуру, способствующую устойчивому развитию экономики.

Россия добилась значительного прогресса в финансовой грамотности, но теперь фокус смещается на финансовую культуру — глубинные изменения в поведении и ценностях.

Следует выявить взаимосвязь финансовой грамотности и финансовой культуры. Финансовая грамотность представляет собой базовый набор знаний и навыков, необходимых для грамотного распоряжения личными финансами, оценки рисков при использовании финансовых продуктов, защиты от мошенничества. Это фундамент, который включает понимание принципов формирования бюджета, механизмов кредитования и инвестирования, основ пенсионного планирования.

Финансовая культура — это практическое применение знаний в повседневной жизни, включающее:

• ценности, например важность сбережений или неприятие необдуманных долгов;

• установки, например доверие к финансовым институтам, готовность к долгосрочному планированию;

• поведенческие привычки, например автоматическое откладывание части дохода, использование страхования.

Таким образом, грамотность отвечает на вопрос: «Как правильно?» Например, знание о том, что такое инфляция. В свою очередь, культура: «Как я поступаю на практике?» Например, регулярная индексация своих сбережений с учетом инфляции. Можно констатировать, что финансовая грамотность без культуры остается теорией.

Современная политика России направлена на трансформацию знаний в действия, что требует, во-первых, развития образовательных программ с акцентом на практику (симуляторы, кейсы), во-вторых, создания средовой поддержки, например налоговых льгот для долгосрочных вложений, в-третьих, объединения усилий государства и финансовых организаций для расширения финансовых продуктов, призванных привлечь граждан к развитию финансовой среды. Последовательно происходит переход от «знать» к «уметь» и далее, к «применять системно».

В экономической теории существует мнение, что финансовая культура, как и финансовое поведение, является элементом экономической культуры, а не общей культуры³. Это объясняется тем, что финансовая сфера относится к экономической подсистеме общества в соответствии с классическим делением общественных сфер (экономическая, политическая, социальная, духовная)⁴.

Представляет интерес предложенная на основе «авторского комплексного исследования, состоящего из анкетного опроса, тестирования и фокус-групп, проведенного в 2019 году (объект — студенты Финансового университета)», типологизация финансовой культуры⁵. Данное исследование позволило выделить четыре типа финансовой культуры человека:

1) эгоцентрическая — ориентация на личную выгоду, высокая дисциплинированность, активное использование финансовых инструментов при оценке их надежности;

2) достижительная — стремление к развитию, рациональное управление финансами, доверие к услугам только при полной информированности;

3) материальная — приоритет финансового благополучия, низкая доверчивость, нелояльность к сбережениям;

4) оптимистическая — вера в благоприятный исход, сочетание сберегательного поведения с обдуманностью и доверием к банковской системе.

Автор считает, что понимание типов финансовой культуры позволяет прогнозировать финансовое поведение и разрабатывать адресные стратегии.

Вместе с тем есть мнение, что финансовая культура, будучи частью общей культуры, формируется под влиянием социальных установок и определяет отношение индивидов к деньгам, их финансовое поведение, стратегии сбережения и инвестирования⁶. Исследование влияния финансовой культуры на финансовое поведение граждан позволило авторам сделать ряд выводов относительно поведения граждан различных возрастов⁷. Так, поколение Х демонстрирует более осознанное и рациональное финансовое поведение, что связано с жизненным опытом, пережитыми экономическими кризисами и привычкой к офлайн-покупкам. В то время как молодежь склонна к импульсивным тратам и меньшей сберегательной активности из-за влияния цифровых технологий, доступности онлайн-покупок и маркетингового давления. Все это свидетельствует о наличии различий в финансовых привычках поколений, обусловленных как возрастными факторами (опыт, ценности), так и внешними условиями (экономическая ситуация, технологический прогресс).

Следует отметить, что государство выступает инициатором создания специальных субъектов, которые нацелены на повышение уровня финансовой грамотности населения через поддержку, координацию и масштабирование успешных просветительских инициатив. Именно таким субъектом в реализации стратегии финансовой грамотности выступает созданная при участии Центрального банка РФ, саморегулируемых организаций (СРО), профессиональных объединений и крупнейших финансовых структур в 2019 г. Ассоциация развития финансовой грамотности (далее — АРФГ).

Главные цели и задачи АРФГ представляют собой комплексную и взаимосвязанную систему, направленную на формирование в России финансово грамотного и защищенного общества. Ключевой приоритет АРФГ — это повышение финансовой грамотности населения, которое заключается в системном просвещении граждан по всем актуальным вопросам управления личными финансами. Это включает в себя формирование ответственного подхода к кредитованию, понимание основ инвестиций и рисков, выбор страховых продуктов и осознанное пенсионное планирование. Для достижения этой цели АРФГ активно разрабатывает и внедряет образовательные программы и адаптированные материалы, рассчитанные на самые разные возрастные группы, от школьников до взрослых людей, обеспечивая непрерывность процесса обучения.

Для обеспечения высокого качества просвещения и защиты прав потребителей АРФГ также принимает активное участие в разработке и продвижении единых стандартов финансовой грамотности и защиты прав потребителей, стремясь унифицировать и повысить уровень услуг и образования в этой сфере по всей стране.

Таким образом, АРФГ действует как связующее звено между государством, бизнесом и населением, предлагая не только теорию, но и реальные инструменты для решения финансовых проблем.

Можно констатировать, что государственная политика России в сфере финансового просвещения прошла путь от создания институционального фундамента до комплексного подхода, направленного на формирование глубоких поведенческих моделей. Современный фокус сместился с простой передачи знаний («финансовая грамотность») на воспитание устойчивых ценностей и практических привычек («финансовая культура»), что является закономерным ответом на новые вызовы, такие как цифровизация и рост финансовых рисков.

Контрольные вопросы

1. В чем заключается ключевое различие между финансовой грамотностью и финансовой культурой?

2. Что представляет собой АРФГ?

3. Что является ключевым приоритетом АРФГ?

4. Какие новые вызовы обусловили необходимость принятия обновленной Стратегии повышения финансовой грамотности и формирования финансовой культуры до 2030 г.?

5. Почему в экономической теории финансовую культуру часто относят к элементу экономической, а не общей культуры?

1.2. Правовая политика государства в сфере повышения финансовой грамотности и формирования финансовой культуры в России

Финансовая грамотность играет ключевую роль в жизни общества. В современном мире, где финансовая система становится все более сложной, а количество финансовых продуктов и услуг растет, наличие знаний, умений и навыков, составляющих основу финансовой грамотности, является критически важным для каждого человека.

Для того чтобы граждане могли свободно ориентироваться в различных финансовых услугах, приобретать действительно важные для них, а не навязанные различными субъектами, государство осуществляет планомерную обширную работу по повышению уровня финансовой грамотности в России.

Понятие «финансовая грамотность» урегулировано законодательно. В Стратегии повышения финансовой грамотности в Российской Федерации на 2017–2023 гг. финансовая грамотность рассматривалась как результат процесса финансового образования — «сочетание осведомленности, знаний, умений и поведенческих моделей для принятия успешных финансовых решений и достижения финансового благосостояния»⁸. В свою очередь, в действующую Стратегию повышения финансовой грамотности и формирования финансовой культуры до 2030 г. (далее — Стратегия) включено обновленное определение, в рамках которого финансовая грамотность представляет собой «основные знания, умения и навыки, которые необходимы для принятия финансовых решений в целях достижения финансового благополучия и управления финансовыми рисками»⁹. Необходимо отметить, что в определении, изложенном в новой Стратегии, финансовая грамотность уже не рассматривается как результат процесса финансового образования, что, как видится, отводит на второй план именно образовательную компоненту в повышении уровня финансовой грамотности населения. Подтверждение данного тезиса прослеживается также в целях и задачах самой Стратегии. Так, основной задачей Стратегии на период 2017–2023 гг. являлось повышение охвата и качества финансового образования и информированности населения, обеспечение институциональной базы и методических ресурсов, а в новой Стратегии в качестве основной задачи определяется «продвижение ценностей, а также формирование финансовой культуры среди взрослого экономически активного населения для выработки рациональных и осознанных поведенческих практик»¹⁰. В содержании определения «финансовая грамотность» действующей Стратегии не обозначены и поведенческие модели как важная составляющая для достижения финансовой грамотности, хотя в задачах Стратегии их формирование присутствует. В обновленной версии определения также расширены глобальные цели, с которыми связано принятие финансовых решений гражданами. Если в Стратегии до 2023 г. основная цель — достижение финансового благосостояния, то в действующей Стратегии, помимо цели достижения финансового благополучия, также указана цель управления финансовыми рисками. Это определяет закрепление законодателем факта присутствия в настоящее время огромного количества рисков в сфере принятия финансовых решений гражданами и управления финансами в целом, и думается, что зачастую эти риски связаны с развитием новых цифровых финансовых инструментов и мошенничеством в сфере предоставления финансовых услуг¹¹.

Таким образом, представляется, что легальное определение финансовой грамотности закрепляет и отражает основные параметры, цели и задачи в сфере принятия финансовых решений, обозначенные государством как ключевые и необходимые для устойчивого развития экономики России.

Исследователи указывают на неоднородность понятия «финансовая грамотность», его структурную дифференцированность и наличие в нем разноаспектных междисциплинарных взаимосвязей¹². Некоторые авторы рассматривают финансовую грамотность в широком смысле (например, как характеристику потребителя и гражданина, которая состоит не только из финансовых образования, осведомленности и компетентности, но также и из знания правовых аспектов в этой сфере)¹³.

Указанные аргументы позволяют рассуждать о том, что при рассмотрении природы данного явления стоит предположить, что финансовая грамотность не является сугубо экономическим явлением, а отчасти обладает правовой природой. И эта идея находит свое подтверждение в практической деятельности. Так, среди ключевых ожидаемых результатов реализации Стратегии указаны как сугубо правовые характеристики (например, умение защищать собственные права потребителя с помощью правовых инструментов, включая защиту прав в цифровой среде; соблюдение положений законодательства РФ о налогах и сборах), так и экономические характеристики, при более детальном рассмотрении которых просматривается тесная взаимосвязь с правом (так, например, выбор подходящего налогового режима для бизнеса не может быть осуществим без знаний норм Налогового кодекса РФ о специальных налоговых режимах, знания о структуре доходов и направлении расходов бюджетов бюджетной системы РФ не могут быть получены без изучения норм Бюджетного кодекса РФ (далее — БК РФ)¹⁴.

С точки зрения государства финансовая грамотность — это:

1) возможность полноценного развития и совершенствования для каждого человека;

2) высокий уровень сбережений и их трансформация;

3) залог личного и семейного благополучия миллионов семей;

4) готовность граждан к сложным жизненным ситуациям и старости;

5) улучшение жилищных условий, создание благоприятной среды для рождения и воспитания детей;

6) более ответственное отношение к личным и общественным финансам.

На первый взгляд может показаться, что финансовая грамотность связана только с личным финансовым планированием и учетом своих доходов и расходов. Однако категория финансовой грамотности намного шире и включает в себя вопросы, связанные также с налогами, страхованием, инвестициями, пенсионным обеспечением, деятельностью финансовых организаций (в том числе, например, банков, небанковских кредитных организаций, микрофинансовых организаций, ломбардов), предоставлением финансовых услуг, финансовым мошенничеством, защитой прав потребителей финансовых услуг и цифровой безопасностью (защитой личных финансовых данных).

Примечательно, что основным отличием Стратегии повышения финансовой грамотности на 2017–2023 гг. от действующей Стратегии является текущая нацеленность государства не только на повышение уровня финансовой грамотности, но и на формирование финансовой культуры у граждан России.

Правовая политика государства в области повышения уровня финансовой грамотности и формирования финансовой культуры представляет собой стратегически выверенную системную деятельность публичных субъектов, которая направлена на формирование комплекса правовых, организационных и информационно-образовательных мер.

Целью данной политики является создание устойчивой и эффективной системы, которая могла бы обеспечивать повышение уровня компетенций граждан в сфере управления личными финансами, расширение положительного опыта использования гражданами финансовых продуктов и услуг, формирование доверительного отношения граждан к финансовым организациям и обеспечение финансовой безопасности, в том числе финансовой кибербезопасности.

Ключевыми задачами правовой политики государства в области повышения уровня финансовой грамотности и формирования финансовой культуры являются:

1) продвижение ценностей и формирование установок финансовой культуры среди взрослых экономически активных граждан в целях выработки осознанных и рациональных поведенческих практик;

2) формирование ответственного финансового поведения граждан;

3) расширение долгосрочных инвестиций граждан в российскую экономику;

4) поддержка формирования достаточного уровня сбережений граждан, в том числе для социально незащищенных категорий граждан;

5) развитие страхования жизни как долгосрочного инструмента защиты имущественных интересов граждан;

6) формирование эффективных механизмов защиты прав потребителей финансовых услуг (в частности, предупреждение и снижение рисков финансового мошенничества, недобросовестных практик на финансовом рынке).

Публичными субъектами, ответственными за реализацию правовой политики государства в сфере повышения финансовой грамотности и формирования финансовой культуры, являются Центральный банк РФ и Министерство финансов Российской Федерации. В Стратегии установлено, что указанные субъекты участвуют в управлении реализацией Стратегии на условиях системного партнерства и паритета. Это подтверждается в том числе и нормативными правовыми актами, принятыми во исполнение Стратегии (например, приказом Министерства финансов Российской Федерации и Центрального банка РФ от 18 августа 2025 г. № 278/ОД-1850 «Об утверждении состава Межведомственной координационной комиссии по реализации Стратегии повышения финансовой грамотности и формирования финансовой культуры до 2030 года»).

Реализация Центральным банком РФ полномочий в указанной сфере закреплена законодательно. Так, п. 18.6 ст. 4 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» регламентирует в качестве одной из функций Банка России реализацию мероприятий по повышению уровня финансовой грамотности населения и субъектов малого и среднего предпринимательства во взаимодействии с Правительством РФ¹⁵. Е. Н. Пастушенко, Е. А. Малыхина, Л. Н. Земцова отмечают важность деятельности Банка России по повышению уровня финансовой грамотности, о чем свидетельствует реализация множества мероприятий правоприменительной и правотворческой направленности (в частности, издание программных правовых актов по развитию финансовой доступности и финансового рынка, которые включают вопросы повышения уровня финансовой грамотности и могут рассматриваться как акты стратегического планирования федерального уровня)¹⁶.

Стоит отметить, что законодательно не определен четкий перечень полномочий Банка России по повышению уровня финансовой грамотности и формированию финансовой культуры. Однако по итогам анализа нормативно-правовых актов, иных правовых документов, информационных писем, официальных интернет-ресурсов и публикаций представляется возможным сформировать следующий перечень полномочий Банка России в указанной сфере:

1) разработка стратегических документов в сфере повышения уровня финансовой грамотности и формирования финансовой культуры (например, разработка и утверждение Стратегии повышения финансовой доступности в Российской Федерации, разработка Стратегии повышения финансовой грамотности и формирования финансовой культуры [совместно с другими субъектами], разработка приоритетных направлений повышения доступности финансовых услуг в Российской Федерации);

2) реализация Стратегии;

3) осуществление мониторинга динамики изменения индикаторов (показателей) реализации Стратегии;

4) выявление недобросовестных практик финансовых организаций и противодействие им;

5) проведение мониторинга уровня доступности финансовых услуг;

6) публикация аналитических обзоров и статистики, связанной с деятельностью финансовых организаций (в том числе относительно мошенничества в сфере предоставления финансовых услуг и операций, совершенных без согласия клиентов финансовых организаций);

7) выявление компаний с признаками нелегальной деятельности на финансовом рынке;

8) защита прав потребителей финансовых услуг, в том числе прием вопросов граждан о деятельности финансовых организаций и жалоб на нарушение прав потребителей такими организациями;

9) участие в подготовке и актуализации методических и образовательных материалов по финансовой грамотности для обучающихся по образовательным программам основного общего образования, среднего общего образования, среднего профессионального образования, высшего образования;

10) публикация информационных буклетов и роликов;

11) разработка обучающих игр, подкастов в социальных сетях для различных категорий населения;

12) проведение вебинаров и очных мероприятий по финансовой грамотности с различными категориями населения, в том числе:

— разработка и реализация мероприятий для старшего поколения (граждан пенсионного и предпенсионного возраста) (например, проведение цикла онлайн-занятий по финансовой грамотности PensionFG, осуществление бесед с пенсионерами во время мероприятий);

— проведение вебинаров «Грамотный инвестор»;

— подготовка и реализация мероприятий для лиц с ограниченными возможностями здоровья и различными формами инвалидности (например, видеоролики на жестовом языке, аудиолекции, книги и брошюры шрифтом Брайля);

— проведение онлайн-уроков по финансовой грамотности для школьников и методических вебинаров для педагогов;

— проведение цикла вебинаров «Финтрек» для студентов;

13) проведение Всероссийского онлайн-зачета по финансовой грамотности, а также иные полномочия, реализующиеся в рамках других направлений деятельности Банка России и связанные (частично) с повышением уровня финансовой грамотности и формированием финансовой культуры.

Одним из наиболее крупных проектов Банка России в области повышения уровня финансовой грамотности и формирования финансовой культуры является функционирование информационно-просветительского ресурса «Финансовая культура» (https://fincult.info/). Портал предназначен для широкой аудитории, в некоторых случаях материалы разделяются на целевые группы (например, игры для детей и статьи о финансах для взрослого населения). Материалы предназначены для изучения в целях принятия рациональных финансовых решений. В доступной форме размещаются новости, связанные с экономикой и финансами, публикуются информативные статьи. Особый интерес, в том числе и для защиты прав потребителей финансовых услуг, вызывает раздел «Грабли», в котором содержится каталог мошеннических схем в финансовой сфере с комментариями экспертов.

Еще один проект Банка России в рассматриваемой сфере — Ассоциация развития финансовой грамотности (более подробно информация о ее деятельности изложена в параграфе «Финансовая грамотность и финансовая культура потребителей финансовых услуг в Российской Федерации»).

Со стороны Министерства финансов Российской Федерации координатором реализации мероприятий в сфере финансовой грамотности определена Дирекция финансовой грамотности Федерального государственного бюджетного учреждения «Научно-исследовательский финансовый институт Министерства финансов Российской Федерации» (далее — НИФИ Министерства финансов Российской Федерации). Она реализует следующие задачи:

1) обеспечение функционирования, технического обслуживания, развития и продвижения порталов о финансовой грамотности (в частности, портала моифинансы.рф); это включает в себя создание и актуализацию тематических разделов, их наполнение образовательными и просветительскими материалами, а также информацией о защите прав потребителей финансовых услуг, включая анонсы соответствующих мероприятий;

2) осуществление мероприятий в сфере финансовой грамотности в рамках международного сотрудничества;

3) оказание методической, консультационной, экспертной и информационной помощи образовательным учреждениям, общественным организациям, федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов РФ для подготовки и реализации планов, программ, которые направлены на повышение финансовой грамотности населения и защиту прав потребителей финансовых услуг.

По результатам деятельности Банка России и Министерства финансов Российской Федерации во взаимодействии с органами власти за последние шесть лет наблюдается тенденция устойчивого роста уровня финансовой грамотности граждан России¹⁷.

Стоит отметить, что цифровизация, развитие финансовых технологий, расширение и усложнение услуг и сервисов определили новые тренды в сфере финансовой грамотности. Вот некоторые из них.

1. Основным трендом, несомненно, является переход от финансовой грамотности к финансовой культуре. Для этого будет реализовываться целенаправленное воздействие на все компоненты финансовой культуры.

2. Необходимость развития финансовой киберграмотности граждан, которая представляет собой «основные знания, умения и навыки граждан в области безопасного пользования цифровыми финансовыми технологиями»¹⁸. Данный термин также присутствует в стратегическом документе Банка России, а именно в Основных направлениях развития информационной безопасности кредитно-финансовой сферы на период 2023−2025 гг. В рамках реализации мероприятий по развитию финансовой киберграмотности осуществляется создание и реализация программ по повышению финансовой киберграмотности и пропаганде кибергигиены для различных категорий населения; формирование необходимых компетенций и навыков в области финансовой киберграмотности; размещение социальной рекламы и просветительского контента по вопросам противодействия социальной инженерии в финансовой сфере; усиление финансовыми организациями информационной работы¹⁹.

3. В вопросах финансовой безопасности приоритет будут иметь вопросы финансовой кибербезопасности — управление киберрисками, защита от атак злоумышленников при использовании цифровых финансовых технологий.

4. Финансовая грамотность неразрывно связана с защитой прав потребителей: механизмы должны становиться проще и понятнее, чтобы стать доступнее для человека без финансового или юридического образования. И одновременно такие процессы должны стать источником обратной связи, помогая постоянному совершенствованию правового регулирования и устранению законодательных пробелов, которыми могут воспользоваться недобросовестные субъекты, предоставляющие финансовые услуги, а также мошенники.

Таким образом, Банк России и Министерство финансов Российской Федерации являются ключевыми субъектами деятельности по повышению уровня финансовой грамотности и формированию финансовой культуры в России и обладают обширным набором полномочий для ее эффективного осуществления.

Контрольные вопросы

1. Как определяется понятие «финансовая грамотность» в действующей Стратегии?

2. В чем состоит ключевое отличие в определении финансовой грамотности между ранее реализуемой стратегией на 2017–2023 гг. и действующей Стратегией?

3. Назовите шесть пунктов, которые, с точки зрения государства, характеризуют финансовую грамотность.

4. Каковы цель и ключевые задачи правовой политики государства в области повышения уровня финансовой грамотности и формирования финансовой культуры?

5. Какие два публичных субъекта реализуют государственную политику в этой сфере?

6. На основании какого Федерального закона и какой его статьи Банк России реализует полномочия по повышению уровня финансовой грамотности?

7. Перечислите не менее пяти полномочий Банка России в сфере повышения уровня финансовой грамотности и формирования финансовой культуры.

8. Как называется информационно-просветительский ресурс по финансовой грамотности, созданный Банком России?

9. Каковы основные направления деятельности АРФГ?

10. Назовите полномочия Министерства финансов Российской Федерации в сфере повышения уровня финансовой грамотности и формирования финансовой культуры.

Тестовые задания

1. Кто является основными публичными субъектами, ответственными за реализацию правовой политики в сфере повышения финансовой грамотности и формирования финансовой культуры?

а) Правительство РФ и Министерство экономического развития Российской Федерации;

б) Банк России и Министерство финансов Российской Федерации;

в) АРФГ и Министерство науки и высшего образования Российской Федерации;

г) Федеральная налоговая служба и Социальный фонд России.

2. Как в Стратегии определяется финансовая грамотность?

а) умение защищать собственные права потребителя с помощью правовых инструментов;

б) основные знания, умения и навыки, необходимые для принятия финансовых решений в целях достижения финансового благополучия и управления финансовыми рисками;

в) знание правовых аспектов предоставления финансовых услуг;

г) результат процесса финансового образования, который определяется как сочетание осведомленности, знаний, умений и поведенческих моделей, необходимых для принятия успешных финансовых решений.

3. Что из нижеперечисленного является полномочием Банка России по повышению уровня финансовой грамотности и формированию финансовой культуры?

а) установление и публикация официальных курсов иностранных валют по отношению к рублю;

б) защита прав потребителей финансовых услуг, в том числе прием вопросов граждан о деятельности финансовых организаций и жалоб на нарушение прав потребителей такими организациями;

в) определение порядка осуществления расчетов с международными организациями;

г) осуществление надзора и наблюдения в национальной платежной системе.

4. Кем учреждена АРФГ?

а) Банком России;

б) Службой по финансовой грамотности;

в) Федеральной антимонопольной службой;

г) Министерством финансов Российской Федерации.

5. В соответствии с каким нормативным правовым актом осуществляется реализация правовой политики по повышению уровня финансовой грамотности и формированию финансовой культуры в России:

а) Закон РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации»;

б) Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности»;

в) Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг»;

г) распоряжение Правительства РФ от 24 октября 2023 г. № 2958-р «Об утверждении Стратегии повышения финансовой грамотности и формирования финансовой культуры до 2030 года».

6. Какой информационно-просветительский проект реализует Дирекция финансовой грамотности Научно-исследовательского финансового института Министерства финансов Российской Федерации?

а) АРФГ;

б) моифинансы.рф;

в) Финкульт;

г) Ингосстрах.

7. Что из нижеперечисленного является основным направлением деятельности АРФГ?

а) поддержка инициатив в области инвестирования;

б) извлечение прибыли;

в) развитие движения волонтеров финансового просвещения;

г) обеспечение устойчивости национальной валюты.

8. Что такое финансовая киберграмотность?

а) умение пользоваться онлайн-банкингом;

б) знания, умения и навыки в области безопасного пользования цифровыми финансовыми технологиями;

в) защита от мошенничества в социальных сетях;

г) управление личными финансами с помощью мобильных приложений.

9. Какой субъект по поручению Министерства финансов Российской Федерации координирует мероприятия в сфере финансовой грамотности?

а) АРФГ;

б) Межведомственная координационная комиссия;

в) Дирекция финансовой грамотности НИФИ Министерства финансов Российской Федерации;

г) Банк России.

10. Что является одним из ключевых отличий действующей Стратегии от ранее действовавшей Стратегии повышения финансовой грамотности в Российской Федерации на 2017–2023 гг.?

а) акцент только на повышение уровня финансовой грамотности;

б) нацеленность на формирование финансовой культуры;

в) отказ от проведения образовательных мероприятий по финансовой грамотности;

г) сосредоточенность исключительно на защите прав потребителей.

1.3. Правовые основы финансовой грамотности в Евразийском экономическом союзе

Интеграционные процессы, в которые вовлечены государства — члены Евразийского экономического союза (далее — ЕАЭС, Союз), предполагают необходимость повышения финансовой грамотности как отдельных индивидов, так и их объединений. Это особенно важно, учитывая, что на евразийском пространстве обеспечивается свобода движения товаров, услуг, капитала, рабочей силы. Ранее эти вопросы активно обсуждались на уровне государств — участников Содружества Независимых Государств (далее — СНГ)²⁰.

Первостепенной целью ЕАЭС, в соответствии со ст. 4 Договора о ЕАЭС²¹, выступает создание условий для стабильного развития экономик государств-членов в интересах повышения жизненного уровня их населения. В рамках общего финансового рынка происходит формирование финансовой культуры, что позволяет обеспечить эффективную защиту прав потребителей финансовых услуг, стимулировать разработку и внедрение обучающих программ, обмениваться опытом внутри Союза.

Как верно отмечается в науке, «правовое и финансовое сознание являются важнейшими идеологическими факторами, способствующими интенсификации интеграционных процессов на евразийском пространстве. Их учет позволяет синхронизировать интеграционное движение в экономической, политической, правовой, культурной сферах, и напротив, их недооценка может существенным образом затормозить интеграцию, привести к дисбалансу пластов интеграционного процесса»²².

Необходимость повышения уровня грамотности, в том числе финансовой, населения заложена в программных документах ЕАЭС, среди которых:

• протокол о проведении согласованной политики в сфере защиты прав потребителей (приложение № 13 к Договору о ЕАЭС);

• протокол о торговле услугами, учреждении, деятельности и осуществлении инвестиций (приложение № 16 к Договору о ЕАЭС);

• протокол по финансовым услугам (приложение № 17 к Договору о ЕАЭС);

• Стратегические направления развития евразийской экономической интеграции²³;

• Концепция формирования общего финансового рынка ЕАЭС²⁴.

В последнем из перечисленных актов, в п. 7, устанавливается, что создание механизма защиты прав и законных интересов инвесторов и потребителей финансовых услуг планируется осуществлять по следующим направлениям:

• определение и формирование перечня финансовых услуг, в отношении которых государствами-членами будет осуществляться координация политики регулирования защиты прав потребителей и инвесторов;

• повышение уровня информированности потребителей и поставщиков финансовых услуг:

— об особенностях государственного регулирования предоставления финансовых услуг, учреждения и деятельности;

— о возможностях общего финансового рынка и порядке его регулирования;

— об инвестиционных продуктах в рамках общего финансового рынка;

— о возможностях защиты своих прав и интересов;

• взаимодействие национальных регуляторов, бизнес-сообществ государств-членов и финансовых омбудсменов, в том числе посредством обмена информацией о практике работы с потребителями, инвесторами, защиты их прав и интересов и разрешения споров (включая создание в государствах-членах институтов досудебного урегулирования споров, в том числе через институт финансового омбудсмена);

• гармонизация и совершенствование законодательства государств-членов в сфере защиты прав потребителей финансовых услуг;

• повышение финансовой грамотности потребителей финансовых услуг государств-членов;

• выработка согласованных подходов к противодействию различным формам финансового мошенничества, в том числе финансовым пирамидам, в рамках полномочий национальных регуляторов;

• выработка согласованных подходов к раскрытию информации о финансовых продуктах и услугах.

Евразийской экономической комиссией как наднациональным органом определен перечень мероприятий по реализации основных ориентиров макроэкономической политики государств — членов ЕАЭС на 2024–2025 гг. К их числу отнесено продолжение работы по развитию механизмов снижения рисков для розничных инвесторов и потребителей финансовых услуг, в том числе путем повышения финансовой грамотности и развития информационного взаимодействия между финансовыми организациями, операторами связи и органами государственной власти²⁵.

Особое внимание уделяется повышению финансовой грамотности трудовых мигрантов в ЕАЭС. Евразийской экономической комиссией предлагается разработать и запустить пилотный проект, направленный на решение указанной задачи. В рамках его реализации будет сформирован перечень наиболее востребованных должностей и профессий, а также будут расширены возможности получения доступа трудящимися-мигрантами к государственным услугам в стране пребывания в электронной форме²⁶.

Союзными государствами разработаны и введены в действие правовые акты, нацеленные на повышение уровня финансовой грамотности населения.

В России одним из направлений реализации Стратегии является международное сотрудничество с зарубежными странами, в том числе со странами — членами СНГ, ЕАЭС, БРИКС, Шанхайской организации сотрудничества и другими.

Республика Армения. Правительством Республики Армения в 2014 г. была утверждена Национальная стратегия финансовой грамотности и План действий для реализации положений данного документа на 2014–2019 гг.²⁷ Цель стратегии — создание и развитие необходимой институциональной среды, которая позволит гражданам Армении стать финансово грамотными.

В Армении основной акцент был сделан на вовлечении в процесс обучения азам финансовой грамотности школьников всех возрастных групп. Всего было предусмотрено семь тематических сфер: общие знания об экономических категориях; представление о личном бюджете и бюджете в целом; управление накоплениями и долгосрочное планирование; управление долгами; продуктивный выбор финансовых услуг; защита собственных интересов и прав в финансовой сфере; способы предотвращения финансового мошенничества и обмана и защита от них. Каждая из этих тем разработана в доступной форме для разных категорий учащихся²⁸.

В настоящее время Центральный банк Республики Армения проводит дальнейшую работу по финансовому просвещению граждан своей страны. Защиту прав потребителей финансовых услуг осуществляет финансовый примиритель.

Республика Беларусь. В 2013 г. в Белоруссии был создан Межведомственный координационный совет по повышению финансовой грамотности населения²⁹. В его состав вошли представители Национального банка, Министерства финансов, Министерства экономики, Министерства по налогам и сборам, Министерства образования, Министерства информации, Национальной академии наук Беларуси, иных государственных органов Республики Беларусь, а также международных организаций, Ассоциации белорусских банков.

Впоследствии были разработаны планы совместных действий государственных органов и участников финансового рынка по повышению финансовой грамотности населения на 2013–2018 гг.³⁰ и на 2019–2024 гг.³¹

В программных документах указывается, что повышение финансовой грамотности должно осуществляться по комплексу вопросов, связанных с различными аспектами функционирования финансовых рынков, в том числе банковского, страхового, рынка ценных бумаг, а также сопровождаться повышением юридической грамотности.

Основными итогами реализации плановых мероприятий должны стать следующие:

• повышение общей экономической активности населения на финансовом рынке, способствующее росту сбережений, инвестиций физических лиц на рынке ценных бумаг, доли безналичного денежного оборота в объеме платных услуг населению, объема страховых услуг для физических лиц, объема розничных банковских услуг;

• развитие рынков финансовых услуг (в том числе страхового, рынка ценных бумаг, накопительных пенсионных систем и других финансовых институтов);

• повышение доверия потребителей финансовых продуктов и услуг к финансовому сектору;

• повышение уровня понимания экономических решений, принимаемых государственными органами, проводимой денежно-кредитной политики;

• развитие предпринимательской инициативы, поддержка создания собственного бизнеса.

Республика Казахстан. В Концепции повышения финансовой грамотности на 2022–2024 гг.³² указано, что финансовая грамотность реализуется посредством непрерывного процесса финансового образования, который направлен на улучшение осведомленности, финансовых знаний и умений, поведенческих моделей населения, помогающих принимать правильные и взвешенные решения по управлению личным или семейным бюджетом.

Функции по повышению финансовой грамотности возложены на Агентство Республики Казахстан по регулированию и развитию финансового рынка. Это координирующий уполномоченный государственный орган в рамках созданного при нем Экспертного совета по финансовой грамотности. В его состав включены представители Национального Банка Республики Казахстан, Министерства образования и науки Республики Казахстан, объединения юридических лиц «Ассоциация финансистов Казахстана», общественных организаций и средств массовой информации.

В указанной Концепции определены приоритетные направления повышения финансовой грамотности:

1) повышение охвата и информированности потребителей о финансовых продуктах и услугах, а также собственных правах при их использовании;

2) повышение финансового образования различных целевых групп населения на всех уровнях образовательной системы;

3) недопущение недобросовестных практик в отношении потребителей финансовых продуктов и услуг;

4) развитие механизмов взаимодействия потребителей с финансовыми организациями и Агентством Республики Казахстан по регулированию и развитию финансового рынка;

5) обеспечение эффективного и равного доступа всех слоев населения к финансовым услугам и повышения финансовой инклюзии;

6) проведение постоянного мониторинга потребностей населения и ежегодная оценка уровня финансовой грамотности.

В Казахстане осуществляют свою деятельности две службы, деятельность которых направлена на защиту прав потребителей финансовых услуг: банковский и страховой омбудсмен.

Кыргызская Республика. Вопросы повышения уровня финансовой грамотности стали предметом правового регулирования в 2016 г., когда была принята соответствующая программа³³.

Со стороны государства координация выполнения программы была возложена на Национальный банк. Участниками и исполнителями программы выступили кыргызские Министерство образования и науки, Министерство экономики, Министерство финансов, Министерство труда и социального развития, Госфиннадзор, Агентство по защите депозитов, Социальный фонд и иные органы. В качестве бизнес-партнеров выступили ассоциации финансовых организаций, объединение юридических лиц «Союз банков Кыргызстана», Кыргызская фондовая биржа, Ассоциация гарантийных фондов, Ассоциация кредитных союзов, ассоциации предпринимателей и другие.

Результатами реализации государственной программы стали:

• создание полномасштабных образовательной и информационной систем по финансовой грамотности, обеспечивающих формирование умений и навыков финансовой грамотности, доступ населения в течение жизненного цикла к объективной и достоверной информации о финансовых услугах;

• разработка правовой основы по защите прав потребителей финансовых услуг, предоставляемых коммерческими банками и микрофинансовыми организациями;

• формирование культуры финансового поведения соответствующих целевых групп населения, описанных в программе;

• экономические показатели финансового рынка — рост уровня финансового посредничества, включая увеличение объема депозитной базы;

• сокращение обращений и жалоб потребителей финансовых услуг в органы государственного управления.

Национальный Банк Кыргызской Республики продолжает работу в данном направлении. Он проводит мероприятия по повышению финансовой грамотности населения для формирования финансово-грамотного гражданского общества. Финансовая грамотность поможет увеличить эффективность использования финансовых инструментов, повысить осведомленность и охват населения о преимуществах и рисках финансовых продуктов, что будет способствовать росту депозитов в банковской системе, улучшению качества кредитного портфеля и расширению возможностей для инвестиций³⁴.

Государствами — членами ЕАЭС проводится активная работа в направлении повышения финансовой грамотности населения. В этом вопросе важен медийный компонент: информирование населения всеми возможными и доступными способами. На первое место здесь выходят интернет-источники и другие информационные технологии. Основная нагрузка по проведению финансового просвещения граждан возлагается на национальные банки государств.

Так, Центральный банк Республики Армения в рамках Программы повышения уровня финансовой и экономической информированности общественности презентовал интернет-сайт «Финансы для всех», а затем совместно с агентством «Новости-Армения» — проект «Кошелек»³⁵. Пользователям предоставляется информация не только о банках и банковской системе, но и о финансовой, страховой, кредитной, пенсионной и ипотечной сферах, а также о противодействии финансовому мошенничеству.

В 2024 г. Фонд технологического образования и ведущая IT-академия в Республике Армения Armenian Code Academy запустили бесплатный курс «Развитие финансовой грамотности», который представляет собой комплексную программу обучения по развитию финансовых навыков. Цель курса — предоставить участникам знания, которые помогут им компетентно управлять своими финансами, повысить уверенность в принятии финансовых решений, познакомиться с цифровыми финансовыми инструментами, получить представление о финансовой системе, а также электронных платежных системах³⁶.

В Кыргызской Республике разработан и функционирует ресурс «Финсабат» (https://www.finsabat.kg), включающий такие разделы, как семейный бюджет, сбережения, кредиты и долги, защита прав потребителей, статьи о финансах, инвестирование, финансовая безопасность и страхование, налоги и отчисления. На сайте имеется возможность прохождения онлайн-курса по финансовой грамотности, размещены ответы на часто задаваемые вопросы и полезные ссылки.

Национальным банком Республики Кыргызстан разработано пособие «Денежная азбука», которое предоставляет возможность школьникам младших классов получить базовые знания в игровой форме.

Ассоциация развития финансовой грамотности планирует реализовать поставленные задачи в рамках деятельности Евразийского сетевого университета, который был создан в 2022 г. и нацелен на формирование безбарьерной образовательной среды для граждан союзных государств.

Повышение уровня финансовой грамотности на евразийском пространстве и за его пределами достигается также путем реализации международных соглашений. В 2022–2025 гг. были заключены следующие соглашения:

• Меморандум о сотрудничестве и обмене опытом в области повышения финансовой грамотности между Министерством финансов Российской Федерации, Банком России, Министерством финансов Республики Армения и Центральным банком Республики Армения³⁷;

• Меморандум о сотрудничестве и обмене опытом в области повышения финансовой грамотности между Министерством финансов Российской Федерации, Банком России и Национальным банком Республики Беларусь³⁸;

• Меморандум о сотрудничестве в области повышения финансовой грамотности населения между Министерством финансов Российской Федерации, Министерством финансов Республики Таджикистан и Национальным банком Таджикистана³⁹;

• Меморандум между Министерством финансов Российской Федерации, Банком России и Министерством финансов Республики Узбекистан, Центральным банком Республики Узбекистан о сотрудничестве в области повышения финансовой грамотности населения⁴⁰.

Реализация указанных соглашений предполагает обмен информационными и учебными материалами, просветительскими продуктами, взаимное консультирование, проведение олимпиад и конкурсов.

Таким образом, повышение уровня финансовой грамотности граждан — одно из приоритетных направлений социально-экономической политики ЕАЭС и государств, в него входящих.

Глава 2. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БЮДЖЕТА И БЮДЖЕТНОГО УСТРОЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1. Понятие, виды и правовая форма бюджетов

Российская Федерация, как и большинство других государств, для выполнения возложенных на нее внутренних и внешних функций использует основной денежный фонд — бюджет, а если быть более точным — различные виды бюджетов, на правах собственности принадлежащих государственным и муниципальным образованиям. Их значимость переоценить крайне сложно, поскольку именно они в большей степени создают материальную основу функционирования России как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7 Конституции РФ).

В законодательстве бюджет определяется как форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6 БК РФ⁴¹).

Понятие «бюджет» может быть наполнено разными смысловыми оттенками, поэтому в финансово-правовой и экономической литературе его принято рассматривать в нескольких аспектах. Это позволяет дать характеристику экономической сущности и значения бюджета в системе современного государственного устройства, что, в свою очередь, объясняет необходимость существующего специального правового регулирования бюджетных отношений.

Бюджет в материальном аспекте понимается как централизованный денежный фонд, обеспечивающий функционирование публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования). Использование данных денежных фондов имеет публичную направленность, т. е. обеспечивает реализацию общественных интересов. Поэтому данная категория имеет юридическое содержание, т. е. нормативное закрепление процессов, связанных с формированием и использованием бюджетов. Материальное содержание бюджета — денежные ресурсы, распределяемые и перераспределяемые в пользу публично-правового образования. По данным экономистов, не менее 1/3 национального дохода распределяется через бюджетную систему.

Экономический аспект категории «бюджет» разрабатывается экономической наукой. Бюджет рассматривается как основной инструмент государственной фискальной политики, оказывающий существенное влияние на экономику, так как она способна как ограничивать, так и стимулировать совокупный спрос и совокупные расходы⁴².

Экономическая сущность бюджета связывается с деятельностью государства как макроэкономического хозяйствующего субъекта, производящего и предоставляющего общественные блага — государственные и муниципальные услуги обществу. С этих позиций бюджет можно рассматривать как своеобразный «расчетный счет» макроэкономического юридического лица — государства⁴³.

Значимость этих процессов, их влияние как на экономическое, так и на общественное развитие предопределяет необходимость их специального правового регулирования. Этот блок характеристик формирует юридический аспект содержания понятия «бюджет». Можно выделить следующие юридические свойства бюджета:

1) бюджет представляет собой план формирования и использования соответствующего централизованного денежного фонда, имеющий форму правового акта;

2) бюджет — это денежная часть государственной и муниципальной казны;

3) бюджет направлен на выполнение расходных обязательств публично-правового образования;

4) на бюджетные средства распространяется бюджетный иммунитет.

Значимость и многочисленность отношений, возникающих на основе бюджета как плана формирования и использования соответствующего централизованного денежного фонда, предопределяет необходимость придания ему формы правового акта. Он действует в течение установленного периода. С 2008 г. бюджеты планируются и утверждаются в нормативной форме на трехлетний период: очередной финансовый год и двухлетний плановый период (ст. 169 БК РФ).

Из текста ст. 11 БК РФ следует, что государственные бюджеты (федеральный и региональные) имеют форму закона соответствующего уровня: федерального и регионального. Местные бюджеты оформляются принятием нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, как правило, в форме решения данного органа.

Согласно ст. 214 и 215 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ)⁴⁴ средства бюджетов бюджетной системы (наряду с другим имуществом, не закрепленным за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями) формируют, соответственно, государственную казну РФ, казну субъекта РФ и муниципальную казну. Таким образом закреплена важнейшая юридическая характеристика бюджета — его принадлежность: средства бюджета принадлежат на праве собственности соответствующему публично-правовому образованию.

Режим права собственности публично-правового образования на средства бюджета является оптимальным для обеспечения возможности использования этих средств. Поскольку средства бюджета предназначены для выполнения функций государства и муниципальных образований по обеспечению интересов общества, это накладывает ограничения и специальные требования, которые предъявляются к планированию использования бюджетных ресурсов, особенностям распределения права по распоряжению ими, а также контролю за их использованием.

Основное ограничение в использовании бюджетных средств связано с тем, что они могут быть направлены только на финансирование исполнения расходных обязательств публично-правового образования. Понятие «расходное обязательство» закреплено в ст. 6 БК РФ. Это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. Из этого определения следует, что планирование расходов бюджета не является свободным усмотрением органов, формирующих бюджет, а обусловлено действующими законодательными и иными правовыми актами, налагающими на публично-правовое образование соответствующие денежные обязательства. В законе о бюджете должны быть предусмотрены все расходные обязательства, существующие у публично-правового образования, подлежащие исполнению в предстоящий период.

Этим раскрывается еще одна сторона бюджета как плана, имеющего правовую форму закрепления. В законе о бюджете формируется не только распределение денежных ресурсов между финансируемыми органами власти и другими субъектами. Важнейшая функция закона о бюджете — распределение компетенции по выполнению расходных обязательств между органами управления, «без подобного управления отдельные органы управления принимали бы, вероятно, нескоординированные, противоречивые и почти неконтролируемые решения»⁴⁵.

Еще одно важное свойство, присущее бюджету как денежному фонду, имеющему публичное предназначение, — наличие бюджетного иммунитета. Бюджетный иммунитет — это установленный БК РФ специальный правовой режим обращения взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ. Суть его в том, что взыскание осуществляется в порядке, установленном гл. 24.1 БК РФ. Порядок взыскания, предусмотренный Федеральным законом «Об исполнительном производстве»⁴⁶, не применяется, если иное прямо не предусмотрено в БК РФ.

Таким образом, бюджетный иммунитет — это не исключение возможности обращения взыскания на денежные ресурсы публично-правовых образований, а применение специального порядка такого взыскания. Отказ от использования общего режима взыскания, установленного Федеральным законом «Об исполнительном производстве», обусловлен правовой природой бюджетных ресурсов, а именно их направленностью на использование в общественных интересах, что требует дополнительного контроля не только в части текущего использования, но и в части обращения взыскания.

Кроме того, использование бюджетных средств осуществляется на основании утвержденного закона о бюджете, который не может заранее установить суммы, направляемые на исполнение возможных будущих судебных решений о взысканиях за счет бюджетов. Следовательно, требуется механизм, обеспечивающий оперативное предоставление необходимых средств с учетом особенностей правил бюджетного процесса.

В частности, предусматривается, что исполнение судебных актов осуществляется за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели законом (решением) о бюджете. Если запланированных на эти цели в законе (решении) о бюджете средств недостаточно, производится внесение изменений в сводную бюджетную роспись (п. 5 ст. 242.2 БК РФ). Другими словами, средства на выплату должны быть выделены в ходе текущего финансового года, а не переноситься на планирование последующих финансовых лет.

Аналогичное правило предусмотрено, если взыскание осуществляется по долгам казенного учреждения, не имеющего возможности погасить этот долг теми ресурсами, которыми учреждение может распоряжаться на основании предоставленных ему лимитов бюджетных обязательств. В этом случае учреждение уведомляет своего учредителя о недостатке имеющихся лимитов и о необходимости выделения ему дополнительных. БК РФ закрепляет обязанность органов, выполняющих функции учредителя, обеспечить предоставление дополнительных лимитов бюджетных обязательств на исполнение судебного решения в течение трех месяцев со дня поступления заявления от взыскателя (ст. 242.3–242.5 БК РФ).

Правила взыскания, обусловленные режимом бюджетного иммунитета, применяются с учетом требований законодательства о различных видах судебных процессов. Поэтому неизбежно возникают вопросы согласования и соотношения положений БК РФ и процессуальных кодексов. Основные из этих вопросов освещены в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 28 мая 2019 г. № 13 «О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, связанных с исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации»⁴⁷.

Вышеперечисленные признаки формируют основу для понимания современной роли бюджета.

Для выполнения функций, принимаемых на себя современными государствами, необходимы финансовые ресурсы, концентрация которых осуществляется именно в бюджете. Однако эффективность выполнения функций публично-правового образования определяется не столько наличием у него денежных ресурсов, сколько умением органов управления осуществлять качественное и эффективное их использование. Важнейшая роль бюджета проявляется и в том, что он способен выступать инструментом воздействия на экономическое развитие как частного сектора экономики, так и государства в целом.

Бюджет — мощный управляющий механизм в распоряжении государства, проводник его финансовой политики, которая затрагивает в той или иной степени все направления жизнедеятельности общества. Местные бюджеты служат финансовой основой развития местного самоуправления. Государственные и местные бюджеты разрабатываются исходя из направлений бюджетной политики, утверждаемых на очередной финансовый год и плановый период. К полномочиям Министерства финансов Российской Федерации в рамках реализации его функций в процессе составления проекта федерального бюджета отнесена разработка такого документа, как Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики (ст. 165 БК РФ). Он разрабатывается на основе актов Президента РФ и Правительства РФ, определяющих цели и направления внутренней и внешней политики, а также формы их реализации.

Ранее бюджетная политика определялась ежегодно в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ, но с принятием Федерального закона от 4 октября 2014 г. № 283-ФЗ⁴⁸ данное положение утратило силу.

Бюджет является одним из основных инструментов государства, используемых для регулирования движения денежных потоков. Формируемые в рамках бюджетов доходы поступают от организаций и физических лиц через механизмы налогообложения, уплаты иных обязательных и добровольных платежей, путем зачисления неналоговых доходов в целях последующего расходования на выполнение публичных функций государственных и муниципальных образований, перераспределения национального дохода между отраслями экономики.

Таким образом, многогранность роли бюджета определяется многоаспектностью функций, которые выполняет современное государство. Многообразие функций и задач, стоящих перед государственными и муниципальными публично-правовыми образованиями, обусловливают и возможность проведения классификации бюджетов. Выделение их видов имеет как нормативную, так доктринальную основы⁴⁹.

В зависимости от вида публично-правового образования бюджеты длятся на государственные (являются собственностью РФ или субъекта РФ) и местные (принадлежат на праве собственности муниципальному образованию).

В зависимости от структуры бюджетной системы РФ, закрепленной в ст. 10 БК РФ, выделяют:

• федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов (формируются на федеральном уровне и используются для финансового обеспечения расходных обязательств РФ);

• бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов (формируются на региональном уровне и используются в качестве финансовой основы реализации расходных обязательств субъекта РФ);

• местные бюджеты, которые формируются на местном уровне и используются для финансирования расходных обязательств муниципального образования; они делятся на:

— бюджеты муниципальных районов, бюджеты муниципальных округов, бюджеты городских округов, бюджеты городских округов с внутригородским делением, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя;

— бюджеты городских и сельских поселений, бюджеты внутригородских районов.

Исходя из уровня сбалансированности доходной и расходной частей бюджета выделяют:

• сбалансированный бюджет, в котором общий объем расходов уравновешивается суммарным объемом доходов и источников финансирования дефицита бюджета;

• дефицитный бюджет, когда объем расходов существенно выше объема доходов;

• профицитный бюджет, в котором доходы значительно превышают доходы.

В зависимости от потребностей государства выделяют текущий бюджет (направлен на финансовое обеспечение текущих расходных обязательств публично-правового образования) и бюджет развития (предназначен для финансирования долгосрочных инвестиционных проектов и программ).

По степени влияния угроз на безопасность государства бюджет может быть обычным (угрозы политической, экономической и иной стабильности государства отсутствуют либо выражены незначительно) или чрезвычайным (например, при введении военного положения).

В рамках утвержденного конкретного бюджета выделяют социальный бюджет, военный бюджет и др. Такая классификация отражает объем расходов на ту или иную функцию публично-правового образования. По способу распределения расходов выделяют программный бюджет (в основе формирования расходов лежат государственные [муниципальные] программы) и непрограммный бюджет (затраты не связаны с реализацией программных документов).

Любой бюджет состоит из расходной и доходной частей. Поэтому расходы и доходы бюджета отнесены к его основным характеристикам. Нарушение баланса доходной и расходной частей ведет к появлению профицита или дефицита бюджета. В последнем случае источники финансирования дефицита бюджета (заемные средства, средства временного пребывания в бюджете) служат дополнительным источником поступлений, направляемых на финансовое обеспечение расходных обязательств публично-правового образования.

Расходы и доходы бюджета весьма разнообразны и могут различаться по многим основаниям. При этом стоит отметить, что их единство проявляется в применении к ним единой бюджетной классификации, являющейся группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, используемой для составления и исполнения бюджетов, а также группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов и (или) операций сектора государственного управления, используемой для ведения бюджетного (бухгалтерского) учета, составления бюджетной (бухгалтерской) и иной финансовой отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы РФ. (ст. 18 БК РФ).

Бюджетная классификация РФ включает (ст. 19 БК РФ):

• классификацию доходов бюджетов;

• классификацию расходов бюджетов;

• классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов;

• классификацию операций публично-правовых образований.

Цель ее применения состоит в необходимости обеспечения сопоставимости показателей элементов структуры бюджетной классификации применительно к бюджетам разных уровней, а также составления консолидированных бюджетов. Важная роль бюджетной классификации проявляется и при осуществлении бюджетного контроля, поскольку благодаря ей движение бюджетных средств становится прозрачным. Каждому виду расхода и дохода бюджета присваивается группировочный код⁵⁰ (рис. 1, 2).

Рис. 1. Структура кода классификации расходов бюджетов

Рис. 2. Структура кода классификации доходов бюджетов

Большинство общественно значимых потребностей финансово обеспечивается публично-правовыми образованиями путем осуществления расходов из бюджетов бюджетной системы РФ. При этом следует указать на безусловный приоритет бюджетных расходов над доходами бюджетов. Это связано с тем, что само существование бюджета обусловлено необходимостью финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Следовательно, планирование бюджета должно исходить из необходимости предусмотрения достаточного количества расходов, предназначенных для финансирования публичных функций и задач. Сообразно требуемым в указанных целях расходам формируются доходы бюджетов, недостаток которых не должен ставить под угрозу выполнение государством его функций.

Легальное понятие расходов бюджета содержится в ст. 6 БК РФ, согласно которой они представляют собой выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета. Состав средств, учитываемых в соответствии с БК РФ в качестве источников финансирования дефицитов бюджетов, строго определен положениями ст. 94–96 БК РФ, они исключаются из состава расходов (и доходов) соответствующих бюджетов, поскольку их выплата не влечет изменения активов или обязательств публично-правовых образований.

Принимая во внимание структуру бюджетной системы России, можно выделить следующие виды расходов:

• расходы федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

• расходы бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных внебюджетных фондов;

• расходы местных бюджетов.

Закрепление расхода за бюджетом бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с расходными обязательствами — обязанностями публично-правового образования или действующего от его имени казенного учреждения предоставить средства из соответствующего бюджета.

Расходование бюджетных средств осуществляется в таких основных направлениях, как содержание органов государственной власти и местного самоуправления, судов, правоохранительных органов; обеспечение обороноспособности и безопасности страны; развитие экономики, образования, науки и др. Подробная конкретизация видов расходов государственных и местных бюджетов отражена в положениях ст. 21 БК РФ, закрепляющей тесно связанные с функциями государства единые для всех бюджетов разделы их классификации. Каждый из разделов классификации расходов детализируется путем выделения соответствующих подразделов, что позволяет наиболее полно учесть потребности государства и общества. Данная группировка бюджетных расходов отражает их классификацию по функциональному признаку. И хотя терминологически функциональная классификация расходов бюджетов в бюджетном законодательстве сейчас не применяется, своей актуальности она не утратила и основывается на нормах Конституции РФ и иных нормативных правовых актов о разграничении предметов ведения и полномочий между публично-правовыми образованиями. Более того, анализ именно функциональной структуры расходов ежегодно принимаемых бюджетов разного уровня позволяет определить приоритеты государственной (муниципальной) политики того или иного публично-правового образования.

Важное значение для исполнения бюджетов имеет классификация расходов по ведомственному признаку, именуемая в соответствии с БК РФ ведомственной структурой расходов бюджета и представляющая собой распределение бюджетных ассигнований, предусмотренных законом (решением) о бюджете, по разделам, подразделам, целевым статьям, группам (группам и подгруппам) видов расходов бюджетов либо по главным распорядителям бюджетных средств, разделам, подразделам и (или) целевым статьям (государственным [муниципальным] программам и непрограммным направлениям деятельности), группам (группам и подгруппам) видов расходов в классификации расходов бюджетов. В составе ведомственной структуры расходов актом о соответствующем бюджете устанавливается перечень главных распорядителей средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов, что позволяет обеспечить соблюдение принципа подведомственности расходов бюджетов и адресный характер предоставляемых бюджетных средств.

В теории бюджетного права расходы бюджета принято делить на обыкновенные и чрезвычайные. Обыкновенные расходы связаны с текущими потребностями публично-правовых образований. Они ежегодно планируются в бюджетах, их состав довольно стабилен, но может меняться исходя из приоритетов государственной (муниципальной) политики. К обыкновенным относятся расходы на содержание органов власти и управления, социальные выплаты, экономическое развитие и др. В отличие от них чрезвычайные расходы направлены на финансирование непредвиденных потребностей. Они носят случайный характер, поэтому заранее не планируются, но обеспечиваются расходованием специально создаваемых для таких целей резервных фондов.

Для осуществления расходов бюджетов необходимо формировать их доходы. В соответствии со ст. 6 БК РФ доходы бюджета — это поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета. Их основными признаками являются следующие характеристики:

• имеют денежный характер;

• источниками их формирования являются налоги, сборы, страховые взносы, таможенные платежи, иные обязательные платежи, другие поступления (исключение — источники финансирования дефицитов бюджетов);

• формируются в соответствии с бюджетным законодательством, законодательством о налогах и сборах, законодательством об иных обязательных платежах;

• поступают на казначейские счета для учета и распределения Федеральным казначейством между бюджетами;

• считаются поступившими в бюджет с момента зачисления средств на единый счет соответствующего бюджета;

• отражаются в государственной информационной системе о государственных и муниципальных платежах (ГИС ГМП).

Классификация доходов бюджетов имеет как законодательную, так и научную основы⁵¹.

Так, в соответствии со ст. 20, 41 БК РФ, опираясь на юридическую природу их источников, выделяют:

• налоговые доходы, состоящие из доходов от предусмотренных законодательством о налогах и сборах федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных налогов, местных налогов и сборов, а также пеней и штрафов по ним;

• неналоговые доходы, к которым относятся доходы от использования и реализации государственного (муниципального) имущества, от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями, средства, полученные в результате применения различных видов юридической ответственности, от уплаты обязательных платежей неналогового характера и др.;

• безвозмездные поступления, в частности дотации, субсидии, субвенции и иные межбюджетные трансферты, безвозмездные поступления от физических и юридических лиц и др.

В зависимости от структуры бюджетной системы доходы соответствуют территориальному уровню и виду бюджета (ст. 10, 149, гл. 7–9 БК РФ). Внутри бюджетной системы доходы распределяются между государственными и местными бюджетами, бюджетами государственных внебюджетных фондов в порядке бюджетного регулирования. Бюджетное регулирование представляет собой механизм распределения и перераспределения доходов с целью сбалансированности бюджетов.

Способами бюджетного регулирования выступают:

• закрепление источника дохода за одним уровнем бюджетной системы;

• закрепление источника дохода за несколькими уровнями бюджетной системы;

• установление нормативов отчислений от источников доходов бюджетов вышестоящего уровня в нижестоящие бюджеты.

Это позволяет обеспечить бюджеты бюджетной системы РФ необходимым объемом денежных средств, направляемых в качестве расходов на финансовое обеспечение задач и функций соответствующего публично-правового образования.

Таким образом, бюджет является необходимым финансовым инструментом любого государства, позволяющим ему реализовывать внутренние и внешние функции, обеспечивать слаженную работу государственного аппарата, развивать все сферы общественной жизни, служит основой сохранения государственного суверенитета.

2.2. Бюджетное устройство и бюджетная система Российской Федерации

Бюджетное устройство — специфическая категория, свойственная государствам, имеющим бюджет. Она не только отражает правовые и организационные основы построения бюджетной системы, принципы ее функционирования, взаимосвязи между бюджетами по линии их доходов и расходов, но и создает условия для обеспечения федерализма, территориальной целостности, финансового суверенитета и безопасности государства, обеспечивает финансовое и экономическое развитие территорий, входящих в состав РФ⁵². При этом понятие «бюджетное устройство» хотя и используется действующим бюджетным законодательством, но легально в нем не закреплено. Значимость данного понятия, с одной стороны, но отсутствие официального его определения — с другой породили множественность подходов к уяснению его сущности и структуры⁵³.

Бюджетное устройство государства проявляется в унитарных и федеративных государствах по-разному. Двухуровневые унитарные государства формируют и исполняют два уровня бюджетов: государственные и местные. Публично-правовые образования федеративных государств образуют три уровня, каждый из которых обеспечен соответствующими видами бюджетов: федеральным, региональными и местными. Бюджетное устройство позволяет сформировать такую бюджетную систему и взаимодействие между ее звеньями, при которой распределение и перераспределение финансовых ресурсов обеспечивает целостность государства.

Российская Федерация имеет федеративную модель государственного устройства. В ней составные части государства выступают как самостоятельные политико-правовые единицы, наделенные полномочиями по формированию и исполнению бюджетов соответствующего уровня. Система взаимосвязанных государственных и местных бюджетов составляет ядро бюджетного устройства, образует бюджетную систему РФ.

Согласно ст. 6 БК РФ под бюджетной системой РФ понимается основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая законодательством РФ совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

С экономической точки зрения бюджетная система государства — это звено его финансовой системы, через которое осуществляется перераспределение валового внутреннего продукта и национального дохода в целях формирования в распоряжении государства и муниципальных образований средств, необходимых для реализации задач и функций государства и местного самоуправления. Бюджеты государственного уровня (федеральный и региональные) формируют финансовую основу государственного суверенитета и реализацию внешних и внутренних функций государства. Местные бюджеты предназначены для обеспечения функционирования и развития местного самоуправления.

Структура бюджетной системы государства определяется его государственным устройством. Бюджетные системы государств с федеративным устройством включают в себя три уровня: федеральный, региональный и местный.

Состав бюджетов бюджетной системы нашего государства нормативно закреплен в ст. 10 БК РФ. Согласно этой статье к бюджетам бюджетной системы РФ относятся:

• федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ;

• бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

• местные бюджеты, в том числе:

— бюджеты муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя;

— бюджеты городских и сельских поселений, бюджеты внутригородских районов.

Таким образом, в законодательстве используются следующие понятия: «федеральный бюджет», «бюджет субъекта РФ», «бюджет государственного внебюджетного фонда», «бюджет территориального государственного внебюджетного фонда», «местный бюджет». Каждый из перечисленных видов бюджета представляет собой самостоятельный денежный фонд, формируемый и используемый публично-правовым образованием в порядке, установленном актами бюджетного законодательства.

Каждый из этих фондов имеет собственное предназначение.

Федеральный бюджет обеспечивает финансирование общенациональных задач и функций в масштабах всего государства и его внешних связей. Бюджеты субъектов РФ направлены на финансовое обеспечение развития территорий, а местные — функционирование и развитие местного самоуправления.

Бюджеты государственных внебюджетных фондов предназначены для финансового обеспечения реализации государственной социальной политики. В настоящее время действует следующая система государственных внебюджетных фондов:

• Фонд пенсионного и социального страхования РФ (Социальный фонд России);

• Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования.

На муниципальном уровне подобные фонды не создаются.

Слово «внебюджетные» в названии данных государственных фондов имеет в настоящее время некоторую условность. В период Советского государства расходы социальной направленности финансировались из государственного и республиканских бюджетов и не выделялись в обособленные фонды. В 90-е гг. ХХ столетия изменился режим формирования средств для финансирования социальных расходов — они стали формироваться на страховой основе. Это потребовало обособления получаемых ресурсов. Государство продолжало также финансировать эти расходы и из государственных (федерального и региональных) бюджетов путем направления ресурсов в сформированные внебюджетные фонды.

Таким образом, под словом «внебюджетные» предполагается, что это средства социального страхования, отделенные от иных расходов федерального и региональных бюджетов. Однако данные внебюджетные фонды формируются и используются в том же правовом режиме, что и иные бюджеты бюджетной системы. Каждый внебюджетный фонд имеет собственный бюджет, формирование и использование которых регламентируется правилами бюджетного процесса, закрепленными в БК РФ.

Поэтому бюджеты государственных внебюджетных фондов являются элементом бюджетной системы РФ, их функционирование определяется положениями БК РФ и иными нормативно-правовыми актами.

Государственные внебюджетные фонды могут быть федеральными и региональными. Социальный фонд России — федеральный, на региональном уровне подобного фонда не создается, однако он имеет многочисленные территориальные подразделения.

Обеспечение медицинского страхования отличается от этой системы, так как оно осуществляется не только Федеральным фондом обязательного медицинского страхования (далее — Федеральный фонд ОМС), но и территориальными фондами обязательного медицинского страхования (далее — территориальные фонды ОМС). Территориальные фонды ОМС не являются подразделениями Федерального фонда ОМС, это самостоятельные автономные подразделения, создаваемые на региональном уровне в целях взаимодействия с Федеральным фондом ОМС.

Бюджеты субъектов РФ (региональные бюджеты) включают в себя бюджеты республик, областей, краев, автономных областей (округов), а также бюджеты городов федерального значения. После присоединения к России Крыма и г. Севастополя количество субъектов Федерации увеличилось с 83 до 85. Крым вошел в состав РФ в качестве республики, а г. Севастополь стал третьим в стране городом федерального значения наряду с Москвой и Санкт-Петербургом. Каждый субъект РФ имеет собственный бюджет и бюджет Территориального фонда ОМС.

Третий уровень бюджетной системы РФ — местные бюджеты. Согласно ст. 130, 132 Конституции РФ самостоятельное решение населением вопросов местного значения, а также вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью обеспечивается через местное самоуправление. Органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

В развитие этих положений ст. 15 БК РФ закреплено, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Реформы последних лет, в том числе и в бюджетном законодательстве, не в полной мере обеспечивают самостоятельность местного самоуправления⁵⁴.

В ст. 10 БК РФ, по сути, изложена модель двухуровневой системы местных бюджетов. «Местные бюджеты, в том числе:

• бюджеты муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя;

• бюджеты городских и сельских поселений, бюджеты внутригородских районов».

Данная система обусловлена типами муниципальных образований в Российской Федерации, среди которых выделяются:

1) составное муниципальное образование (на территории которого находятся иные муниципальные образования);

2) единичное муниципальное образование (на территории которого других муниципальных образований нет).

Формирование составных муниципальных образований связано с необходимостью решения вопросов местного значения не только на территории поселений и районов, но и на обширных территориях между ними.

Почему существует мнение о двухуровневой системе местных бюджетов? Потому что в рамках составных муниципальных образований существует более сложная система межбюджетных отношений, обеспечивающих перераспределение доходов на их территории для обеспечения решения вопросов местного значения.

Составные муниципальные образования (муниципальные районы и городские округа с внутригородским делением) обладают большим перечнем источников налоговых доходов (см. ст. 61–61.6 БК РФ). Это позволяет осуществлять перераспределение средств внутри такого муниципального образования, формируя необходимый уровень бюджетной обеспеченности у всех муниципальных образований на его территории. Для этого предусмотрена возможность предоставления дотаций и иных межбюджетных трансфертов из бюджетов муниципального района или городского округа с внутригородским делением (ст. 142.1, 142.4, 142.6, 142.8 БК РФ). Однако движение межбюджетных трансфертов возможно и в обратном направлении: в бюджеты муниципальных районов и городских округов (ст. 142.5, 142.7 БК РФ).

Виды и типы муниципальных образований определены законодательством о местном самоуправлении:

• городские поселения;

• сельские поселения;

• муниципальные районы;

• муниципальные округа;

• городские округа;

• внутригородские территории городов федерального значения;

• внутригородские районы городских округов.

Территории муниципальных образований в большинстве субъектов РФ совпадают с административно-территориальным делением. Так, городскому округу соответствует город республиканского, краевого, областного, окружного значения, городскому поселению — город или поселок городского типа районного значения, сельскому поселению — сельсовет или сельский округ. Но в некоторых регионах имеются расхождения.

Наделение муниципального образования соответствующим статусом, а также границы его территории определяются законом субъекта РФ.

Местное самоуправление может осуществляться не только на уровне муниципальных образований. Составной частью городских и сельских поселений могут быть отдельные населенные пункты или другие территории, не имеющие статуса муниципального образования. Финансовые гарантии обеспечения интересов населения таких населенных пунктов (территорий) также определены в ст. 15 БК РФ: они осуществляют свою деятельность на основе сметы доходов и расходов, являющейся составной частью бюджета городского или сельского поселения. Порядок составления, утверждения и исполнения указанных смет определяется органами местного самоуправления соответствующих поселений самостоятельно с соблюдением требований, установленных БК РФ.

Интересно отметить, что в состав бюджетной системы РФ фактически входит бюджет г. Байконур. Между Российской Федерацией и Правительством Республики Казахстан заключен договор аренды комплекса «Байконур»⁵⁵, на основании которого Российская Федерация осуществляет юрисдикционные полномочия на территории города, в том числе по вопросам финансового обеспечения.

В законодательстве наряду с терминами «федеральный бюджет», «бюджет субъекта РФ», «местный бюджет» также часто встречается термин «консолидированный бюджет».

Консолидированный бюджет — свод бюджетов бюджетной системы РФ на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами.

Консолидированный бюджет РФ — федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов субъектов РФ (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами) (ст. 13 БК РФ).

Консолидированный бюджет субъекта РФ — бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами) (ст. 14 БК РФ).

Консолидированный бюджет муниципального района — бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами) (ст. 15 БК РФ).

Консолидированный бюджет городского округа с внутригородским делением — бюджет городского округа с внутригородским делением и свод бюджетов внутригородских районов, входящих в состав городского округа с внутригородским делением (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами) (ст. 15 БК РФ).

В отличие от вышерассмотренных видов бюджетов, консолидированный бюджет не является отдельным денежным фондом, а представляет собой расчетный показатель общей суммы доходов и расходов бюджетов соответствующей территории. Поэтому в ст. 31 БК РФ прямо закреплен запрет на формирование расходов, подлежащих исполнению за счет средств консолидированных бюджетов. По этой же причине он не оформляется в виде отдельного закона или иного нормативно-правового акта.

Нужно обратить внимание и на то, что в расчет консолидированного бюджета не включаются данные бюджетов государственных внебюджетных фондов соответствующей территории, а также суммы межбюджетных трансфертов, передаваемых в другие бюджеты.

Как расчетный показатель размер консолидированного бюджета используется при прогнозировании, анализе и расчетах в рамках бюджетного процесса:

• на этапе составления проекта бюджета (ст. 170.1, 174, 184.2, 192 БК РФ);

• на этапе формирования отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы (ст. 264.3 БК РФ).

Статья 264.3 БК РФ определяет порядок подготовки и передачи данных об исполнении консолидированного бюджета РФ: от финансовых органов местного самоуправления в финансовые органы субъекта РФ и затем в Федеральное казначейство и Министерство финансов Российской Федерации. На этой основе Министерство финансов Российской Федерации готовит ежемесячно и ежеквартально краткую информацию об исполнении консолидированного бюджета РФ и затем годовой отчет об исполнении бюджетов бюджетной системы РФ.

Можно встретить мнение, что поскольку консолидированный бюджет не имеет формы нормативного закрепления, то поэтому он не способен порождать, прекращать или изменять права и обязанности публично-правовых образований. Это не совсем так. БК РФ связывает с этим расчетным показателем некоторые юридические последствия:

• обязанность субъекта РФ установить нормативы отчислений в местные бюджеты от налоговых доходов, поступающих в региональный бюджет в установленном размере от консолидированного бюджета (ст. 58 БК РФ);

• ограничение ряда бюджетных полномочий субъекта РФ, если сумма дотаций из федерального бюджета в течение двух последних лет превышает установленную долю собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ (ст. 130 БК РФ);

• право субъекта РФ размещать бюджетные средства на банковских депозитах, если сумма межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в течение двух последних лет не превышала установленного объема от собственных средств консолидированного бюджета субъекта РФ (ст. 236 БК РФ).

Порядок расчета размера консолидированного бюджета нормативно не закреплен. Но можно предположить возникновение ряда вопросов, требующих уточнения.

Так, нужно подчеркнуть системный характер понятий консолидированного бюджета, изложенных в ст. 6, 13–15 БК РФ. Хотя в ст. 13–15 БК РФ не указывается, что в расчет консолидированного бюджета соответствующего уровня не включаются показатели бюджетов государственных внебюджетных фондов, это следует из общего понятия, изложенного в ст. 6 БК РФ.

В ст. 130 и 236 БК РФ расчет осуществляется от суммы «собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ», в связи с чем возникает вопрос о необходимости учитывать в этой сумме межбюджетные трансферты.

Согласно ст. 47 БК РФ к собственным доходам бюджетов относятся:

• налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством РФ и законодательством о налогах и сборах;

• неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством РФ, законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований;

• доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций.

К разряду «доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений» относятся межбюджетные трансферты, за исключением субвенций. Пояснение по этому поводу было изложено в письме Министерства финансов Российской Федерации от 4 августа 2015 г. № 02-10-09/45065. При этом в расчет консолидированного бюджета субъекта РФ, согласно ст. 14 БК РФ, не включаются межбюджетные трансферты между бюджетами соответствующей территории.

Исходя из этого можно заключить, что при исчислении параметра «собственные доходы консолидированного бюджета» учитываются межбюджетные трансферты, поступающие в региональный бюджет из федерального бюджета, за исключением субвенций.

Под субвенциями бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий РФ, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке (ст. 133 БК РФ).

Порядок предоставления каждой субвенции из федерального бюджета утверждается нормативным правовым актом Правительства РФ на основании актов, которыми полномочия РФ передаются на нижестоящий уровень (региональный или муниципальный). Такая передача может быть предусмотрена в федеральном законе, акте Правительства РФ или Президента РФ.

Передача субвенции из федерального бюджета в региональный порождает расходные обязательства уже регионального бюджета.

Если из федерального бюджета предоставляется в региональный несколько субвенций на выполнение нескольких переданных полномочий, они могут быть объединены в единую субвенцию, порядок формирования и предоставления которой устанавливается нормативным правовым актом Правительства РФ.

Полномочия РФ могут быть переданы не только органам власти регионального, но и муниципального уровня. В этом случае субвенция из федерального бюджета предоставляется в бюджет субъекта РФ на исполнение отдельных расходных обязательств муниципальных образований.

При всей практической значимости консолидированных бюджетов следует еще раз отметить, что они в состав бюджетов бюджетной системы РФ не входят.

Другим важным элементом понятия «бюджетное устройство» выступают принципы построения бюджетной системы. Принципы как базовые идеи, основные начала отражают правила и специфику функционирования бюджетов и всей бюджетной системы страны. Их перечень и нормативное описание закреплены в гл. 5 БК РФ. В частности, согласно ст. 28 БК РФ российская бюджетная система основана на следующих принципах:

• единства бюджетной системы РФ, состоящем в единстве бюджетного законодательства, принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации, бюджетных мер принуждения, в едином порядке установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов и т. д.;

• разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ, означающего закрепление доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определение полномочий органов публичной власти по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований;

• самостоятельности бюджетов, предусматривающей права и обязанности органов государственной власти и местного самоуправления по формированию доходов и определению направлений расходов соответствующих бюджетов, осуществлению бюджетного процесса и т. д., а также устанавливающей некоторые ограничения в целях эффективного функционирования бюджетной системы;

• равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований, означающего применение единых принципов и требований по отношению ко всем органам публичной власти и бюджетам соответствующего уровня;

• полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, в соответствии с которой все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах;

• сбалансированности бюджета, означающей, что объем расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов;

• эффективности использования бюджетных средств, состоящей в необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности)