От Госарбитража к экономическому правосудию. Статьи, интервью, комментарии.

Экономить не за счет качества*85

После издания постановления Совета Министров СССР от 23 января 1981 г. № 105 «О приемке в эксплуатацию законченных строительством объектов» можно было ожидать, что возводимые здания и сооружения станут точно соответствовать проекту, сметам и рабочим чертежам. Ведь в постановлении прямо записано, что запрещается принимать в эксплуатацию объекты, в том числе и жилые дома, с отступлениями от проекта, а тем более с недоделками. Однако практика нередко дает примеры иного порядка.

Так, низкое качество работ давно уже присуще объектам, которые возводит коллектив домостроительного комбината № 1 г. Новосибирска. Представители предприятия – частые гости Госарбитража области в связи с выявленными заказчиками дефектами и недоделками на сданных объектах. Например, в 1983 г. руководители этого ДСК 12 раз были виновной стороной. В истекшем году только по 13 делам комбинатом уплачено около 90 тыс. руб. неустойки. Как известно, в соответствии с п. 66 Правил о договорах подряда на капитальное строительство подрядчик за задержку устранения допущенных дефектов в работах и конструкциях уплачивает заказчику 100 руб. неустойки за каждый день просрочки против сроков, установленных актом об обнаружении этих дефектов.

Впрочем, руководители упомянутого комбината не всегда тратят время на визиты в Госарбитраж и даже «экономят» на бумаге, оставляя без ответа претензии, хотя такая «экономия» не только не поощряется законом, а наказывается. К примеру, по делу № 3-561 с комбината именно за это был взыскан штраф в доход союзного бюджета.

Претерпевают злоключения от некачественного строительства и члены ЖСК № 11 «Железнодорожник», который находится в г. Туапсе. По акту государственной приемочной комиссии еще 29 июня 1982 г. был принят в эксплуатацию 90-квартирный жилой дом, возведенный СМП-359, что в ведении дорожно-строительного треста Северо-Кавказской железной дороги. Ровно через три месяца комиссия из членов кооператива и представителей подрядчика осмотрела дом и составила акт из 19 пунктов с перечнем дефектов.

Впрочем, дадим слово самим жильцам, заявления которых подшиты в деле № 149/11 Госарбитража РСФСР. «Как на улице дождь, так на кухне тоже дождь… Уже надоело чинить и белить стены» (т. Леднева, кв. № 74); «Прошу устранить течь крыши в квартире № 44 над кухней и комнатой» и т.д. Только по случаю последнего дефекта написано шесть заявлений, а датированы они июлем 1984 г., то есть спустя два года после сдачи дома в эксплуатацию. Решением Госарбитража с дорожно-строительного треста (подрядчика по договору подряда) в пользу ЖСК № 11 взыскано 6 700 руб. штрафа и 268 руб. госпошлины. Почти на такую же сумму в иске отказано в связи с пропуском срока исковой давности кооперативом.

Хотелось бы верить, что руководителями треста будут приняты меры к исправлению всех дефектов в доме ЖСК. Ведь нельзя же годами оставлять брак, а штраф все время платить из кармана треста, а точнее, из кармана государства.

А «исправить дефекты» – значит расходовать снова строительные материалы! Эти непроизводительные затраты составляют от двух до четырех процентов стоимости строительно-монтажных работ, да еще штрафы за брак, которые, к сожалению, как правило, не учитываются.

Выше приведены примеры потерь от допущенного брака. Между тем немалые убытки несут подрядные организации из-за невыполнения работ, предусмотренных проектом и рабочими чертежами, выданными заказчиком, то есть в результате опять-таки недоделок, как квалифицирует их Госстрой СССР в разъяснении от 25 ноября 1977 г. № 9–197.

Возьмем, к примеру, работы по благоустройству прилегающих к объекту территорий. В соответствии с постановлением Госстроя СССР от 13 марта 1974 г. № 38 «О сроках выполнения некоторых работ по благоустройству застраиваемых территорий» разрешена в виде исключения приемка в эксплуатацию жилых домов, общежитий, детских дошкольных учреждений и общеобразовательных школ без выполнения работ по озеленению соответствующих внутриквартальных территорий, устройству верхнего покрытия подъездных дорог к зданиям, тротуаров и хозяйственных площадок в тех случаях, когда указанные работы по температурно-климатическим условиям не могут быть выполнены к моменту завершения строительства перечисленных объектов. При этом Госстрой обязал государственные приемочные комиссии устанавливать в актах приемки объектов в эксплуатацию сроки выполнения работ по благоустройству в ближайший благоприятный для их осуществления период, но не позднее второго квартала года, следующего за годом ввода в эксплуатацию объекта.

Практика Госарбитражей по рассмотрению споров, связанных с благоустройством застраиваемых территорий, исходит из того, что на основании приведенных разъяснений Госстроя СССР подрядчик привлекается за невыполнение в установленный срок работ по благоустройству на сданных в эксплуатацию перечисленных выше объектах к имущественной ответственности, предусмотренной п. 62 «в» Правил о договорах подряда на капитальное строительство, то есть к уплате штрафа в размере 100 руб. за каждый день просрочки.

К примеру, в решении Новосибирского горисполкома об утверждении акта госкомиссии от 24 марта 1982 г. записано: «Обязать начальника ДСК–1 т. Пименова закончить работы по отделке фасадов и благоустройству участка здания комбината бытового обслуживания до 30 июня 1982 года». Подрядчик эти работы не выполнял два года. Решением от 10 сентября 1984 г. Госарбитраж Новосибирской области взыскал с ДСК–1 в пользу жилищно-ремонтного треста № 1 2 400 руб. штрафа согласно расчету по претензии. Было при этом учтено и разъяснение Госарбитража СССР от 9 февраля 1978 г. № С-7/33 о том, что если в решении исполкома об утверждении актов государственных приемочных комиссий указаны перечень недоделок и сроки их устранения, то санкции за нарушение этих сроков подлежат взысканию.

И еще один подобный пример. Саратовская областная контора Стройбанка СССР сообщила Госарбитражу о невыполнении по договору сезонных работ управлением «Саратовоблсельстрой» до 30 июня 1984 г. на территории, прилегающей к 135-квартирному жилому дому ЖСК «Рассвет». По акту госкомиссии от 30 декабря 1983 г. жилой дом был принят в эксплуатацию, но в отличие от предыдущего спора никаких указаний о выполнении сезонных работ в следующем году ни в акте, ни в решении о его утверждении нет. Однако УКСом облисполкома по согласованию с подрядчиком был утвержден внутрипостроечный титульный список на 1984 г., предусматривающий выполнение сезонных работ на восемь тыс. руб. по этому жилому дому ЖСК.

Ссылаясь на отсутствие перечня недоделок к акту госкомиссии (как известно, такой перечень сейчас не составляется) и на заключенный 24 апреля 1984 г. договор, подрядчик доказывал, что в данном случае имеет место нарушение сроков выполнения работ стоимостью в восемь тыс. руб. и ответственность в связи с этим он должен нести по п. 62 «а» Правил о договорах подряда на капитальное строительство, то есть в данном случае подлежит взысканию пеня в размере 0,05 %в день, или всего 368 руб. за 92 дня задержки.

Госарбитраж не согласился с этим доводом, квалифицировал нарушение как неустранение недоделок, допущенных при сдаче дома в эксплуатацию, и взыскал по п. 62 «в» указанных Правил солидную сумму штрафа в доход союзного бюджета за грубое нарушение обязательств. Такая принципиальная оценка действий подрядчика является правильной, в полной мере соответствующей букве и духу названных выше решений Госстроя СССР и Госарбитража СССР.

Борьба с потерями материальных ресурсов, за их экономию и бережливость неразрывно связана с дальнейшим укреплением хозяйственного расчета, а тем самым и с применением действенных экономических санкций за допущенные непроизводительные расходы. Вот почему представляется необходимым Госстрою СССР по согласованию с Госарбитражем СССР издать однозначное разъяснение о том, что в случае невыполнения подрядчиком работ по благоустройству на объектах, указанных в п. 1 постановления Госстроя СССР от 13 марта 1974 г. № 38, и в сроки, предусмотренные либо в актах государственных приемочных комиссий, либо в решениях об их утверждении или в титульных списках на следующий год, подрядчик несет за это ответственность как за неустранение недоделок в соответствии с п. 62 «в» Правил о договорах подряда на капитальное строительство. В разрабатываемых же новых Правилах необходимо, на наш взгляд, предусмотреть специальный пункт об ответственности за указанное нарушение.

Правовые последствия акта приемки зданий и сооружений в эксплуатацию рабочими комиссиями

Дело № 23/14 – 1984 г. Госарбитража РСФСР*86

Трест «Промстрой» Мингазнефтестроя предъявил иск о взыскании с Вологодской дирекции строящихся северных газопроводов 30 тыс. руб. штрафа за использование теплично-овощного комбината, не принятого в эксплуатацию и не оплаченного заказчиком.

Госарбитраж РСФСР при рассмотрении дела установил, что между сторонами заключен договор подряда на капитальное строительство, на основании которого трест «Промстрой» осуществлял строительство газопровода Пунга – Ухта – Грязовец. Составной частью строительства являлся пусковой комплекс «Теплично-овощной комбинат» на 1,8 га на одной из компрессорных станций. Ввод в эксплуатацию пускового комплекса первоначально предусматривался в IV квартале 1982 г., а затем перенесен на II квартал 1983 г. При этом дирекции вышестоящей организацией в рамках выполнения мероприятий по обеспечению работников объединения «Ухтатрансгаз» продуктами на 1982 г. было установлено задание по выращиванию овощей в количестве 2000 т с учетом ожидавшегося ввода тепличного комбината.

В заседании Госарбитража ответчиком представлены документы, подтверждающие, что ряд объектов пускового комплекса (теплицы, внеплощадочные теплосети, хранилища лука, теплофикационно-насосная станция, внутри- и внеплощадочные сети газоснабжения, водоснабжения и др.) принят в эксплуатацию рабочей комиссией заказчика в период с ноября 1982 по февраль 1983 г., приемка оформлена соответствующими актами. За время эксплуатации теплиц ответчиком реализовано около 160 т выращенных овощей.

Учитывая все обстоятельства по делу, Госарбитраж РСФСР решением от 28 февраля 1984 г. в иске отказал. Заявления о пересмотре решения в порядке надзора истец не подавал.

В процессе изучения материалов рассматриваемого дела и при принятии решения Госарбитраж РСФСР пришел к выводу о том, что Вологодская дирекция строящихся северных газопроводов правомерно приступила к эксплуатации теплиц и других объектов до принятия всего пускового комплекса государственной комиссией и внесла свой вклад в реализацию Продовольственной программы СССР. Решение основывалось на конкретных нормах законодательства, анализ которых применительно к комментируемому делу может представлять интерес для практических работников.

1. Прежде всего следует отметить, что, согласно п. 55 Правил о договорах подряда на капитальное строительство, запрещается использование заказчиком для своих нужд зданий и сооружений, не принятых рабочими приемочными комиссиями. Однако ответственность заказчика за использование непринятых объектов по Правилам (п. 68) выражается в уплате подрядчику причиненных убытков. Что касается уплаты неустойки (штрафа, пени), то эта форма ответственности Правилами не предусмотрена. Многочисленные факты использования недостроенных объектов вынудили подрядчиков устанавливать в заключаемых договорах подряда санкции за подобные нарушения, т.е. использовать право, предоставленное сторонам в соответствии с п. 67 Правил. В целом эта санкция содействует предотвращению преждевременной эксплуатации недостроенных зданий, сооружений, что нередко влечет за собой их порчу, разрушение, причиняет ущерб окружающей среде, вызывает дополнительные затраты времени, материалов на последующее устранение повреждений. В особых условиях к заключенному сторонами договору подряда за указанное нарушение предусматривалась уплата заказчиком штрафа в размере 500 руб. в день, что давало право подрядчику предъявить иск в арбитраж для воздействия на заказчика.

2. При предъявлении иска в Госарбитраж трест «Промстрой» исходил из того, что заказчик не имел права эксплуатировать теплицы и другие сооружения до принятия всего пускового комплекса по акту государственной приемочной комиссии, т.е. до 30 сентября 1983 г. Такая позиция не вытекает из действующего законодательства.

В частности, постановлением Совета Министров СССР от 23 января 1981 г. № 105 «О приемке в эксплуатацию законченных строительством объектов» предусмотрено, что законченные строительством отдельно стоящие здания и сооружения, встроенные или пристроенные помещения производственного и вспомогательного назначения, входящие в состав объекта, при необходимости ввода их в действие в процессе строительства объекта могут приниматься в эксплуатацию рабочими комиссиями по мере их готовности с последующим предъявлением государственной приемочной комиссии, принимающей объект в целом.

Как следовало из материалов дела, целый ряд сооружений, позволяющих выращивать овощи, принят заказчиком по актам рабочей комиссии в период с ноября 1982 по февраль 1983 г., т.е. за много месяцев до приемки всего теплично-овощного комбината по акту государственной приемочной комиссии. Действия заказчика соответствовали нормам указанного постановления. В связи с этим необходимо остановиться еще на одном доводе подрядчика, а именно на том, что заказчик не вправе был эксплуатировать объекты, не оплаченные подрядчику.

Госстрой СССР совместно со Стройбанком СССР и Госбанком СССР письмом от 14 ноября 1980 г. № 108-Д/233/318 установили следующий порядок расчетов между заказчиком и подрядчиком: «Стоимость отдельных зданий и сооружений, подготовленных к выпуску продукции или оказанию услуг, входящих в состав предприятия, очереди, пускового комплекса, если их эксплуатация необходима и возможна до полного завершения строительства и сдачи в эксплуатацию предприятия, очереди, пускового комплекса в целом и если такой ввод предусмотрен утвержденной проектно-сметной документацией на пусковой комплекс и внутрипостроечным титульным списком, – оплачивается при наличии утвержденных заказчиком актов рабочей комиссии».

Таким образом, для оплаты сооружений, принятых заказчиком по актам рабочей комиссии, необходимо также выяснять, предусматривался ли ввод этих сооружений в эксплуатацию проектно-сметной документацией и внутрипостроечным титульным списком. В указанных документах комментируемого дела не был предусмотрен конкретный срок ввода отдельных теплиц и других сооружений, принятых рабочими комиссиями и входящих в пусковой комплекс. Следовательно, можно сделать вывод, что у заказчика не было обязанности оплачивать эти объекты до приемки госкомиссией всего пускового комплекса в целом в сентябре 1983 г.

3. В процессе рассмотрения настоящего дела Госарбитраж должен был ответить и на следующий вопрос: можно ли начислять штраф за эксплуатацию каждого отдельного объекта, принятого по акту рабочей комиссии и не оплаченного подрядчику. Или штраф должен начисляться в целом по пусковому комплексу? В деле имелось более 10 претензий, предъявленных подрядчиком к заказчику на общую сумму свыше 400 тыс. руб. за использование каждого неоплаченного объекта, принятого рабочей комиссией.

При ответе на данный вопрос, на наш взгляд, следует исходить из вышеуказанного разъяснения Госстроя СССР от 14 ноября 1980 г. В тех случаях, когда внутрипостроечным титульным списком предусмотрен ввод зданий и сооружений, входящих в состав пускового комплекса, за их эксплуатацию до приемки рабочими комиссиями заказчик должен нести ответственность (если она предусмотрена договором) за каждый объект в отдельности. Если такой ввод не предусмотрен, то нет оснований начислять штраф в указанном порядке и ответственность может наступать только за эксплуатацию пускового комплекса в целом.

Правовые последствия непринятия министерствами решения по разногласиям сторон о сроках окончания строительства объектов

(Дело № 874/1–1985 г. Госарбитража Мордовской АССР)*87

Мордовская республиканская контора Стройбанка СССР направила в Госарбитраж Мордовской АССР письмо с просьбой возбудить дело по своей инициативе о взыскании с подрядчика – треста «Мордовпромстрой» – пени за несвоевременную сдачу пускового комплекса.

Госарбитраж дело возбудил и при его рассмотрении установил, что между Дирекцией строящегося пивоваренного завода и трестом «Мордовпромстрой» заключен генеральный договор на строительство пускового комплекса пивзавода в г. Саранске. Оформляя внутрипостроечный титульный список на 1984 г., генподрядчик и заказчик не пришли к соглашению о сроках окончания строительства. Заказчик настаивал на сдаче комплекса в 1984 г., подрядчик доказывал необходимость перенести срок ввода его в действие на 1985 г.

В соответствии с п. 20 Правил о договорах подряда на капитальное строительство Мордовское территориальное управление строительства в июне 1984 г. направило письмо заместителю министра строительства СССР и заместителю министра пищевой промышленности СССР, в котором просило исключить из плана 1984 г. ввод пускового комплекса пивзавода. Ответ на письмо не получен.

Госарбитраж Мордовской АССР, рассмотрев все представленные материалы, в иске отказал. По комментируемому делу представляют интерес следующие вопросы: значение договора подряда как основного документа, определяющего обязательства подрядчика и заказчика в процессе строительства, оценка бездействия министерств в определении важнейшего элемента хозяйственных обязательств и проблема ответственности органов хозяйственного управления за принимаемые решения.

1. Согласно Правилам, генеральный договор подряда – основной документ, регулирующий взаимоотношения между заказчиком и подрядчиком, поскольку сроки начала и окончания строительства, сроки ввода в действие производственных мощностей и объектов по годам строительства устанавливаются в этом договоре в соответствии с титульным списком стройки.

Между заказчиком и подрядчиком нередко возникают разногласия по срокам окончания строительства объекта. Согласно п. 20 Правил, споры по внутрипостроечному титульному списку, в том числе по сроку ввода объектов, рассматриваются министерствами (ведомствами), которым подчинены подрядчик и заказчик. Решения этих министерств (ведомств) являются окончательными и обязательными для сторон по договору.

Если министерства не сообщают подрядчику и заказчику в установленный Правилами 15-дневный срок согласованное решение, то в договоре не определено такое обязательство подрядчика, как конкретный срок сдачи объекта. Следовательно, нельзя привлечь подрядчика к имущественной ответственности, предусмотренной п. 62 «а» Правил за несвоевременное окончание строительства объекта.

Практика Госарбитражей последовательно исходит из принципа, что привлекать к ответственности за невыполнение договорных обязательств можно лишь, если четко определить содержание самого обязательства как по объему, так и по срокам исполнения. Решение Госарбитража Мордовской АССР по комментируемому делу полностью соответствует закону.

2. В постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 29 апреля 1984 г. № 387 «Об улучшении планирования, организации и управления капитальным строительством»88 в числе основных недостатков в этой отрасли народного хозяйства отмечалось ослабление ответственности министерств-заказчиков, их объединений и предприятий, а также строительных министерств за выполнение заданий по вводу в действие мощностей и объектов, эффективное использование капитальных вложений.

Указанные недостатки выявлены Госарбитражем и при рассмотрении материалов Мордовской конторы Стройбанка СССР о причинах задержки строительства объектов пивзавода.

Так, в актах проверки хода строительства от 20 сентября 1984 г., от 21 декабря 1984 г. контора Стройбанка указывала, что «до настоящего времени отсутствует утвержденный в установленном порядке пусковой комплекс по стройке», из-за чего приостановлено финансирование стройки.

Для окончания всех работ на 1984 г. требовалось 6,6 млн руб., фактически заказчиком выделено 4,5 млн руб., а выполнено строительно-монтажных работ на сумму 2 млн руб.

Указанные факты подтверждают, что в договоре подряда не только не был определен срок ввода (а если бы он и был намечен на 1984 г., то не соответствовал бы выделенным для этого капитальным вложениям), но и отсутствовали конкретные обязательства подрядчика (точный перечень объектов пускового комплекса).

В связи с непринятием министерствами и вышестоящими организациями заказчика и подрядчика решений по разногласиям сторон, возникшим при заключении договора, неустановлением своевременно состава пускового комплекса выделяемые ежегодно капитальные вложения не осваивались, строительство объектов затянулось на несколько лет. Но за это имущественную ответственность нельзя возложить ни на подрядчика, ни на заказчика. Не предусмотрена законом и ответственность министерств за невыполнение обязанностей по надлежащему планированию строительства.

Подобные примеры в арбитражной практике неединичны. Они свидетельствуют о несовершенстве хозяйственного механизма в капитальном строительстве.

В настоящее время, как указано в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 13 марта 1986 г. № 328 «О дополнительных мерах по совершенствованию капитального строительства в целях ускорения научно-технического прогресса в народном хозяйстве страны»89, одной из главных задач министерств и ведомств СССР, Советов Министров союзных и автономных республик, исполкомов краевых и областных Советов народных депутатов, производственных объединений, предприятий и организаций является переход в 12-й пятилетке к сооружению предприятий и объектов в строгом соответствии с установленными нормами продолжительности строительства и вводу их в действие в срок и досрочно (п. 2).

Для предотвращения случаев, аналогичных изложенному в настоящем комментарии, обеспечения реализации поставленной Партией и Правительством задачи представляется необходимым в законодательном порядке установить имущественную ответственность министерств (ведомств) за непринятие согласованного решения по разногласиям подрядчиков и заказчиков по содержанию внутрипостроечного титульного списка стройки. Но, несомненно, что и такая ответственность – только полумера, поскольку механизм ее применения будет определяться зависимостью предприятий и организаций от своих вышестоящих органов.

Основной документ заказчика и подрядчика*

В соответствии с Правилами о договорах подряда на капитальное строительство90, утвержденными постановлением Совета Министров СССР от 26 декабря 1986 г. № 1550, договор подряда является основным документом, регламентирующим взаимоотношения заказчиков и подрядчиков и определяющим их экономическую ответственность за невыполнение договорных обязательств.

В условиях активного внедрения экономических методов управления народным хозяйством роль договора значительно возрастает. Как и любой другой хозяйственный договор, договор подряда на капитальное строительство призван не только конкретизировать условия выполнения плановых заданий. Подрядчики и заказчики, заключая между собой договор, тем самым принимают совместное управленческое решение, определяющее организацию и порядок строительного производства.