Соглашение об осуществлении технико-внедренческой деятельности в особых экономических зонах

Некоторые авторы отождествляют понятия «режим осуществления предпринимательской деятельности» и «режим регулирования предпринимательской деятельности», обосновывая их тождественность тем, что каждый из данных режимов устанавливается государством[57].

Другие авторы, напротив, разграничивают данные понятия, указывая, что режим осуществления предпринимательской деятельности представляет собой совокупность предусмотренных законом и учредительными документами прав и обязанностей предпринимателя, в то время как режим регулирования – явление, охватывающее методы и способы регулирования[58].

Как представляется, исследуемые понятия не являются тождественными, поскольку их составляющие – «регулирование» и «осуществление» – несут разную смысловую нагрузку. Регулирование является формой целенаправленного, управляющего воздействия[59]. В теории права правовое регулирование позиционируется как осуществляемое при помощи системы правовых средств результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями[60]. Осуществление же есть процесс действия, предполагающий его самостоятельное исполнение[61]. В частности, в юридической науке осуществление права определяется как его реализация[62], производимая посредством применения норм права, исполнения обязанностей и использования предоставляемых прав[63].

Иначе говоря, регулирование деятельности подразумевает регламентацию поведения субъекта, в то время как осуществление деятельности есть ее исполнение, реализуемое самим субъектом. Так, например, посредством издания соответствующих законов законодатель регулирует деятельность субъектов предпринимательской деятельности. В свою очередь, субъекты предпринимательской деятельности осуществляют данную деятельность, руководствуясь нормами этих законов.

Исходя из указанного, категория «режим осуществления предпринимательской деятельности» подразумевает порядок осуществления предпринимательской деятельности ее субъектами.

В отношении категории «режим регулирования предпринимательской деятельности» необходимо указать на образующуюся при его определении тавтологию, поскольку буквально режим регулирования предпринимательской деятельности есть «порядок регулирования регулирования предпринимательской деятельности». В связи с этим, на наш взгляд, более уместным представляется использование понятия «режим предпринимательской деятельности».

Поскольку Закон об ОЭЗ указывает на особый режим осуществления предпринимательской деятельности, это дает, на первый взгляд, основания полагать, что в ОЭЗ предпринимательская деятельность осуществляется резидентами в особом порядке.

На самом же деле, перечисленные особенности действующего в ОЭЗ режима не позволяют именовать его «режимом осуществления предпринимательской деятельности», поскольку порядок осуществления указанной деятельности не является особым и не отличается от порядка ее осуществления на территории России в целом. Резидент ОЭЗ должен осуществлять деятельность в соответствии с общими правилами осуществления предпринимательской деятельности. Например, если он намерен осуществлять деятельность, право на осуществление которой возникает при наличии лицензии или членства в саморегулируемой организации (далее – СРО), он также должен будет отвечать указанным требованиям. Если создаваемая им продукция подлежит сертификации, то резидент должен будет получить сертификат соответствия этой продукции принятым стандартам[64].

В то время как порядок осуществления предпринимательской деятельности в ОЭЗ не является особым, ее регулирование, напротив, обладает рядом специфических черт.

Одной из таковых выступает его комплексный характер, проявляющийся в том, что регулирование отношений, связанных с созданием и функционированием ОЭЗ, осуществляется нормами налогового, таможенного, инвестиционного и гражданского законодательства.

Следующей его чертой выступает наделение резидента рядом отмеченных выше преимуществ.

Кроме того, специфика каждого режима проявляется в типе правового регулирования и его способах, используемых в рамках данного режима[65]. Науке известны два основных типа правового регулирования: разрешительный (определяемый по правилу – «запрещено все, что прямо не разрешено») и дозволительный («разрешено все, что прямо не запрещено»)[66].

Закон об ОЭЗ четко указывает, что резиденту разрешено осуществлять в ОЭЗ только ту деятельность, которая предусмотрена конкретным соглашением об осуществлении деятельности (ч. 1–2.2 ст. 10). В этой связи считаем, что третьей чертой предусмотренного законом режима предпринимательской деятельности выступает его разрешительный характер.

Таким образом, в ОЭЗ действует режим предпринимательской деятельности, особенностями которого являются: комплексный характер; разрешительный тип регулирования; наделение резидента отдельными льготами.

Отметим, что в границах ОЭЗ Магаданской области также установлен особый правовой режим хозяйственной деятельности (ст. 5, 6 Закона об ОЭЗ в Магаданской области); в границах ОЭЗ в Калининградской области – специальный правовой режим осуществления хозяйственной, производственной, инвестиционной и иной деятельности (главы 3, 4 Закона об ОЭЗ в Калининградской области).

Как и режим предпринимательской деятельности в ОЭЗ, создаваемых в соответствии с Законом об ОЭЗ, перечисленные правовые режимы также предполагают предоставление резидентам ОЭЗ ряда преимуществ – налоговых[67] и таможенных льгот[68].

Однако, в противоположность особому режиму предпринимательской деятельности в ОЭЗ, создаваемых в соответствии с Законом об ОЭЗ, иные режимы не предполагают предоставления резидентам государственного и (или) муниципального имущества в аренду по льготной арендной ставке.

В границах зон территориального развития их резидентам предоставляется ряд мер государственной поддержки[69], в круг которых не входит предоставление таможенных льгот и государственного и (или) муниципального имущества по льготной арендной ставке.

В отличие от перечисленных зон, особый режим зоны свободной торговли, например зоны свободной торговли СНГ, ориентирован, прежде всего, на упрощение торговли между несколькими государствами, что проявляется в отмене таможенных пошлин, а также налогов и сборов, имеющих с ними эквивалентное действие[70].

Особый режим оффшорной зоны направлен как на освобождение от налогов (полное или частичное), так и на установление конфиденциальности, не предусматривающей раскрытия и предоставления информации при проведении финансовых операций. Указанное характерно для режима оффшорных зон на Багамских, Каймановых, Сейшельских островах, о. Маврикий, в штате Делавэр (США).

Отличием особых режимов предпринимательской деятельности в ОЭЗ, создаваемых в соответствии с Законом об ОЭЗ, как и ОЭЗ в Магаданской области, от соответствующих режимов экономической деятельности, установленных в иных территориях, выступает также заключение государством с хозяйствующим субъектом соглашения об осуществлении предпринимательской деятельности в ОЭЗ как одно из условий допуска к данным режимам. Договорный характер осуществления предпринимательской деятельности характерен и для ряда зарубежных ОЭЗ (СЭЗ), например, СЭЗ в г. Клайпеда Республики Литвы[71], ОЭЗ в Индии.

Отметим, что использование договора как регулятора отношений между резидентом и Минэкономразвития РФ имеет наибольшее значение для резидентов, поскольку способствует возникновению партнерских отношений с государством. В этой связи уместно привести точку зрения В.В. Лаптева, обосновывающего важность договорной формы, использование которой позволяет адекватно учитывать интересы различных звеньев хозяйственной системы, в т. ч. субъектов предпринимательской деятельности[72].

ОЭЗ присущи и другие признаки, в т. ч. функциональная ограниченность, что выражается, во-первых, в перечне видов деятельности, запрещенных в ОЭЗ[73]. Данный перечень отличен от перечня видов деятельности, запрещенных к осуществлению в зонах территориального развития[74], ОЭЗ в Калининградской области[75]. Закон об ОЭЗ Магаданской области вовсе не содержит такого перечня.

Во-вторых, функциональная ограниченность ОЭЗ, создаваемых в соответствии с Законом об ОЭЗ, проявляется в возможности создания только четырех типов ОЭЗ: промышленно-производственных, технико-внедренческих, туристско-рекреационных и портовых. Заметим, что возможность создания четырех типов ОЭЗ не предусматривается для иных территорий с особым режимом экономической деятельности, расположенных в границах Российской Федерации. В целях сравнения отметим, что, например, в КНР функционируют несколько разновидностей СЭЗ: особые экономические районы; государственные зоны технико-экономического развития; зоны развития новой и высокой технологии государственного значения; беспошлинные зоны; зоны приграничного экономического сотрудничества; экспортно-производственные зоны[76]. Во Вьетнаме получили развитие четыре формы СЭЗ: зоны свободной торговли; промышленные зоны; экспортно-промышленные зоны; зоны высоких технологий[77].

В основе дифференциации типов ОЭЗ лежит вид предпринимательской деятельности, осуществляемый в их границах. Ранее действующая редакция Закона об ОЭЗ строго ограничивала вид деятельности, осуществляемый в ОЭЗ конкретного типа: в промышленно-производственной, технико-внедренческой, туристско-рекреационной и портовой ОЭЗ осуществлялись, соответственно, промышленно-производственная[78], технико-внедренческая[79], туристско-рекреационная[80] и портовая деятельность[81].

Внесенные в Закон об ОЭЗ в 2011 году изменения сделали возможным осуществление ТВД также в промышленно-производственной ОЭЗ. Данные изменения нельзя оценить однозначно. С одной стороны, они «размывают» отличия между типами ОЭЗ и делают возможным наделение резидентов промышленнопроизводственных ОЭЗ преимуществами, предусмотренными для резидентов, осуществляющих ТВД.

С другой стороны, расширяют возможности осуществления различных видов предпринимательской деятельности в ОЭЗ. Возможно, законодатель стремится к созданию распространенных за рубежом комплексных зон – зон, не имеющих узкой специализации, охватывающих разные стороны экспортно-импортной, производственной и инновационной деятельности[82]. Согласно ст. 4 Закона Республики Беларусь «О свободных экономических зонах», комплексная СЭЗ сочетает в себе функции, свойственные нескольким типам СЭЗ.

Осуществление подобной трансформации в целом соответствует мировым тенденциям создания и функционирования ОЭЗ. Указанное может быть проиллюстрировано на примере ОЭЗ «Манаус» в Бразилии – торговой зоне, впоследствии трансформировавшейся в комплексную зону[83].

Зарубежным аналогом промышленно-производственных ОЭЗ являются экспортно-производственные зоны (export processing zone), примером которых выступают экспортно-производственные зоны Республики Бангладеш, создаваемые в целях стимулирования быстрого экономического роста страны путем индустриализации[84].

Технико-внедренческие зоны, как и технопарки (research park, science park, or science and technology park), ориентированы на развитие наукоемких, высокотехнологичных производств. Заметим, что технопарки получили ускоренное развитие во второй половине XX столетия. Так, в Голландии и ФРГ уже к концу 90-х годов насчитывалось, соответственно, 45 и 50 технопарков, причем планируется образовать еще по 100 в каждой стране. В Англии имеется более 25 технопарков, за счет чего создано, в общей сложности, 18,4 тыс. рабочих мест. Самой большой из них является научно – техническая зона «Силиконовая долина», где сосредоточено около 20 % мировых объемов производства компьютеров и другой вычислительной техники[85].

Функционирование портовых ОЭЗ направлено на развитие портовой инфраструктуры региона. Так, например, портовая ОЭЗ, созданная на базе аэропорта «Ульяновск-Восточный», ориентирована на развитие авиастроительного потенциала Ульяновской области[86]. Зарубежным аналогом портовых ОЭЗ являются свободные гавани (порто-франко) (free-ports). Одной из основных целей, стоящих перед ними, является создание сборочных производств и интенсификация международного торгового обмена за счет активизации и расширения внешнеторговой, а также внешнеэкономической деятельности. Так, например, в Шанхае резидентами СЭЗ «Пудун» являются: Nissan Motor Со. (автомобилестроение); Volvo (автомобилестроение); Volkswagen (автомобилестроение); Mazda Motor Со. (автомобилестроение); Honda Motor Со. (автомобилестроение); MSP/DRILEX (тяжелое машиностроение); Tomson (электротехническая промышленность)[87].

Следующим признаком ОЭЗ выступает ее территориальная ограниченность. Так, ОЭЗ создается на территории муниципального образования (муниципальных образований) или территории субъекта (субъектов) Российской Федерации (ч. 3 ст. 4 Закона об ОЭЗ). При этом промышленно-производственные ОЭЗ создаются не более чем на трех участках территории, площадь которых составляет не более чем сорок квадратных километров. Технико-внедренческие ОЭЗ создаются не более чем на трех участках территории, общая площадь которых составляет не более чем четыре квадратных километра. Туристско-рекреационные и портовые ОЭЗ создаются на одном или нескольких участках территории. Портовые ОЭЗ создаются на участках территории, которые имеют общую границу или объединены акваторией морского порта, акваторией речного порта и площадь которых составляет не более чем пятьдесят квадратных километров (ст. 4 Закона об ОЭЗ).

Отметим, что законы, регулирующие создание иных территорий с особым режимом экономической деятельности, не содержат требований к размеру их площади.

ОЭЗ, создаваемые в соответствии с Законом об ОЭЗ, отличает и специальный порядок их создания и прекращения.

Так, решение о создании и прекращении ОЭЗ принимается Правительством РФ на основании заявки на создание ОЭЗ, предоставляемой исполнительным органом государственной власти субъекта РФ и исполнительно-распорядительным органом муниципального образования (ч. 1 ст. 6 Закона об ОЭЗ). Несмотря на четкую и однозначную норму, на практике имеются прецеденты, когда решение о создании ОЭЗ принималось региональными властями. Например, решение о создании зоны экономического развития в Алексеевском районе Волгоградской области и издании соответствующего закона было принято администрацией Волгоградской области.

Впоследствии данный закон был признан не соответствующим законодательству Верховным Судом Российской Федерации[88].

Напротив, акты, регулирующие создание ОЭЗ в Калининградской и Магаданской областях, не регламентируют порядок их создания. Так, известно лишь, что СЭЗ в Калининградской области была создана на основании решения Верховного Совета РСФСР о наделении Калининградской области статусом свободной экономической зоны[89]; ОЭЗ в Магаданской области была создана посредством принятия соответствующего федерального закона. Указанное, однако, объясняется разовым характером создания данных зон.

Наиболее близким по степени детализации порядка создания территории с особым режимом является порядок создания зоны территориального развития. Так, в ч. 1 ст. 4 Закона о зонах территориального развития указывается, что принятию решения о создании зоны территориального развития Правительством РФ предшествует утверждение им перечня субъектов Российской Федерации, в границах которых допускается создание таких зон.

Необходимо отметить также, что создание ОЭЗ, как и ряда иных территорий с особым режимом экономической деятельности, имеет временный характер. Однако срок функционирования ОЭЗ, продленный с 20 до 49 лет (ст. 9 Закона об ОЭЗ)[90], существенно отличается от срока функционирования зон территориального развития – 12 лет (ст. 9 Закона о зонах территориального развития); ОЭЗ Калининградской области, которая создается на 25 лет (ст. 21 Закона об ОЭЗ в Калининградской области), Магаданской области – 15 лет[91] (ст. 7 Закона об ОЭЗ в Магаданской области).

Отличительным признаком ОЭЗ выступает и действующий в ее границах режим землепользования, которому присущи следующие особенности.

Во-первых, ОЭЗ может создаваться на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в т. ч. предоставленных во владение и (или) пользование гражданам или юридическим лицам, а также на земельных участках, находящихся в собственности граждан или юридических лиц (ч. 1 ст. 5 Закона об ОЭЗ). Поэтому Правительство РФ, принимая решение о создании ОЭЗ, заключает с исполнительными органами государственной власти субъекта Федерации и исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований соглашение о создании ОЭЗ, которым устанавливаются обязательства указанных органов по передаче полномочий по управлению и распоряжению земельными участками уполномоченному Правительством РФ федеральному органу исполнительной власти – Минэкономразвития РФ (п. 2, 3 ч. 4 ст. 6 Закона об ОЭЗ).

Во-вторых, переданные земельные участки подпадают под действие специального правового режима, поскольку на них не распространяется действие градостроительного регламента, который определяет правовой режим земельных участков (ч. 1, 6 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ[92]). Указанный режим определяется органами управления ОЭЗ, и поэтому носит специальный характер (ч. 7 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ), что сближает его с режимами земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий[93].

Особенности режима землепользования в ОЭЗ регламентированы ст. 32 Закона об ОЭЗ, анализ которой выявил ряд проблем. Так, законодатель не указал, на каких основаниях происходит передача Минэкономразвития РФ полномочий по управлению и распоряжению земельными участками, право собственности на которые принадлежит публичным образованиям. Закон об ОЭЗ не указывает также на основания передачи и объем передаваемых прав на земельные участки, принадлежащие гражданам и юридическим лицам.

Если земельный участок находится в государственной и (или) муниципальной собственности, отношения по передаче прав на него Минэкономразвития РФ не выходят за рамки публичной собственности.

Однако Закон об ОЭЗ, как выше было сказано, допускает создание ОЭЗ на участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в т. ч. предоставленных во владение и (или) в пользование гражданам или юридическим лицам. В таком случае государство должно либо изъять земельный участок, либо прервать действие договоров, предоставляющих гражданам или юридическим лицам права владения или пользования земельными участками.

Примечания