Комментарий к Федеральному закону «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (постатейный)
- -
- 100%
- +
В настоящее время соответствующие специальные нормы закреплены в федеральных законах «Об акционерных обществах», «Об обществах с ограниченной ответственностью», «О некоммерческих организациях», «Об общественных объединениях», «О политических партиях», «О свободе совести и о религиозных объединениях», «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», «О банках и банковской деятельности», «О защите конкуренции» и некоторых других.
Как правило, положения таких специальных законов регулируют лишь основные, концептуальные и принципиальные положения, необходимые для регистрации документы, правовую экспертизу таких документов, отказ в государственной регистрации и т. п., в то время как остальные, детальные правила регламентируются в субсидиарном порядке Закона о регистрации.
Меньшую юридическую силу имеют указы Президента РФ – особые акты главы государства, обладающие признаком нормативности. Согласно требованию ч. 3 ст. 90 Конституции РФ они «не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам».
В настоящее время указы Президента не получили распространения в регулировании отношений по государственной регистрации. Это объясняется прежде всего общей тенденцией по сокращению «указного» нормотворчества, когда важные общественные отношения регулируются не федеральными законами, как это было бы разумно и правильно, а указами Президента, т. е. нормативными актами одного конкретного лица.
Ранее действовал Указ Президента РФ от 8 июля 1994 г. «Об упорядочении государственной регистрации предприятий и предпринимателей на территории Российской Федерации». Но на сегодняшний день большинство указов Президента, которые можно приобщить к законодательству о государственной регистрации, дополняют, главным образом, правовой статус отдельных организационно-правовых форм юридических лиц[12] либо определяют общий статус отдельных федеральных органов исполнительной власти[13], т. е. имеют характер косвенного (обеспечительного, организационного) регулирования.
Постановления Правительства РФ – следующие по юридической силе нормативные правовые акты, регламентирующие отношения по государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Федеральное Правительство вправе принимать постановления, содержащие нормы, посвященные государственной регистрации, только в случаях, прямо предусмотренных федеральными законами либо указами Президента РФ.
По сравнению с указами Президента, постановления Правительства являются гораздо более распространенными источниками правового регулирования государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей[14]. Необходимость регулирования соответствующих общественных отношений постановлениями Правительства обусловлена главным образом небольшой важностью таких отношений, их сравнительно высокой динамичностью, что не позволяет закреплять их в федеральных законах.
В основании иерархии федеральных нормативных правовых актов находятся ведомственные акты федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» федеральными органами исполнительной власти являются федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Каждое из них издает собственные нормативные правовые акты (постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения[15]), содержание которых опосредуется сферой деятельности соответствующего органа. Наибольший массив данных актов приходится на Федеральную налоговую службу РФ, которая и является органом, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц (т. е. регистрирующим органом). Значимость таких актов достаточно высока. Они, как правило, издаются в целях повышения эффективности практики правоприменения по отдельным вопросам, и именно эти органы непосредственно ощущают на себе все проблемы и пробелы правового регулирования конкретных отношений.
Безусловно, нормы, закрепленные в ведомственных актах, по своей юридической силе уступают Конституции РФ, федеральным законам, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ и поэтому не могут им противоречить. В связи с этим, несмотря на высокую значимость корректировки практики применения законодательства, ведомственные органы довольно ограничены в своих полномочиях по осуществлению нормативно-правового регулирования.
Нередки на практике и такие ситуации, когда нормативный правовой акт принимается совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими[16].
Вместе с тем необходимо отличать нормативные правовые акты, издаваемые федеральными органами исполнительной власти, от иного рода актов этих же органов. Так, в последнее время большое распространение получили письма федеральных органов исполнительной власти, которые носят главным образом комментирующий, информационный характер. Их основная задача – не создать новую норму права, а разъяснить смысл уже существующей нормы (истолковать ее, прокомментировать), решив этим проблемы практики применения конкретного нормативного акта. Именно поэтому они носят, по сути, рекомендательный характер и предназначаются для разъяснения субъектам правоотношения текста нормативного правового акта. Однако говорить о том, что многие федеральные органы исполнительной власти беспрекословно придерживаются этого правила, не приходится. Часто такими письмами не только регламентируются общественные отношения, не урегулированные нормами права (т. е. формируются нормативные правила поведения), но и создается противоречие их с действующим законодательством. Этим такие письма вступают в противоречие с п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации: «издание нормативных правовых актов в виде писем не допускается».
С момента вступления в силу Закона о регистрации утратили свою значимость нормативные правовые акты, принятые на уровне субъектов РФ. Если до 1 июля 2002 г. ими регулировалась наибольшая часть вопросов, то в соответствии с действующим законодательством региональные акты могут носить лишь организационно-технический характер, например регулировать вопросы о предоставлении помещений для надлежащего осуществления государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, о дополнительных мерах по передаче регистрационных дел и т. п. Важным в этом смысле является Определение Верховного Суда РФ от 5 апреля 2006 г. по делу № 11-Г06-5В, в котором подчеркивается право субъектов РФ издавать нормативные акты, определяющие, например, технологии взаимодействия заявителя с регистрирующим органом и организациями – участниками регистрации в целях значительного сокращения временных затрат заявителя на его регистрацию «при полном соблюдении принципов и порядка, предусмотренных федеральным законом».
Статья 2. Орган, осуществляющий государственную регистрацию
Государственная регистрация осуществляется федеральным органом исполнительной власти (далее – регистрирующий орган), уполномоченным в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации».
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 17 мая 2002 г. № 319 (с изменениями и дополнениями), принятым во исполнение комментируемого Закона, функции уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего с 1 июля 2002 г. государственную регистрацию юридических лиц, а с 1 января 2004 г. – государственную регистрацию физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей, а также государственную регистрацию крестьянских (фермерских) хозяйств, были возложены на Министерство РФ по налогам и сборам.
Правительство РФ выбрало МНС России в качестве федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять государственную регистрацию юридических лиц, по нескольким причинам. В России до 1 июля 2002 г. функционировало около 4500 регистрирующих органов, каждый из которых осуществлял регистрацию юридических лиц, выдавал документы о государственной регистрации, формировал государственные реестры, руководствуясь правилами, утвержденными органами исполнительной власти соответствующего субъекта РФ, т. е. единой процедуры и единых требований к исполнению государственной регистрации, установленных федеральными законами, не было.
В сложившейся ситуации назрела необходимость установления единой процедуры регистрации, удобной для заявителя и осуществляемой в сжатые сроки регистраторами, утверждения единого образца регистрационного документа и создания единого государственного реестра юридических лиц (ЕГРЮЛ) и единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей (ЕГРИП), введения принципа открытости и доступности ЕГРЮЛ (ЕГРИП) для каждого. Необходимо было принять решение по выбору такого федерального органа исполнительной власти, который имел бы разветвленную сеть территориальных органов, имеющих навыки работы по выполнению схожих функций с использованием единых программных технических комплексов. Всем этим требованиям отвечало Министерство РФ по налогам и сборам.
С первых дней создания налоговой системы налоговые органы осуществляли учет налогоплательщиков (юридических и физических лиц), располагали опытом ведения единого для всех уровней (федерального, регионального, местного) государственного информационного ресурса – единого государственного реестра налогоплательщиков (ЕГРН).
При принятии решения также учитывались интересы самих налогоплательщиков. Возложение функций регистрации юридических лиц на МНС России позволило приступить к реализации принципа «одного окна», т. е. соединения в одной процедуре порядка регистрации юридического лица и постановки на налоговый учет путем представления единого пакета документов. В Законе, как и в других законодательных и нормативных правовых актах, принятых в последнее время, начала реализовываться одна из основных задач Правительства РФ – сокращение административных барьеров, затрудняющих развитие предпринимательства, и оптимизация расходов федерального бюджета на государственное управление[17].
Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» существовавшие ранее система и структура этих органов были упразднены. При этом функции Министерства по налогам и сборам были переданы новому ведомству – Федеральной налоговой службе РФ, находящейся в ведении Министерства финансов РФ.
В соответствии с Положением о Федеральной налоговой службе, утв. постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506, Федеральная налоговая служба РФ (ФНС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства РФ о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, в случаях, предусмотренных законодательством РФ, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей, а также за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции и за соблюдением валютного законодательства Российской Федерации в пределах компетенции налоговых органов.
Правовой статус ФНС России складывается, в частности, из ее прав и обязанностей. Положение о Федеральной налоговой службе (ч. VI) определяет следующие ее правомочия, которые можно применить и к сфере государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей:
1) организовывать проведение необходимых исследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления контроля и надзора в сфере государственной регистрации;
2) запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений по государственной регистрации;
3) давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам государственной регистрации;
4) осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Службы и подведомственных организаций;
5) привлекать в установленном порядке для проработки вопросов государственной регистрации научные и иные организации, ученых и специалистов;
6) применять предусмотренные законодательством РФ меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, а также санкции, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий, вызванных нарушением юридическими и физическими лицами обязательных требований государственной регистрации, с целью пресечения фактов нарушения законодательства РФ;
7) создавать совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в сфере государственной регистрации.
В качестве обязанностей ФНС России можно выделить:
1) соблюдение законности;
2) осуществление контроля за соблюдением законодательства в сфере государственной регистрации;
3) ведение разъяснительной работы по применению законодательства о государственной регистрации;
4) ведение в установленном порядке учета зарегистрированных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
5) хранение тайных сведений о юридических лицах.
От лица ФНС России в регистрационных правоотношениях участвуют инспекции ФНС по району, району в городе, городу без районного деления и инспекции ФНС межрайонного уровня, а также управления ФНС по субъектам РФ[18]. При этом на управления ФНС по субьектам РФ накладываются полномочия по государственной регистрации только юридических лиц, в отношении которых федеральными законами установлен специальный порядок регистрации (п. 6.3.1 Приложения 5 к приказу Минфина России от 9 августа 2005 г. № 101н).
От органов, осуществляющих государственную регистрацию, необходимо отличать органы, принимающие решение о государственной регистрации отдельных видов юридических лиц (см. подробнее комментарий к ст. 10).
Статья 3. Государственная пошлина за государственную регистрацию
За государственную регистрацию уплачивается государственная пошлина в соответствии с законодательством о налогах и сборах.
Одним из принципов государственной регистрации является платность, в соответствии с которым действия по государственной регистрации должны возмещаться уплатой заявителем государственной пошлины.
В соответствии со ст. 333.16 Налогового кодекса РФ государственная пошлина – это сбор, взимаемый с соответствующих лиц при их обращении в государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы и (или) к должностным лицам, которые уполномочены в соответствии с законодательными актами РФ, законодательными актами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, за совершением в отношении этих лиц юридически значимых действий, предусмотренных гл. 25.3 Налогового кодекса РФ, за исключением действий, совершаемых консульскими учреждениями РФ.
Плательщиками государственной пошлины признаются как организации, так и физические лица.
Государственная пошлина уплачивается в наличной или безналичной форме.
Факт уплаты государственной пошлины плательщиком в безналичной форме подтверждается платежным поручением с отметкой банка о его исполнении.
Факт уплаты государственной пошлины плательщиком в наличной форме подтверждается либо квитанцией установленной формы, выдаваемой плательщику банком, либо квитанцией, выдаваемой плательщику должностным лицом или кассой органа, в котором производилась оплата, по форме, установленной федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по контролю и надзору в области налогов и сборов.
В соответствии со ст. 333.33 НК РФ установлены следующие размеры государственной пошлины:
1) за государственную регистрацию юридического лица, за исключением государственной регистрации ликвидации юридических лиц и (или) государственной регистрации политических партий и региональных отделений политических партий, – 2000 руб.;
2) за государственную регистрацию политической партии, а также каждого регионального отделения политической партии – 1000 руб.;
3) за государственную регистрацию изменений, вносимых в учредительные документы юридического лица, а также за государственную регистрацию ликвидации юридического лица, за исключением случаев, когда ликвидация юридического лица производится в порядке применения процедуры банкротства, – 400 руб.;
4) за государственную регистрацию физического лица в качестве индивидуального предпринимателя – 400 руб.;
5) за государственную регистрацию прекращения физическим лицом деятельности в качестве индивидуального предпринимателя – 80 руб.;
6) за повторную выдачу свидетельства о государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя или свидетельства о государственной регистрации юридического лица – 20 % размера государственной пошлины, уплаченной за государственную регистрацию.
Статьей 333.35 НК РФ предусмотрены льготы для отдельных категорий физических лиц и организаций. В частности, от уплаты государственной пошлины за государственную регистрацию организаций и за государственную регистрацию изменений учредительных документов организаций освобождаются органы государственной власти, органы местного самоуправления.
Глава II. Государственные реестры
Статья 4. Принципы ведения государственных реестров
1. В Российской Федерации ведутся государственные реестры, содержащие соответственно сведения о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, приобретении физическими лицами статуса индивидуального предпринимателя, прекращении физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей, иные сведения о юридических лицах, об индивидуальных предпринимателях и соответствующие документы.
Единство и сопоставимость указанных сведений обеспечиваются за счет соблюдения единства принципов, методов и форм ведения государственных реестров.
Государственные реестры являются федеральными информационными ресурсами.
Государственные реестры ведутся на бумажных и электронных носителях. При несоответствии между записями на бумажных носителях и электронных носителях приоритет имеют записи на бумажных носителях, если не установлен иной порядок ведения государственных реестров.
Ведение государственных реестров на электронных носителях осуществляется в соответствии с едиными организационными, методологическими и программно-техническими принципами, обеспечивающими совместимость и взаимодействие государственного реестра с иными федеральными информационными системами и сетями.
2. Ведение государственных реестров осуществляется регистрирующим органом в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Закон определяет основной смысл процедуры регистрации – ведение единого государственного реестра юридических лиц и единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей.
Государственный реестр – известное для отечественного правопорядка явление. Реестры, или регистры, как систематизированные перечни каких-либо данных ведутся различными государственными органами. Например, сведения о налогоплательщиках и присвоенных им идентификационных номерах включались ранее в Государственный реестр предприятий, который велся налоговой службой. Лицензирующие органы ведут реестры лицензиатов. Информация, содержащаяся в реестрах, имеет функциональное значение и аккумулируется для контроля за соблюдением субъектами предпринимательской деятельности определенной обязанности, установленной государством. Единый государственный реестр призван стать упорядоченной системой таких данных о юридических лицах и индивидуальных предпринимателях, которые позволяют идентифицировать субъект, зафиксировать его историю, составить представление о минимальном размере ответственности, хозяйственной компетенции.
Под реестром в толковом словаре русского языка понимается «опись; письменный перечень»[19]. Опись – «список учитываемых предметов»[20]. Исходя из этих основополагающих понятий, в общем виде можно вывести следующую формулировку определения реестра: это письменный список (перечень) учитываемых предметов.
В юридическом понимании этот термин получает следующее определение: составляемый для определенных целей перечень предметов, явлений, событий, характеризующийся единством используемых для составления перечня параметров единиц реестра, единством приемов обработки включаемых в реестр единиц и единой методикой использования зафиксированных в реестре сведений.
Исходя из вышеприведенных определений, можно выделить следующие характерные признаки реестра:
это всегда список (перечень) каких-либо фактов (предметов, явлений, событий);
реестр зафиксирован либо на бумажных носителях, либо в электронном виде;
данные (факты), подлежащие внесению в реестр, характеризуются однотипностью, т. е. вносятся по определенному, единому для всех критерию (отличительному признаку).
Таким образом, можно выделить две основные функции, которые присущи всем реестрам: во-первых, систематизация данных о регистрируемых объектах; во-вторых, информированность заинтересованных субъектов о зарегистрированных объектах.
Иными словами, реестр – это не только сугубо административное образование, но и источник информации.
Значение государственного реестра, его полноты, достоверности содержащихся в нем сведений и открытости для любого заинтересованного лица чрезвычайно велико. Именно такая информация обеспечивает возможность получения необходимых данных при выборе контрагента и ведении хозяйственных операций, а это напрямую способствует устойчивости экономического оборота.
Так, в соответствии с абз. 3 комментируемой статьи государственные реестры юридических лиц являются федеральными информационными ресурсами. В соответствии с п. 9 ст. 14 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» информационными ресурсами признается информация, содержащаяся в государственных информационных системах, а также иные имеющиеся в распоряжении государственных органов сведения и документы. При этом под информационной системой понимается совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств.
Статья 3 Закона об информации выделяет следующие принципы правового регулирования отношений, возникающих в сфере информации, информационных технологий и защиты информации, в том числе касающихся ведения информационных реестров:
1) свобода поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом;
2) установление ограничений доступа к информации только федеральными законами;
3) открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами;
4) равноправие языков народов РФ при создании информационных систем и их эксплуатации;
5) обеспечение безопасности РФ при создании информационных систем, их эксплуатации и защите содержащейся в них информации;
6) достоверность информации и своевременность ее предоставления;
7) неприкосновенность частной жизни, недопустимость сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия;
8) недопустимость установления нормативными правовыми актами каких-либо преимуществ применения одних информационных технологий перед другими, если только обязательность применения определенных информационных технологий для создания и эксплуатации государственных информационных систем не установлена федеральными законами.
Порядок ведения государственных реестров регулируется постановлением Правительства РФ от 19 июня 2002 г. № 438 «О едином государственном реестре юридических лиц» и постановлением Правительства РФ от 16 октября 2003 г. № 630 «О едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей, Правилах хранения в единых государственных реестрах юридических лиц и индивидуальных предпринимателей документов (сведений) и передачи их на постоянное хранение в государственные архивы, а также о внесении изменений и дополнений в постановления Правительства Российской Федерации от 19 июня 2002 г. № 438 и 439».
По своим признакам государственные реестры юридических лиц и индивидуальных предпринимателей носят официальный, публичный и единый характер.
Официальный статус государственных реестров юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проявляется в том, что полномочиями на их ведение обладают государственные органы. Следует отметить, что до недавнего времени ведением рассматриваемых реестров занимались и местные органы власти, которые, среди прочих органов, осуществляли до 2002 г. государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. С вступлением в юридическую силу в июле 2002 г. Закона о регистрации положение изменилось в лучшую сторону. Исходя из того, что государственная регистрация, согласно ст. 1 Закона, соотносится с внесением в государственный реестр соответствующих сведений, а также из того, что, согласно постановлению Правительства РФ от 17 мая 2002 г. № 319, органом, осуществляющим государственную регистрацию, является ФНС России, можно сделать вывод, что государственным органом, осуществляющим ведение государственного реестра юридических лиц, является Федеральная налоговая служба РФ. Это подтверждено и Положением о Федеральной налоговой службе, утв. постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506, где в п. 5.5.6 указано, что в полномочия ФНС России входит ведение единого государственного реестра юридических лиц и единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей.