Комментарий к Федеральному закону «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» (постатейный)

(в ред. федеральных законов от 12 августа 1996 г. № 112-ФЗ, от 9 января 1997 г. № 8-ФЗ, от 7 августа 2000 г. № 122-ФЗ, от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ, от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ)

Признавая, что хроническое заболевание, вызываемое вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекция), приобретает массовое распространение во всем мире,

абзац утратил силу,

вызывает тяжелые социально-экономические и демографические последствия для Российской Федерации,

создает угрозу личной, общественной, государственной безопасности, а также угрозу существованию человечества,

вызывает необходимость защиты прав и законных интересов населения,

а также учитывая необходимость применения своевременных эффективных мер комплексной профилактики ВИЧ-инфекции,

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации принимает настоящий Федеральный закон.

ВИЧ – вирус иммунодефицита человека. Губительное воздействие на организм этот вирус проявляет в разрушении клеток крови, защищающих организм от болезней, наличие его в крови еще не означает СПИД. Однако СПИД – это болезнь, синдром приобретенного иммунодефицита, являющийся следствием ВИЧ-инфекции. На фоне ослабления иммунной системы происходит стойкое снижение способности организма противостоять инфекциям, что ведет к возникновению и развитию различных заболеваний. В среднем от заражения ВИЧ-инфекцией до развития СПИДа без лечения проходит 8—10 лет.

Всестороння защита граждан различных стран от распространения ВИЧ-инфекции и СПИДа выходит за рамки только этой функции государства и ставит задачу не только предупредить заражение, но и создать условия для социальной адаптации и защиты от дискриминации лиц, подвергшихся заражению.

Пандемия ВИЧ/СПИДа и сопутствующие ей нарушения прав человека вывели проблему на международный уровень.

В сентябре 1996 г. вторая международная консультация по ВИЧ/ СПИДу и правам человека одобрила Международные руководящие принципы по ВИЧ/СПИДу и правам человека[1], основанные на нормах и стандартах в области прав человека, принятых на международном и региональном уровнях.

Уже сам факт появления Международных принципов свидетельствует о признании этой проблемы человечеством и возведении ее в ранг международного (глобального) масштаба.

Главная цель названных принципов, основными пользователями которых предполагаются государства в лице законодательных и исполнительных органов власти, включая должностных лиц, заключается в реализации на практике международных норм.

Большая роль принципам отводится в свете гармонизации национального законодательства в области ВИЧ/СПИДа, сбалансированности в них интересов общества и личности.

Поэтому распространение ВИЧ/СПИДа во всех государствах мира стало основанием для разработки национальных правовых актов, определяющих свою систему мер в этой сфере.

Однако опыт правового регулирования иностранных государств свидетельствует о неоднозначности подходов к проблеме ВИЧ/ СПИДа в разное время. При этом характерным для общества является первоначальное неприятие возникающей ситуации и желание пойти по пути ограничения прав человека как в повседневной жизни, так и на законодательном уровне.

Для нашей страны, как и для других государств, расстановка приоритетов в сфере борьбы с заболеваниями, поразившими значительную часть населения земного шара, весьма своеобразна. В число социально опасных заболеваний в России включены ВИЧ-инфекция и туберкулез, что явилось основанием для формирования специального законодательства, направленного на решение комплекса проблем, связанных с этими болезнями.

Принятый в 1995 г. и действующий по настоящее время Федеральный закон от 30 марта 1995 г. № 38-ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» является воплощением практики мирового регулирования борьбы с ВИЧ-инфекцией и международных руководящих принципов.

В свою очередь, Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации»[2] дополняет нормативную базу и является продолжением политики государства в сфере преодоления массовых заболеваний.

Федеральный закон «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» (далее – Закон) является уже третьим законодательным актом, специально посвященным ВИЧ/ СПИДу.

Преамбула Закона содержит основные причины, послужившие основанием для его принятия. В преамбуле сказано, что это заболевание приобретает массовое распространение во всем мире; вызывает тяжелые социально-экономические и демографические последствия для нашей страны; создает угрозу личной, общественной, государственной безопасности, а также угрозу существованию человечества; вызывает необходимость защиты прав и законных интересов населения и применения своевременных эффективных мер комплексной профилактики этого заболевания.

При этом Федеральным законом от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ[3] в преамбулу Закона были внесены изменения. Они касались признания ВИЧ хроническим заболеванием, а также исключения из текста упоминания о неизлечимости и неотвратимом смертельном исходе как результате этого заболевания.

Надо сказать, что российский Закон, развивая идеи международных принципов, в некотором смысле «ушел» вперед по сравнению с аналогичными актами других государств. Помимо декларируемых общегражданских прав Закон содержит общие положения о социальной поддержке ВИЧ-инфицированных лиц и членов их семей.

Между тем, для понимания сущности современного законодательства следует обратиться к практике отечественного нормотворчества, хронология которого определяет различные аспекты политики государства в области ВИЧ/СПИДа.

Впервые проблема распространения ВИЧ нашла отражение в приказе Минздрава СССР от 10 июня 1985 г. № 776 «Об организации поиска больных СПИД и контроле доноров на наличие возбудителя СПИД», который предусматривал ряд превентивных мер в системе здравоохранения.

Однако первым законодательным актом в этой области является Указ Президиума Верховного Совета СССР от 25 августа 1987 г. «О мерах профилактики заражения вирусом СПИД». Указ отдавал приоритет интересам общественного здравоохранения и носил ограничительный характер в отношении прав личности. Данный нормативный правовой акт имел силу закона и вводил ряд норм, направленных на предотвращение распространения инфекции среди населения.

В соответствии с положениями Указа вводилось обязательное медицинское освидетельствование[4] на ВИЧ для отдельных категорий граждан с принудительным доставлением в медицинские учреждения в случаях уклонения от такого освидетельствования. Для иностранных граждан и лиц без гражданства предусматривалась возможность выдворения из пределов СССР. Устанавливалась и уголовная ответственность за заведомое постановление другого лица в опасность заражения и заражение ВИЧ-инфекцией, сохраняющаяся в Уголовном кодексе РФ и сегодня. Указ больше был направлен на защиту интересов общественного здравоохранения.

В целях совершенствования борьбы со СПИДом в 1989 г. был издан приказ Минздрава РСФСР «Об организации службы профилактики СПИДа в СССР».

Следует отметить, что заболеваемость ВИЧ/СПИДом существенным образом влияет на права лиц, контактирующих с носителями иммунодефицита. В Законе СССР от 23 апреля 1990 г. «О профилактике заболевания СПИД»[5] такие лица получили права на медицинскую и социальную помощь, бесплатный проезд к месту лечения и обратно, бесплатные лекарства при амбулаторном лечении и пенсионное обеспечение.

В законе СССР содержалась и общая антидискриминационная норма, согласно которой не допускались увольнение с работы, отказ в приеме на работу, приеме в лечебные и учебные заведения, приеме детей в детские дошкольные учреждения, а также ущемление иных прав и ограничение законных интересов лиц с ВИЧ/СПИДом только на основании того, что они являются носителями вируса или больными СПИДом.

Признавались также и права родных и близких ВИЧ-инфицированных, в частности родители или лица, их заменяющие, получили право на совместное пребывание в стационарах с детьми в возрасте до 14 лет с освобождением их от работы на срок пребывания и выплатой по месту работы за это время пособия по временной нетрудоспособности. Заражение ВИЧ-инфекцией медицинских и фармацевтических работников при исполнении служебных обязанностей было отнесено к профессиональным заболеваниям.

При закрытии исторической специальной сессии Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций (СС ГА ООН) по ВИЧ/СПИДу, состоявшейся в июне 2001 г., 189 государств-участников приняли Декларацию о приверженности делу борьбы с ВИЧ/ СПИДом.

Декларация о приверженности оказывает поддержку цели в области развития, сформулированной в Декларации тысячелетия – к 2015 г. остановить и повернуть вспять эпидемию ВИЧ/СПИДа.

Вирус иммунодефицита человека вызвал глобальную эпидемию, масштабы которой в 2 раза превзошли прогнозы десятилетней давности. Если в начале 1980-х во всем мире насчитывалось около 100 тыс. ВИЧ-инфицированных лиц, то к концу 2005 г. число лиц, живущих с ВИЧ/СПИДом, составило 38,6 млн человек.[6]

По данным ООН, в 2008 г. число инфицированных ВИЧ в мире снизилась с 40 млн до 33 млн человек с учетом пересмотра прогноза для Индии. Однако статистика свидетельствует о стабильном уровне развития ВИЧ-инфекции и численность смертельных случаев в результате ВИЧ-инфекции сохраняется в прежней пропорции.

Достаточно показательны и география распространения ВИЧ-инфекции, а также масштабы распространения этого опасного заболевания.

Африканский континент по-прежнему является очагом заболеваемости. В странах экваториальной Африки ВИЧ-инфекцией заражены около 22,5 млн человек, за год было зарегистрировано 1,7 млн новых случаев. Эти цифры сопоставимы с результатами прошлого года. В Азии число инфицированных достигает 4,9 млн человек, причем во Вьетнаме количество зараженных по сравнению с 2000 г. удвоилось.

Таким образом, эпидемией охвачены страны, наиболее уязвимые в экономическом плане, что приводит и к проблемам в сфере развития надлежащего уровня здравоохранения, обеспеченности необходимыми материальными и финансовыми ресурсами для борьбы с инфекционными заболеваниями.

В литературе справедливо отмечается, что ВИЧ-инфекция помимо чисто медицинских аспектов имеет и социально-экономическое отражение, когда под риском заболевания находится наиболее экономически активная часть населения.[7]

Россия в этом отношении не является исключением, учитывая весьма непростую демографическую ситуацию в стране как в настоящий период, так и в ближайшей перспективе. Наряду с экономическими проблемами, которые в определенной степени обусловлены и состоянием здоровья населения, к числу глобальных вызовов все чаще относят массовые заболевания и значительные затраты государства на их преодоление.

По прогнозам Всемирного банка, стоимость антиретровирусного лечения все возрастающего количества больных ВИЧ в будущем станет непосильным грузом для бюджетов большинства стран мира.[8]

Как показывается статистика, в зоне риска заражения находятся граждане в возрасте от 10 до 69 лет. Весьма широкий возрастной диапазон объясняется наличием объективных причин, социальной позицией отдельных групп населения, качеством информированности населения об опасности заражения, уровнем медицинского обслуживания. Наконец, на решение проблемы влияют и общегосударственные интересы, обязанность правительства обеспечить различными мерами защиту граждан от заражения ВИЧ-инфекциями.

Весьма удручающей выглядит статистика по ВИЧ-инфицированным в России.

Если по данным на конец 1994 г. количество ВИЧ-инфицированных граждан Российской Федерации составило 887 человек, из которых 265 – дети, то в 2008 г. этот показатель составил 433 827 и 2830 человек соответственно. Из общей массы населения страны в 1994 г. больных СПИДом зафиксировано 420 (180 – дети), в 2008 г. – 4655 (244).

В эти же самые периоды смертность в России от ВИЧ– инфекции составила 364 (132), от СПИДа – 297 (118) человек (1994 г). На 2008 г. количество цифры умерших от ВИЧ-инфекции составили 27 341 (275) человек, от СПИДа – 3722 (168).[9]

Такие цифры настоятельно требует скорейшего принятия мер, в том числе и на законодательном уровне.

Особой проблемой является распространение ВИЧ-инфекции среди наркозависимых лиц, употребляющих наркотические вещества внутривенно. Согласно данным Всемирной организации здравоохранения ООН, в России на каждые четыре человека, больных ВИЧ/СПИДом, приходится три наркомана в возрасте 17—30 лет.

При этом самую опасную возрастную категорию представляют молодые люди в возрасте от 20 до 29 лет. Именно на их долю приходится самое большое число ВИЧ-инфицированных и лиц, которым поставлен диагноз СПИД. Так, на середину 2005 г. этой возрастной категории через внутривенное употребление наркотиков ВИЧ-инфекции приобрели 87 951 мужчина и 22 352 женщины, 194 и 41 человеку соответственно поставлен диагноз СПИД.

Внушительны и показатели смертности среди указанной категории. Так, от ВИЧ-инфекции умерли 6766 (1314) человек, от СПИДа – 804 и 199 человек соответственно.[10]

При этом факторами, способствующими развитию ВИЧ-инфекции, выступают социально значимые заболевания, среди которых значительное место занимает туберкулез[11]. В настоящее время туберкулез является основным заболеванием, обусловливающим установление «поздних» стадий ВИЧ-инфекции. С одной стороны, это связано с постоянным ростом заболеваемости туберкулезом и смертности от него у больных ВИЧ-инфекцией, с другой – недостаточной диагностикой других вторичных заболеваний (церебральный токсоплазмоз, цитомегаловирусная инфекция, пневмоцистная пневмония и др.).

Однако социальная значимость такого массового заболевания на государственном уровне была воспринята гораздо позднее его проявления и признания таковым, а соответствующий Федеральный закон, препятствующий распространению туберкулеза в России, был принят лишь только в 2001 г.

Следует привести некоторые цифры, показывающие современную картину проявления и последствий туберкулеза.

В 2004 г. туберкулез был впервые диагностирован у 382 больных ВИЧ-инфекцией, в 2005 г. – у 535 и в 2006 г. – у 681 пациента. Выявлено неуклонное нарастание заболеваемости туберкулезом больных ВИЧ-инфекцией: на 100 тыс. больных ВИЧ-инфекцией она составила в 2004 г. – 923,6, в 2005 г. – 1162,7 и в 2006 г. – 1341,4.

Не менее чем в 50% случаев летальные исходы у больных ВИЧ-инфекцией на «поздних» стадиях заболевания (стадии 4Б, 4В и 5 в соответствии с Российской клинической классификацией; стадия СПИДа по критериям Всемирной организации здравоохранения – ВОЗ) были обусловлены туберкулезом.

При этом выявлено увеличение смертности больных ВИЧ-инфекцией от туберкулеза: 2004 г. – 139,9 на 100 тыс. больных ВИЧ-инфекцией, 2005 г. – 280,3, а 2006 г. – 297,4 случая.

Наивысшие показатели заболеваемости и смертности от туберкулеза больных ВИЧ-инфекцией были зарегистрированы в Калининградской, Тульской и Ульяновской областях. Так, в 2006 г. заболеваемость туберкулезом в этих областях колебалась в пределах 2436—2752 случаев, а смертность – 332—628 случаев на 100 тыс. больных ВИЧ-инфекцией.

Под угрозой находятся и процессы воспроизводства, и их социальные последствия, когда репродуктивная часть населения уже подвергнута заражению.

Число детей, рожденных от ВИЧ-инфицированных женщин в РФ, составляет более 13 тыс., число отказных детей составляет около 800 за последние четыре года.

Такая ситуация тянет за собой целый шлейф иных проблем, связанных в первую очередь с «омоложением» возрастной планки ВИЧ-инфицированных и трудностями их дальнейшей социальной адаптации.

Эта проблема не обошла вниманием законодателя, и на уровне исполнительных органов власти проведена весьма активная работа по обеспечению безопасности материнства и детства. Так, профильными органами исполнительной власти принят ряд нормативных актов, предусматривающих также вопросы беременности и родов. К их числу можно отнести: приказы Минздрава России от 28 декабря 1993 г. № 302 «Об утверждении перечня медицинских показаний для искусственного прерывания беременности», Минздравмедпрома России от 16 августа 1994 г. № 170 «О мерах по совершенствованию профилактики и лечения ВИЧ-инфекции в Российской Федерации», Миздравмедпрома России от 30 сентября 1995 г. № 295 «О введении в действие правил проведения обязательного медицинского освидетельствования на ВИЧ и перечня работников отдельных профессий, производств, предприятий, учреждений и организаций, которые проходят обязательное медицинское освидетельствование на ВИЧ», Минздрава России от 26 ноября 1997 г. № 345 «О совершенствовании мероприятий по профилактике внутрибольничных инфекций в акушерских стационарах», Минздрава России от 24 ноября 1998 г. № 338 «О внесении изменений и дополнений в Минздрава России от 26 ноября 1997 г. № 345 «О совершенствовании мероприятий по профилактике внутрибольничных инфекций в акушерских стационарах», Минздрава России от 19 апреля 1999 г. № 133 «О научно-практическом центре профилактики и лечения ВИЧ-инфекции у беременных женщин и детей», Минздрава России от 10 февраля 2003 г. № 50 «О совершенствовании акушерско-гинекологической помощи в амбулаторно-поликлинических учреждениях», Минздрава России от 9 июня 2003 г. № 235 «О создании Координационного Совета Минздрава России по профилактике передачи ВИЧ-инфекции от матери к ребенку», Минздрава России от 16 сентября 2003 г. № 442 «Об утверждении учетных форм для регистрации детей, рожденных ВИЧ-инфицированными матерями», Минздрава России от 19 декабря 2003 г. № 606 «Об утверждении Инструкции по профилактике передачи ВИЧ-инфекции от матери к ребенку и образца информированного согласия на проведении химпрофилактики ВИЧ», Минздрава России от 19 января 2004 г. № 9 «Об утверждении временной учетной формы № 313/у «Извещение о случае завершения беременности ВИЧ-инфицированной женщины» и др. Ряд перечисленных выше документов утратил силу и в настоящий момент не применяется, однако ими заложена весомая основа в развитии гарантий в предупреждении распространения социально значимых заболеваний у женщин и детей.

Отражением стремления России объявить проблему ВИЧ/СПИДа в числе приоритетов государственной политики является создание в 2006 г. правительственной комиссии по вопросам профилактики, диагностики и лечения заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека. Однако комиссия получила лишь координационные функции, остался без внимания целый пласт проблем, начиная от социализации детей, от которых отказались матери, до разбора жалоб на нарушение прав ВИЧ-инфицированных.

Не случайно в литературе отмечается потребность создания официального органа власти для решения проблем в этой сфере, в том числе обучения по проблемам СПИДа для медиков и персонала детдомов, а также снятия ограничения по месту регистрации, которые лишают многих женщин антиретровирусной терапии.[12]

Паритет частных и общественных интересов является проблемой многих областей общественной жизни, а достижение его в законодательстве представляет еще большую трудность. Законодательство в области ВИЧ/СПИДа должно в равной степени учитывать как общественные интересы, так и интересы граждан.

Тем не менее, практическая сторона вопроса далека от совершенства, а в большинстве случаев связана с конфликтом интересов. Например, применение ограничительных мер (для эффективной борьбы с эпидемиями) воспринимается как ущемление интересов личности. Хотя вряд ли эти интересы могут быть учтены за рамками общественных. Личность и общество составляют часть и целое, без разумного их взаимодействия существование обоих вряд ли возможно.

Система правового регулирования ВИЧ-инфицированности представляет медико-социальное явление. Она, между тем, является отражением позиции государства и общества в решении глобальных проблем существования человечества. Эволюция законодательства в этой сфере отмечена как репрессивной практикой законодателя (при этом преследующей публичные интересы) в Советский период, так и прогрессивной позицией, воспринятой на современном этапе под влиянием передовых идей равноправия, гуманности в виде широкого перечня прав и социальных гарантий отдельным категориям граждан. Предстоит сформировать необходимую правоприменительную базу, а также адекватное общественное мнение, чтобы эти права и гарантии воплощались в жизнь.

Глава I

Общие положения