История ЖКХ в России

© Руслан Назаров, 2025

ISBN 978-5-0068-6927-1

Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero

Введение

В книге 4 главы – три главы по основным этапам развития ЖКХ в России, одна глава – статистика по текущему состоянию ЖКХ. Приложением идет Хронология, которая содержит рассказ о ключевых событиях в ЖКХ за сто лет.

Историю ЖКХ в России можно было бы отследить и до Руси, но для этого нужны источники: книги, законы и т. п. В открытом доступе этого мало, поэтому ограничиться придется советским периодом и текущим этапом. За период с 1917 и до 2026 много книг, статей, а самое главное – законов, ведь здесь нас будет интересовать именно правовое регулирование управления домами. Вопросов экономики и политики мы тоже коснемся, но сами по себе они не будет главной целью. Наша цель – понять, как менялось управление МКД с 1917 года и до 2026, какие проблемы наследовались из периода в период, как их пытались решить, а главное – откуда они брались.

Первый этап. 1917—1937

Возьмем обычный дом во времена революции. Это здание, в котором есть жилые помещения, а есть «все остальное». В этом здании живут люди, которые прямо пользуются квартирами, а косвенно – «всем остальным». Если домов мало, а селиться в них могут только «господа», то не особо и возникает вопросов об общем имуществе, да и управлении домом. Если вы богаты, то занимаете дом, а управляет им кто-то из ваших «управляющих».

Возьмем ситуацию похуже. Пускай имеем доходный дом. Это здание, в нем тоже квартиры и «все остальное». Однако по квартирам живут разные семьи. Они не собственники квартир, они только снимают квартиры. Квартиры приносят доход хозяину дома. Опять-таки управляет домом «хозяин». Никакой потребности в понятиях про общее имущество или управление домом нет. Нет же специальных правил как «управлять» сапогами, потому что если есть у вас сапоги, то вы и знаете как ими «управлять».

И если мы даже сделаем еще шаг, если посмотрим на дома, в которых жил пролетариат в городах, то там мы получим ужасы антисанитарии. Уж здесь тем более никакого управления не требовалось. Хозяин сам знал, как выколачивать оплату за жилье, которое и жильем было не назвать.

Но вот пролетариат совершил революцию, пролетариат победил (1917 год). Первым делом победившего пролетариата стала национализация. Про фабрики, заводы, землю все знают. А вот меньше знают, что национализировали дома. Все дома переходят в собственность государства, которое тут же начинает «уплотнять». Уплотняли для того, чтобы заселить пролетариат в дома, причем в дома получше, в барские дома. Вдруг становиться много «пользователей» жилья, вдруг жилье перестает приносить доход, а должно выполнять главную функцию – обеспечивать проживание людей. Причем жилье это, если уж на то пошло, перешло пролетариату. Пролетариат в нем живет, пролетариат становится заинтересованным в том, чтобы управлять жилищным фондом.

Это общий фон первых лет деятельности Советского правительство в ЖКХ, а теперь давайте присмотримся повнимательнее. Полная информация – в Хронологии, где приведены и выписки из законов. Ниже мы только обратим внимание на главнейшее, на характернейшее.

Советская власть начинает с национализации домов. Декретом от 20 августа 1918 собственность на земельные участки и дома на них частная отменяется. Дома переходят в управление местных властей, а бывшие собственники занимают такое же положение, как и простые наниматели жилья. Это сразу порождает важные проблемы:

1) нужно как-то содержать эти дома. Этим раньше занимались «хозяева», теперь этим должна заниматься советская власть, пролетариат;

2) нужно расширять строительство, потому что даже имеющегося жилья, даже при «уплотнении» для всех рабочих жилья недостаточно;

3) для содержания домов, для строительства надо поддерживать и развивать коммунальное хозяйство города (вода, тепло, электричество).

Любопытно, что Ленин в заметке «Тезисы закона о конфискации домов с сдаваемыми внаём квартирами» еще в ноябре 1917 писал: «Отопление домов и поддержание их в нормальном состоянии составляет обязанность домовых комитетов и других учреждений (профессиональных союзов, Советов, отделов по топливу при городской думе и т. д.)»

Задачи эти ясны, но реализовать их трудно. Во-первых, советская власть совсем молодая, слабая еще. Во-вторых, жилищное хозяйство досталось советской власти уже в плохом состоянии, изношенное, некачественное в своей массе. В-третьих, пролетариат еще должен только научиться управлять – от государства до конкретного дома. Эти и другие противоречия привели советскую власть к НЭПу. Осуществить коммунизм здесь и сейчас не получалось, это было объективно затруднено. Строить социализм – дело сложное.

Это и обусловило «шатания» советской власти в вопросе управления домами. Еще в Программе ВКП (б) 1919 признается, что по пути национализации жилья нужно идти «отнюдь не задевая интересов некапиталистического домовладения». Это отражает простую истину – разнобой в вопросе о том, кому и какие дома принадлежат усиливался. А ведь это главное. Пока не определить, чьи дома, наладить систему управления нельзя.

И этим-то определяется весь период до 1937. Советская власть ищет либо кому передать дома, либо как самой за них взяться. Поэтому в 1921 начинается пересмотр муниципализированного жилья. За местными советами нужно оставить только самые важные дома, остальные надо отдать «частникам». И даже для домов, которые остаются за советами, предусмотрена возможность их сдачи тем же «частникам». Это сразу осложняет всю картину. В одном городе были дома частные и муниципализированные (государственные), причем эти последние могли находиться во владении частников, а само распределение домов на муниципализированное и частное еще и пересматривалось с большей или меньшей регулярностью. Понятно, что это значительно осложняло саму возможность управления домами. Тут бы определиться, кто за дом отвечает, не до управления уж.

Однако «демуниципализация» свершилась. В этой ситуации для управления домами советская власть делает ставку на жилищную кооперацию. Так появляется Постановление ЦИК СССР от 19.08.1924 «О жилищной кооперации». Жильцы могли брать в аренду дома, организовывать в них кооперативы, которые и занимались управлением домом. Выгода? Выгода была в том, что вам предоставляли дом, а требовали – содержать его. Кооперация просуществует до 1937 года и покроет огромное количество домов. По существу, это станет одной из основных форм управления домами.

Но это была не единственная форма управления. Давайте еще раз посмотрим, кто владел домами. Местные Советы – раз, частники – два, кооперативы – три. Однако Советы могли еще и закреплять дома за предприятиями. Так появлялся еще один владелец жилья – предприятие.

Здесь стоит отметить, что по данным Всероссийской городской переписи 1923 в частной собственности было 86% домов, а из всей площади помещений муниципализированно было только 40%.

Два других важных вопроса жилищной политики – требования к состоянию жилья и оплата за найм.

Антисанитария досталась от царской власти ужасная. Поэтому еще в 18 июня 1919 создается жилищно-санитарная инспекция. Представители инспекции могли заходить в помещения и привлекать к ответственности нерадивых жильцов. В июле 1929 были утверждены первые Санитарные правила по постройке жилых зданий. В этих правилах, например, было сказано: «Жилое здание не должно быть сырым: необходимо исключить проникновение грунтовой влаги, промерзание наружных стен и перекрытий, а также избыточное образование влаги и испарений внутри помещений».

С оплатой жилья история была сложнее. В январе 1921 плата за жилье и коммунальные услуги отменяется, но уже в августе 1921 возвращается. Это объясняется тем, что просто «перескочить» от товарно-денежных отношений к коммунизму не получилось. И деньги, и товары пришлось сохранить, а значит коммунальным службам кто-то должен был платить. И платить обязали нанимателей. Причем установили сразу два важных правила: 1) платить нужно по нормативу, тарифу; 2) тариф должен быть таким, чтобы покрывал убытки коммунальных организаций. Эти принципы просуществуют до наших дней. Декретом ВЦИК и СНК РСФСР в 1925 к ним добавят еще несколько: 1) ставки оплаты утверждаются на местном уровне; 2) ставка должна позволять вести «бездефицитное домовое хозяйство»; 3) вся оплата должна уходить на содержание дома.

Развитие всех эти принципов привело к Постановлению СНК СССР «О квартирной плате и мерах к урегулированию пользования жилищами в городских поселениях» от 4 июня 1926, которое определило ставки платы за жилье. Само постановление действовало вплоть до развала СССР. Важнейшим его принципом было то, что плату за жилье привязали к размеру зарплаты. И здесь же появился принцип, который еще аукнуться в 90-ых: плата за коммунальные услуги должна «соответствовать фактическому потреблению каждого плательщика независимо от размеров вносимой им квартирной платы».

В Декрете СНК «О порядке установления и построения тарифов на оплату коммунальных услуг» за август 1926 добавился еще один важный принцип платы за жилье – возможность определять льготные категории населения.

Плата за жилье поступала в домоуправление, которое размер оплаты и определяло. За счет этой оплаты домоуправление должно было содержать дом. Так как терминология в актах советской власти на тот момент не устоялось, то под домоуправлением нужно понимать заведующего дома, которого избирали жильцы. Этот заведующий и следил за правильностью начисления, оплаты, расходования средств.

Все время боролись с дополнительными сборами. Так, в Инструкции Наркомхоза и НКЮ РСФСР от 19.07.1934 №151/104 сказано: «В домах, где размер квартирной платы установлен в законодательном порядке, запрещается взимать с жильцов какие-либо дополнительные денежные сборы сверх установленной квартирной платы…». Правда, исключения были, а возможность исключений давала повод и к злоупотреблениям.

Параллельно формируются органы власти, которые должны следить за состоянием жилищного фонда, коммунальным хозяйством. В 1917 появляется Комиссариат по местному самоуправлению, который быстро становится Отделом местного хозяйства и входит в НКВД. В августе 1920 при Исполнительных комитетах Советов создаются Коммунальные отделы.

В мае 1921 заведывание домами возлагается на Жилищные Подотделы Коммунальных отделов. Декретом СНК «О мерах улучшения жилищных условий трудящегося населения и о мерах борьбы с разрушением жилищ» закладываются концептуальные проблемы, которые будут преследовать не только советское ЖКХ, но и наше: 1) ответственность за каждый конкретный дом предлагается переложить на управляющих домами; 2) органам власти нужно создать план ремонта, а главное отремонтировать дома; 3) нужно убеждать и убедить население бережно относиться к домам.

В августа 1921 появляется Положение об управлении домами. Все дома делятся на муниципализированные, которыми управляют местные Советы, и частные, которыми управляют их собственники. В жилье муниципализированном жильцы выбирают сроком на год заведующего домом, который и осуществляет все функции по управлению домом. Так обстоят дела в муниципализированном жилье. Но мы видели, что владели жильем не только Советы. Для частников было предусмотрено, что они сами определяют, как им следить за жильем. За кооперативными домами следили кооперативы. За домами, которые закрепили за предприятиями, следили предприятия. И все эти лица были ответственны и подотчетны Жилищным Отделам Советов.

Однако, видимо, всех этих форм управления было недостаточно. В 1927 Советам разрешают создавать «домтресты». Эти организации должны управлять домами, причем с прицелом на извлечение прибыли. Эту прибыль можно было получить за счет сдачи свободных помещений, а также за счет эксплуатации нежилых, торговых помещений. Домтресты считались непосредственной эксплуатацией домами со стороны местных советов. В Инструкции НКВД от 20.12.1928 №530 так и сказано: «Вновь возведенные горсоветами дома могут эксплуатироваться или путем сдачи в аренду или непосредственным управлением органов горсовета в лице домтреста или комхоза.».

Мы видели, что такая раздробленность была объективным следствием распределения прав на дома. Разнообразие лиц, владеющих домами, вело к разнообразию способов управления домами. Динамика же самих этих способ управления зависела от экономической силы организаций, которая, в свою очередь, зависела от источников финансирования. У местных советов, например, средств было куда меньше на содержание конкретного дома, чем у объединившихся в кооператив «бывших господ». Необходимость же поддерживать жилье в нормативном состоянии на фоне недостатка средств, слабости Советской власти – все это порождало постоянные перестройки способов управления домами.

Здесь же мы видим, что формируется два уровня управления домами. Первый – собственно органы власти, второй – домуправления, тресты и т. п. В системе органов власти непосредственно за эксплуатацию домов отвечают Исполкомы Советов. По Постановлению ВЦИК «Положение о краевых (областных) съездах Советов и их исполнительных комитетах» от 6 апреля 1928 именно Исполкомы осуществляют «руководство деятельностью местных органов, ведающих жилищным делом, по вопросам эксплуатации, развития и использования жилищного хозяйства в городах и сельских местностях края (области)».

Любопытно, что с содержанием домов лучше справлялись не местные Советы, а кооперативы. В Постановлении СНК РСФСР «По докладу НКРКИ РСФСР о результатах обследования муниципального домового хозяйства» от 4 мая 1930 так и было сказано: «Дома, находящиеся в эксплуатации жилищной кооперации, находятся в относительно лучшем состоянии как по организации хозяйства, так и по культурно-бытовому обслуживанию трудящихся, по сравнению с домами, непосредственно эксплуатируемыми отделами коммунального хозяйства и домовыми трестами.». На этом основании к 1 октября 1930 было поручено забрать из эксплуатации Советов все дома и передать их в «жилищную кооперацию или домовые тресты при условии рационального ведения хозяйства и обслуживания населения».

15 декабря 1930 ликвидируется Главное управление ЖКУ при НКВД, создаются такие же управления непосредственно при советах министров республик. В 1931 складывается такая система управления домами. Есть ГУКХ РСФСР, который и определяет общую политику такого содержания. ГУКХ руководит коммунальными отделами исполкомов Советов. Коммунальные же отделы выдают распоряжения администрациям домовых управлений и домтрестов, правлениям кооперативов, предприятиям и учреждениям, за которыми закреплены дома, арендаторам. Так, на основании Циркуляра ГУКХ РСФСР от 15.01.1931 №13 все эти лица ежегодно подают план хоздеятельности по дому, а затем отчитываются об его исполнении перед коммунальным отделом. Отчеты сдавались до 1 марта следующего года. Для контроля за домоуправлениями (под этим общим названием понимались все формы управления домами) создавались в домах хозяйственно-наблюдательные комиссии (в кооперации не создавались).

Главки ЖКУ ликвидируются уже летом 1931, их полномочия переходят в отдельный Наркомат. В 1946 Наркомат будет преобразован в Министерство коммунального хозяйство. В 1971 – в Министерство жилищно-коммунального хозяйства РСФСР.

К 1932 закрепляется еще один уровень управления – непосредственно квартиры. В Постановлении НККХ РСФСР и Центрюжилсоюза от 27.12.1932 №246 «Об уходе за жилищем и о внутреннем распорядке в квартирах» была установлена обязанность назначить в каждой квартире лицо, ответственное за соблюдение правил пользования помещениями.

Стало появляться все больше вопросов к кооперации. Циркулярное письмо НККХ и Центрожилсоюза от 15.01.1934 №15/I «О борьбе с нарушениями коммунальными органами и жилсоюзами революционной законности» этому и было посвящено. Однако пока претензии предъявляют не только кооперативам, в которых видят положительную самодеятельность народа, но и местным властям, которые активно вмешиваются в работу кооперации. Еще в январе 1935 в постановлении XVI всероссийского съезда советов «О состоянии и развитии коммунального хозяйства РСФСР» сказано: «Жилищная кооперация, объединяющая широкие массы трудящихся, должна ещё более повысить свою роль организатора масс для улучшения и развития жилищного хозяйства…».

Этот период завершается статьей 6 Конституции СССР: «Коммунальные предприятия и основной жилищный фонд в городах и промышленных пунктах являются государственной собственностью, то есть всенародным достоянием.»

Второй этап. 1937 – 1990

На первом этапе Советская власть забрала жилые дома и передала их пролетариату. Точнее, такой была цель, а достичь ее было сложно. Поэтому часть домов осталась за Советами, которые ими управляли через домоуправления и тресты, часть домов перешла кооперативам, арендаторам и заводам, а значительная часть домов все еще оставалась в частной собственности. Плату за ЖКУ сначала отменили, потом ввели, а затем стали подгонять под принцип «бездефицитного управления домом». Добиться такой бездифицитности не получалось, потому что оплату привязывали к зарплате, да плюс предусматривали много льгот. Финансирование ремонтных работ оставалась за советами, кооперативами, арендаторами, заводами и частниками. Лучше всех справлялись кооперативы.

Однако 17 октября 1937 появляется постановление ЦИК СССР №112, СНК СССР №1843 от 17.10.1937 «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах», которое коренным образом изменило управление домами, а установленный им порядок сохранился до 90-ых, когда его переупаковали и выдали за реформу ЖКХ 2005 года. Если еще пару лет назад утверждалось, что дома в кооперации содержат лучше, чем другими способами, то теперь в постановлении прямо пишут: «Жилищно-арендные кооперативные товарищества (ЖАКТы) в подавляющем большинстве на деле домами не управляют, не заботятся об их ремонте, не поддерживают их в культурном состоянии. Имеющая место бесхозяйственность в управлении домами зачастую приводит их в полуразрушенное состояние.» Кооперативам ставят в вину присвоение средств: «Жилищный фонд, построенный строительной кооперацией и обошедшийся государству в 1,5 миллиарда рублей, фактически превращен в личную собственность отдельных членов жилищно-строительных кооперативов». Правда признается, что: «В неудовлетворительном состоянии находятся жилые дома, которыми непосредственно управляют местные советы и ведомства, а также дома, принадлежащие жилищно-строительной кооперации.»

В итоге жилищная кооперация упразднялась. Дома от кооперации передавались обратно Советам или предприятиям. Появляется важное правило: «Возложить непосредственное управление государственным жилищным фондом и полную ответственность за его сохранность на местные советы и на государственные учреждения и промышленные предприятия в отношении домов, находящихся в их ведении.» Закреплять дома за предприятиями теперь нельзя, можно только сдавать их в аренду предприятиям.

Управлять жилфондом должны советы. В составе советов создаются жилищные управления, которые входят в коммунальные отделы. Это первый уровень управления. На этом же уровне создаются спецорганизации: «Организовать при жилищных управлениях, на хозяйственном расчете, подрядные ремонтные конторы и мастерские, транспортные и снабженческие конторы и подсобные предприятия по производству и обработке местных строительных материалов и мелкого оборудования для ремонта домов.»

Второй уровень: «Возложить непосредственное управление отдельным домом (группой домов) на управляющего домом, назначаемого жилищным управлением местного совета.» Именно управдом отвечает «за своевременный ремонт дома и надлежащее качество ремонта».

Третий уровень – ответственный по квартире: «в случаях, когда в квартире имеется несколько самостоятельных съемщиков жилых помещений, управляющий домом назначает по соглашению с ними, преимущественно из числа домохозяек, ответственного по квартире, на которого возлагается наблюдение за местами общего пользования и за соблюдением всеми жильцами правил внутреннего распорядка в квартире. За выполнение этих обязанностей ответственный по квартире получает небольшую плату в размере, определяемом управляющим домом.»

Пройдут десятилетия, а указанная схема, по существу, сохранится. Правда, про ответственных за квартиру мы будем слышать все реже. Общая же структура сохранится. Управляют жилфондом либо советы, либо предприятия. Советы создают организации, которые непосредственно должны выполнять работы по содержанию. Отвечает за каждый конкретный дом – домоуправ, который и «закупает» услуги у организаций, созданных Советами.

Однако эта система, видимо, давала сбои. Потому что дома старели, а капремонт производился плохо, если вообще производился. Постановлением Совмина СССР от 25.03.1959 №322 «О мерах по улучшению эксплуатации и сохранению государственного жилищного фонда» начинается целый ряд аналогичных, где будут повторять: надо производить капитальный ремонт, надо улучшать содержание, надо привлекать кадры, обучать кадры и т. п.

Однако денег не хватало, а система управления «Советы – домоуправ» давала сбой. Острой была проблема отказа населения от участия в содержании жилья. Все это были проблемы не только ЖКХ в СССР. Это была проблема строительства социализма в СССР, но здесь мы этого касаться не будем.

Суть же та, что систему ЖКХ латали как могли. Вот в апреле 1959 Минкоммунхозом РСФСР утверждает «Положение о дворниках в городах и рабочих поселках РСФСР». Дворник должен и следить за всем, и убирать. У него порядочно функций – от вывешивания флажков до административных. Казалось бы, зачем дворники, когда у вас управдомы, да еще и всякие комитеты в домах по наблюдению за управдомами. Но когда система не работает, ее начинают «закидывать железом», как говорят программисты, то есть плодят ведомства, структуры, постановления.

В постановлении Совмина РСФСР от 06.07.1959 №1170 «О мерах по улучшению эксплуатации и сохранению государственного жилищного фонда» эти проблемы отчасти признаются: «Существующая система управления домами устарела и не способствует дальнейшему улучшению жилищного хозяйства. Домоуправления в основном являются мелкими, не располагают необходимой материально-технической базой, квалифицированным техническим персоналом и рабочей силой. В городах и рабочих поселках РСФСР эксплуатацией жилищного фонда местных Советов занимаются 5715 домоуправлений, большинство из которых обслуживает от 1,5 до 5 тыс. кв. метров жилой площади каждое.»

Домоуправления зависят от ремонтных организаций, но и те в плохом состоянии: «Ремонтно-строительные организации, как правило, маломощны, плохо оснащены и не обеспечивают своевременный и качественный ремонт жилых домов. Около 40% ремонтно-строительных организаций имеют годовую программу менее 1 млн.рублей.»

С заинтересованностью жильцов все было особенно плохо. Поэтому с 1962 начинают кампанию по заключению договоров найма с жильцами. В этот же год утверждают новые правила содержания жилья.

В июле 1963 происходит знаковое событие – появляются ЖЭКи. Приказ МКХ РСФСР от 08.07.1963 г. №204 утверждает «Типовое положение об управлении домами (жилищно-эксплуатационной конторе, жилищной конторе) исполкома местного Совета депутатов трудящихся». Дома передают на баланс ЖЭКа, который теперь следит за обслуживанием дома. ЖЭК должен работать «в тесном контакте с общественным домовым комитетом и активом жильцов домов». Управдомом теперь называют начальника ЖЭКа. Утверждает такого управдома жилищное управление отдела коммунального хозяйства.

Однако и ЖЭКи не справлялись. Поэтому в 1967 с их баланса забирают инженерные сети, передают их в той части, в какой они не входят в состав домов, на баланс коммунальных организаций. У ЖЭК не только забирают «лишнее» имущество, но и лишние функции. В постановлении Совмина РСФСР от 30.10.1967 №818 предложено «решить вопрос об освобождении жилищно-эксплуатационных организаций от работы по уборке проезжей части улиц, набережных и других общегородских территорий».

В постановлении Совмина РСФСР от 30.10.1967 №818 констатируется: «Многие жилые дома все еще находятся в запущенном состоянии, хотя на их содержание, текущий и капитальный ремонт выделяются большие средства. Работы по ремонту жилищного фонда производятся в ряде случаев некачественно; лифты, системы отопления и водопровода эксплуатируются неудовлетворительно; территории многих домовладений и места общего пользования – дворы, лестничные клетки, вестибюли – содержатся в антисанитарном состоянии. Все это приводит к преждевременному износу жилищного фонда и создает неудобства для населения».

Здесь Совмин нашел «решение», как увеличить финансирование ЖЭКа: «Исполкомам Советов депутатов трудящихся, министерствам и ведомствам РСФСР осуществить мероприятия по улучшению хозяйственно-финансовой деятельности подведомственных жилищно-эксплуатационных организаций и повышению их рентабельности путем более рационального использования нежилых помещений, правильного взимания квартирной и арендной платы, упорядочения тарифов и расчетов за услуги, оказываемые жилищно-коммунальному хозяйству другими организациями, устранения излишеств в расходовании средств на содержание административно-управленческого и обслуживающего персонала, дальнейшего укрупнения домоуправлений, эффективного расходования средств, выделяемых на эксплуатационные и ремонтные нужды, механизации учетных работ и проведения других мероприятий».