Платежные системы в ракурсе российского законодательства и международной практики
- -
- 100%
- +
Рецензенты:
М.А. Абрамова, заведующая кафедрой «Денежно-кредитные отношения и монетарная политика» Финансового университета при Правительстве РФ, канд. экон. наук, проф.;
В.Я. Пищик, проф. кафедры «Мировая экономика и международные финансовые отношения» Финансового университета при Правительстве РФ, д-р экон. наук
Вступительное слово
Принятие законодательства о национальной платежной системе (НПС) ознаменовало новый этап развития национальной экономики в области денежного обращения и финансовых рынков, что позволяет формировать системное представление о характере оказываемых платежных и расчетных услуг и следовать международным стандартам в области платежных систем и систем расчетов по ценным бумагам. Широкое поле новаций, привнесенных Законом о НПС, послужило мощным импульсом на рынке платежных услуг в поиске эффективных методологических, организационных и технологических решений в деятельности субъектов НПС.
Существенные изменения произошли и в международной методологии, определяющей ключевые стандарты в отношении платежных систем и иных инфраструктур финансового рынка (ИФР). В апреле 2012 г. Комитет по платежным и расчетным системам Банка международных расчетов (КПРС) совместно с Международной организацией комиссий по ценным бумагам принял Принципы для инфраструктур финансовых рынков, а в декабре 2012 г. – Принципы для инфраструктур финансовых рынков: структура раскрытия информации и методология оценки. Данные документы призваны заменить действовавшие ранее стандарты, и центральные банки стран «Группы двадцати», входящие в КПРС, в том числе Банк России, приступили к подготовке их внедрения в практику деятельности ИФР, в том числе системно значимых платежных систем. В связи с этим большое значение приобретает правильная интерпретация новых стандартов применительно к российским условиям, которая в сфере национальной платежной системы проходит этап становления в рамках нового законодательства.
Книга «Платежные системы в ракурсе российского законодательства и международной практики» охватывает комплекс актуальных взаимосвязанных вопросов в сфере НПС и является по существу аналитическим исследованием, направленным на формирование методологических подходов к построению платежных систем, отвечающих новым требованиям и стандартам наилучшей практики.
Кредитные организации вправе выполнять различные функции в НПС, поэтому весьма важным является понимание сочетания прав и обязанностей, которые они реализуют, действуя в качестве участника, оператора инфраструктуры и (или) оператора платежной системы в составе одной или нескольких платежных систем. Раскрывая их содержание, автор анализирует также характер взаимодействия кредитной организации с сервис-провайдерами, сопоставляя их взаимодействие, традиционно определяемое как платежный сервис, с установленными законодательно понятиями платежных услуг и услуг платежной инфраструктуры. Весьма интересен представленный анализ архитектуры платежных систем, проведенный как с позиций российского законодательства, так и с позиции практики систем международных платежных карт, предоставляющих свои услуги в Российской Федерации.
Важной новацией Закона о НПС являются задачи обеспечения бесперебойности перевода денежных средств и бесперебойности функционирования платежной системы, в связи с чем заслуживает внимания их исследование в сочетании с вопросами анализа и управления рисками в кредитной организации и платежной системе и в сопоставлении с задачами эффективности и результативности платежных систем, включая направления, определяемые международными стандартами и задачами центральных банков.
Особое место отведено общепризнанным функциям регулятора в сфере платежных и расчетных систем, а также особенностям и специфике деятельности Банка России в этой сфере. Опираясь на уже достигнутые Банком России результаты в рамках наблюдения и надзора в НПС, автор показывает взаимосвязь текущей работы, выполняемой Банком России, ее соотношение с международными принципами и стандартами, включая перспективные направления, определяемые Стратегией развития НПС.
Несомненным достоинством работы является то, что представленный в ней материал раскрывает проблемы теоретического и практического плана, содержит весьма целостное авторское видение в задачах классификации и анализа платежных систем, их создания, мониторинга и оценки. Книга позволяет найти ответы на многие вопросы, возникающие в процессе образования и совершенствования платежных систем, отвечающих современным требованиям, а также задачам государственной политики по обеспечению стабильности и развития национальной платежной системы. Считаю, что она будет интересна специалистам, исследующим теорию и практику платежных систем, сотрудникам банков и компаний, непосредственно участвующих в деятельности платежных систем, студентам высших учебных заведений и слушателям системы повышения квалификации кадров.
Т.Н. Чугунова,
заместитель председателя Банка России
Предисловие
Деятельность платежных систем в последние два десятка лет стала предметом пристального внимания не только центральных банков, но и широкой общественности ввиду стремительного развития информационных технологий и дистанционного доступа к денежным средствам в банках и иных финансовых институтах. При этом в России до недавнего времени само понятие платежной системы определялось неоднозначно как в научных публикациях, так и в практической сфере.
Подготовка законопроекта, а затем и принятие Закона о НПС привели к существенному изменению в понимании той роли, которую играют различные платежные инфраструктуры и связанные с ними организации в национальной экономике. К настоящему времени определен состав платежных систем, зарегистрированных Банком России, установлены системно значимые платежные системы, формируется перечень социально значимых платежных систем. Все более важными становятся задачи дальнейшего развития платежных систем, обусловленного развитием финансовых рынков, рынков платежных услуг, платежных технологий и направляемого задачами государственной политики.
В представляемом издании многие вопросы, характеризующие организацию и функционирование платежных систем, рассматриваются с точки зрения единства и противоположности действия различных факторов. Издержки и риск, эффективность и бесперебойность так или иначе коррелируют с различными целевыми аспектами систем для розничных и оптовых платежей, спецификой платежных и инфраструктурных услуг, сочетанием бесперебойности перевода денежных средств и надежности функционирования платежных систем, взаимозависимостью банковских рисков и рисков платежных систем. Данный перечень не исчерпывает всех противоположных характеристик (свойств) платежных систем, но позволяет выявить при формировании дизайна платежной системы и его совершенствовании ряд важных оптимизационных задач, которые в свою очередь решаются с учетом условий, диктуемых как рынком, так и регулятором.
Соответственно, в книге раскрываются разнонаправленные и вместе с тем взаимосвязанные аспекты политики центрального банка как основного регулятора в сфере платежных отношений: формирование стандартов и установление требований как минимальной совокупности обязательных норм деятельности; наблюдение и надзор как основные инструменты развития и стабильности; специфические задачи платежной системы центрального банка и единство стандартов, применяемых ко всем системно значимым платежным системам, и т. д.
В целом издание является аналитической работой, освещающей вопросы теории и практики построения платежных систем с учетом их национальных особенностей и требований международных и отечественных стандартов. В ней также дан ретроспективный анализ развития платежной инфраструктуры в Российской Федерации, задач Банка России по наблюдению, а также представлен ряд новых идей и предложений автора, раскрывающих и детализирующих законодательные требования в целях их эффективной и практической реализации. Материал книги, несомненно, будет полезен научным сотрудникам, специализирующимся в области платежных систем и расчетов, в учебном процессе высших учебных заведений и систем повышения квалификации персонала кредитных организаций.
В.М. Усоскин,
д-р экон. наук, проф.,
Национальный исследовательский университет —
Высшая школа экономики
Введение
Вопросы обеспечения эффективного и надежного функционирования платежных систем, их совершенствования и развития в последние годы стали неотъемлемой составной частью задач экономического развития, развития финансовых рынков и т. п. Все более совершенствуются механизмы денежных переводов, являющиеся ключевыми элементами платежных систем, которые востребованы как на уровне розничных платежей между физическими и юридическими лицами, так и на уровне урегулирования оптовых денежных обязательств между крупными финансовыми институтами по группам сделок. Модернизируются действующие технологии и методология функционирования платежных систем, а также связанных с ними расчетных систем по ценным бумагам, включая системы с центральным контрагентом. Достигнутые результаты и опыт воплощаются в публикациях центральных банков, международных финансовых институтов, таких, например, как Банк международных расчетов.
На международном уровне активно развивается относительно новое надзорное направление в деятельности центральных банков – оверсайт (payment and settlement system oversight), часто используемое в российских публикациях как наблюдение за платежными и расчетными системами. Реализация центральным банком данной деятельности призвана обеспечить эффективное и надежное функционирование и развитие платежной системы государства – национальной платежной системы (далее – НПС) – адекватные целям и задачам государственной политики.
Принятие законодательства о НПС[1] придает дополнительный импульс в реализации новационных задач в области платежных систем и становится мощным стимулом развития, способствующим скоординированному решению экономических задач национального уровня, интеграции российской и общемировой экономики [10, 11]. Повышается роль Банка России в связи с новыми полномочиями, определенными законодательством в части определения новой цели – обеспечения стабильности и развития НПС наряду с устойчивостью национальной валюты, развитием и укреплением банковской системы Российской Федерации [4]. В связи с этим вместе с формированием основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики и Стратегии развития банковского сектора на законодательном уровне определена необходимость разработки Стратегии развития НПС.
Вместе с тем в реальной практике, в том числе в условиях Российской Федерации, понимание сущности, терминологии, методологических основ и форм реализации деятельности платежных систем в настоящее время во многом еще не является однозначным и не всегда и не во всем отвечает международным стандартам.
Не менее проблемной выглядит и тема о сущности наблюдения. В связи с тем что в платежных системах функционирование расчетной инфраструктуры связано прежде всего с межбанковским переводом денежных средств, т. е. с деятельностью кредитных организаций, весьма часто цели, принципы, задачи, формы и методы наблюдения сопоставляют с банковским надзором (banking supervision). И хотя такое сопоставление, имеющее в том числе и дискуссионный характер, продолжается уже в течение ряда лет, актуальность вопроса заметно возрастает, когда в стране вносятся изменения в правовую и регуляторную базу платежных систем.
В Российской Федерации в настоящее время тема формирования правовых основ платежных систем весьма актуальна прежде всего в связи с принятым Законом о НПС. И хотя к настоящему времени помимо Закона выпущен также ряд нормативных актов Банка России и зарегистрировано более двух десятков платежных систем, принятая терминология и сущность платежных систем продолжают оставаться предметом широких дискуссий.
Между тем на рынке платежных услуг в России все более широким становится спектр предложений систем денежных переводов, включая системы электронных денег, а также переводов, осуществляемых с помощью систем платежных карт, включая международные системы. Системный и весьма значимый характер имеют механизмы межбанковских расчетов, проводимых по результатам клиринга сделок на финансовых рынках. Взаимосвязь и взаимозависимость указанных систем все более увеличиваются, что требует надлежащего уровня управления рисками для их эффективного и бесперебойного функционирования.
В связи с этим представляется необходимым комплексно рассмотреть вопросы организации и функционирования платежных систем, оттолкнувшись от базовых понятийных элементов в этой области, последовательно сопоставить их с отечественной и международной практикой, проанализировать новые функции и задачи Банка России, определить возможные ключевые подходы к организации наблюдения на начальной фазе его развертывания в Российской Федерации.
В книге описаны базовые свойства платежной системы (глава 1), вытекающие из традиционных услуг по переводу денежных средств, оказываемых кредитными организациями. В главах 2 и 3 анализируется состав услуг, сложившихся в практике российских платежных сервис-провайдеров и международных систем платежных карт, которые сопоставляются с требованиями законодательства о НПС. Определяется понятие платежного сервиса, которое в главе 4 рассматривается как классификационное свойство зарегистрированных платежных систем, имеющее важное значение в задачах анализа и управления рисками. В главах 5 и 6 раскрываются и сравниваются понятия бесперебойности перевода денежных средств и бесперебойности функционирования платежных систем, что дает основу для понимания специфики рисков нарушения бесперебойности в сопоставлении с банковскими рисками. Эффективность платежной системы рассматривается в главе 7 как свойство, проявляющееся в той или иной мере неопределенности, а значит, находящееся под риском, уровень которого, как и уровень риска нарушения бесперебойности, для значимых инфраструктур должен контролироваться не только оператором системы, но и органом надзора и наблюдения. В главе 8 представлены международные стандарты, реализация которых нацелена на снижение уровня риска в значимых платежных системах и других инфраструктурах финансового рынка, а в главах 9 и 10 изложен опыт Банка России и подходы к выполнению новых функций Банка России по надзору и наблюдению в сфере национальной платежной системы. Глава 11 посвящена перспективным задачам Банка России в НПС, в ней обосновывается роль политики наблюдения как важной составной части Стратегии развития НПС.
1. Истоки: системный характер расчетного риска в деятельности кредитных организаций
1.1. Расчетный риск и платежные системы
Кредитные организации для реализации своих целей и задач вступают в различные финансовые отношения, которые связаны с денежными расчетами и переводами денежных средств, выполняемыми в заранее согласованные сроки. Выполнение таких расчетов может быть прямо или косвенно связано с привлечением посредников или технических провайдеров услуг в целях повышения эффективности взаиморасчетов. Часто требования к времени исполнения денежных обязательств бывают весьма критичными, что требует особого внимания к возникающему в связи с этим риску, обычно называемому расчетным и рассматриваемому как совокупность кредитного риска и риска ликвидности.
Кредитный риск означает, что тот или иной участник сделки не получит оплату, что, как правило, обусловлено тем, что должник становится неплатежеспособным. Риск ликвидности связан с тем, что должник не сможет выполнить свои обязательства своевременно, однако выполнит это позднее. Указанные риски взаимосвязаны, и границу между ними не всегда можно точно провести. Тем не менее можно отметить, что проявление указанных рисков связано с запаздыванием в осуществлении расчетов по разным причинам, которые могут быть вызваны как техническими проблемами, так и аспектами финансового характера.
Совершенствование механизмов перевода денежных средств связано с появлением большого числа посредников, специализирующихся на тех или иных секторах рынка платежных услуг. Кредитные организации все чаще в целях расчетов с партнерами прибегают к услугам платежных систем, отдавая им по разным причинам, в том числе с учетом уровня возникающего риска, предпочтение по сравнению с расчетами посредством установленных прямых банковских корреспондентских отношений. Такое предпочтение связано со стремительным развитием платежных систем в последние два десятилетия, что в свою очередь обусловлено развитием рыночной экономики, применяемых технологий, а также в значительной степени возрастающими потребностями банков и их клиентов в более совершенных и эффективных услугах по осуществлению платежей. Потребность в большей эффективности при осуществлении денежных переводов и межбанковских расчетах способствует тому, что все большее число платежей осуществляется через организованные и эффективно функционирующие платежные системы, что подразумевает предоставление платежных услуг, существенно отличающихся от традиционного расчетного обслуживания клиентов, реализуемого исключительно в рамках двусторонних корреспондентских отношений банков.
Уже в настоящее время объем операций, проводимых во многих странах через платежные системы, является доминирующим и его среднедневной оборот соизмерим с объемом внутреннего валового продукта.
Международный опыт показывает, что в основу понятия платежной системы положен определенный тип отношений, прежде всего банков, появившийся в дополнение к традиционным двусторонним отношениям расчетного обслуживания в рамках договора корреспондентского счета. Важнейшим свойством платежной системы является соблюдение банками-участниками правил платежной системы – единого свода прав и обязанностей, добровольно принимаемых банками-участниками, в связи с чем совокупность отдельных двусторонних банковских отношений трансформируется в сетевую структуру взаимосвязей, построенную на многосторонней основе. Одним из примеров такого взаимодействия является осуществление банками расчетов через один и тот же банк, называемый расчетным, в котором им открыты корреспондентские счета.
В основе определения платежной системы, данного Комитетом по платежным и расчетным системам Банка международных расчетов (далее – КПРС)[2], лежит понятие межбанковской системы перевода денежных средств (interbank funds transfer system) как системы, в которой большинство прямых участников (или все) являются финансовыми учреждениями, в частности банками и другими кредитными организациями. В международной практике встречаются примеры различных определений платежной системы, приведенных, в частности, в [6], которые явно или косвенно демонстрируют множественный характер отношений участвующих организаций, определяемых едиными правилами.
Правила платежной системы являются по существу стандартизированными соглашениями, сводом прав и обязанностей, содержание которых может существенно превосходить состав требований, вытекающих из законодательства. Правила позволяют достигать повышения уровня эффективности как за счет строгой определенности регламентных процедур (например, проведение расчетов в режиме реального времени или в сочетании с расчетами на нетто-основе, применение специальных регламентов для механизмов кредитования или иного обеспечения для проведения расчетов и т. д.), так и за счет привлечения специализированных провайдеров услуг – операторов платежной инфраструктуры. Эти операторы, к примеру, могут обеспечивать реализацию механизмов вычисления нетто-позиций или методов оптимизации исполнения платежных документов, передачу финансовых сообщений, применение различных платежных инструментов и платежных услуг, поддерживаемых специализированной операционной инфраструктурой, и т. д. В качестве таких операторов нередко выступают организации, не являющиеся кредитными.
Взаимодействие в рамках платежной системы обладает высоким уровнем взаимозависимости ее участников, а это ведет к тому, что проблемы, возникающие у одного из них и препятствующие своевременному исполнению платежей (такие как недостаточность ликвидности, технические сбои или нарушения в деятельности организационных структур и персонала), распространяются на других. Участники сталкиваются с риском несвоевременного выполнения своих расчетных обязательств, и в кризисных условиях суммы, находящиеся под риском, могут достигать значительной величины, усугубляя иные кризисные проявления в экономике.
Деятельность участников может также существенно зависеть от одной организации, предоставляющей всем участникам услуги платежной инфраструктуры (например, автоматизированная обработка, телекоммуникационные сети, передача электронных сообщений и т. п.), которая может стать единственным «узким местом» и подвергнуть риску деятельность всех участников.
К числу основных типов рисков, свойственных платежным системам, КПРС относит[3] кредитный риск, риск нехватки ликвидности, правовой и операционный риски. Исследования и новые подходы различных центральных банков позволяют рассматривать данные риски в более детализированном или расширенном ракурсе, однако общим ключевым свойством является то, что указанные риски являются источником системного риска, при котором все или большинство участников платежной системы становятся неспособными своевременно исполнить свои обязательства по платежам.
Вместе с тем, несмотря на системный характер таких рисков, возможности или мотивация отдельных участников могут быть недостаточными в обеспечении деятельности для компенсации потенциальных убытков, что в условиях кризиса может стать причиной дополнительных (а при определенных обстоятельствах – главных) потерь, значимых как для экономики в целом, так и в общесоциальном плане. Эти обстоятельства ведут к пониманию того, что решение возникающих при этом проблем становится задачей государственной политики. Роль центрального банка как надзорного органа в решении этих проблем является весьма значительной.
1.2. Кредитная организация как ключевой элемент платежной системы
Законодательством о национальной платежной системе[4] определена модель регулирования услуг, предоставляемых в рамках НПС, которая во многом может характеризоваться как банковская модель в связи с тем, что кредитные организации вправе оказывать практически все типы указанных услуг и при этом их существенная часть должна предоставляться исключительно кредитными организациями. Так, платежная услуга по переводу денежных средств может осуществляться только кредитными организациями (если не считать Банк России и Внешэкономбанк), называемыми в рамках оказания этой услуги операторами перевода денежных средств (далее – операторы ПДС), причем операторы ПДС вправе привлекать банковских платежных агентов (субагентов) для осуществления ряда операций, в том числе в целях перевода денежных средств.
В рамках требований Закона о НПС в предоставлении услуг платежной инфраструктуры также весьма существенная роль отведена деятельности кредитных организаций, которые могут выполнять функции операторов услуг платежной инфраструктуры (далее – операторы УПИ):
• операционных центров, предоставляющих операционные услуги;
• платежных клиринговых центров (в том числе платежных клиринговых контрагентов), предоставляющих услуги платежного клиринга;
• расчетных центров, предоставляющих расчетные услуги.
Кроме того, они могут быть организациями, отвечающими за деятельность платежной системы в целом, – операторами платежных систем (далее – операторы ПС), а также участниками платежных систем (далее – участники ПС). При этом кредитная организация может выступать в роли любого типа оператора и участника, совмещая указанные функции в рамках одной или различных платежных систем, причем деятельность в качестве расчетного центра и платежного клирингового контрагента может осуществляться исключительно кредитными организациями, Банком России и Внешэкономбанком. Отметим также, что предоставление платежной услуги по переводу электронных денежных средств требует образования небанковской кредитной организации (далее – НКО) или привлечения действующей кредитной организации или НКО, а признание кредитной организации оператором платежной системы осуществляется при определенных количественных характеристиках объема переводов, осуществляемых другими (тремя и более) операторами ПДС по счетам, открытым в данной кредитной организации.
Законодательные требования приводят к необходимости анализа кредитными организациями своей деятельности на предмет наличия в ней признаков платежной системы и (или) ее инфраструктуры с целью принятия решения о дальнейшем возможном образовании и регистрации собственной платежной системы, анализа характера взаимодействия с другими организациями (кредитными и не являющимися кредитными) при осуществлении межбанковских операций, формирования комплекса мероприятий, направленных на создание (при необходимости) и поддержание регламентов и правил на уровне, адекватном требованиям как законодательства о банках и банковской деятельности, так и законодательства о НП.