Судебное административное право

1.4. Административная юстиция как юрисдикционная форма защиты субъективных прав и контроля за законностью в публичном управлении

1. Понятие юстиции. Термин «юстиция» происходит от лат. justitia и соответствует русским словам «справедливость», «правосудие», «благочестие». В русском языке это слово традиционно применяется как синоним слов «правосудие», «суд», «судопроизводство» и обозначает совокупность государственных учреждений, осуществляющих правосудие и так или иначе связанных с судопроизводством.

В современном российском юридическом лексиконе термин «юстиция» имеет широкое и узкое значение. В широком значении юстиция – это:

а) вся система судебных, правоохранительных и иных юридических органов государства, связанных с юридической деятельностью;

б) сфера деятельности, связанная с организацией и функционированием судебной власти, включающей:

– организационно-техническое обеспечение деятельности судов (судебная статистика, кадровое обеспечение, информационно-правовое обеспечение и др.);

– организация деятельности нотариата, адвокатуры, арбитражных управляющих;

– принудительное исполнение судебных актов;

– уголовно-исправительная система и др.;

в) правосудие как форма (способ) реализации судебной власти.

В исконном, строгом (узком) значении слова именно правосудие является синонимом слова «юстиция» и адекватным переводом латинского термина justitia. Правосудие представляет собой способ (форму) судебной деятельности по рассмотрению различных категорий дел. Конституция РФ (ч. 1 ст. 118) устанавливает, что правосудие осуществляется только судом, т. е. реализующими судебную власть специальными государственными органами в лице судей и посредством судопроизводства. Правосудие выражается через властное суждение о правах, обязанностях или ответственности кого-либо на основе применения закона в судебном решении. В качестве главной задачи правосудия Конституция РФ определила обеспечение прав и свобод человека и гражданина (ст. 18). Исходя из этого в общем виде правосудие можно определить как способ (форму) реализации судебной власти, выражающийся в осуществлении судом юрисдикционных полномочий по рассмотрению и разрешению различных юридических конфликтов, связанных с нарушением субъективных прав и свобод либо норм объективного права.

Правосудие осуществляется посредством судопроизводства, которое производится в процессуальном порядке, устанавливаемом в зависимости от вида разрешаемых дел, но не суда. Специфика разрешаемых дел определяет особенности юрисдикционных полномочий суда, реализуемых в конкретной форме судопроизводства. Конституция РФ определила четыре формы судопроизводства, в которых осуществляется правосудие: конституционное, гражданское, административное и уголовное (ч. 2 ст. 118). Каждая из этих форм юстиции имеет свой предмет, т. е. определенный вид правовых конфликтов, на разрешение которых направлена деятельность по отправлению правосудия. Под правовым конфликтом понимается социальный конфликт, в котором субъекты основывают свои действия и притязания или отказ в удовлетворении притязаний на существующем позитивном праве либо действуют вопреки предписанным правовым запретам и обязанностям, нарушая права и законные интересы другой стороны либо установленный правопорядок.

2. Понятие «административная юстиция». Административная юстиция называется административной не потому, что юрисдикцию по разрешению правовых конфликтов с участием административных органов осуществляют сами административные органы. Она является административной, потому что ее предметом выступают административно-правовые споры. Они представляют собой разновидность правовых конфликтов в форме разногласий, связанных с нарушением, применением либо с различным пониманием и толкованием норм административного права его субъектами, из которых как минимум один наделен властными полномочиями. Это – спор, в котором предметом разногласий являются субъективные права, обязанности или ответственность субъектов административно-правовых отношений. От гражданских споров он отличается тем, что в спорном административном правоотношении присутствует субъект, действующий как административная власть, который своим властным управленческим актом предположительно нарушает права и законные интересы другой стороны – частного лица.

Это предопределяет специфику задач административной юстиции по сравнению с уголовной и гражданской. Они заключаются не только в защите прав и законных интересов, но и в целевой проверке законности административных актов и признании их недействующими в случае установления факта их незаконности. Такая функция не свойственна судам гражданской и уголовной юстиции по самой их природе.

Определение понятия «административная юстиция» предполагает раскрытие ее сущности, которая имеет общее основание с другими видами юстиции (гражданской, конституционной и т. д.), но специфически проявляется в ее функции, реализуемой посредством административной юрисдикции. Административная юстиция как государственная функция имеет своим предназначением защищать существующий публичный правопорядок и в случае нарушения восстанавливать его, вынося решения о соответствии (или несоответствии) административных актов закону, о спорных правах и обязанностях в административных правоотношениях.

В правовом государстве функция административной юстиции состоит в юрисдикционной защите субъективных прав, законных интересов и обеспечении законности при разрешении административных споров в сфере публичного управления. Юрисдикционная защита предполагает использование технологии властно-принудительного «провозглашения» права при разрешении спорных ситуаций. Это – то общее начало, которое связывает административную юстицию с судебной властью и правосудием и характеризует ее как разновидность правосудия, осуществляемого по специфическому предмету – административным спорам и в отличающемся от других видов правосудия порядке – в порядке административного судопроизводства.

В функциональном плане административная юстиция представляет собой юрисдикционный механизм разрешения административных споров и обеспечения административной справедливости. Этот механизм может быть представлен как система организационных институтов, судебных и квазисудебных форм и отношений, функциональных инструментов (административный иск, меры предварительной защиты, способы контроля, властно-принудительное решение и т. д.), используемых для обеспечения законности административной деятельности и защиты субъективных публичных прав от возможных нарушений в процессе ее осуществления. Он встроен в систему судебной и отчасти исполнительной власти и функционирует в форме административного судопроизводства или квазисудебного административного производства.

В современном государстве функция административной юстиции осуществляется не только судами в форме административного правосудия, но и различными квазисудебными органами, реализующими юрисдикцию по административным спорам – административно-спорную юрисдикцию. Следовательно, понятие «административная юрисдикция» по своему объему шире понятия «административное правосудие». Оно охватывает своим содержанием юрисдикцию судов (административное правосудие) и юрисдикцию квазисудов, которая отличается от правосудия тем, что решения квазисудов не имеют значения окончательного судебного решения (res judicata) и могут быть оспорены в суде.

Исходя из этого в качестве предельно лаконичного определения может быть сформулировано такое: административная юстиция – это юрисдикция по административным спорам. В этом определении юрисдикция представляет собой ближайшее родовое понятие, которое может быть также применимо к определению таких ее видов, как гражданская, конституционная, уголовная, а видовым отличием административной юстиции является направленность на разрешение административного спора.

Это определение административной юстиции может быть конкретизировано в целом ряде ее характерных признаков:

– она имеет своим предназначением (функцией) юрисдикционное разрешение административных споров с целью защиты субъективных прав, законных интересов и обеспечения законности в публичном управлении;

– разрешение административных споров – это не самоцель административной юстиции, а средство властно-принудительной защиты субъективных прав или законных интересов, которые предполагаются нарушенными в спорном административно-правовом отношении;

– она представляет собой юрисдикционный механизм разрешения административных споров, отличающийся от различных неюрисдикционных форм их разрешения;

– она имеет своим предметом не просто спор, а правовой спор, обязательной стороной которого является административный орган, действующий как субъект права, наделенный властными прерогативами;

– рассмотрение административно-правовых споров инициируется частными лицами с целью защиты субъективных прав и законных интересов и проверки законности решений и действий (бездействия) административных органов либо самими административными органами по вопросам нарушения компетенции и проверки законности правовых актов управления;

– она обеспечивает юрисдикционную проверку правомерности административных решений и действий (бездействия) в спорах о субъективных правах и в спорах о соответствии закону нормативных актов публичной администрации, которая является не только средством разрешения административных споров, но и формой (способом) обеспечения законности в публичном управлении;

– она характеризуется определенной организационной структурой, включающей систему судебных органов общей или специальной юрисдикции, осуществляющих административное правосудие, а также квазисудебных учреждений, наделенных административно-спорной юрисдикцией;

– она отличается особой процессуальной формой разрешения административных споров, специально созданной для их рассмотрения либо учитывающей специфику этих споров и приспособленной для их разбирательства.

Так, специальная процессуальная форма административного судопроизводства в общих судах установлена КАС РФ. Она представляет собой развитую специализированную форму искового производства, в основе которой лежит административный иск. Процессуальная форма административного судопроизводства в арбитражных судах учитывает специфику административных дел и приспособлена в АПК РФ к их разбирательству. Она не определяется как исковое административное судопроизводство и характеризуется ограниченным применением процессуальных средств административно-исковой защиты.

Если исходить из этих уточняющих признаков, административная юстиция может быть определена как осуществляемая в особой административно-процессуальной форме деятельность судебных или иных юрисдикционных органов по разрешению административно-правовых споров, направленная на защиту субъективных прав, законных интересов и обеспечение законности в публичном управлении.

В современных государствах функция административной юстиции может осуществляться различными судебными органами:

– общими судами;

– специализированными подразделениями по административным спорам, создаваемыми в рамках общих судов (палаты, коллегии, присутствия и т. д.);

– специальными административными судами, образованными в качестве самостоятельной ветви судебной власти наряду с общими судами;

– специализированными хозяйственными (экономическими) и иными специализированными судами (финансовыми, социальными, военными и др.), наделенными юрисдикцией по административным спорам;

– различного рода квазисудебными органами, действующими в рамках исполнительной власти или на границе судебной и исполнительной власти с использованием основных принципов и средств судебного производства.

Административная юстиция как механизм защиты прав частных лиц и обеспечения законности в различных странах может быть представлена различной комбинацией юрисдикционных органов, наделенных полномочиями по разрешению административных споров (административной юрисдикцией). В России понятие «административная юстиция» охватывает своим содержанием юрисдикцию общих судов по административным делам (ст. 1, 17 КАС РФ), арбитражных судов по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений (ст. 29 АПК РФ), военных судов по административным делам (ст. 18 КАС РФ), а также административную юрисдикцию квазисудебных органов.

1.5. Модели административной юстиции в современном мире

Во всем многообразии форм организации административной юстиции в современных государствах можно обнаружить определенные базовые, матричные формы, которые служили образцом, моделью для ее создания в отдельных странах. Эти модели, описывающие определенную систему административной юстиции, отличаются друг от друга принципами построения, местом органов административной юстиции в системе разделения властей, характером их целей, объемом полномочий и др.

Модели административной юстиции могут классифицироваться исходя из двух видов оснований, к числу которых относятся:

– критерий специализации юрисдикционных органов;

– критерий приоритетной цели деятельности этих органов.

В соответствии с критерием специализации выделяются две базовые модели административной юстиции, характеризующие различные системы ее организационного построения:

1) модель специализированных административных судов и

2) модель юрисдикции общих судов.

1. Модель специализированных административных судов опирается на различие между частным и публичным правом, между гражданско-правовым спором и административным спором, проистекающим из административного правоотношения. Считается, что эти факторы предопределяют необходимость административной юстиции как строго специализированной юрисдикции в сфере публичного права. Исходя из этого спорные вопросы административного права должны разрешаться самостоятельными, специализированным судами административной юрисдикции – судами публичного права, независимыми как от общих судов, так и от органов публичной администрации.

В рамках этой модели можно выделить две разновидности систем административной юстиции:

а) система специальной административной юрисдикции внутри системы исполнительной власти, или французская модель, и

б) система специальной административной юрисдикции внутри системы судебной власти, или немецкая модель.

В основе французской модели лежит интерпретация принципа разделения властей, согласно которой законодательная, исполнительная и судебная власти не должны вмешиваться в дела друг друга. Разрешение споров о праве административном сопровождается оценкой действий административных органов, являющихся специальными субъектами права. Отсюда проверка действий этих субъектов и их правовая оценка должны быть изъяты из компетенции общих судов и переданы образованной в рамках самой исполнительной власти системе особых учреждений – административных трибуналов, действующих как суды публичного права. Они делятся на два вида: а) трибуналы общей административной юрисдикции и б) трибуналы специальной административной юрисдикции.

Французская система может быть обозначена также как модель двойственной юрисдикции, или дуалистическая модель. Это обусловлено тем, что законодатель выделяет споры между частными лицами и относит их к сфере общих судов, а споры между частными лицами и административными органами передает в ведение административных судов. При этом определенные категории административных дел в порядке исключения может рассматривать общий суд, что порождает двойственность и параллельное существование двух юрисдикций при осуществлении юрисдикционного контроля: юрисдикции общих судов и юрисдикции административных трибуналов.

Немецкая модель представляет собой систему внешней специализации по отношению к общим судам, т. е. специализацию не внутри общих судов, а внутри всей системы судебной власти. Она предполагает образование (обособление) отдельной судебной ветви административных судов со всей их иерархией во главе с Высшим административным судом. В основе построения этой системы лежат два принципа:

– идея изоляции правосудия по административным делам от вмешательства исполнительной власти, что предопределило отнесение административных судов к судебной власти;

– идея разделения сфер публичного и частного интересов, обусловившая обособление административного правосудия от общих судов.

В соответствии с этой моделью судебная власть дифференцируется на различные виды юрисдикции – конституционную, общую (гражданскую и уголовную), административную, финансовую, социальную и т. д. Каждая из них, за некоторыми исключениями, представлена самостоятельной системой судов во главе с соответствующим высшим судом. Административные суды выступают как суды общей административной юрисдикции, а финансовая и социальная юрисдикции – как отдельные специализированные виды административной юрисдикции. В результате внешней специализации административные суды образуют самостоятельную, отличную от общих судов специальную административную юрисдикцию и автономную от общих судов организационную структуру административной юстиции. Эта структура представляет собой самостоятельную часть системы судебной власти в целом, а не часть системы общих судов.

2. Модель юрисдикции общих судов исходит из возможности подчинения спорных вопросов публичного права компетенции общих судов, которые наделяются полномочиями по контролю за актами административных органов. В рамках этой модели можно выделить две основные разновидности:

а) систему единой юрисдикции и

б) систему внутренней специализации судов общей юрисдикции.

Модель единой юрисдикции обычно ассоциируется с системой common law (общего права) и называется также английской моделью. Она исходит из того, что существуют единое общее материальное право, т. е. применимое ко всем субъектам (jus commune), и единая судебная юрисдикция для всех субъектов права. В силу этого споры между частными лицами и публичной администрацией должны разрешаться теми же судьями, в том же порядке и с применением того же материального права, что и споры между частными лицами. Судебные процедуры контроля основываются на тех же принципах, которые применяются в судебных процессах с участием частных лиц.

В строгом виде эта система характеризуется отсутствием какой-либо специализации по административным спорам внутри общих судов. В современных вариациях этой модели в англосаксонских странах специализация по административным спорам имеет место не внутри общих судов, а вне этих судов. Она выражается в создании квазисудебных органов административной юрисдикции (административных трибуналов) в системе исполнительной власти. При этом, чем более развита в той или иной стране система административных трибуналов, тем более ограничена функция общих судов при осуществлении непосредственного контроля за деятельностью административных органов. В таких случаях общий суд больше контролирует администрацию опосредованным образом – посредством контроля за решениями административных трибуналов.

Вместе с тем в начале XXI в. в рамках этой системы наметилась новая тенденция, свидетельствующая об ослаблении ригоризма традиционной модели единой юрисдикции: в системе общих судов Великобритании был создан новый орган – Административный суд в статусе палаты Верховного суда.

Модель внутренней специализации судов общей юрисдикции характеризуется созданием специализированных административных судов либо административных палат (коллегий) в судах в рамках системы судов общей юрисдикции. Эта система характеризуется тем, что функция административной юстиции осуществляется в системе общей юрисдикции как единственно возможной, но посредством специализированных судей и специализированных подразделений общих судов.

Так, в Испании палаты, специализирующиеся в области административного права, существуют в Верховном суде и на всех иерархических уровнях системы общих судов, а на нижнем уровне эта модель включает институт единоличных административных судей. Похожая модель использовалась в России в соответствии с Положением о судах по административным делам от 30 мая 1917 г. Эта модель получила значительное распространение в современных государствах. Она приближается к системе специализированных административных судов и отдаляется от английской модели общего права. Споры, возникающие в отношениях частных лиц и публичной администрации, продолжают решаться в рамках общей юрисдикции, но специализированными судьями с позиций материального административного права.

Таким образом, эта модель порывает с традиционной трактовкой административной юстиции как особой, исключительной юрисдикции, не свойственной общим судам и неприемлемой для них. В этой модели ей придается значение одной из форм (ветвей) общей судебной юрисдикции, которая соответственно делится на такие общие юрисдикции, как гражданская, уголовная, административная и др. Основы для становления этой модели в современной России были заложены ст. 118 Конституции РФ, установившей три специализированные формы общей юрисдикции: гражданская, уголовная, административная.

В соответствии с критерием приоритетной цели административной юстиции выделяются две ее основные модели:

а) модель, характеризующая административную юстицию как систему защиты субъективных прав и законных интересов, и

б) модель юрисдикционного контроля за законностью и защиты объективного права.

В основе разграничения этих моделей лежит доктринальный подход, который основывается на определении главной цели судебно-административного процесса: является ли этой целью обеспечение правомерности административного акта (модель контроля за законностью, или защиты законности) либо защита субъективных прав и (или) законных интересов (модель защиты субъективных прав).

Модель контроля за законностью имеет в своей основе систему административной юстиции, определяющую в качестве своей главной цели контроль за законностью в публичном управлении. В этой модели внимание судьи ориентируется на проверку законности административной деятельности независимо от того, нарушаются или нет при ее осуществлении права и законные интересы частных лиц. Ее ключевым процессуальным элементом является иск, в котором содержится требование проверки законности административных актов. Он инициирует процесс, направленный на защиту объективного публичного права, поэтому в зарубежной доктрине его называют «объективным иском». Соответственно, модель контроля за законностью обозначается как модель защиты объективного права, или «объективная модель» (система) административной юстиции[6].