Международно-правовые проблемы борьбы с незаконным рыболовством. Монография

Участники Симпозиума разработали рекомендации по учреждению национальных регистров судов, указывая на то, что государство флага должно осуществлять эффективную проверку судов и сведений о судах перед их регистрацией, государство флага обязано принимать меры к плавающим под их флагом судам, в отношении которых доказано, что они ведут ННН промысел. Государства должны сотрудничать в обмене информацией о рефлагировании судов.

На Симпозиуме были рассмотрены действия, которые могут быть предприняты против государств и судов государств, которые не являются участниками международных конвенций.

По мнению участников указанного мероприятия, прибрежное государство может предпринять следующие действия в отношении судов – нарушителей правил рыболовства в его исключительной экономической зоне: подняться на борт и провести инспектирование; приказать судну следовать в порт; осмотреть судно и улов; арестовать его; применить санкции.

В открытом море принудительные действия по отношению к судам, ведущим ННН промысел, должны соответствовать международному праву или рекомендациям региональных организаций по управлению рыболовством. Правовая основа для таких действий содержится в ст. 94 Конвенции ООН 1985 г., в ст. 21–22 Соглашения ООН 1995 г. о рыбных запасах, в учредительных актах региональных организаций по управлению рыболовством или других региональных органов по рыболовству, в частности в схемах по контролю и принуждению одобренных РФМО, а также в двусторонних договорах.

На Симпозиуме были согласованы меры, которые должны быть применены к государствам, суда которых нарушают меры по сохранению и управлению, в том числе меры по контролю за торговлей рыбопродукцией; кодифицированная дипломатическая интервенция; правовые процедуры; лишение права на выловленную рыбу; лишение квоты на вылов; санкции; внесение в негативный список региональных организаций по управлению рыболовством; создание совместного или гармонизированного с региональными организациями по управлению рыболовством позитивного и негативного списков; возможная связь с процессами ИМО. Рекомендации Ванкуверского симпозиума были рассмотрены на консультативном совещании экспертов по действиям государства флага 23–26 июня 2009 г.59 В ходе работы эксперты рассмотрели критерии оценки действий государства флага; возможные санкции против судов под флагом государств, не отвечающих этим критериям; роль правительств стран, региональных организаций по управлению рыболовством, международных учреждений, международно-правовых документов и гражданского общества в выполнении критериев и санкций в связи с действиями государства флага, а также вопросы оказания помощи развивающимся странам в соблюдении этих критериев, принятии в случае необходимости мер и вопросы выполнения своих соответствующих ролей. По этим вопросам участники консультативного совещания разработали соответствующие рекомендации.

На консультативном совещании экспертов с докладом на тему «Возможные меры в отношении судов под флагом государств, не отвечающих критериям для оценки действий государства флага» выступила Р. Рейфьюс (Австралия). Она отметила, что в соответствии с международным правом именно государство флага (не владельцы или операторы судов) несет ответственность за обеспечение выполнения им своих обязательств как государства флага. По ее мнению, если государство флага не выполнило своих обязательств, то это означает, что, согласно базовым нормам об ответственности государств, оно нарушило свои международные обязательства и что другие государства имеют право на ответные действия. Р. Рейфьюс сформулировала также надлежащие процедурные требования, которые должны выполняться в ходе любой оценки действий государства флага. Она предложила критерии для процедуры оценки. Докладчик предложила перечень мер, которые можно было бы принимать в отношении государства флага и (или) их промысловых судов, не выполняющих свои обязательства, и правовые основания для подобных действий. Р. Рейфьюс призвала проводить различие между последствиями, возникающими в результате постоянного невыполнения государствами флага своих обязательств, отметив, что первый случай может привести к незамедлительным последствиям, возникающим в результате постоянного невыполнения государствами флага своих обязательств. Докладчик предложила, чтобы государство флага, с определенным постоянством демонстрирующее отсутствие эффективного контроля над своими судами, утрачивало свое преимущество. Р. Рейфьюс, видимо, считает, что акция предоставления флага уже не будет направлена против других государств, чьи права и интересы были ущемлены, и суда государства флага могут перейти целиком под юрисдикцию других государств в том случае, если они будут уличены в занятии ННН промыслом или иной деятельности, подрывающей меры международного сообщества по сохранению морских ресурсов и управлению ими. Кроме того, по ее словам, против такого государства флага и его судов можно вводить штрафы или иные санкции60.

Старший преподаватель факультета университета Тасмании (Австралия) Г. Лагтен представила доклад «Роль национальных правительств в выполнении критериев и мер для оценки действий государства флага». В нем подробно изложена роль правительств в деле осуществления мер по повышению эффективности действий государства флага на национальном, региональном и международном уровнях в части принятия правовых, административных и иных мер. В структурном отношении доклад Г. Лагтен представляет собой всеобъемлющий перечень или список мер, которые могут приниматься на основе «жестких» и «мягких» норм Конвенции ООН 1982 г., Соглашения ООН 1995 г. о рыбных запасах и других международно-правовых документов, содержащих положения об обязательствах государства флага. По мнению Г. Лагтен, в соответствии с обычным правом государства обязаны сотрудничать друг с другом. На национальном уровне, как отметила докладчик, роль государства флага сводится к проведению реформы законодательства и политики в связанных финансовыми узами отраслях экономики, а также важность разработки четких норм международного права. Она подробно остановилась на обязательстве государств сотрудничать с региональными организациями по управлению рыболовством и изложила некоторые меры и процедуры, которые необходимо применить в этой связи61.

При обсуждении доклада Г. Лагтен участники консультативного совещания пришли к выводу о том, что правительства должны играть важную роль независимо от того, являются ли они государствами флага или нет.

Участники совещания согласились с тем, что государства флага могли бы проводить самооценку и выявлять трудности и узкие места с целью укрепления своих действий и выполнения своих обязательств в соответствии с международным правом. На международном уровне роль государств, помимо роли государства флага, будет состоять в том, чтобы проводить объективные оценки и принимать надлежащие меры в соответствии с международным правом по отношению к государствам флага, не выполняющим критерии для оценки их действий.

Весьма интересным по содержанию является доклад Д. Миллера, исполнительного секретаря АНТКОМ, о роли региональных организаций по регулированию рыболовства в плане выполнения критериев и мер для оценки действий государства флага. По его мнению, общей чертой для всех РФМО должен быть контроль государства флага над своими судами с помощью механизма лицензирования рыболовства, а также путем принятия правил, обеспечивающих ведение промысла в соответствии с разрешенными условиями и правилами региональных организаций по управлению рыболовством. В порядке действий, направленных на повышение уровня выполнения мер РФМО, Д. Миллер предлагает использовать особые инструменты для действий и мер, служащих руководством для оценки действий государства флага как договаривающейся стороны региональной организации по управлению рыболовством. По его мнению, такие действия могли бы выполнять разработку: а) перечня мер для государства флага; б) требований к проявлению надлежащей осмотрительности при присвоении флага судам; в) показателя образцовых действий государства флага; г) официальной политики сотрудничества со стороны государств, не являющихся договаривающимися сторонами; д) регионального и более эффективного процесса принятия решений; е) периодического образца действий региональных организаций по управлению рыболовством. В ходе обсуждения этого доклада консультативное совещание экспертов отметило ключевую роль РФМО в борьбе с ННН промыслом.

Помимо РФМО, позитивную роль в борьбе с ННН промыслом играют международные органы и международные неправительственные организации.

С докладом на тему «Роль международных учреждений и инструментов в выполнении критериев и мер для оценки действий государства флага» выступила М. Джанни (Нидерланды)62. Она рассказала о деятельности многих международных организаций, участвующих в движении по борьбе с ННН промыслом и в повышении эффективности действий государства флага в связи с принятием международным сообществом мер по сохранению и рациональному использованию рыбных ресурсов. М. Джанни подробно остановилась на методике разработки проектов минимальных стандартов и критериев для оценки действий государства флага. Если будут разрабатываться минимальные стандарты и амбициозные критерии, то важно провести между ними разделительную черту. Как справедливо отметила докладчик, при разработке таких критериев или стандартов (либо одновременно критериев и стандартов) важно понимать, что вследствие разработки менее жестких критериев, чем уже содержащиеся в международно-правовых документах обязательства, не должны подрываться основы международного права в части обязательств государства флага. М. Джанни дала подробную характеристику широкому кругу возможных показателей слабости действий государства флага, а также возможным мерам, к которым могут прибегнуть государства, не являющиеся государствами флага, и международные организации в слабости исполнительской дисциплины.

Докладчик признала целесообразным изучить возможность передачи функций рассмотрения споров в международный трибунал по морскому праву. Однако с таким предложением трудно согласиться, потому что механизм этого трибунала непрактичен для большинства государств в силу дороговизны процедуры и непредсказуемости последствий при направлении спора в трибунал, целесообразнее было бы учредить при РФМО механизм рассмотрения споров по вопросам соблюдения мер63, касающихся сохранения и управления ресурсами и разрешения их.

В ходе совещания были также разработаны критерии оценки действий государства флага и возможные санкции против судов под флагом не отвечающих этим критериям государств. Одним из важнейших элементов таких руководящих принципов представляется процесс оценки. Отмечая, что основой для такой оценки является международное право, эксперты на консультативном совещании согласились с необходимостью реализации двух процессов: предусматривающего самооценку и предусматривающего оценку на международном или многостороннем уровне. Этот последний процесс следует осуществлять в духе международного сотрудничества в соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву 1892 г. Консультативное совещание экспертов согласовало также проект критериев оценки действий государства флага, порядок проведения оценки, меры по выполнению рекомендаций оценки и оказание действий развивающимся странам в совершенствовании своей деятельности в качестве государства флага. Эти критерии и меры были предметом детального рассмотрения на Техническом консультативном совещании по действиям государства флага 2–6 мая 2011 г.

Секретариат ФАО на основе рекомендаций Ванкуверского симпозиума и консультативного совещания экспертов по действиям государства флага подготовил для обсуждения на Техническом консультативном совещании проект критериев оценки действий государства флага и возможные меры в отношении судов под флагом государств, не отвечающих таким требованиям64.

Впервые вопрос о необходимости разработки документа о критериях действий государства флага был поднят на 27-й сессии Комитета по рыболовству ФАО (КОФИ) в 2007 г. В частности, КОФИ отметил, что ряд государств – членов ФАО не выполняют своих обязательств по контролю над судами, плавающими под их флагом, и тем самым не участвуют в должной мере в предупреждении, сдерживании и ликвидации ННН промысла. Многие государства-члены предложили выработать критерии действий государств флага и изучить возможность применения санкций против судов под флагом, не отвечающих этим критериям государств. Было решено более подробно рассмотреть этот вопрос на следующей сессии КОФИ и провести консультативное совещание экспертов.

Первое рабочее совещание экспертов по рассмотрению вопросов ответственности государства флага прошло 25–28 марта 2008 г. в Ванкувере (Канада), в ходе которого были обсуждены вопросы оценки действий государства флага и применения санкций в случае несоблюдения критериев таких действий.

23—26 июня 2009 г. в Риме было проведено консультативное совещание экспертов по действиям государства флага. На нем прежде всего были рассмотрены и обсуждены рекомендации ванкуверского совещания.

Участники консультативного совещания экспертов 2009 г. подготовили рекомендации по таким вопросам, как критерии оценки действий государств флага и возможные санкции в отношении судов, использующих флаги государств, не отвечающих установленным критериям. Кроме того, были рассмотрены такие вопросы, как роль правительства, РФМО и гражданского общества в обеспечении соблюдения установленных критериев и принятии надлежащих мер государствами флага, а также вопросы оказания развивающимся странам помощи в соблюдении этих критериев.

На 28-й сессии КОФИ в 2009 г. делегации государств единогласно приняли решение о необходимости разработки соответствующего международного документа. В результате этого генеральный директор ФАО Ж. Диуф принял решение о созыве специального Технического консультативного совещания по действиям государства флага.

Техническое консультативное совещание прошло в штаб-квартире ФАО в Риме со 2 по 6 мая 2011 г. и было возобновлено в период с 5 по 9 марта 2012 г. и с 4 по 8 февраля 2013 г. В его работе приняли участие более 100 участников из 54 делегаций стран – членов ФАО и наблюдатели от пяти межправительственных и неправительственных международных организаций. Авторы данной монографии являлись членами российской делегации на сессиях указанного совещания и участвовали в разработке и принятии текста документа.

На первой сессии в 2011 г. со вступительной речью выступил директор отдела сохранения и использования рыбопромысловых ресурсов и ресурсов аквакультуры Департамента рыболовства и аквакультуры ФАО К. Кокрейн. Он отметил, что в соответствии с нормами международного права именно государство флага в первую очередь отвечает за осуществление действенного контроля над своими промысловыми судами и обеспечение соблюдения соответствующего законодательства, а также мер по сохранению и регулированию.

Также, по словам К. Кокрейна, Департамент рыболовства и аквакультуры ФАО зафиксировал рост озабоченности международного сообщества по поводу того, что многие государства флага не выполняют должным образом свои международные обязательства. Эти государства либо не в состоянии, либо не желают эффективно контролировать свой промысловый флот, причем многие принадлежащие к этим флотам суда занимаются ННН промыслом и связанной с ним деятельностью в морских районах, находящихся за пределами национальной юрисдикции государства флага. В связи с этим бремя по контролю за этими судами все больше переносится на других, в частности на прибрежные государства, государства порта и на членов РФМО. Это требует от этих государств подготовки кадров, создания инструментов обеспечения соблюдения законодательства и современных механизмов, которые являются весьма дорогостоящими, особенно для развивающихся стран.

Департамент рыболовства и аквакультуры ФАО на основе итогов консультативного совещания экспертов 2009 г. подготовил для обсуждения на Техническом консультативном совещании проект документа под рабочим названием «Критерии оценки действий государства флага».

С самого начала обсуждения проекта документа стало ясно, что делегации государств по-разному смотрят на ряд ключевых вопросов. В частности, при рассмотрении вопроса о сфере применения – географическом охвате – большинство делегаций настаивало на ответственности государства флага при осуществлении промысловой деятельности судами под его флагом только в открытом море и в зонах, находящихся под его юрисдикцией. По их мнению, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе свою юрисдикцию в отношении иностранных судов должны осуществлять исключительно прибрежные государства, рассматривать данные вопросы на совещании нецелесообразно.

ЕС и РФ выступили с заявлением о недопустимости такого обсуждения, поскольку государства флага должны отвечать за деятельность судов под своим флагом независимо, где это судно работает – в открытом море, в зонах других государств или даже в территориальном море. Данная позиция была поддержана Норвегией, Канадой, Новой Зеландией.

С учетом совершенно противоположных позиций государств по данному разделу проекта председателем Технического консультативного совещания было предложено отложить его рассмотрение на более поздний срок.

Сложно проходило обсуждение положений проекта, касающихся критериев регулирования, в которых перечислены международные договоры, на основании которых государство берет на себя обязательства осуществлять контроль над судами, плавающими под его флагом. Аргентина, Бразилия, Ангола, Чили высказались против такого подхода в связи с тем, что они не являются сторонами некоторых международных конвенций и соглашений. Было решено оставить это положение в первоначальной редакции, чтобы позже вернуться и сделать ее более гибкой.

Оценивая итоги первой сессии Технического консультативного совещания по действиям государства флага, необходимо отметить активную позицию всех участников в отношении важнейшей роли государства флага по предупреждению, сдерживанию и ликвидации ННН промысла.

Работа над проектом критериев действий государств была продолжена в 2012 г. на возобновленной сессии Технического консультативного совещания по действиям государства флага.

В самом начале этого совещания была согласована структура проекта критериев действий государства флага, в который вошли следующие разделы:

1. заявление о целях и принципах;

2. сфера применения (география, суда);

3. критерии оценки соблюдения;

4. порядок проведения оценки;

5. содействие соблюдению требований государствами флага и меры, препятствующие практике несоблюдения ими этих положений;

6. сотрудничество с развивающимися странами и оказание им помощи с целью укрепления потенциала.

В ходе работы Технического консультативного совещания практически удалось завершить работу над перечнем критериев действий государства флага, однако несколько важных пунктов остались несогласованными из-за возражений части делегаций.

Особую дискуссию вновь вызвал п. 3 «География» разд. II «Сфера применения» проекта, который по итогам первой сессии Технического консультативного совещания остался несогласованным. Как и на предыдущей сессии, делегации разделились на две группы. Первую составили те, кто настаивал на применении критериев оценки действий государства флага только для открытой части Мирового океана за пределами зон национальной юрисдикции (прежде всего страны Латинской Америки, в частности Аргентина, Бразилия, Чили). Вторая группа делегаций включила в себя тех, кто полагал, что критерии должны распространяться на все морские пространства, включая зоны прибрежных государств (РФ, ЕС, Канада, США).

Следует отметить, что в соответствии с Конвенцией ООН 1982 г. (ч. VII), Соглашением ООН 1995 г. о рыбных запасах (ст. 22), Соглашением ФАО 1993 г. по открытому морю (ст. III) и другими международными договорами государства флага несут главную ответственность за предупреждение, сдерживание и ликвидацию ННН промысла.

Однако современные масштабы ННН промысла в Мировом океане свидетельствует о том, что государства флага недостаточно эффективно выполняют свою обязанность. Как отмечается в одной из работ ФАО, ряд государств флага имеют недостаточно политической воли. Они позволяют рыболовным судам быть зарегистрированными на своих территориях и плавать под своим флагом без принятия каких-либо простейших шагов, необходимых для контролирования рыбопромысловой деятельности этих судов.

Основную проблему, безусловно, создают суда, плавающие под «удобными» флагами. По мнению ФАО, те государства флага, которые пока не проявили воли или были неспособны контролировать свои рыболовные суда, должны приложить особые усилия по выполнению МПД ННН промысла, одобренного ФАО в 2001 г.

Для России проблема иностранных судов под «удобными» флагами представляется крайне актуальной. Только за первые недели 2013 г. на Дальнем Востоке российскими пограничниками уже были задержаны два судна под флагом Камбоджи и одно под флагом Сьерра-Леоне, которые осуществляли незаконную добычу краба на континентальном шельфе России.

Как уже было отмечено, позицию по распространению сферы действия критериев на все морские акватории высказывали также США, Норвегия, Европейский союз и ряд других стран.

Норвегия еще в 1998 г. создала черный список, в который включаются иностранные суда, которые нарушили правила рыболовства в норвежских водах или в районах деятельности региональных организаций по управлению рыболовством.

ЕС в ноябре 2012 г. впервые опубликовал перечень государств, неэффективно борющихся с ННН промыслом. В него вошли Белиз, Камбоджа, Фиджи, Гвинея, Панама, Шри-Ланка, Того, Вануату. Странам, включенным в перечень, будет запрещено осуществлять поставку рыбопродуктов в Союз, участвовать в совместных промысловых операциях и договорах фрахтования судов государств – членов Европейского союза. Данная мера предпринята с целью принятия упомянутыми государствами законодательных мер в отношении своих судов, ведущих ННН промысел, в соответствии с требованиями международных актов.

Конгресс США в январе 2013 г. утвердил перечень стран, суда которых участвуют в ННН промысле: Республика Корея, Испания, Колумбия, Эквадор, Гана, Мексика, Панама, Танзания и Венесуэла. Этим странам направлены официальные уведомления с требованием незамедлительно привести деятельность своих судов в соответствии с требованиями региональных организаций по управлению рыболовством, в которых участвует США. Как только устанавливается, что та или иная страна имеет суда, занимающиеся ННН промыслом, США будут вести работу с указанной страной и стимулировать ее к принятию исправительных мер для решения проблемы ННН промысла. Отсутствие каких-либо шагов со стороны установленных стран для борьбы с ННН промыслом может приводить к запрету в отношении импорта определенных видов рыбопродукции в США.

По нашему мнению, Росрыболовству совместно с ФСБ России следовало бы учредить российский черный список, в который необходимо включить иностранные суда, нарушившие правила рыболовства в российской исключительной экономической зоне, в зонах региональных организаций по управлению рыболовством и международных договоренностей. Это даст нам право контролировать аренду и покупку российскими судовладельцами таких судов, а на российско-иностранных двусторонних комиссиях отказывать в допуске таких судов в наши воды.

Целесообразно было бы также разработать принудительные меры к странам, которые не принимают никаких мер к своим браконьерским судам в нашей исключительной экономической зоне и в международных водах.

Свою позицию по географическому охвату проекта документа о критериях действий государства флага отдельно высказала Норвегия. На официальном сайте ФАО опубликован документ от 11 января 2013 г., представленный данным государством.

В документе отмечается, что Норвегия с самого начала разработки проекта критериев предложила максимально широкую географию охвата, с тем чтобы они распространялись на все морские пространства. Это предложение получило поддержку ряда стран, в то время как другие предложили ограниченное применение документа, распространив его на воды, находящиеся за пределами национальной юрисдикции государств.

Как отметила Норвегия, цель критериев действий государства флага состоит в том, чтобы бороться с ННН промыслом и связанной с ним деятельностью. Ядро глобальной проблемы ННН промысла – это иностранные суда, незаконно входящие в воды, находящиеся под юрисдикцией развивающихся государств, которые не имеют возможностей или средств бороться с ними, такие суда фактически крадут их рыбу. Таким образом, крайне важно, чтобы критерии распространялись на те морские пространства, которые находятся под юрисдикцией других государств, отличных от государства флага.

Норвегия поддерживает идею, направленную на сотрудничество между государствами флага и прибрежными государствами. Последние в таком случае получат возможность защитить свои суверенные права.