Китайский опыт управления научно-технологическим развитием в сфере обороны и безопасности

2.6 Реформы 2008 года

В 2008 году произошли очередные значительные изменения в структуре оборонной промышленности Китая. Изменились отношений между ключевыми игроками, как на уровне государственных министерств, так и на оборонных предприятиях. Структура управления предприятиями ОПК, сложившаяся в результате реформ 2008 года приведена на рисунке 2.5.

Было создано новое Министерство промышленности и информационных технологий (Ministry of Industry and Information Technology (MIIT) и повышен статус Главного управления вооружения (General Armaments Department (GAD). Кроме того, повышение эффективности государственных оборонных предприятий стало основываться не только на «четырех механизмах» (Four Mechanisms,) «конкуренции, оценки, наблюдении и поощрении», но и на расширенных возможностях использования преимуществ коммерческой экономики и интеграции оборонной промышленности Китая в глобальную цепочку НИОКР. В целом, такой подход указывал на широкий процесс консолидации для повышения эффективности и качества при внедрении гражданско-военной интеграции в соответствии с принципом «Yujun Yumin» (найти военный потенциал в гражданских возможностях, locating military potential in civilian capability.), стимулирующим использование передовых наработок гражданского сектора в качестве технологического донора и резерва военно-промышленного комплекса.87

Важнейшей частью реформ 2008 года было реформирование и консолидация правительственных организаций.

Государственные министерства и ведомства, которые осуществляют надзор за политикой, руководством и инвестиционными проектами в оборонной промышленности, претерпели несколько изменений, направленных на устранение избыточности при укреплении надзора и поощрения качества.

После Первой сессии Всекитайского собрания народных представителей одиннадцатого созыва в марте 2008 года правительство приняло решение о создании нового суперминистерства, Министерства промышленности и информатизации. В рамках процесса консолидации новое министерство получило полномочия в отношении функций нескольких правительственных ведомств:

– функции Национальной комиссии развития и реформ (National Development and Reform Commission (NDRC;) в части промышленности и торговли;

Рисунок 2.5 – Структура управления предприятиями ОПК, сложившаяся в результате реформ 2008 года

– функции Государственного управления оборонной науки, техники и промышленности (State Administration of Science, Technology, and Industry for National Defense (SASTIND)), образованного на основе Государственного комитета по оборонной науке, технике и промышленности);

– функции Бюро информатизации Государственного совета (State Council Informatization Office).

Консолидация полномочий во вновь созданном министерстве происходила не только в рамках общего процесса упорядочения системы управления оборонной промышленностью, но также помогала упростить трансфер технологий между гражданскими и военными предприятиями в соответствии с принципом «Yujun Yumin». Вообще говоря, одна из важнейших целей создания нового министерства заключалась в содействии гражданско-военной интеграции, а также в координации развития передовых технологий и промышленности. Суперминистерство получило широкий спектр полномочий, включая управление телекоммуникационной отраслью и обеспечение информационной безопасности. Например, к ведению Министерства было отнесено издание нормативно-методических документов, относящимися к порядку использования нового программного обеспечения Green Dam Youth Escort – программы, которая должна была устанавливаться на все компьютеры, проданные в Китае после 1 июля 2008 года. Эта программа предназначалась для фильтрации сетевой активности пользователей и контроля доступа к нежелательным онлайн-ресурсам. В целом, опыт коммерческих телекоммуникационных и ИТ-секторов сыграл важную роль в обеспечении безопасности китайских военных разработок.

Ключевым подразделением нового министерства являлся Департамент гражданской и военной интеграции (Civil-Military Integration Department. Его основная задача – формировать политику и устанавливать стандарты, касающиеся «продвижения и передачи технологий военного, гражданского и двойного назначения и внедрения интегрированной системы стандартов».

Одним из ключевых элементов структурных реформ 2008 года было преобразование Государственного комитета по оборонной науке, технике и промышленности в Государственное управление оборонной науки, техники и промышленности. Хотя изменение в названии данной государственной структуры представляются несущественным, его содержательное наполнение имеет принципиальное значение.

Реорганизация 2008 года являлась крупнейшей с момента создания Государственного комитета по оборонной науке, технике и промышленности в 1982 году. Целью изменений было структурирование оборонной отрасли, позволяющее обеспечить большую совместимость с рыночными принципами, а также повышение эффективности оборонных научных исследований и разработок и расширение производственных возможностей.

Первоначально Государственный комитет по оборонной науке, технике и промышленности подчинялся как Центральному военному совету – высшему государственному органу по руководству всеми вооруженными силами Китайской Народной Республики, так и в Государственному совету – высшему государственному исполнительному органу КНР. Но в 1998 году правительство вывело его из-под контроля военных и подчинило исключительно гражданскому Государственному совету. Вследствие переподчинения Государственный комитет по оборонной науке, технике и промышленности перестал влиять на решения о закупках и на деятельность оборонных предприятий. Вместо этого правительство создало в 1998 году для централизации системы военных закупок Главное управление вооружения армии Китая. Оно стало отвечать за управление жизненным циклом вооружения от этапа НИОКР до утилизации. В рамках новой системы Государственный комитет по оборонной науке, технике и промышленности контролировал управление оборонными фирмами, а Главное управление вооружения представляло интересы Вооруженных сил. Благодаря этой реорганизации правительство стремилось повысить эффективность и ликвидировать коррупцию, разделив поставщиков и покупателей.

Фактически реформы 1998 года стали важным шагом в реформировании отношений между поставщиком и покупателем, направленным на установление стандартных рыночных правил.

В 2008 году правительство, на базе Государственного комитета по оборонной науке, технике и промышленности, создало Государственное управление оборонной науки, техники и промышленности и еще более понизило его статус и уменьшило полномочия. Основным бенефициаром реформ 2008 года на государственном уровне стало Главное управление вооружения НОАК, что четко свидетельствует о возрастании роли военных в системе государственного управления технологическим развитием в оборонной сфере. В то время как новое Государственное управление, будучи одним из структурных подразделений Министерства промышленности и информационных технологий фокусировалось исключительно на промышленном планировании и нормативных аспектах оборонно-промышленной базы, Главное управление вооружения консолидировало контроль над оборонными исследованиями, разработками и закупками и значительно повысило свой политический статус.

Рассмотрим подробнее структуру нового Государственного управления оборонной науки, техники и промышленности.

Государственное управление оборонной науки, техники и промышленности, организационно подчинялось Министерству промышленности и информационных технологий, которое было сформировано в рамках широкого процесса реструктуризации правительства проведенного в марте 2008 года. Новое Государственное управление стало играть меньшую роль в управлении технологическим развитием оборонной промышленностью по сравнению со своим предшественником – Государственным комитетом по оборонной науке, технике и промышленности.

По состоянию на 2008 год, Государственное управление оборонной науки, техники и промышленности включало следующие департаменты (рис. 2.6):

– Управление общего планирования (General Planning Department)

– Управление планирования развития (Development Planning Department)

– Финансово-бюджетное управление (Finance and Budgeting Department)

– Управление науки, технологий и контроля качества продукции (Science and Technology and Quality Department)

– Управление экономической координации (Economic Coordination Department)

– Управление стандартизации и контроля военной продукции (Military Component Complementarity and Supervision Deptartment)

– Первое управление системных разработок (Systems Engineering First Department)

– Второе управление системных разработок (Systems Engineering Second Department)

– Третье управление системных разработок (Systems Engineering Third Department)

– Четвертое управление системных разработок (Systems Engineering Fourth Department)

– Управление обеспечения безопасности и секретности (Secure Production and Secrecy Department)

– Управление по кадрам и образованию (Personnel and Education Department)

Рисунок 2.6 – Структура Государственного управления оборонной науки, техники и промышленности в 2008 году

Помимо Государственного управления оборонной науки, техники и промышленности в системе управления технологическим развитием оборонной промышленности большое значение имел Комитет по контролю и управлению государственным имуществом (State-owned Assets Supervision and Administration Commission of the State Council (SASAC)) – специальный комитет при Госсовете КНР, созданный в 2003 году в целях реформы управления госсобственностью вместо существовавшего с 1988 по 1998 гг. Управления по делам госимущества.

Комитет по контролю и управлению государственным имуществом отвечал за назначение топ-менеджеров государственных предприятий, в том числе 10 групп оборонных предприятий. Он обеспечивал политическое руководство развитием и реформированием государственной экономики. В этом качестве Комитет играл ключевую роль, позволяющую центральному правительству внедрять «четыре механизма» конкуренции, надзора, контроля и поощрения в оборонную экономику.

Действуя в качестве инвестора от имени государства, Комитет управлял государственными активами на сумму 10,6 трлн юаней.88 В качестве показателя его значимости можно отметить, что он являлся крупнейшим акционером в Китайской коммерческой авиационной компании (China Commercial Aircraft Company (COMAC)), одного из самых крупных авиаперевозчиков Китая.

Несмотря на свои полномочия и объем активов, находившихся в его распоряжении, Комитет по контролю и управлению государственным имуществом фактически не имел полного контроля над государственными активами в дочерних компаниях крупнейших государственных корпораций. Согласно данным этого Комитета, 100 государственных предприятий, которыми он управлял в 2009 году, имели около 17 000 дочерних компаний. Но надзорные полномочия Комитета распространяются только на головные государственные предприятия, а не на их дочерние компании.

За прошедшее с реформ 1998—1999 годов десятилетие Китай реорганизовал структуру своих оборонных корпораций и их дочерних компаний. До 1999 года пять государственных корпораций управляли каждая своим сектором оборонной промышленности. Но в 1999 году Государственный совет осуществил их реформирование в целях повышения конкуренции и эффективности. Каждая из пяти корпораций была разделена на две группы государственных предприятий. В 2002 году к существующим десяти группам предприятий прибавилась новая государственная корпорация в сфере электроники – Государственной корпорации электронной промышленности (China Electronics Technology Group Corporation (CETC).

В целом, можно отметить, что реформирование структуры управления оборонными предприятиями демонстрировало неизменную приверженность китайского правительства использованию передовых наработок гражданского сектора в качестве технологического донора для военно-промышленного комплекса и построения новой модели функционирования оборонной промышленности Китая. Основными направлениями реализации данного подхода являлись:

1. Увеличение финансирования закупки вооружения и военной техники.

2. Доступ оборонных предприятий к технологическим преимуществам коммерческих предприятий.

3. Интеграция в глобальную цепочку производства и НИОКР, которая обеспечивает доступ к зарубежным технологиям и ноу-хау.

4. Фундаментальные реформы, основанные на «четырех механизмах»: «конкуренции, оценки, контроля и поощрения».

Еще в середине XIX века, после поражения в «Опиумных войнах» китайский ученый Вэй Юань выдвинул свой знаменитый тезис, ставший идеологической установкой «Движения самоусиления» – «Изучить то, чем сильны варвары, для того чтобы одолеть их».

Именно этот тезис – «учиться у варваров их передовой технике», определил вектор китайского научно-технологического развития на последующий период.

Линия правительства на использование передовых наработок гражданского сектора в качестве технологического донора для военно-промышленного комплекса являлась практической реализацией данного тезиса, поскольку именно гражданский сектор имел возможность привлекать зарубежные технологии, которые, в силу ограничений экспортного контроля, были недоступны оборонной промышленности.

Взаимодействие между китайскими оборонными предприятиями, их дочерними компаниями и иностранными высокотехнологичными компаниями способствовало передаче ресурсов, которые имели решающее значение для расширения военных производственных возможностей Китая.

Как отметили американские аналитики89, можно выделить три канала, через которые западные компании вносили свой вклад в увеличение возможностей оборонной промышленности КНР: передачу технологий, ноу-хау и капитала. Эти три типа трансфера осуществлялись, главным образом, через совместные исследовательские и учебные центры, совместные предприятия и инвестиции, и другие виды стратегического партнерства, в рамках которых распределяются информация и ресурсы.

Доступ оборонным предприятий к технологиям часто осуществлялся через дочерние компании крупных оборонных корпораций. Эти дочерние компании занимались коммерческой деятельностью, обычно через свое представительство в Гонконге, но оставались связанными, через организационную надстройку, с государственными оборонными концернами. Такая структура связей облегчала направление потока технологий, ноу-хау и капитала в военно-промышленный сектор.

В Годовом отчете министерства обороны США Конгрессу за 2009 год «О военной мощи Китая» перечисляются технологии двойного назначения, которые руководство Пекина надеется использовать в военных целях. На основе анализа Национального средне- и долгосрочного плана развития науки и технологий (2006—2020) гг., в докладе отмечалось, что «основные специализированные направления», исследований и инноваций, включают: основные электронные компоненты, высококачественные универсальные чипы и программное обеспечение для операционных систем, производство больших интегральных схем, широкополосную беспроводную мобильную связь, высокопроизводительные станки с числовым программным управлением, большие самолеты, спутники, пилотируемые космические полёты и лунные исследования.90

Обмены в коммерческом секторе между западными и китайскими компаниями предоставляли Китаю доступ к целому ряду таких технологий. Так, в авиации, работающие на китайском рынке компании Boeing и Airbus, утверждали, что их деятельность соответствует требованиям экспортного контроля, а передача технологий и ноу-хау необходима для обеспечения в Китае стандартов безопасности и качества. С 1993 года «Боинг» обучил тридцать семь тысяч китайских специалистов в области авиации методам пилотирования, производственным технологиям, управлению и контролю качества. Компании США также могли способствовать передаче технологий в авиационную промышленность Китая путем перемещения производства самолетов и комплектующих. Например, в апреле 2008 года китайская компания Shenyang Aircraft достигла соглашения с американским производителем Cessna Aircraft Company о начале производства своего нового самолета – легкого спортивного самолета SkyCatcher модели 162 (LSA).91 Помимо передачи технологий, это соглашение также включало обязательства по передаче ноу-хау и капитала.

Электроника и ИТ-сектор также представляли проблему разработчикам политики экспортного контроля в США. Несмотря на последствия передачи технологий, западные телекоммуникационные и ИКТ-компании зарабатывали миллиарды за счет своих отношений с китайскими частными фирмами. Многие транснациональные корпорации, такие как Ericsson, Microsoft и Network Solutions, передали основные технологии в качестве средства достижения выгодных рыночных позиций. Формирование политики экспортного контроля для сохранения конкурентоспособности США на китайском рынке, одновременно ограничивая передачу чувствительных технологий, требовало сложного согласования интересов.

Эта проблема усугубляется тем фактом, что основные игроки в ИТ-секторе Китая, сотрудничающие с транснациональными корпорациями, формально дистанцировались от оборонной промышленности, но фактически поддерживали глубокие связи с китайской армией, которая выступала в качестве источника финансирования, партнера по исследованиям и элитного заказчика. Ярким примером является компания Huawei Technologies Ltd. Компания Huawei, основанная бывшим директором Информационно-инженерной академии Генерального штаба китайской армии, имела офисы в США, Германии, Швеции и России и партнерские отношения с зарубежными технологическими компаниями по всему миру.92 В Китае Huawei сотрудничала с такими зарубежными корпорациями, как Lucent, Motorola, Intel, IBM, AT&T, Texas Instruments и Sun Microsystems через совместные лаборатории и другие механизмы технологического сотрудничества.

Успешная стратегия технологического развития вывела компанию Huawei Technologies в мировые лидеры, в частности, в технологии мобильной связи пятого поколения (5G). Успехи компании в данном направлении настолько значительны, что США стали рассматривать её в качестве угрозы своей национальной безопасности и предприняли меры по минимизации этой угрозы. Как сообщило американское издание The Wall Street Journal, в начале 2019 года федеральный прокурор США начал уголовное расследование в отношении китайской Huawei Technologies. Министерство юстиции США обвинило Huawei и её финансового директора Мэн Ваньчжоу в сговоре с целью нарушения санкций США в отношении Ирана путём ведения бизнеса через дочернюю компанию, наличие которой она пыталась скрыть. Согласно второму обвинительному акту, Huawei подозревалась в попытке похитить коммерческую тайну у телекоммуникационного оператора T-Mobile и в предложении выплаты бонусов его сотрудникам за передачу конфиденциальной информации. Хотя компания Huawei ранее заявила, что урегулировала все споры с T-Mobile ещё в 2017 году.93

В 2020 году США объявили об ужесточении ограничений в отношении Huawei. Министерство торговли США добавило 38 филиалов компании Huawei в «черный список» американского правительства. Всего под запрет попали 152 филиала с момента введения ограничений в мае 2019 года, заявил глава Госдепа Майк Помпео. «Администрация США видит в Huawei продолжение руки Компартии Китая. Поэтому мы приняли соответствующие меры», – отметил Помпео. Министерство торговли США расширило объявленные ограничения, чтобы помешать китайскому телекоммуникационному гиганту в получении полупроводников без специальной лицензии. Речь, в том числе, шла о чипах, изготовленных иностранными фирмами, которые были разработаны или произведены с использованием американского программного обеспечения или технологий.94

19 мая 2022 года Канада объявила о запрете оборудования для 5G-сетей производства китайских компаний Huawei Technologies в целях защиты национальной безопасности. «Мы исключаем Huawei из наших сетей 5G, – заявил журналистам в Оттаве министр промышленности Франсуа-Филипп Шампань. Провайдеры, у которых уже установлено это оборудование, должны будут прекратить его использование и демонтировать его в соответствии с планами, которые мы объявляем сегодня».95

В судостроении структура промышленности такова, что коммерческие и военные проекты осуществляются на одних и тех же верфях и в одних и тех же проектных и исследовательских центрах. В результате оборонный сектор имели доступ к передовым технологиям, доступным через коммерческие контракты на судостроение. Два исследовательских института, в частности, играли ключевую роль в содействии передаче технологий в судостроении: Китайский проектно-исследовательский институт кораблестроения и океанской техники и Шанхайский проектно-исследовательский кораблестроительный институт. Это два крупных института входили в состав Китайской государственной судостроительной корпорации. Именно они часто заключали контракты с иностранными юридическими лицами на покупку или производство коммерческих судов или морских сооружений. Шанхайский институт имел обширные деловые контакты с Соединенными Штатами, Россией, Японией, Великобританией, Германией и Сингапуром. Этот же институт и Институт кораблестроения и океанской техники связаны с британской компанией Avena, которая предоставляла судостроителям по всему миру программное обеспечение и базы данных. Технология Tribon от Avena использовались пятнадцатью крупными верфями китайских судостроительных концернов.96

Участие Института кораблестроения и океанской техники в международных выставках являлось еще одним способом получения технологий, используемых ведущими судостроительными компаниями мира. Так, например, старший инженер этого института, Ли Сяопин, состоял в членском комитете ежегодной Международной конференции по высокоэффективным морским судам. Конференция проходила в 2009 году в Шанхае совместно с Китайской международной корабельной выставкой.97

Международные выставки и салоны также используются для привлечения иностранных технологий, капитала и демонстрации собственных китайских достижений. Все сектора оборонной промышленности в рассматриваемый период активно работали на этом направлении. Например, в ноябре 2008 года Китайская северная промышленная корпорация приняла участие в Международной выставке вооружения в Пакистане (IDEAS-2008), а в феврале 2009 года участвовала в крупной международной выставке вооружения IDEX-2009, состоявшейся в Абу-Даби. В рамках масштабной кампании по продвижению международных продаж китайского вооружения, на этих выставках был представлен зенитно-ракетный комплекс ближнего радиуса действия «Yitian», оснащенный ракетой TY-90 («Небесная ласточка») класса «воздух-воздух» ближнего радиуса действия. Эта система была впервые показана на международном уровне с момента объявления о её создании в 2004 году.98