Научно-практический комментарий к пост. ПВС РФ «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке»
- -
- 100%
- +
© Алексеев В. А., 2024
© ООО «Проспект», 2024
Предисловие
Самовольное (незаконное) строительство – это проблема, имеющая широкое распространение в мировой практике. В России вопрос о самовольном строительстве весьма актуален, в его решении участвуют нормы различных отраслей права, к которым прежде всего относятся административно-правовые и гражданско-правовые нормы.
Первым нормативным актом, посвященным борьбе с самовольным строительством на территории России, было Постановление Совета народных комиссаров (СНК) РСФСР от 22 мая 1940 г. № 390 «О мерах борьбы с самовольным строительством в городах, рабочих, курортных и дачных поселках». Это Постановление действовало (в редакции от 23 июля 1993 г.) и применялось в части, не противоречащей ст. 222 ГК РФ, вплоть до 1 февраля 2020 г.[1]. В духе времени издания этого нормативного акта место основного средства борьбы с самовольным строительством занимала уголовная репрессия – руководители государственных учреждений и предприятий, кооперативных и общественных организаций привлекались к уголовной ответственности по ст. 110 Уголовного кодекса РСФСР, а индивидуальные застройщики – по ст. 90 этого Кодекса.
ГК РСФСР 1964 г. включил ст. 109 «Последствия самовольной постройки дома». Если Постановление СНК РСФСР от 22 мая 1940 г. № 390 было в равной степени отнесено как к физическим лицам, строящим жилые дома, так и к «государственным учреждениям и предприятиям, кооперативным и общественным организациям» (п. 2), то ст. 109 ГК РСФСР касалась исключительно «гражданина, построившего жилой дом (дачу) или часть дома (дачи)». Данная норма была призвана определить исключительно негативные последствия самовольного строительства, в качестве которых выступала необоротоспособность построенного объекта и обязанность его сноса. Возможность признания права собственности за самовольным застройщиком исключалась. Результат строительства по решению суда мог быть безвозмездно изъят и зачислен в фонд местного Совета народных депутатов.
В ст. 222 ГК РФ впервые было сформулировано определение самовольной постройки, которое в дальнейшем претерпевало значительные изменения. Пункт 2 этой статьи сохранил негативные последствия самовольной постройки в виде отсутствия на нее права собственности, невозможности ею распоряжаться и обязанности ее снести. Вместе с тем п. 3 ст. 222 ГК РФ предусмотрел возможность судебного признания права на СП как за самовольным застройщиком, так и за обладателем вещного права на земельный участок, на котором она создана.
В ст. 222 ГК РФ вносились существенные изменения в 2006[2], 2015[3] и 2018[4] гг. К вопросам самовольного строительства неоднократно обращались высшие судебные органы РФ. Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 10, Пленума ВАС РФ № 22 от 29 апреля 2010 г. «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» содержало раздел «Споры, связанные с самовольной постройкой» (п. 22–31)[5]. Обзоры судебной практики по вопросам самовольного строительства публиковались в 2010[6], 2014[7] и 2022[8] гг.
Проблема самовольных построек неоднократно рассматривалась и Конституционным Судом РФ, по данным которого ст. 222 ГК РФ входит в число наиболее часто обжалуемых в Конституционном Суде РФ правовых норм[9].
Анализ развития института самовольной постройки приводит к выводу о том, что ни законодатель, ни судебная практика так и не смогли сформировать четкую концепцию развития и применения соответствующего законодательства. Долгие годы законодатель пытается найти баланс между необходимостью жесткой регламентации строительства и желанием сохранить результаты незаконной деятельности, в которые вложен труд людей, а судебная власть пытается примирить эти два противоположных подхода. Объем ст. 222 ГК РФ за 28 лет ее существования вырос в пять раз, а российская правовая доктрина по отношению к самовольному строительству содержит диаметрально противоположные взгляды. Ряд ученых придерживается либерального направления, полагая, что задача судов состоит в признании права на незаконно построенные объекты во всех возможных случаях. Другие представители правовой науки, к которым относится и автор этой работы, выступают за то, что самовольное строительство – это, прежде всего, умышленное правонарушение, а возникновение собственности у правонарушителя противоречит основным принципам гражданского права.
12 декабря 2023 г. Пленум Верховного Суда РФ принял постановление № 44 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке» (далее – Постановление), заменившее собой соответствующий раздел в совместном постановлении Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 29 апреля 2010 г. № 10/22. В результате вместо 10 пунктов в старом постановлении в новом их оказалось 48. При таком объеме разъяснений мы были вправе ожидать, что Постановление внесет необходимую ясность в подходы к рассмотрению дел, связанных с самовольными строительством, и исключит принятие судами произвольных решений.
Однако, к сожалению, этим надеждам не суждено было сбыться. Разумеется, Постановление затронуло весьма широкий круг вопросов материального и процессуального права, расширяя базу для более устойчивой судебной практики. В то же время многие положения сформулированы не вполне удачно и сами нуждаются в дополнительном разъяснении. Авторы Постановления попытались установить общие принципы соотношения мер ответственности за самовольное строительство (запрет оборота самовольных построек, их снос и приведение в соответствие с установленными требованиями), с одной стороны, и признания права на эти объекты – с другой. Среди этих принципов оказались:
а) приоритет сохранения постройки (п. 10 Постановления);
б) принцип пропорциональности, согласно которому устранение последствий допущенного нарушения должно быть соразмерно самому нарушению (п. 25 Постановления);
в) запрет признания права при недобросовестном поведении истца (п. 43 Постановления).
Между тем, последовательное применение этих подходов приводит к сохранению объектов самовольного строительства в течение неограниченного времени в неопределенном статусе, когда исключены как меры ответственности, так и признание права на объект. Имеются неустранимые противоречия между применением принципа исключения ответственности за самовольное строительство без вины (п. 21–23 Постановления) и возложением ответственности на лиц, которые не совершали действий по самовольному строительству и не могли знать о приобретении ими самовольной постройки (п. 13 Постановления).
Традиционно, научному комментированию подвергаются нормативные акты. Что же касается руководящих разъяснений Верховного Суда РФ, то они сами представляют собой акты судебного толкования правовых норм. В этом смысле читателю предлагается не совсем обычный научно-практический комментарий. Идея его создания возникла в связи с тем, что Постановление фактически представляет собой попытку создания концепции применения закона о самовольном строительстве, выходящей за пределы собственно содержания правовых норм. Эта попытка нуждается в оценке с точки зрения действующего закона и возможности ее практического применения. Кроме того, сложная структура Постановления без его тщательного анализа не позволяет установить соотношение положений, сформулированных в его различных пунктах, выявления их взаимосвязей, а в отдельных случаях, и противоречий.
Критически относясь к ряду положений Постановления, автор, тем не менее, осознает, что они являются обязательными для применения судами. Поэтому в спорных ситуациях предлагаются подходы в наибольшей степени соответствующие действующему законодательству.
Необходимо отметить, что проблемы содержания и применения Постановления вызваны, в первую очередь, недостатками закона, который ошибочно объединил в ст. 222 ГК РФ гражданско-правовое нарушение (строительство на чужом земельном участке) и многообразные административно-правовые нарушения в области строительства. В связи с этим при комментировании отдельных положений Постановления, автор вносит предложения по исключению из гражданско-правового регулирования ряда нарушений закона при строительстве.
О структуре КомментарияПостановление включает 48 пунктов, большинство из которых разделено на абзацы. В комментарии текст каждого пункта выделен жирным шрифтом. Номера абзацев указаны в скобках – (1), (2) и т. д. Комментарий к каждому пункту Постановления также разделен на пункты, номера которых включают номер комментируемого пункта Постановления и номер по порядку (например, пункты комментария к пункту 10 Постановления имеют номера 10.1, 10.2 и т. д.). В тексте комментария абзацы комментируемого пункта Постановления указываются жирным шрифтом – абз. (1), абз. (2) и т. д.
Имеется список использованных сокращений.
Список использованных сокращений
Постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации от 2 декабря 2023 г. № 44
«О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ, ВОЗНИКАЮЩИХ В СУДЕБНОЙ ПРАКТИКЕ ПРИ ПРИМЕНЕНИИ НОРМ О САМОВОЛЬНОЙ ПОСТРОЙКЕ»
1
(1) Правовое регулирование отношений, связанных с возведением (созданием) на земельном участке объектов недвижимого имущества, осуществляется нормами гражданского, земельного, градостроительного, водного, лесного и иного законодательства.
(2) Собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их реконструкцию или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются собственниками и иными правообладателями земельных участков при условии соблюдения правового режима земельного участка, а также законодательства о градостроительной деятельности, требований технических регламентов, экологических требований, санитарно-гигиенических правил и нормативов, требований пожарной безопасности и иных требований, предусмотренных законодательством (пункт 2 статьи 260, пункт 1 статьи 263 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), пункт 2 статьи 7, подпункт 2 пункта 1 статьи 40, пункт 1 статьи 41 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ), пункт 14 статьи 1, статья 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), часть 2 статьи 5 Федерального закона от 30 декабря 2009 года № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», статья 36 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», пункт 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», абзац четвертый статьи 20 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» и другие).
(3) Возведение (создание) здания, сооружения (далее также – объект, постройка) с нарушением установленных законодательством требований может свидетельствовать о самовольности такой постройки (пункт 1 статьи 222 ГК РФ).
_______________________
Перечень отраслей, которые принимают участие в регулировании данных отношений, не является исчерпывающим, поскольку указано, что помимо норм гражданского, земельного, градостроительного, водного и лесного права отношения по созданию объектов недвижимости могут регулировать также иные нормы. Например, законодательство о недрах (ч. 1 ст. 19 Закона о недрах) устанавливает, что собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков имеют право осуществлять в границах данных земельных участков строительство подземных сооружений на глубину до пяти метров в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации», определенные требования к строительству содержат законы об охране окружающей среды и пожарной безопасности, не относящиеся к перечисленным отраслям.
1.2. Абз. (2) полностью воспроизводит п. 1 ст. 263 ГК, содержащий общее положение о праве собственника земельного участка:
• возводить на нем здания и сооружения;
• осуществлять их перестройку или снос;
• разрешать строительство на своем участке другим лицам.
В качестве условий осуществления этих прав ГК указывает соблюдение градостроительных и строительных норм и правил[11], а также требований о целевом назначении земельного участка[12].
В п. 2 ст. 263 ГК сформулировано диспозитивное общее правило о том, что собственник земельного участка приобретает право собственности на здание, сооружение и иное недвижимое имущество, созданное им для себя на принадлежащем ему участке. Исключением из этого правила являются случаи создания СП, последствия которой, согласно абз. 2 п. 2 ст. 263 ГК определяются в ст. 222 ГК.
1.3. В абз. (2) отмечается, что права, указанные в п. 1.2 Комментария, могут осуществляться не только собственником, но и иными правообладателями земельных участков. К числу иных правообладателей относятся лица, владеющие земельными участками на правах постоянного (бессрочного) пользования (ст. ст. 268 ГК, ст. 39.9 ЗК), пожизненного наследуемого владения (ст. 265–267 ГК, ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-Ф3 «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»), аренды, предусматривающей право на строительство[13], сервитута (ст. 274, 277 ГК, ст. 23 ЗК), публичного сервитута (ст. 23.ЗК).
1.4. Если п. 1 ст. 263 ГК в качестве возможных ограничений называет соблюдение градостроительных и строительных норм и правил и требований о целевом назначении земельного участка, то Постановление требует соблюдения правового режима земельного участка, а также законодательства о градостроительной деятельности, требований технических регламентов, экологических требований, санитарно-гигиенических правил и нормативов, требований пожарной безопасности и иных требований, предусмотренных законодательством. При этом в качестве норм, требующих соблюдения указаны:
• п. 2 ст. 260 ГК и п. 2 ст. 7 ЗК – требуют осуществлять использование земельного участка в пределах, определяемых его целевым назначением, которое, в свою очередь, определяется его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием;
• подп. 2 п. 1 ст. 40 и п. 1 ст. 41 ЗК – устанавливают право собственников и иных правообладателей земельных участков возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;
• п. 14 ст. 1 ГрК – содержит определение реконструкции;
• ст. 2 ГрК – устанавливает основные принципы законодательства о градостроительной деятельности, нарушение которых может повлечь незаконность строительства;
• ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» – указывает, что безопасность зданий и сооружений обеспечивается посредством соблюдения требований этого Закона, требований стандартов и сводов правил, включенных в предусмотренные этим Законом специальные перечни, или требований специальных технических условий;
• ст. 36 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» – предусматривает специальные требования в области охраны окружающей среды к архитектурно-строительному проектированию, строительству и реконструкции;
• п. 2 ст. 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» – устанавливает, что при градостроительной деятельности и строительстве должны соблюдаться санитарные правила;
• абз. 4 ст. 20 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» – устанавливает, что «техническое регулирование в области пожарной безопасности осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о техническом регулировании в области пожарной безопасности.
Данный перечень, видимо, следует расценивать как список условий, которые должны соблюдаться при осуществлении права на застройку земельного участка, явно не претендует на исчерпывающий характер, о чем свидетельствуют слова «и другие». На самом деле количество нормативных актов, определяющих требования к градостроительной деятельности, проектированию и строительству, очень велико. Перечислить эти акты в виде исчерпывающего перечня невозможно, учитывая также и то, что они будут различны в зависимости от вида и целевого назначения создаваемого здания (сооружения).
1.5. Абз. (3) содержит положение о том, что создание объекта с нарушением установленных законодательством требований может свидетельствовать о самовольности такой постройки (п. 1 ст. 222 ГК). Из этой формулировки, которая представляется самой важной в данном пункте, следует:
1) само по себе установление нарушений закона[14] при создании объекта не является достаточным для признания постройки самовольной и применения к ней положений ст. 222 ГК;
2) в то же время отсутствие нарушений закона при создании объекта должно исключать признание постройки самовольной;
Таким образом, установление нарушений закона при строительстве является основанием для постановки вопроса о признании постройки самовольной, а отсутствие таких нарушений должно исключать рассмотрение данного вопроса.
2
(1) В силу пункта 1 статьи 222 ГК РФ самовольной признается постройка при наличии хотя бы одного из следующих признаков:
• возведение (создание) на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке;
• возведение (создание) на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта на дату начала его возведения и на дату выявления постройки;
• возведение (создание) без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений, если требование о получении соответствующих согласований, разрешений установлено на дату начала возведения и является действующим на дату выявления постройки;
• возведение (создание) с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, если такие нормы и правила установлены на дату начала возведения постройки и являются действующими на дату ее выявления.
(2) Данный перечень признаков самовольной постройки является исчерпывающим. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления не вправе устанавливать дополнительные признаки самовольной постройки (пункт «о» статьи 71 Конституции Российской Федерации, пункт 1 статьи 3 ГК РФ).
(3) Изменение требований к строительству после начала правомерного строительства или реконструкции объекта (например, установление границ территорий общего пользования (красных линий) после начала строительства объекта с соблюдением правового режима земельного участка) не является основанием для признания такой постройки самовольной (абзац первый пункта 1 статьи 222 ГК РФ).
(4) Если на день вынесения решения суда ранее выявленные признаки самовольной постройки устранены или более не являются таковыми вследствие изменения правового регулирования и отсутствуют иные основания для признания постройки самовольной, суд отказывает в удовлетворении требования о сносе самовольной постройки, о ее сносе или приведении в соответствие с установленными требованиями.
_______________________
Возможно, законодатель попытался решить таким образом проблему отнесения к СП объектов, возникших в результате реконструкции, понимая под возведенными полностью новые объекты (объекты нового строительства), а слово «созданные» используя для обозначения возникновения новых объектов в результате реконструкции.[16] Правда, без соответствующих пояснений трудно удостовериться в справедливости этих догадок, а способ распространения нормы о СП на реконструированные объекты (если именно это имел в виду законодатель) представляется не вполне удачным.
Учитывая изложенные выше обстоятельства, в Комментарии будет использоваться по отношению к СП только термин «создание», имея в виду, что понятие «возведение» им полностью охватывается.
2.2. Пункт 1 ст. 222 ГК построен таким образом, что для признания объекта СП достаточно только одного из четырех признаков[17] (как указано в Постановлении, «хотя бы одного»). Но, в принципе, возможна любая комбинация этих признаков. Не исключено, что результат строительства будет отвечать всем четырем признакам одновременно.
2.3. Понятие «самовольное строительство» объединяет в себе несколько правонарушений, относящихся к разным отраслям права. Создание объекта на земельном участке, который не принадлежит лицу, осуществившему постройку, является гражданским правонарушением, поскольку ущерб наносится отношениям собственности на данный участок, а иногда и иным правам, опосредующим законное владение участком. Такое правонарушение является одним из видов создания объекта на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке (1-й признак СП). К гражданским следует отнести также отдельные виды нарушений, связанных с отсутствием необходимых в силу закона согласований, разрешений (3-й признак СП). Речь в данном случае идет об отсутствии согласий на реконструкцию многоквартирного дома всех собственников помещений в нем[18] и согласий сособственников на строительство или реконструкцию здания (сооружения), при наличии общей собственности на земельный участок или объект реконструкции[19].
Признаки других правонарушений, объединенных понятием самовольного строительства, находятся за пределами гражданско-правового регулирования. КС указал, что «самовольное строительство представляет собой правонарушение, которое состоит в нарушении норм земельного законодательства, регулирующего предоставление земельного участка под строительство, либо градостроительных норм, регулирующих проектирование и строительство»[20]. Строительство на чужом земельном участке не охватывается этой формулировкой, но к остальным вариантам она вполне применима. Нормы о порядке предоставления земельных участков и градостроительные нормы, устанавливающие процедуры выдачи разрешений на строительство и технические требования к построенным объектам, относятся к административному праву. Следовательно, мы имеем дело с административными правонарушениями. За некоторые из них предусмотрена административная ответственность[21]. В свою очередь, п. 2 ст. 222 ГК определяет лишь гражданско-правовые последствия административного правонарушения.