Научно-практический комментарий к пост. ПВС РФ «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке»
- -
- 100%
- +
В связи с этим формально правильное утверждение в абз. (2) о том, что органы государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления не вправе устанавливать дополнительные признаки СП, должно быть истолковано с учетом возможности этих органов устанавливать и изменять правила, нарушения которых составляют признаки СП. При этом Постановление ссылается на п. «о» статьи 71 Конституции РФ и п. 1 ст. 3 ГК, которые относят к ведению РФ гражданское законодательство. В то же время в абз. (1) п. 1 Постановления справедливо указано, что отношения, связанные с созданием на земельном участке объектов недвижимого имущества, регулируются нормами гражданского, земельного, градостроительного, водного, лесного и иного законодательства[39]. В силу этого относить правовое регулирование вопросов, связанных с самовольным строительством только к гражданскому праву вряд ли обоснованно[40].
2.25. Согласно абз. 1 п. 1 ст. 222 ГК разрешенное использование земельного участка, требование о получении соответствующих согласований, разрешений, а также нарушенные градостроительные и строительные нормы и правила должны быть установлены на дату начала создания СП и быть действующими на дату ее выявления. В связи с этим в абз. (3) отмечается, что изменение требований к строительству после начала правомерного строительства или реконструкции объекта не является основанием для признания такой постройки самовольной. Данный подход вполне логичен. Нельзя признавать постройку самовольной, если строительство началось раньше, чем были установлены определенные ограничения, «нарушенные» при строительстве. Не подлежит признанию самовольной и та постройка, которая не соответствует ограничениям, существовавшим, когда строительство начиналось, но отмененным к моменту выявления объекта, в отношении которого устанавливается законность строительства.
Необходимо иметь в виду, что доказыванию подлежит момент начала строительства, а не момент выдачи на него разрешений и согласований, поскольку текст правовой нормы однозначно говорит о «дате начала возведения или создания».
2.26. В предыдущем пункте Комментария указано, что объект может быть признан СП, если нарушенные нормы и правила действовали на дату начала создания и на дату выявления СП. Однако абз. (4) отмечает, что если на день вынесения решения суда ранее выявленные признаки СП устранены или более не являются таковыми вследствие изменения правового регулирования, и отсутствуют иные основания для признания постройки самовольной, суд отказывает в удовлетворении требования о сносе СП или приведении в соответствие. Следовательно, для признания постройки самовольной нарушенные нормы и правила должны сохранять свое действие до вынесения решения суда. Если к моменту удаления судей в совещательную комнату данные нормы и правила утратили силу, объект не может быть признан СП и, соответственно, к нему не могут быть применены меры, предусмотренные п. 2 ст. 222 ГК.
В формулировке абз. (4) нужно обратить внимание и на то, что нарушенные нормы на момент вынесения решения суда могут продолжать действовать, но признаки СП могут быть устранены ответчиком или иными лицами. И в этом случае объект не может быть признан СП, но не в связи с отменой действия норм, а в связи с фактическим устранением нарушений, которые являлись признаками СП. Таким образом, как нарушенные правила, так и фактические признаки их нарушения должны существовать на момент вынесения решения. В противном случае объект не может быть признан СП.
3
(1) Возведение объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома без разрешения на строительство либо до направления уведомления о планируемом строительстве не является основанием для признания его самовольной постройкой (часть 13 статьи 51.1 ГрК РФ, часть 12 статьи 70 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее – Закон о государственной регистрации недвижимости), часть 5 статьи 16 Федерального закона от 3 августа 2018 года № 340-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»).
(2) Судам следует учитывать, что до 1 марта 2031 года возведение (создание) таких объектов на земельных участках, предназначенных для ведения гражданами садоводства, для индивидуального жилищного строительства или для ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством своей деятельности, без соблюдения порядка, предусмотренного статьей 51.1 ГрК РФ, и регистрация на них права собственности на основании только технического плана, подготовленного на основании декларации, составленной и заверенной правообладателем земельного участка, и правоустанавливающего документа на земельный участок являются законными действиями застройщика (часть 11 статьи 24, часть 12 статьи 70 Закона о государственной регистрации недвижимости).
_______________________
Объект индивидуального жилищного строительства (далее – объект ИЖС) – «отдельно стоящее здание с количеством надземных этажей не более чем три, высотой не более двадцати метров, которое состоит из комнат и помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании, и не предназначено для раздела на самостоятельные объекты недвижимости» (п. 39 ст. 1 ГрК).
Садовый дом — здание сезонного использования, предназначенное для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их временным пребыванием в таком здании (п. 2 ст. 3 Федерального закон от 29.07.2017 № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).
3.2. Согласно ч. 1 ст. 51.1 ГрК для строительства и реконструкции указанных выше объектов разрешение на строительство не требуется. Застройщик подает в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы уведомление о планируемом строительстве с необходимыми приложениями (ч. 3 ст. 51.1 ГРК). Уполномоченные органы в течение семи рабочих дней со дня поступления уведомления о планируемом строительстве направляют застройщику уведомление о соответствии параметров объекта ИЖС или садового дома установленным параметрам и допустимости размещения объекта на земельном участке (далее – уведомление о соответствии) либо о несоответствии установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта на земельном участке (далее – уведомление о несоответствии). Получение застройщиком уведомления о соответствии либо ненаправление указанными уполномоченными органами уведомления в срок считается согласованием указанными органами строительства или реконструкции объекта (ч.13 ст. 51.1 ГрК).
В случае получения застройщиком уведомления о соответствии либо ненаправления указанными органами в срок уведомления о несоответствии убытки, причиненные застройщику сносом или приведением в соответствие объекта в связи с признанием таких объектов СП вследствие несоответствия их параметров предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, или обязательным требованиям к параметрам объектов капитального строительства либо вследствие недопустимости размещения таких объектов в полном объеме подлежат возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации, или казны муниципального образования (ч. 15 ст. 51.1 ГрК).
3.3. Исходя из приведенных в предыдущем пункте Комментария норм, следует, что строительство объекта ИЖС или садового дома без уведомления о соответствии, либо при получении уведомления о несоответствии должно считаться строительством без получения на это необходимых в силу закона согласований (3-й признак СП).
При этом ошибочное направление уведомления о соответствии, либо не направление уведомления о несоответствии не является основанием для непризнания постройки самовольной и не исключает решения о ее сносе или приведении в соответствие. Однако в этом случае убытки застройщика подлежат возмещению за счет казны соответствующего публичного образования.
3.4. Тем не менее в соответствии с абз. (1) создание объекта ИЖС или садового дома без разрешения на строительство либо до направления уведомления о планируемом строительстве не является основанием для признания его СП[41].
Это положение авторы Постановления обосновывают ссылкой на:
• ч. 12 ст. 70 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее – Закон о регистрации) – до 1 марта 2031 г. допускается осуществление государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав на жилой или садовый дом, соответствующий параметрам объекта ИЖС на основании только технического плана и правоустанавливающего документа на земельный участок. При этом наличие уведомления о планируемых строительстве или реконструкции объекта ИЖС или садового дома, уведомления об окончании строительства или реконструкции объекта ИЖС или садового дома не требуется;
• ч. 5 ст. 16 Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 340-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» – застройщик садового дома вправе до 1 марта 2031 г. направить в уполномоченные органы уведомление о планируемом строительстве. В этом случае применяются положения ст. 51.1, ч. 16–21 ст.55 ГрК;
• ч. 11 ст. 24 Закона о регистрации – сведения указываются в техническом плане на основании декларации, составленной и заверенной правообладателем объекта недвижимости. Ответственность за достоверность указанных в декларации об объекте недвижимости сведений несет лицо, составившее и заверившее такую декларацию.
3.5. Из этих норм в абз. (2) делается вывод о том, что до 1 марта 2031 г. создание объектов ИЖС и садовых домов без соблюдения порядка, предусмотренного ст. 51.1 ГрК РФ, а также регистрация на них права собственности на основании только технического плана, подготовленного на основании декларации, составленной и заверенной правообладателем земельного участка, правоустанавливающего документа на земельный участок являются законными действиями застройщика.
Фактически это указание отменяет действие ст. 51.1 ГрК в отношении застройщиков объектов ИЖС и садовых домов до 1 марта 2031 г., в связи с чем нарушение этими лицами требований данной статьи не может быть признано основанием для признания постройки самовольной.
3.6. Изложенный подход оставляет два вопроса:
1) какие нормы подлежат применению, если застройщик объекта ИЖС или садового дома воспользовался своим правом направить уведомление о планируемом строительстве (реконструкции)?
Закон не содержит запрета применения норм ст. 51.1 и 55 ГрК в отношении застройщиков объектов ИЖС и садовых домов, а ч. 5 ст. 16 Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 340-ФЗ (см. п. 3.4 Комментария) при направлении застройщиком уведомления о планируемом строительстве (при отсутствии такой обязанности) прямо предписывает применять указанные нормы ГрК к объекту, в отношении которого представлено уведомление. Таким образом, можно предположить, что в случае реализации своего права на представление уведомления о планируемом строительстве любой застройщик попадает в сферу действия соответствующих норм.
2) можно ли считать СП объект ИЖС или садовой дом, в отношении которого было реализовано право на представление уведомления о планируемом строительстве, а от уполномоченного органа получено уведомление о несоответствии, но строительство все же осуществлено?
В этом случае, несмотря на право действовать в соответствии с ч. 12 ст. 70 Закона о регистрации (регистрация права на основании лишь технического плана и правоустанавливающего документа на земельный участок), строительство тем не менее по требованию органа, выдавшего уведомление о несоответствии, может быть признано самовольным. Создавшаяся на сегодняшний день ситуация такова, что застройщик вправе выбрать путь создания объекта и оформления права на него.
Если он выбирает ч. 12 ст. 70 Закона о регистрации, то не представляет уведомление о планируемом строительстве, а прямо обращается в регистрирующий орган. Это один из вариантов его законных действий. Регистратор при этом не проверяет наличие у объекта признаков СП, а проведенная им регистрация не означает, что вопрос о признании объекта СП, его сносе или приведении в соответствие не может быть поставлен в будущем. При этом застройщик, оказавшийся самовольным, будет нести все связанные с этим убытки.
Если застройщик выбирает путь, предусмотренный ст. 51.1 и 55 ГрК, то это тоже законные действия, в результате которых он приобретает дополнительную защиту своих прав, поскольку ошибочное согласие уполномоченного органа влечет возмещение застройщику всех убытков, связанных с признанием постройки самовольной. В то же время, полученное уведомления о несоответствии, предупреждает его о том, что действия вопреки этому уведомлению могут повлечь ответственность в виде сноса постройки или обязанности привести ее в соответствие.
Положения, изложенные в данном пункте Комментария, представляют собой позицию автора, в Постановлении не рассматриваются и прямо из него не вытекают.
4
(1) Лицо, осуществившее возведение (создание) самовольной постройки, не приобретает на нее право собственности и не вправе распоряжаться ею и совершать какие-либо сделки до признания такого права судом (пункты 2, 3 статьи 222 ГК РФ).
(2) Такая постройка не может быть включена в наследственную массу, однако наследник, к которому перешло соответствующее вещное право на земельный участок, вправе обращаться в суд с требованием о признании за ним права собственности на самовольную постройку, возведенную (созданную) на данном земельном участке.
_______________________
В силу п. 3 ст. 222 ГК право собственности на СП может быть признано судом. В случае такого признания права результат самовольного строительства поступает в собственность лица, указанного в решении суда и включается в гражданский оборот в качестве здания, сооружения или объекта незавершенного строительства. Поэтому запрет, установленный п. 2 ст. 222 ГК действует до момента признания права на СП[42].
4.2.Абз. (2) посвящен правам наследников в отношении самовольно созданных наследодателем объектов. Поскольку право собственности на СП без признания судом возникнуть не может (см. предыдущий пункт Комментария), она не может находиться в собственности наследодателя и, соответственно, не может быть включена в наследственную массу. В связи с этим иски наследников о включении СП в наследственную массу и включении ее в состав наследственного имущества являются бесперспективными.
Однако, если лицо в порядке наследования приобрело право собственности или иное вещное право на земельный участок, на котором находится СП, которая создана наследодателем или иными лицами, такой наследник, как лицо, обладающее вещным правом на земельный участок (п. 3 ст. 222 ГК) вправе обратиться в суд с требованием о признании за ним права собственности на СП, созданную на данном земельном участке. При соответствии требованиям п. 3 ст. 222 ГК право на СП будет признано за наследником. В случае, если СП создана не наследодателем, а иным лицом, то наследник возмещает осуществившему ее лицу расходы на постройку в размере, определенном судом (абз. 2 п. 3 ст. 222 ГК). Если самовольное строительство осуществлено наследодателем, то речь о каких-либо компенсациях не идет[43].
4.3. В п. 27 постановления № 10/22 указывалось, что «требование может быть удовлетворено только в том случае, если к наследникам в порядке наследования перешло право собственности или право пожизненного наследуемого владения земельным участком». Однако в п. 3 ст. 222 ГК в редакции Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 258-ФЗ содержится положение о том, что право на СП может быть признано «за лицом в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок».
Решая вопрос о возможности наследника иметь на земельный участок право постоянного (бессрочного) пользования, нужно помнить, что это право по закону полностью лишено оборотоспособности (п. 3 ст. 269 ГК). Это должно означать, в частности, невозможность перехода этого права по наследству к кому бы то ни было. Следовательно, право постоянного (бессрочного) пользования, если оно принадлежало наследодателю[44], должно прекращаться с его смертью, а земельный участок остается в публичной собственности. Возможно поэтому постановление № 10/22 исключило право постоянного (бессрочного) пользования из числа прав, которые позволяют наследнику ставить вопрос о признании права на СП.
Вместе с тем, действующее законодательство допускает возможность возникновения права постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок у наследника (гражданина или юридического лица), как, впрочем, и у других лиц, не имеющих отношения к наследованию. Но это право возникает не на основании наследования, а по другому предусмотренному законом основанию. Согласно п. 3 ст. 552 ГК при продаже недвижимости, находящейся на земельном участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности, покупатель приобретает право пользования соответствующим земельным участком на тех же условиях, что и продавец недвижимости. В соответствии с п. 1 ст. 35 ЗК при переходе права собственности на здание, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, сооружением и необходимой для их использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник.
В соответствии с абз. 2 п. 13 постановления Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» в силу указанных норм покупатель здания, строения, сооружения вправе требовать оформления соответствующих прав на земельный участок, занятый недвижимостью и необходимый для ее использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник недвижимости, с момента государственной регистрации перехода права собственности на здание, строение, сооружение. Следующий абзац п. 13 указанного постановления признает приобретателя недвижимости, находящейся на участке, принадлежавшем продавцу на праве постоянного (бессрочного) пользования, лицом, к которому это право перешло[45].
Нельзя исключить, что наследник станет обладателем права постоянного (бессрочного) пользования в связи с тем, что по наследству приобретет право собственности на законно созданное здание, находящееся на участке, принадлежавшем наследодателю на данном праве. Если на этом участке будет находиться СП, он, как обладатель вещного права на участок, не может быть лишен права на иск о признании права собственности на СП. Аналогичные права будет иметь любое лицо, независимо от оснований приобретения права собственности на здание (сооружение), расположенное на этом земельном участке. Следовательно, возможность требовать признания права на СП наследником нельзя связывать только с правом собственности и пожизненным наследуемым владением. Возможно, в связи с этим в комментируемом пункте Постановления говорится о «соответствующем вещном праве», вместо перечисления этих прав (они перечислены в абз. 1 п. 3 ст. 222 ГК).
4.4. О правах арендатора земельного участка на созданную им на этом участке СП см. комментарий к п. 20 Постановления и п. 41.3 Комментария.
5
(1) Положения статьи 222 ГК РФ регулируют отношения, связанные с самовольным возведением (созданием) зданий, сооружений, отвечающих критериям недвижимого имущества вследствие прочной связи с землей, исключающей их перемещение без несоразмерного ущерба назначению этих объектов (абзацы первый, третий пункта 1 статьи 130, пункт 1 статьи 141.3 ГК РФ).
(2) Постройка может быть признана самовольной на любом этапе ее строительства, начиная с возведения фундамента.
(3) Постройка, возведенная (созданная) в результате реконструкции объекта недвижимого имущества, которая привела к изменению параметров объекта, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), может быть признана самовольной и подлежащей сносу или приведению в соответствие с установленными требованиями при наличии оснований, установленных пунктом 1 статьи 222 ГК РФ. При наличии технической возможности такая постройка может быть приведена в соответствие с установленными требованиями путем демонтажа только той части объекта, которая была создана в результате реконструкции (например, самовольно возведенной пристройки).
_______________________
5.2. С 1 сентября 2015 г. вступил в силу Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 8-ФЗ[46], которым была утверждена новая редакция п. 1 ст. 222 ГК, согласно которой «самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение». Таким образом из определения СП исчезло упоминание о недвижимом имуществе, что дало основание некоторым ученым настаивать на том, что СП недвижимостью не является. Значительное количество исследователей проблем СП отказывают ей в праве называться недвижимой вещью[47]. Другая весьма многочисленная группа авторов, наоборот, настаивает на том, что СП – недвижимая вещь[48].
В основе позиции, не признающей СП недвижимой вещью, лежит концепция законности создания как критерия недвижимого имущества, которая исходит из того, что недвижимостью может признаваться только объект, созданный в соответствии с законом. Нарушение закона при создании объекта делает его СП, которая недвижимой вещью не является, т. к. на нее не возникает право собственности, и она лишена оборотоспособности. Несмотря на физическую прочную связь с землей, у незаконно созданного объекта с землей отсутствует юридическая связь[49]. Авторы Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе утверждают, что «недвижимой вещью, в смысле гражданского права, может быть только вещь, права на которую зарегистрированы в ЕГРП или могут (должны) быть зарегистрированы в ЕГРП»[50]. Выступая против рассмотрения в качестве критерия отнесения объекта к недвижимости правовых отношений, которые существуют по поводу этого объекта, и предлагая вещью считать предмет материального мира, который при определенных условиях может быть включен в гражданский оборот, автор комментария полагает, что СП, безусловно, представляет собой недвижимую вещь[51].