Конституционная телеология и основы конституционного строя. Научно-практическое издание

1.1. Понятие конституционной телеологии

Конституционная телеология основывается на концепте современной конституции, на парадигме понимания роли, предназначения и функций современной конституции, которое разделяется конституционалистами в различных странах. Ведущее конвенциональное начало сообщества ученых – это единый стиль мышления, признание научным сообществом определенных фундаментальных теорий и методов. Эти положения, объединяющие сообщество ученых Т. Кун назвал парадигмой. «Под парадигмами, – писал Т. Кун, – я подразумеваю признанные всеми научные достижения, которые в течение определенного времени дают научному сообществу модель постановки проблем и их решений»1. Парадигма современной конституции предполагает разделяемую оценку функциональности конституций и функционирования конституционализма как правового, политического, социально-культурного, исторического и экономического явления. Функциональность заложена в современное понимание и предназначение конституции. Как отмечается в исследовании по сравнительному конституционному праву, такие термины, как конституция больше используются, чем определяются, и их понимание связано со знанием того, как они используются2.

Природа современных конституций и выполняемые ими функции – взаимообусловленные явления в государствах с демократическим правлением. Понятие функции применительно к конституции стало осмысливаться в современных исследованиях для того, чтобы показать роль и предназначение конституции в сферах общества и государства, в жизни различных стран и народов. Конституционное право, как ведущая отрасль национального права, основывается на конституционном функционализме и конституционном целеполагании. Конституционный функционализм раскрывает нормативные, содержательные основы и эффективность реализации различных функций конституции, которые могут отличаться в различных странах продуктивностью их реализации или иметь значительные особенности в конкретно-исторической ситуации конституционного развития государства.

Функции конституции необходимо корректировать в отношении этапов конституционного развития отдельной страны или группы стран, переживающих сходные политико-правовые и социально-экономические преобразования. Поэтому более предпочтительным является анализ сфер реализации различных функций конституции3. Можно говорить о существовании четырёх сфер реализации функций конституции: юридической, политической, идеологической и экономической. Для каждой из сфер присущ свой набор функций.

Конституционная телеология как наука о целях и задачах конституционного регулирования и развития общества и государства связана с важнейшими областями конституционной юриспруденции: 1) с функциями конституции и особенно с телеологической (программной) функцией; 2) с конституционализацией правового порядка на основе судебной интерпретации конституционных положений и законодательного обеспечения их реализации; 3) с конституционными целями ограничений прав и свобод граждан, различных сфер отраслевого регулирования и регулирования общественного и государственного строя страны.

Конституционная телеология базируется на ценностях и принципах, заложенных в тексте конституции, и выводимых через интерпретацию конституционных положений в практике конституционного правосудия или конституционного судебного надзора (контроля) в различных правовых системах. Ценности и принципы являются привычным элементом конституционного судебного решения, хотя их судебно-практический статус является предметом значительного спора, и их смысл и значение для судов заметно различаются в национальных правовых системах4.

1.2. Телеологическая функция конституции

Телеологическая функция конституции тесно связана с особой ролью конституционного права в системе национального права и в целом в правовой системе страны. Эта функция становится возможной благодаря программным конституционным положениям. С потребностью определять программу развития общества и государства сталкивается любая страна, в которой существует конституция и конституционный строй. Правда, не всегда такая программа находит отражение в конституционном тексте непосредственно, но может влиять на конституционные формулировки о функциях государства или прав и свобод. Наиболее важные ключевые цели и задачи обобщенного характера принято закреплять в тексте конституции страны, т.е. в акте, который символизирует наиболее высокий уровень правового регулирования общественных отношений и потому наиболее значимый для правовой системы.

Различные теории конституции неодинаково относятся к программным положениям. Социалистическая концепция конституции всегда отдавала предпочтение обязательной формулировке в конституционном тексте программы социалистического и коммунистического строительства. Программные положения были спецификой советских конституций, а их разработка, начиная с первой Конституции РСФСР 1918 года, была тесно связана с созданием программных документов коммунистической партии. Принятые на съездах или пленумах компартии решения или новая программа ложились в основу разработки и принятия очередной советской конституции. Связка программа партии – проект новой конституции отражала эффект политического руководства советским и государственным строительством.

В 60-х годах велась дискуссия о соотношении нормативных и программных начал в советской конституции5. В. А. Рянжин в 1963 году выступил с критическим анализом теории конституции, согласно которой она рассматривается как документ, законодательно закрепляющий то, что есть в жизни, и не является программой государства. Он разделял точку зрения ряда советских государствоведов (В. Ф. Котока, Д. А. Гайдукова), что конституция общества, вступившего в период развернутого строительства коммунизма (а в это верили и академические ученые), не может и не должна ограничиваться только регистрацией уже достигнутого, а должна содержать программные моменты, указания на направления и задачи развития, на его конечную цель6.

Постепенно, по мере развития возникла своеобразная традиция в советском конституционном праве на стадии построения «общенародного» государства, в соответствии с которой текст конституции должен был определять ближайшие и конечные цели развития данного государства и общества. Несомненно, что такой подход к конституционному регулированию благодаря «руководящей и направляющей роли» правящей партии был экстраполяцией структурной особенности партийной программы, которая обязательно состояла из «программы минимум» и «программы максимум». Как отмечает Е. А. Лукьянова, «с 1918 г. традицией отечественного конституционализма стал политико-правовой программный характер конституций. Все последующие конституции (за исключением Конституции РФ 1993 г.) включали в себя положения, определявшие программу развития общества, его цели и задачи на определенный период. И когда эти программы выполнялись, ставился вопрос об изменении или принятии новой конституции»7. Конституции РФ 1993 года также содержит программные положения, хотя нормы-цели и нормы-задачи, содержащиеся в Конституции РФ, носят принципиально иной юридический характер и используются в отличие от советских конституций для оценки конституционности законодательных и иных нормативно-правовых актов.

Можно говорить о двух аспектах телеологического характера конституционных положений советского периода. С одной стороны, конституционные нормы создавались и формулировались в соответствии с положениями партийной программы КПСС, изменение которой создавало политическую предпосылку для принятия новой конституции и обновления конституционных положений о целях развития Советского государства. С другой стороны, именно конституция как основной закон выступала гарантом реализации главной программной цели Советского общенародного государства – построение бесклассового коммунистического общества. По мнению Л. А. Морозовой, в Конституции СССР 1977 года была сформулирована не только главная программная цель государства, но и программа социального развития советского общества, развития прав и свобод граждан СССР8.

Формирование демократических и правовых основ российского конституционализма (как и в странах Восточной Европы), заставило по-новому осмыслять роль конституционных норм в создании новых демократических систем правления и правопорядка, основанного на правах личности и регулируемой экономической свободе.

Конституция России 1993 года (как и в странах на постсоветском пространстве) породила дискуссию о надлежащем соотношении нормативных конституционных положений и тех, в которых сформулированы цели и задачи развития новых конституционных государств. Ученые конституционалисты и теоретики государства задаются вопросом: должна ли конституция в условиях формирования демократических и правовых основ конституционализма закреплять программные положения? Два ответа встречаются в исследованиях. Сторонники эффективной реальной конституции (в противовес недостаткам фиктивной конституции) придерживаются отрицательного ответа. Конституция не должна содержать программных положений, т.к. в этом случае она превращается в свод провозглашений, а свойство конституционного регулятора утрачивается или значительно снижается.

Конституционалисты, усматривающие в конституции фундаментальный юридический, социально-политический и экономический документ, предназначенный не только для настоящего, но и для будущего времени, видят положительные стороны программных положений. В этом случае конституционные нормы-цели и нормы-задачи – юридические основания для трансформации старых и возникновения и развития новых общественных отношений, основанных на ценностях демократии, правового государства, гражданского общества.

Конституция в период перехода к демократии является отражением противоборства реформаторских сил с представителями охранительного политического течения, которое может охватывать различные по своей ориентации политические партии и их поддерживающие социальные слои. При этом конституции приходится действовать после введения в сложных политико-правовых и социально-экономических условиях преобразований, когда социальная среда и правовые институты только подлежат трансформации, сохраняя инертность прежних традиций, ценностей и процедур.

В этой связи конституция должна выступать одновременно и как акт, интегрирующий в правовой форме достижения отечественного опыта конституционного развития, с присущими ему позитивными и негативными чертами, национальными особенностями традиций и верований в публичной сфере и морали, и как документ, нацеленный на преобразования существующих правовой, политической, экономической и социокультурной систем общества. Конституция многочисленными нитями связана с правовой системой страны, которая преобразуется под воздействием нормативной основы и практики реализации конституционных норм.

1.3.Телеология в нормах Конституции

Нормы конституции можно разделить на три группы, каждая из которых содержит конституционные положения, отличающиеся своим отношением к правоотношениям, возникающим в процессе трансформации правовой системы.

К первой группе относятся конституционные нормы, содержащие конкретные цели и задачи развития общества и государства как наиболее важные для успешных политических и правовых преобразований. Вторую группу составляют конституционные нормы, которые хотя и не сформулированы в качестве целей и задач, носят характер норм-деклараций, норм-провозглашений или норм-принципов, подлежащих детальной законодательной регламентации и активной поддерживающей политики со стороны не только государства, но и общества в целом. Поэтому такие нормы не являются нейтральными к провозглашенным целям и задачам государства, они создают конституционный каркас правомерной деятельности государства по обеспечению заявленных общих целей нации. Третья группа конституционных норм складывается из положений, фиксирующих уже достигнутый результат преобразований и конституционного развития к моменту принятия новой конституции.

В Конституции РФ, по мнению целого ряда государствоведов, отражена нормативная модель демократической правовой государственности, которая способна влиять и фактически влияет на происходящие в России перемены. В своей статье Л. Мамут пишет, что Конституция РФ выполняет следующие функции: «служит ориентиром, указывающим общее направление процесса формирования и совершенствования демократически-правового государства и гражданского общества, является критерием отбора средств и методов, необходимых и пригодных для успешного осуществления данного процесса, выступает правовой опорой критики и акций по устранению дефектов в структуре и деятельности институтов государства и гражданского общества, а также в деятельности занятых в них конкретных лиц, „работает“ в качестве стимулятора законосообразного поведения и подъема политико-правовой культуры граждан, общества в целом, представляет собой индикатор меры соответствия реального (на текущий момент) состояния государственности и гражданского общества нормативной модели, представленной в Основном законе»9.

Следовательно, любая конституция, а в переходный период, в особенности, в широком смысле выступает как программа конституционной политики государства. Конституция не может не быть нормативным идеалом для общества и государства, с которым как органы власти и должностные лица, так и обычные граждане должны сверять свои многообразные виды деятельности.

Исходя из нормативных основ программы конституционной политики государства, научное сообщество государствоведов и конституционалистов вправе давать оценку, как итогам, так и перспективам развития Российского государства и общества с позиций эффективности и полноты реализации программных положений и конституционных принципов. Подобную оценку не менее чем раз в десять лет имеет смысл облекать в конституционные исследования, и издание профессионального комментария к Конституции РФ под эгидой Конституционного Суда РФ и профессионального сообщества конституционалистов. С позиций соблюдения и обеспечения конституционной законности, реализации принципов и норм Конституции РФ важную роль в информационном обеспечении конституционной политики государства могли бы сыграть ежегодные послания Конституционного Суда РФ Федеральному Собранию РФ. Отсутствие законодательных и процедурных гарантий реализации полномочия Конституционного Суда РФ обращаться с посланиями препятствует эффективному информированию государства и общества о состоянии конституционности, соблюдения конституции, исполнения или реализации постановлений Конституционного Суда РФ.

2.1. Конституция и легитимность

Конституционная легитимность необходимый атрибут современных демократических государств. В современную эпоху конституции играют большую роль в жизни все большего числа стран. Однако не все страны имеют конституцию в смысле писаного акта, обладающего характерными чертами или особыми юридическими свойствами. Современная Великобритания и Римская империя в античный период – это два примера стран, которые не имеют или не имели писаной конституции.

Отсутствие конституции может объясняться разнообразными факторами. По мнению Джозефа Рэза, одним из них является то, что страна обладает уровнем политического консенсуса, который делает писаную конституцию излишней10. Такой консенсус означает, что каждый знает и принимает структуру правления, распределение полномочий среди органов власти и общие принципы, направляющие или сдерживающие осуществление властных полномочий. К ним относятся конституционные соглашения и обычаи без юридического механизма их обеспечения. Консенсус этого типа может существовать в маленькой стране с относительно гомогенным и стабильным населением, обладающим относительным равенством статуса и стабильной экономикой. По-видимому, такой консенсус может существовать и в большой стране с разнообразным этническим, религиозным составом населения (мультикультурные государства) благодаря значительной социальной и экономической стратификации, если он основан на культуре уважения и страна обладает стабильными социальными, демографическими и экономическими условиями.

Писаные конституции имеют склонность существовать в обществах, которые обладают относительной стабильностью в пределах многообразия и изменения11. Парадигма писаной конституции стала пониматься сообществом конституционалистов как наиболее востребованная модель правового регулирования и как наиболее распространенное правовое явление в государствах с различным уровнем социально-политического и социально-экономического развития.

Легитимность конституции и легитимность конституционализма взаимосвязанные, но не идентичные явления. Легитимность конституционализма связана с тем основанием, на которое он опирается. Конституционализм испытывает сложности реализации, а баланс властных структур не может быть сохранен без всеобщего согласия различных социальных групп, слоев, всего народа с имеющейся в данном обществе формой правления. Конституционный статус формы правления имеет важное легитимирующее значение и её неопределённость или отсутствие консолидированного согласия в отношении её параметров может приводить к кризису конституционной легитимности. Консенсус является той необходимой опорой, без которой конституционализм повисает в воздухе или остается на бумаге («бумажный конституционализм»). Теоретики конституционализма утверждают, что одним из принципов конституционализма является утверждение, что правительство происходит из народа и существует в согласии с ним12.

С другой стороны, согласие народа с существующей в обществе формой правления в значительной степени определяет легитимный характер государственной власти. Признание за носителями власти права осуществлять свои властные функции способствует поддержанию в обществе конституционных начал. Поэтому легитимация власти – важный компонент любой политической системы, функционирующей на основе конституционализма.

2.2. Легитимность в конституционной истории России

Обращаясь к зарождению конституционного строя в России в начале ХХ следует отметить, что он не имел крепких юридических корней и надежных гарантий. Конституционный эксперимент 1906—1017 годов не привёл к появлению реального конституционализма, а возможности, которые предоставляли Основные законы 1906 года органам государства и политическим партиям, не были использованы ими для утверждения конвенциональных основ конституционализма и развития представительных начал в управлении государством. Даже в условиях дуалистической монархии необходим был политический компромисс между палатами и правительством. Русские конституционалисты, отстаивавшие идеалы права и конституции не учли этого важнейшего обстоятельства. Они не пошли на принципиальное соглашение с правительством для реализации возможных в тех условиях положений политической программы. Вместе с тем только политический компромисс и консолидация демократических сил могли стать условиями поступательного развития конституционного строя, обеспечить его дальнейшую демократизацию. В связи с отсутствием развитого гражданского строя не было социально-экономического основания для эволюционного развития конституционного строя. Как отмечал В. В. Леонтович, именно «неразвитость гражданского строя, гражданской свободы и повела к исчезновению политической свободы, к крушению конституционного строя в России»13.

В России Конституция на современном этапе содействует достижению консенсуса как между органами государственной власти, так и между политическими партиями и движениями, представленными в Государственной Думе и других представительных органах государства. Пагубное противостояние властей эпохи 1993—1999 годов отражалось и на несбалансированном характере бюджета, отсутствии законодательных механизмов аграрной реформы, и что особенно важно на политическом климате в стране. Особенно повысился уровень консенсуса после выборов депутатов Государственной Думы в декабре 1999 года и Президента РФ в марте 2000 года. Сотрудничество между ветвями власти значительно возросло, более согласованным стало голосование депутатских объединений в Государственной Думе. Выборы 2007 года депутатов Государственной Думы и 2008 года Президента РФ обеспечили еще более полное политическое единство между парламентским большинством, с одной стороны, и Президентом РФ, и Правительством РФ, с другой, хотя не предупредили кризис парламентаризма и низкий уровень участия депутатов в заседаниях Государственной Думы. Выборы 2011 и 2012 годов показали проблемные зоны конституционной демократической легитимности и потребовали от действующего Президента РФ и Председателя Правительства РФ инициатив в сфере избирательного законодательства, организации и статуса федеральных органов государственной власти (Совета Федерации, Счетной палаты, Центрального Банка РФ и др.), а также порядка замещения должности, статуса и ответственности высшего должностного лица субъекта РФ, в ряде других сфер. Для повышения степени конституционной легитимности в 2013—2014 годах были реализованы инициативы конституционного характера, связанные с реформой судебной системы (упразднения Высшего Арбитражного суда РФ и передачей его полномочий реорганизованному Верховному Суду РФ) и изменением роли Президента РФ в решении кадровых назначений в органах Прокуратуры РФ. Поправки к Конституции РФ 2014 года обеспечили юридическую основу для расширения круга реформ и принятия нового федерального законодательства.

2.3. Термин «легитимизм», легализация и легитимация государственной власти

Обращаясь к истокам происхождения термина «легитимизм», необходимо отметить, что сначала он стал использоваться для обозначения власти короля в средневековых монархиях Европы. Он был призван показать, что власть короля, в отличие от власти узурпатора, является единственно правомерной, законной. Идея легитимности служила обоснованием главенства общепризнанного порядка над произволом, перехода власти законным путем над захватом власти силой, с помощью переворота или нарушением правил престолонаследия.

В современной литературе термины «легализация» и «легитимация» как основания государственной власти разводятся, хотя они имеют общий латинский корень. Они происходят от слова «lex» – юридическая регламентация, установленная и принятая как обязательная, а в публичном праве – закон, принятый народным собранием. Значение термина lex эволюционировало. Сначала это всякое правило, которое римский гражданин устанавливает для себя или вместе с другими (завещание, договор); затем закон становится «общим предписанием», «общей клятвой государства» и, наконец, закон – «это то, что народ приказывает и устанавливает». В Законах XII таблиц содержалось постановление о том, что всякое решение народного собрания должно иметь силу закона14.