Право государственной и муниципальной собственности

1.1 Понятие и содержание права публичной собственности

Участниками отношений, регулируемых гражданским правом, совместно с физическими и юридическими лицами являются государство и другие публично-правовые образования, которые участвуют в имущественных отношениях для решения стоящих перед ними публичных, общенациональных, региональных или местных задач.

Материальную базу для самостоятельного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях составляет имущество, принадлежащее им на праве собственности.

В Российской Федерации признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности [1].

Согласно действующему гражданскому законодательству Российской Федерации имущество может принадлежать на праве собственности различным публично-правовым образованиям – Российской Федерации, субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям [4].

Публично-правовые образования в качестве собственников независимы друг от друга и выступают в гражданских правоотношениях как самостоятельные, равноправные и имущественно обособленные субъекты.

Имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации – республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации), является государственной собственностью [4]. А имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью [4].

Особенностью правового положения государства является то, что оно само регулирует имущественные отношения, устанавливает общеобязательные правила поведения для всех участников. При этом также определяет и собственную гражданскую правосубъектность, ее содержание и пределы [63]. Участвуя в имущественных отношениях, государство должно соблюдать установленные им же правила. Государство и другие публично-правовые образования в гражданско-правовых отношениях выступают на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами [4].

Публичные образования в сфере имущественных и личных неимущественных отношений обладают гражданско-правовым статусом, соответствующим статусу юридического лица, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов [4], т.е. могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, возлагать на себя и исполнять гражданско-правовые обязанности, выступать в суде и т. д.

Выступление государства и других публично-правовых образований в гражданском обороте на равных началах с другими его участниками вытекает из общих принципов гражданского (частного) права и требуется самой природой гражданско-правовых отношений [68].

Содержание права собственности составляют принадлежащие собственнику правомочия по владению, пользованию и распоряжению вещью [4]. Указанные правомочия, как и субъективное право собственности в целом, представляют собой юридически обеспеченные возможности поведения собственника, они принадлежат ему до тех пор, пока он остается собственником.

Владение – это юридически обеспеченная возможность хозяйственного господства собственника над вещью [68].

Пользование – это юридически обеспеченная возможность извлечения из вещи полезных свойств в процессе ее личного или производительного потребления [68].

Распоряжение – это юридически обеспеченная возможность определить судьбу вещи путем совершения юридических актов в отношении этой вещи [68].

Субъективное право собственности – это закрепленная за собственником юридически обеспеченная возможность владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом по своему усмотрению и в своем интересе путем совершения в отношении этого имущества любых действий, не противоречащих закону и иным правовым актам и не нарушающих права и охраняемые интересы других лиц, а также возможность устранять вмешательство третьих лиц в сферу его хозяйственного господства [68].

В соответствии с Гражданским кодексом РФ (далее – ГК РФ), собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом [4].

Общее определение права собственности как субъективного права также можно применять к праву государственной и муниципальной собственности.

Право собственности в объективном смысле – это система правовых норм, регулирующих отношения по владению, пользованию и распоряжению собственником принадлежащей ему вещью по усмотрению собственника и в его интересах, а также по устранению вмешательства всех третьих лиц в сферу его хозяйственного господства [68].

Основным свойством права собственности является возможность собственника по своему усмотрению совершать действия в отношении принадлежащего ему имущества [70], которую можно разделить на два вида:

– возможность по своему усмотрению определять для чего использовать принадлежащее ему на праве собственности имущество, т.е. определять цели осуществления права собственности;

– возможность по своему усмотрению решать каким образом использовать принадлежащее ему имущество, т.е. определять способы осуществления права собственности.

Отсюда вытекает, что право публичной собственности представляет собой особое явление, т.к. государство и иные публично-правовые образования не имеют возможности самостоятельно определять как цели осуществления права собственности, так и способы его осуществления.

Соответственно право публичной собственности существенным образом отличается от права собственности физических и юридических лиц, что позволяет дать праву государственной и муниципальной собственности иное, отличающееся от общепринятого, определение.

Основной функцией государство является создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека [1].

Таким образом, право публичной собственности – это возможность публично-правового образования совершать в отношении принадлежащего ему имущества в соответствии с законом и иными правовыми актами действия, направленные на обеспечение реализации функций публично-правового образования по удовлетворению основных жизненных потребностей населения, проживающего на территории такого образования.

С объективной же точки зрения, право публичной собственности – это система правовых норм, регулирующих отношения публичной собственности по владению, пользованию и распоряжению государственным и муниципальным имуществом в общественных интересах и в целях реализации государством и другими публично-правовыми образованиями своих функций по удовлетворению основных жизненных потребностей населения.

Учитывая специфику различий между государством и муниципальным образованием, можно дать также определение муниципальной собственности.

Под правом муниципальной собственности в субъективном смысле понимается гарантированная государством и органами местного самоуправления возможность муниципального образования владеть, пользоваться и распоряжаться в пределах предусмотренных законом, принадлежащим ему имуществом в целях удовлетворения жизненно важных потребностей населения муниципального образования, относящихся к вопросам местного значения, а также решения иных вопросов, делегированных органам местного самоуправления федеральными законами. Государственная гарантированность или юридическая обеспеченность означает обеспеченность права государственной и муниципальной собственности всей системой правовых средств (правоотношения, правовые нормы, правовые стимулы и ограничения, государственные и гражданско-правовые санкции).

Принадлежность государству или иному публично-правовому образованию имущества, предусмотренного законом, означает, что государство или иное публично-правовое образование может иметь в собственности только то имущество, которое в соответствии с федеральным законом отнесено к государственной и муниципальной собственности. Иное имущество должно быть перепрофилировано (изменение целевого назначения имущества) либо отчуждено государством или муниципальным образованием.

Осуществление права государственной и муниципальной собственности допускается только в целях удовлетворения наиболее важных потребностей населения соответствующей территории, которые невозможно в полной мере обеспечить усилиями отдельно взятого гражданина или даже объединениями граждан.

Содержание права государственной и муниципальной собственности составляют имущественные правомочия и субъективное право собственника на неприкосновенность. Имущественные правомочия владения, пользования и распоряжения непосредственно направлены на имущественный объект права публичной собственности. Право на неприкосновенность объектов собственности государства и иных публично-правовых образований направлено на поведение неопределенного круга лиц и заключается в юридически обеспеченной возможности государства, субъекта Российской Федерации и муниципального образования требовать от любого лица воздерживаться от вмешательства в сферу его юридического господства как собственника.

Также собственник имеет и негативные, неблагоприятные, но необходимые юридические элементы. Это необходимость для собственника нести бремя содержания своего имущества, если только законом или договором это бремя или его часть не возложены на другие лица [4]. Именно собственник обязан нести все расходы, обусловленные содержанием имущества – объекта права собственности. Часто случаи изменения общего порядка несения бремени содержания имущества предусматриваются в договорах аренды. Собственник несет также риск случайной гибели или порчи своего имущества, т.е. его утраты или повреждения при отсутствии чьей-либо вины в этом [4]. По сути, этот риск также составляет часть указанного выше бремени собственника. Перенос риска случайной гибели или порчи имущества на других лиц возможен по договору собственника с ними.

Анализ действующего законодательства определяет также и пределы имущественной ответственности государства. Государство по своим обязательствам несет ответственность всем имуществом, принадлежащим ему на праве собственности, за исключением имущества, которое закреплено за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного или оперативного управления, т.е. казной. Взысканию не подлежит имущество, которое может находиться только в государственной собственности [4].

Таким образом, содержание права государственной и муниципальной собственности составляют имущественные правомочия владения, пользования и распоряжения и субъективное право собственника на неприкосновенность.

1.2 Субъекты и объекты права государственной и муниципальной собственности

Действующее российское законодательство считает государство и другие публично-правовые образования самостоятельными, особыми субъектами права, существующими наряду с юридическими и физическими лицами. К их гражданско-правовому статусу применяются нормы, определяющие участие в имущественном обороте юридических лиц, если иное прямо не вытекает из закона или из особенностей статуса данных субъектов [4]. Т.е., например, очевидна невозможность применения к ним правил о порядке создания, реорганизации и ликвидации юридических лиц, а также об их банкротстве.

В качестве субъектов гражданского права государство и иные публично-правовые образования обладают гражданской правоспособностью и дееспособностью [60]. При определении их характера и содержания следует учитывать, что для таких субъектов, в отличие от юридических лиц, участие в гражданских правоотношениях носит вынужденный и вспомогательный характер по отношению к их основной деятельности. Государство и другие публично-правовые образования имеют лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам.

В более широком смысле под государством и иными публично-правовыми образованиями в качестве субъектов подразумевается население, проживающее на соответствующей территории такого образования [1].

Народ (население), как правило, не использует возможность осуществлять управление публичной собственностью непосредственно, он (оно) передает свои полномочия органам государственной власти и органам местного самоуправления, которые и представляют его интересы. Но, при этом население в некоторых случаях может фактически являться субъектом публичной собственности. Например, управлять имуществом через различные формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления (местный референдум, сход граждан, территориальное общественное самоуправление) [26].

В гражданском законодательстве закреплен многоуровневый характер государственной и муниципальной собственности и соответственно широкий круг ее субъектов [4].

Государство и другие публично-правовые образования приобретают для себя гражданские права и создают гражданские обязанности, т.е. реализуют свою дееспособность, через свои органы (органы государственной власти и органы местного самоуправления), действующие в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов [4]. В результате действий указанных органов участниками гражданских правоотношений становятся именно публично-правовые образования в целом, а не органы их законодательной (представительной) или исполнительной власти, либо органы местного самоуправления. Действия указанных органов, совершенные в пределах их компетенции, являются действиями самих публично-правовых образований [60]. В имущественных отношениях это прежде всего их компетенция по использованию государственного и муниципального имущества, включая возможности его приобретения и отчуждения (распоряжения), а также несения имущественной ответственности.

Все это касается государственного и муниципального имущества, не закрепленного за юридическими лицами (предприятиями и учреждениями). Т.е. по своим собственным обязательствам государство и другие публично-правовые образования отвечают лишь той частью своего имущества, которую они не передали своим юридическим лицам [4] и которая составляет казну такого образования (нераспределенное государственное и муниципальное имущество).

Таким образом, публичное имущество:

– числится в составе казны публично-правового образования;

– закрепляется за государственными или муниципальными учреждениями и казенными предприятиями на праве оперативного управления;

– закрепляется за государственными или муниципальными унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения.

На основании такого разделения осуществление права публичной собственности возможно в двух формах:

– непосредственное;

– опосредованное.

В первом случае происходит непосредственное осуществление правомочий пользования, владения и распоряжения государственным и муниципальным имуществом (в первую очередь – казной).

Во втором случае осуществляется передача государственного и муниципального имущества государственным или муниципальным предприятиям на праве оперативного управления или праве хозяйственного ведения. В этом случае собственник осуществляет контроль за деятельностью указанных юридических лиц, а также выполняется такая функция публично-правового образования, как сохранение и обеспечение рационального использования государственного и муниципального имущества.

В соответствии с действующим гражданским законодательством имущество не может принадлежать государственному или муниципальному учреждению на праве собственности [4]. Собственником имущества, учитываемого на балансовом учете организаций государственного сектора, является публично-правовое образование.

Данное правило в полной мере распространяется на имущество:

– закрепленное за учреждениями собственником (учредителем);

– приобретенное за счет средств, выделенных собственником (учредителем) на приобретение этого имущества;

– приобретенное учреждением по договору или иным основаниям;

– относящееся к плодам, продукции и доходам от использования имущества, находящегося в оперативном управлении учреждения.

При принятии решения о закреплении имущества на праве оперативного управления или хозяйственного ведения, об изъятии такого имущества проводится работа по сопоставлению назначения и характеристик объектов имущества [29]:

– с функциями соответствующих органов государственной власти или органов местного самоуправления;

– с основными видами деятельности, предусмотренными учредительными документами государственных или муниципальных учреждений и унитарных предприятий, за которыми закрепляется (закреплено) имущество.

Более того, по отдельным объектам имущества при их закреплении на праве оперативного управления или хозяйственного ведения может определяться целевое назначение.

Публично-правовые образования в качестве собственников государственных или муниципальных учреждений реализуют свои права с учетом ряда специальных положений, предусмотренных ГК РФ [4], Федеральным законом (далее – ФЗ) от 12 января 1996 года №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» [18] и ФЗ от 3 ноября 2006 года №174-ФЗ «Об автономных учреждениях» [23].

Так субсидиарная ответственность собственников предусмотрена в отношении всех обязательств казенных учреждений, а также в отношении обязательств бюджетных и автономных учреждений, связанных с причинением вреда гражданам [2; 4]. Распоряжаться по своему усмотрению собственник может только тем имуществом, которое изъято им в установленном порядке у государственного или муниципального учреждения [4; 45].

Средства бюджета и государственное или муниципальное имущество, не закрепленное за государственными или муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют соответственно:

– государственную казну Российской Федерации;

– казну субъекта Российской Федерации;

– муниципальную казну.

В соответствии с ст. 125 ГК РФ права собственника государственного и муниципального имущества могут осуществлять:

– от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации – органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов;

– от имени муниципальных образований – органы местного самоуправлению в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов;

– в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.

Сведения о государственном или муниципальном имуществе отражаются в реестре имущества соответствующего публично-правового образования [29; 34; 40].

Бюджетными средствами распоряжаются финансовые органы соответствующего публично-правового образования – Министерство финансов Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации (финансовые органы субъектов Российской Федерации), органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов (финансовые органы муниципальных образований) [2].