GR: Полное руководство по разработке государственно-управленческих решений, теории и практике лоббирования
- -
- 100%
- +
Лоббистское влияние (давление) – активные действия лоббиста по оказанию воздействия на представителя государственной власти, который задействован в выработке политических решений, затрагивающих интересы лоббиста, с целью формирования и (или) корректировки его позиции на принимаемые политические решения в своих интересах. Лоббистское влияние (давление) осуществляется прежде всего через разработку и изложения представителю государственной власти системы аргументаций в пользу позиции, в которой заинтересован лоббист. В случае если позиция представителя государственной власти противоречит интересам лоббиста, лоббист ищет сторонников среди других представителей государственной среды, тщательно подбирая те аргументы, которые могут найти поддержку. Совокупность таких целенаправленных действий в органах государственной власти по выработке и принятию политического решения, в котором заинтересован лоббист в соответствии со специально разработанной стратегией (планом), называют лоббистской кампанией. При реализации лоббистской кампании влияние (давление) на представителей государственной среды, задействованных в выработке политического решения, осуществляется через комплекс заранее спланированных акций, включающих в себя непосредственные прямые контакты и обращения, подключения профильной отраслевой ассоциации, экспертного и научного сообщества, формирования общественного мнения, организация grass roots и многое другое.
Лоббистская деятельность (лоббирование) – система многоплановых действий, мероприятий и активностей лоббиста по продвижению интересов частных лиц, корпоративных структур (а также представляющих их профессиональных лоббистских фирм и общественных организаций) в органах государственной власти, с целью добиться принятия выгодного для них политического решения.
Близкое значение к термину «лоббистская деятельность» имеет термин «лоббистская активность». Так российские ученые С.В. Бирюков, С.В. Ивлев, Т.В. Батурина, Е.В. Мельниченко в пособии «Политология»[132] определяют данный термин как любую попытку повлиять на принятие политических решений, осуществляемую через формирование общественного мнения или налаживание контактов с должностными лицами, которые участвуют в процессах принятия и реализации политических решений или влияют на эти процессы. В общем соглашаясь с данным определением, все же заметим, что лоббистская активность – это лоббистская деятельность в своей пиковой стадии, когда имеет место лоббистское влияние, формируются коалиции, реализуется формирование общественного мнения и пр. Лоббистская активность возникает, как правило, тогда, когда политическое решение, затрагивающее интересы лоббистов, проходит содержательную стадию консультаций и требуется приложение всех усилий, чтобы получить необходимый результат.
В заключение заметим, что, несмотря на незначительные обозначенные нами различия, в дальнейшем в работе термины «лоббизм», «лоббирование», «лоббистская деятельность», «лоббистская активность» мы будем употреблять как синонимы.
Помимо широко распространенного термина «лоббизм» и его производных, в профессиональной среде существует еще ряд терминов, близко связанных с лоббизмом, однако имеющих свои уникальные характеристики. К ним в первую очередь следует отнести Government Relations (GR), Public Affairs (PA), advocacy. Рассмотрим данные термины подробнее.
GOVERNMENT RELATIONS (GR)
GR (дословно: взаимодействие с органами государственной власти) – это деятельность специально уполномоченных сотрудников крупных коммерческих структур (GR-специалистов) по сопровождению деятельности компании в политической среде.
Цель GR – выстроить долгосрочную, комфортную, предсказуемую систему отношений с профильными для компании политическими стейкхолдерами.
Основная задача GR – предотвращать возможные угрозы от деятельности политических стейкхолдеров и реализовывать потенциальные возможности компании через ее участие в политических действиях.
За счет GR компания пытается достичь экономических результатов политическими средствами.
Основные функции GR в компании:
1. Отслеживание и анализ инициатив исполнительных органов государственной власти, которые могут затрагивать экономическое положение компании. При этом в большинстве случаев о готовящихся решениях должно быть известно заблаговременно – в момент зарождения идей.
2. Проведение мониторинга и комплексного анализа законодательных и иных нормативных правовых актов, относящихся к вопросам регулирования в области деятельности компании, которые могут повлиять на развитие бизнеса.
3. Координация выстраивания отношений компаний с органами государственной власти. Часто взаимодействие с органами власти осуществляют различные подразделения компании. При этом важным моментом является координация общей направленности процесса взаимодействия единым центром, поскольку использование порочащих имидж компании методов работы в одном из регионов может наложить отпечаток на всю компанию в целом.
4. Сопровождение инициатив компании в государственной сфере (вопросы лицензирования, разъяснительных писем, лоббирования законопроектов, участия в государственных тендерах или целевых программах, ходатайств, уведомлений, обжалований и пр.).
5. Воздействие на органы государственной власти, корректировка их инициатив в интересах компании. Проведение лоббистских кампаний.
6. Обеспечение преференций и государственных заказов для компаний.
7. Применение стратегического подхода к решению проблем, влияющих на репутацию компании, который позволяет обеспечивать лояльность государства и общества к компании.
8. Выстраивание и поддержание деловых контактов с представителями государственных учреждений, общественных организаций.
9. Поддержка экономической деятельности компании на внешних рынках.
При реализации крупных лоббистских кампаний GR-специалисты привлекают специализированную лоббистскую фирму.
PUBLIC AFFAIRS (PA)
PA – направление деятельности по установлению и поддержанию связей организации и выстраиванию взаимоотношений, исходя из собственных интересов с индивидуальными и солидарными стейкхолдерами в государственной, общественной и корпоративной средах, имеющих достаточно тесную взаимосвязь и (или) влияние с (на) текущей деятельностью и стратегическим развитием организации.
Этимологическое значение
Значение слова «Affairs» – не столько процесс, сколько действие. Переводится как «дела», «деятельность», «занятия». Причем дела «с большой буквы» – к примеру, Министерство Иностранных Дел = Ministry of Foreign Affairs.
Вот этот высокий смысл и определяет, почему термин «Affairs» в принципе выше «Relations» и отсюда Public Affairs (РА) стоит над Public Relations (PR) и Government Relations (GR). Другими словами, PR, GR и прочие коммуникативные технологии – частный случай PA, и специалист в области PA должен ими всеми в той или иной мере обладать, а в корпоративной иерархии его положение должно быть выше, чем у специалиста в области PR или GR.
В международной корпоративной практике диапазон охвата Public Affairs шире, а статус и степень ответственности на этой работе выше, чем в Public Relations, которая входит в PA как одно из направлений наряду с Government Relations – взаимодействием со сферой государственного управления (GR), работой в области корпоративно-социальной ответственности (SCR), взаимодействием с инвесторами – Investor Relations, Media Relations – работой со СМИ и др.
В России Public Affairs нередко принимают за синоним Public Relations и, хотя эти понятия и сферы деятельности весьма близки, между ними существует определенная грань. Хороший профессионал в области Public Affairs стремится убеждать официальные и деловые круги, а также общественность в созидательной роли и социальной значимости деятельности своей организации (или организации заказчика), то есть в том, что она работает не только в своих, но и в общих интересах и в силу этого заслуживает всяческой поддержки, в то время как задача специалиста по Public Relations сводится в основном к определению целевой аудитории и работе с ней по продвижению позитивного имиджа организации в целом, ее идеологии и продукции, потребителем которой эта аудитория в конечном счете и является. Таким образом, работа в области Public Affairs более всеобъемлюща, многогранна и ответственна, чем получившая в России широкое распространение и своеобразное развитие Public Relations.
Главными объектами внимания специалистов по Public Affairs являются стейкхолдеры, к которым относятся как частные лица, так и группы, объединенные тем или иным проявленным или потенциальным интересом к деятельности субъекта Public Affairs. Среди прочих в составе таких групп могут быть законодатели, представители власти, административных органов, инвесторы, акционеры, контрагенты, деловые партнеры, предпринимательские организации, союзы, политические партии, неправительственные организации, общественные и отраслевые ассоциации, профсоюзы и СМИ.
Осуществляя взаимосвязь со всеми стейкхолдерами с целью формирования у них благоприятного отношения к деятельности своей организации (или организации заказчика), специалисты Public Affairs лоббируют интересы своей организации (или организации заказчика) по всем вопросам, влияющим на достижение успеха в их текущей и будущей деятельности.
Основные функции РА. Специалистам по Public Affairs вменяется в обязанность решение широкого круга задач. Постоянные направления работы следующие.
● Лоббирование. Специалисты привлекаются для воздействия на стейкхолдеров по определенным инициативам законодательного и политического характера. Им предстоит определиться по стратегии и тактике лоббирования, уточнить проблематику, наметить объекты и вычислить, на какой стадии подключаться к процессу.
● Мониторинг. Любая работа по Public Affairs должна базироваться на самой актуальной информации, поэтому мониторинг так необходим. Обычно он осуществляется сотрудниками низших рангов и включает сбор информационных материалов из парламентских и правительственных источников по деятельности политических партий и общественных объединений, групп поддержки, из исследовательских организаций, комиссий и комитетов законодательных органов, региональных администраций, а также путем процессинга массива онлайновой информации целевого назначения.
● Работа со СМИ (Media Management). Внешне она весьма схожа с привычным PR. Однако, с учетом политических аспектов взаимодействия со СМИ (четвертая власть) и возможных последствий для стратегического развития организации, может быть отнесена в лоно Public Affairs. Помимо выстраивания связей с представителями СМИ, включает составление годовых отчетов, написание пресс-релизов, статей, выступлений, обзор и мониторинг источников и др.
● Организация, проведение мероприятий и участие в них. Организация собственных мероприятий имеет важнейшее значение, поскольку предоставляет возможность непосредственного взаимодействия со стейкхолдерами. Для начала необходимо грамотно определить список соответствующих стейкхолдеров и круг вопросов для решения в общении с ними. Специалист в области Public Affairs также должен активно посещать семинары, конференции, съезды, презентации, приемы и любые другие мероприятия, предоставляющие возможность дополнительных контактов и взаимодействия со стейкхолдерами своей организации.
● Информирование стейкхолдеров. Важным направлением работы является доведение до сведения стейкхолдеров четкой, предметной и правдивой информации о деятельности своей организации. Это достигается путем предоставления ответов на поступающие запросы, составлением отчетов и справок, новостной рассылкой, а также проведением индивидуальных встреч.
● Политический маркетинг. Это – комплексная целенаправленная работа по продвижению позиций организации в правительственных сферах и повышению ее шансов на успешное участие в конкурсах на получение госзаказа. Сделать государство своим постоянным заказчиком – важнейшая стратегическая задача любой корпорации. В современных условиях сюда же следует отнести и работу, направленную на возможное получение государственной антикризисной поддержки. Успех на этом направлении во многом зависит от квалификации и степени обладания технологиями Government Relations (GR).
● Установление, налаживание и развитие связей (Networking). Специалист по Public Affairs должен быть уверенным в себе коммуникатором и уметь устанавливать необходимые связи с нужными людьми. В этом деле нет определенных и жестких правил и данное мастерство во многом зависит от личных качеств специалиста. Однако есть масса наработанных приемов и методов, которые может освоить практически каждый. Важно создать и развивать свою систему связей как в вертикальном, так и в горизонтальном направлениях.
Пять причин роста значения Public Affairs во всем мире, согласно авторитетному PA Council (PAC):
1. Возрастание общего недоверия ко всему.
2. Наработанный бренд – это сила, но он уязвим и его нужно уметь сохранить.
3. Причастность правительств только возрастает. Их влияние на бизнес не уменьшается, а увеличивается.
4. В жизни все больше несправедливости. Терроризм, торговые войны, дефициты, беззаконие – все это вызовы с роковыми последствиями для любой корпорации.
5. Время одиночек прошло. Любая организация привязана к своему социуму и властям, контролирующим ее деятельность.
ADVOCACY
Это процесс отстаивания группой людей сформированной ею позиции по вопросам социальной значимости и методичного, целенаправленного воздействия на общественное мнение и институты государственной власти до тех пор, пока эта позиция не станет официальной и преобладающей.
Другими словами, ADVOCACY – процесс превращения пассивной поддержки социально значимых инициатив в твердые убеждения и активные действия групп заинтересованной общественности (stakeholders).
Цель ADVOCACY – мобилизация усилий на достижение изменений в обществе, включая проведение законодательных, политических и социальных реформ.
В английском языке понятие «advocacy» находится в близком родстве с понятием «cause» (общее дело). В русском «общее дело» – тоже весьма устойчивое понятие. Поэтому для лучшего восприятия всех оттенков ADVOCACY мы вполне можем воспользоваться и такой интерпретацией – защита общего дела заинтересованной группой людей.
ТЕХНОЛОГИИ ADVOCACY
ADVOCACY предусматривает широкий спектр возможных усилий в диапазоне от поиска сути общего интереса, его всестороннего осмысления и определения до принятия программы действий и ее последовательного выполнения во имя провозглашенного общего блага. Вся эта деятельность направляется на формирование у общественности понимания необходимости неких перемен и может иметь, а может и не иметь, цели добиться изменений в политике органов государственной власти.
Отсюда важный вывод: лоббирование – есть частный случай ADVOCACY и лишь одна из ее органичных стадий, когда основной целью всей активности становится воздействие на органы государственной власти, а главными средствами достижения цели – услуги добровольных или профессиональных лоббистов.
При попытках дать обоснованное определение термину «лоббизм» нельзя не согласиться с британскими учеными Р. Чари, Дж. Хогеном и Г. Мерфи[133], что, несмотря на кажущуюся на первый взгляд простоту, это – не такая простая задача. Как правило, основные сложности и разногласия возникают при попытках определить: содержательный статус лоббизма – то есть что такое лоббизм по своей сути, какие действия следует считать лоббистскими, а какие – нет; субъектный статус лоббизма – то есть тех, кого следует относить к лоббистам, а кого нет; объектный статус лоббизма – то есть по отношению к кому определенный набор действий считается лоббистским, а по отношению к кому – нет. Именно раскрытие этих сущностных граней явления позволит нам сформулировать комплексное определение термина «лоббизм». Рассмотрим подробно каждый из представленных элементов.
ГЛАВА 2
СОДЕРЖАТЕЛЬНЫЙ СТАТУС ЛОББИЗМА: КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ К ОПРЕДЕЛЕНИЮ СУЩНОСТИ ЯВЛЕНИЯ
В российской науке и зарубежной научной среде превалирует мнение, что лоббирование – это находящееся в рамках правового поля влияние на политических стейкхолдеров[134]. Но в настоящее время нам неизвестны в какой-то степени убедительные работы, описывающие содержательный смысл категории «влияние» в контексте лоббистских взаимоотношений. Большинство исследований раскрывает «влияние» через длительное и достаточно хаотичное перечисление всевозможных форм лоббизма, которые систематизируются из анализа практической жизни, например помощь в разработке законопроектов, сбор мнений групп избирателей, личные встречи и убеждения, различные кампании в СМИ и многое другое. Но данного перечисления явно недостаточно, так как оно не отвечает на главный вопрос – на чем основано влияние лоббистов, что в их деятельности представляет заметную ценность и (или) опасность для политических стейкхолдеров. В противном случае лоббизм не занял бы то место, на котором он находится в политических системах ряда стран в настоящее время. Разные концепции по-разному отвечают на данный вопрос. Например, в модели «коррупционного воздействия» утверждается, что данной ценностью являются «деньги», которые в той или иной специфической обстановке передаются политическому стейкхолдеру. В странах со слабой системой сдержек и противовесов финансовый капитал обменивается на политические решения «прямым методом» – путем непосредственной передачи денег; в странах с развитой системой контроля – с помощью хитрых приемов финансирования избирательных кампаний, фондов, перевода средств на офшорные счета и т. п. В модели «информационного лоббирования» считается, что главной ценностью лоббистов во взаимоотношениях с политическими стейкхолдерами является «информация». Доказывается гипотеза, что лоббисты обладают неким знанием, благодаря которому политические стейкхолдеры имеют возможность лучше и более эффективно выполнять свои обязанности, в более полной мере соответствовать общественным интересам, принимать более здравые решения, устраивающие различные группы влияния. Именно информация, согласно данной концепции, делает их влиятельными субъектами политической жизни. Рассмотрим выделенные теоретические концепции подробнее.
§ 1 ЛОББИЗМ КАК КОРРУПЦИОННАЯ ТЕХНОЛОГИЯ
В гуманитарных дисциплинах (экономике, социологии, юриспруденции, политологии), в той или иной степени изучающих лоббизм как социально-политическое явление, существует дискуссия о соотношении лоббизма и коррупции. В данной дискуссии можно выделить два ключевых направления. Одна группа ученых прямо соотносит два явления, утверждая, что реальное влияние лоббистов на политических стейкхолдеров происходит вне рамок закона, а так называемый цивилизованный лоббизм – по сути прикрытие коррупционных действий различных групп. Даже если влияние на власть в правовых рамках и существует, утверждают они, то оно составляет лишь вершину айсберга и относительно масштабов подкупа лоббистами политиков им можно пренебречь. Другая группа ученых, признавая существование правовых форм воздействия на власть, тем не менее выделяет значительное поле теневого влияния, утверждая при этом, что правовые формы характерны для стран с развивающейся экономикой, а развитым странам присущ так называемый теневой, нецивилизованный, лоббизм.
Стоит отметить, что теоретики лоббизма, критики данных подходов, пытаются остановить эту дискуссию в самом начале: разделяя два явления на понятийном уровне, утверждая, что лоббизм – это, в отличие от коррупции, легальная технология влияния. Например, политолог К. Киселев пишет: «Лоббизм – деятельность, имеющая целью легальное влияние на органы государственной власти и местного самоуправления, а также на лиц, замещающих государственные и муниципальные должности. Другими словами, лоббирование осуществляется исключительно в рамках закона. Коррупция и иные противоправные формы влияния на процесс принятия решений указанными органами и лицами к лоббизму не имеют никакого отношения»[135]. Юрист И. Жуган пишет: «Лоббизм есть явление, находящееся в правовом поле. Такие явления, как коррупция, непотизм и т. п., не имеют к лоббизму никакого отношения. Более того, эти явления – не проявление лоббизма (пусть даже «дикого»), а его отрицание. Другими словами, коррупция и иные внеправовые явления проявляются там, где отсутствует по разным причинам (разрушен, невозможен и т. д.) отлаженный и эффективный механизм лоббирования»[136]. Правовед А. Автономов в связи с этим замечает: «Лоббист только тогда и лоббист, когда он действует в рамках закона. В противном случаеон лишь прикрывается этим именем, преследуя нечестным путем свои, пусть даже иногда праведные, цели»[137].
Юрист В. Исаков ключевой спецификой лоббизма считает то, что он осуществляется в строгом соответствии с законами и иными нормативно-правовыми актами федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также соответствующими правовыми актами местного самоуправления. По его мнению, любые действия, совершаемые в противоречии с вышеуказанными правовыми актами, не могут считаться лоббизмом[138].
Однако, несмотря на эти утверждения, вопрос, рассматривавшийся в самом начале, так и остается открытым, ибо ставит под сомнение сам факт существования такого явления, как лоббизм. Следовательно, если лоббизмом лишь прикрывают коррупцию (или масштабы цивилизованного влияния несоизмеримо малы по сравнению с коррупционным влиянием), то само научное обоснование этого явления как минимум преувеличено, а исследования ученых до этого касались совсем не тех вопросов, на которые на самом деле нужно было обращать внимание. К сожалению, обоснованный ответ на поставленный здесь вопрос найти чрезвычайно сложно, так как в настоящее время отсутствуют какие-либо убедительные эмпирические исследования (если они вообще теоретически возможны), проведению которых, очевидно, препятствует то, что рассматриваемое нами явление лоббизма в преобладающем большинстве случаев скрыто от общественного контроля, а сами лоббисты чрезвычайно неохотно делятся с представителями СМИ, научными кругами практическими особенностями их деятельности. Соответственно, здесь мы приведем лишь некоторые статистические факты, данные из глубинных интервью практиков лоббизма, результаты собственных многолетних прикладных исследований[139], а также – непосредственной вовлеченности на протяжении 12 лет (с 2006 по 2018 г.) в практику лоббизма в России в качестве руководителя собственной юридической фирмы, оказывающей консультации компаниям и некоммерческим организациям по продвижению их интересов в российских органах власти федерального уровня. Приведенные данные лишь отчасти проливают свет на отмеченные выше вопросы, тем не менее мы убеждены, что наши выводы и заключения продвинут исследователей в понимании содержательного значения института лоббизма как в России, так и за рубежом.
Перед тем как перейти к анализу лоббизма, остановимся на основных концепциях коррупции. Transparency International, Мировой банк и другие организации понимают под коррупцией злоупотребление доверенной властью ради личной выгоды[140]. В «Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию» Совета Европы дается такое определение явлению: «Коррупция означает просьбу, предложение, дачу или принятие, прямо или косвенно, взятки или любого другого ненадлежащего преимущества или обещания такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности, или поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего преимущества или обещания такового»[141].
Согласно российскому законодательству, коррупция – это злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; а также совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица[142]. Взяв данные определения как необходимую основу, сделаем ряд определяющих явление выводов: