Правовое государство: теоретическое проектирование и современная политическая практика. Монография

Введение

Что происходит сегодня с правовым государством? С одной стороны, как идея гармоничных отношений гражданина и государства на твердой почве совершенных законов правовое государство сегодня определяет течение и цель политических процессов в цивилизованном мире. Ради достижения этой цели многие страны, и Россия в их числе, жертвуют многим из своего исторического опыта, материальных и культурных ресурсов, достижениями социальной политики ради осуществления ускоренных модернизаций. Идея правового государства вместе с идеей гражданского общества в определенном смысле заменила большинству развитых современных обществ прежние классические идеологии. Консерватизм, либерализм и социализм, другие классические идеологии делили и делят общества и государства на постоянно противоборствующие политические лагеря. Они привносят многочисленные культурные расколы в сами социальные структуры. В противовес этому идея правового государства и практические шаги в направлении его создания действительно объединили сегодня многие государства и народы в их совместном движении к более разумному мироустройству. И сегодня идея правового государства, доставшаяся современникам в виде многовекового интеллектуального и практически-политического опыта многих десятков и даже сотен предшествующих поколений, является одной из наиболее конструктивных идей, обеспечивающих прогресс человечества. Это идея и исторический опыт, ставшие цивилизационной ценностью.

С другой стороны, как никакая другая ценность, как идея и как практическая политика, как администрирование, правоотношения, как система социально-элитарных и внутриэлитарных коммуникаций, правовое государство сегодня оказалось под давлением общего кризиса традиционных политических ценностей в Старом и Новом Свете. Если государство нужно лишь для того, чтобы распределять бюджетные средства между бизнесом, трудящимися и теми многочисленными слоями населения в развитых странах, которые существуют на социальные пособия, то является ли оно ценностью? Если правовое государство не находит со своими гражданами общего языка на почве закона и для защиты от террористов, активизирующегося криминала и других многочисленных внутренних угроз, идет на расширение полномочий своих силовых структур, является ли оно той же ценностью, что прежде? Если государство, прежде занимавшее ключевые позиции во всей системе внутренних и внешних социальных коммуникаций, сегодня делает шаги в направлении превращения в электронное государство, если оно проявляет готовность стать лишь одним из многочисленных игроков в пространстве современных информационных коммуникаций, то может ли оно по-прежнему претендовать на особое отношение граждан к своим полномочиям и интересам? Все это вопросы, на которые не даст окончательного ответа ни одна научная книга. Ответ скоро или не очень даст сам политический процесс. Но формат научного исследования позволяет поставить эти проблемы и предложить читателю поразмышлять над тем, какими последствиями для цивилизации уже сегодня оборачиваются такого рода сомнения, рождающиеся и растущие в головах современных граждан. Когда мы сегодня провозглашаем своей целью движение всей политики, культуры, права в направлении создания правового государства, то мы имеем в виду ту же самую цель, которую ставили перед собой и своими современниками великие политические мыслители и правоведы сто или двести лет тому назад? Или же сегодня, участвуя в различных модернизациях, реформах, революциях и даже гражданских войнах под знаменем правового государства, мы на самом деле имеем в виду уже нечто совсем иное, наполняем известное нам понятие иным смыслом?

Раздел 1. Правовое государство как проблема XXI века

Это не праздные вопросы. Два столетия, прошедшие после появления концепции правового государства, показали чрезвычайную конфликтность и противоречивость опыта приложения этой концепции к политической практике и многообразие рисков, вытекающих из этого. С одной стороны, никогда прежде в истории государственные институты не достигали того структурного и функционального совершенства, которое они приобрели в эти два столетия. С другой стороны, совершенство это достигалось посредством многих политических потрясений самых разных масштабов и даже ценой гибели многих государств. Этим же противоречием отмечена и современность: для одних стран и народов вступление на путь строительства правового государства оборачивается быстрым прогрессом, для других – социально-политической катастрофой. Эта катастрофическая тенденция особенно ярко проявила себя на постсоветском пространстве. Оказалось, что бывшие советские граждане, чья политическая культура базировалась на твердой уверенности в способности государства решить любые проблемы, переоценили готовность новых демократических элит жить и действовать по правилам правового государства. Завышенные ожидания граждан, их разочарование от несостоявшегося перехода политической и правовой жизни в новое качество породили масштабные гражданские конфликты в Таджикистане, Киргизии, Узбекистане. В Молдавии и на Украине затяжной конфликт интересов граждан и государственных элит привел к тому, что фактически начался распад государства1. Катастрофический сценарий едва не стал реальностью и для благополучной Европы. Осенью 2014 г. о своем желании выйти из состава Соединенного Королевства заявила устами своих тогдашних руководителей Шотландия. Референдум не дал сторонникам автономии большинства, но британская государственность, веками служившая для континентальных европейцев своеобразным эталоном правильной организации политической и административной жизни, в какой-то момент оказалась перед реальной угрозой распада2. Осенью того же года националистические партии Каталонии потребовали от правительства Испании санкционировать проведение референдума по вопросу о дальнейшем пребывании Каталонии в составе королевства3. И в этот раз сохранить целостность государства удалось с огромным трудом. В сытой и благополучной Европе всплески сепаратистских настроений будут, вероятно, иметь продолжение в ближайшее десятилетие. Экономический кризис, поразивший многие страны мира в первое десятилетие XXI в., дал таким сепаратистским настроениям граждан ощутимый толчок. Но сепаратистские настроения захватили и те слои населения, которые кризис не довел до последней черты. В рядах сепаратистов оказались все те, кто усомнился в способности существующих государственных институтов при помощи законов защищать интересы населения, а не действовать в ущерб им. Своеобразным проявлением сепаратизма на уровне высших эшелонов власти можно считать постоянные конфликты между руководством Объединенного Королевства и руководством Евросоюза4. Сложной выглядит региональная политика турецких властей5.

Эти процессы начались в современном мире по следам Второй мировой войны, и их результатом стало формирование и последующий распад двуполярной системы мировой политики, стержнем которой выступали национальные государства со стабильной территорией, стабильными традициями общественной и правовой жизни, стабильными геополитическими интересами. Распад этой системы оживил интерес современных исследователей к вопросу о том, является ли причиной противоречивых результатов политики государственного строительства сама концепция правового государства в ее исторически сложившемся, преимущественно либеральном, обличье, либо причина кроется не в недостатках теории, а в неправильном ее приложении к практике, в недостаточно глубоком понимании именно политических аспектов ее смысла в сфере коммуникативности личности, общества, государства. Один из авторов интернет-газеты «Завтра» высказал недавно мысль, которая в разных вариациях многократно озвучена консервативной публицистикой: «Мы мало верим в законы, но очень сильно в справедливость. Юридическая формалистика нас не прельщает. Идея правового государства (государство, которое само себя ограничивает законами, которые само же и издает) – не русская идея. Вообще, жизнь по писаным законам и формальным предписаниям – это не по-русски. Жизнь “по понятиям”, т. е. в сущности по обычному праву, для нас более органична»6. Это довольно типичная для современной российской публицистики позиция: основывать глобальные умозаключения на личных впечатлениях и ощущениях. Но, как и у всякого публицистического суждения, у этого есть смысл. Обществу и публицистам, как выразителям общественного мнения, современная наука действительно предложила гораздо больше материала для впечатлений и ощущений, чем для строго логичного анализа.

На протяжении указанного исторического периода, несмотря на различные подходы к пониманию природы и функций государства у представителей разных наук и разных идеологических направлений, осмысление перспективы политики государственного строительства так или иначе было соотнесено с концепцией правового государства. Даже в советской модели, наиболее альтернативной классическому пониманию правового государства, на место буржуазного права в ряду регуляторов отношений между гражданами и государством предполагалось внедрить более справедливые нормы социалистического права. Полемика о перспективах мирового развития, которая особенно активизировалась в связи с распадом СССР и социалистического лагеря в целом, в той или иной степени также была связана с проблемами правового государства. В этом смысле на протяжении длительного исторического времени сама идея, что государство может и должно ограничивать себя в своих проявлениях нормами права и с позиции права строить свои отношения с обществом, была ли эта идея объектом критики либо апологетики, она выполняла консолидирующую функцию в отношении политической мысли, формировала общий вектор ее развития. Для политической мысли единым было понимание, что правовым государство становится только в результате собственных активных усилий в этом направлении и при условии творческого подхода к выбору лучших стратегий развития.

Концепт «Конец истории», провозглашенный западными интеллектуалами-либералами в начале 90-х гг. прошлого столетия, нарушил баланс теоретических позиций, традиционно сложившихся в обсуждении проблематики правового государства. Этот концепт лишал государство активной политической субъектности в выборе способов превращения в правовое государство. Он подразумевал неизбежность следования всех стран, освободившихся от тоталитаризма и авторитаризма, по пути внедрения в политическую практику либеральных принципов и ценностей, которые находят свое институциализированное воплощение в концепции правового государства. Тем самым и либеральная теория правового государства оказывалась искусственно увязана с решением задач государственного строительства в тех странах, политическим традициям которых европейский либерализм не был органичен. В свете этого актуальным выглядит вопрос о возможности для самой теории правового государства, в нынешних ее, преимущественно правовых, очертаниях выполнять прежнюю функцию центра притяжения интереса различных наук к проблематике государственной политики.

Актуален и вопрос о том, насколько способна концепция правового государства в этом своем, преимущественно юридическом и либеральном, обличье быть ориентиром для практической политики, внутренней и международной. В 90-е гг. прошлого века, когда закончилась холодная война и постсоветские элиты в Европе и Азии взяли курс на формирование основ правовой государственности на постсоветском пространстве, перспектива юридического понимания концепции правового государства выглядела оптимистично. От стран, вставших на путь демократизации, как казалось тогда, требовалось всего лишь следовать готовым политическим рецептам, пересмотреть нормативную базу государственной политики, начиная с Конституции и заканчивая, условно говоря, природоохранным законодательством. Однако практика оказалась намного сложнее и противоречивее. Противоречивым и зависимым от традиций и текущих политических и экономических интересов элит оказался смысл, который новые политические элиты были заинтересованы вложить в само понятие «правовое государство». Существенные поправки в истолкование принципов и норм правового государства привнесло традиционное и сохранившееся сегодня доминирование в ряду государственных институтов на постсоветском пространстве различных силовых структур. Явочным порядком в политике стало складываться новое, отличное от либерального, понимание того, что есть правовое государство, соотношение которого с классическим (либеральным) нуждается в изучении. Причем именно с позиции политической науки, способной увидеть за такого рода изменениями смысла движение политических интересов элит и общественных групп.

Для международной политики либеральная версия концепции правового государства также стала проблемным ориентиром. Развитие третьего мира, несмотря на масштабную информационную, правовую, экономическую и военную поддержку сторонников борьбы против авторитарных режимов, не привело к установлению в них стабильных демократических систем и формированию основ правовых государств. В политической практике государства и общества в странах третьего мира при решении политических и большинства других вопросов отчетливо наблюдается тенденция к ориентации на традиции и обычаи, а не на законы, не на Конституции. Практика показала, что конституционного закрепления основ правового государства недостаточно для их реального воплощения в политическую жизнь. Иных ориентиров политического прогресса, однако, в концепции правового государства исторически заложено не было, что сегодня стимулирует в среде ученых и политиков дискуссии о возможном конце демократической традиции в политике как таковой.

В связи с этим возникает целый ряд конкретных вопросов, требующих своего концептуального осмысления.

Актуальной выглядит постановка вопроса о том, насколько далеко, действуя в границах юридического ракурса, продвинулась европейская и российская политическая мысль в понимании правового государства как ресурса прогресса. Исследователи постоянно обращаются к трудам классиков политической и правовой мысли, характеризуя потенциал развития, который заключен в институтах правового государства. Но есть ли в мире современной политики реальный контекст для воплощения этого потенциала в жизнь? Не убеждает ли нас классическое наследие политической мысли в том, что успех идеи правового государства в истории обеспечивался как раз тем, что каждое время вырабатывало свое видение этого сюжета и привносило в общую копилку представлений о правовом государстве свой вклад? Каков может быть вклад в эту копилку современной политической науки, в том числе отечественной? Ответ на этот вопрос представляется актуальным и с точки зрения потребностей развития самой отечественной политической науки, приобретения ею веса и влияния в деле управления общественно-политическими процессами. Проблема достижения системности наших научных представлений о правовом государстве7 выглядит, таким образом, как проблема приобретения отечественной политической наукой новых возможностей развития, разработки новых методологий и существенного расширения предметного поля исследований.

Проблема формирования и развития правового государства остается одним из приоритетных направлений политического развития современной России, но его системная и завершенная реализация невозможна также без соответствующей корректировки места и роли в жизни государства и общества армии, органов внутренних дел, специальных служб. Это делает важным для практической политики и государственного администрирования изучение и обобщение опыта взаимодействия государства и общества с силовыми структурами в зарубежных государствах, в различных периодах российской государственности, а также обращение к опыту теоретического осмысления проблемы места и роли силовых структур в осуществлении государственной власти и политической жизни общества.

Таким образом, существует объективная потребность в концептуальном и системном, именно политологическом, осмыслении проблем правового государства, так как традиционный юридический ракурс оказался ограниченным в своем нормативном идеально типическом его понимании, который не позволяет зачастую ответить на вопросы о причинах противоречивого функционирования в реальной политической практике такой, казалось бы, многократно выверенной и логически непротиворечивой нормативной модели.

Надо отметить, что отечественной и зарубежной политико-правовой наукой накоплен значительный объем теоретических и научно-практических исследований и материалов по различным аспектам политико-правовых оснований демократического правового государства как с точки зрения осуществления государственной власти, так и в контексте взаимоотношений с обществом и отдельными социальными институтами.

Проблемы политико-правового развития современных политических систем продолжают волновать и многих современных западных исследователей8. Особенный интерес представляют труды немецкой школы9, в рамках которой наиболее фундаментально разработаны принципы функционирования правового государства в современных условиях как социального государства, рассмотрены особенности реализации прав и свобод человека в постиндустриальном обществе. Думается, именно немецкий опыт поствоенной институциализации правового и социального государства представляет собой наиболее адекватную модель, использование которой возможно и полезно не в качестве образца для внедрения, а качестве наиболее близкого примера для концептуального осмысления и выработки собственной стратегии развития российского государства.

Большой вклад в разработку основ идеи правового государства внесли и отечественные классики политико-правовой мысли дореволюционного и советского периодов Б. А. Кистяковский, Ф. Ф. Кокошин, Н. М. Коркунов, С. А. Котляревский, В. И. Ленин, С. А. Муромцев, П. И. Новгородцев, Г. В. Плеханов, С. Л. Франк, М. Д. Шаргородский, Г. Ф. Шершеневич и др.10 Их наследие и сегодня продолжает привлекать внимание исследователей различных проблем конституционализма и правового государства11. Для нашей работы принципиально значимыми стали отправные принципы правовой государственности, которые дореволюционные мыслители формулировали на основе учета социально-политических и социально-экономических реалий России, обусловленных совокупностью особенностей ее исторического развития. Несмотря на то что ситуация в современной России существенно изменилась, многие специфические обстоятельства продолжают быть актуальными и сегодня. Именно на их основе формировалась рабочая гипотеза и системная концепция данного исследования.

Отдельно можно выделить направление, в рамках которого политико-правовые аспекты формирования демократического государства рассматриваются исследователями конституционализма в постсоветской России12. Доминирование юридического ракурса среди представителей данного направления13, на наш взгляд, свидетельствует о том, что в политической науке проблематика конституционализма не выделена в качестве самодостаточной, а ее отдельные аспекты рассматриваются политологами в рамках исследований особенностей политической системы современной России, ее политического режима, специфики институционального дизайна.

Среди тех исследователей, которые работают на стыке правоведения и политической науки, особо можно выделить Н. М. Казанцева14. В его трудах проблемы становления правового государства в постсоветской России рассматриваются, прежде всего, в контексте эффективности его функционирования с точки зрения управления общественными процессами. В целом данное направление развивается достаточно представительно и включает исследования самых различных аспектов правового государства – от транспарентности публичного управления и до особой роли российского государства в модернизационных процессах15.

Проблема политической модернизации занимает важнейшее место в качестве самодостаточного предмета в исследованиях представителей самых различных наук16. Вместе с тем анализ данных работ показывает, что среди проблем и противоречий процесса модернизации, с которыми регулярно сталкивается Россия на протяжении своей истории, авторы уделяют внимание прежде всего социокультурным, идеологическим, социально-экономическим факторам17. Тем самым, на наш взгляд, недооценивается роль правового государства не только в решении модернизационных задач, но и в том числе в качестве важнейшего института политической социализации и инструмента целенаправленного формирования политической и правовой культуры большинства населения.

По мнению одних авторов, российское государство на протяжении всей истории доказало свою неспособность последовательно и глубоко провести необходимые модернизационные преобразования и весьма скептически оценивают модель модернизации, реализуемой в современных условиях, констатируя, что государственная власть весьма расплывчато представляет себе характер необходимых модернизационных усилий, а осуществляемые государственным аппаратом действия как минимум демонстрируют противоречивость сигналов, посылаемых обществу18.

Более убедительной представляется позиция авторов, утверждающих необходимость укрепления роли правового государства в модернизационном процессе современной России19. Вполне обоснованными выглядят аргументы о том, что без сильного и активного участия государства в этом процессе проблематично надеяться на раскрытие модернизационного потенциала весьма слабо структурированного российского общества, пережившего недавно радикальную трансформацию всей системы ценностей и ориентаций. На наш взгляд, именно правовое государство должно выполнить роль системообразующего начала преобразований, от которого в значительной степени зависит нормативное закрепление реальных возможностей для подключения к данным процессам российских граждан. Без создания необходимых правовых предпосылок и гарантий их эффективного участия в процессах модернизации, на наш взгляд, невозможно раскрытие модернизационного потенциала общества в целом.

Среди современных работ важное место занимают исследования различных проблем взаимодействия правового государства и гражданского общества в постсоветской России20. Большинство из авторов констатируют взаимозависимость и взаимообусловленность процессов их становления в современной России. Однако в определении причин существующих в данной области противоречий позиции ученых расходятся. Значительная часть исследователей основные причины недостаточного уровня развития гражданского общества в современной России видят в области социокультурных особенностей большинства населения, склонного к традиционалистскому поведению и патерналистскому пониманию роли государства в общественном развитии21.

Данные проблемы активно изучаются представителями Саратовской научной школы22.

Для понимания общей направленности изучения проблематики правового государства важное значение имеют также работы, связанные с анализом места и роли силовых структур в политической системе современной России. Обусловлено это тем, что определенные тенденции укрепления «вертикали власти», которые обозначились в российском политическом процессе в 2000-е гг., вызывают вполне резонные опасения о возможностях авторитарного, антидемократического использования расширяющегося потенциала силовых структур.

Среди монографий и статей, в которых разрабатываются общие вопросы политического влияния силовых структур, можно выделить работы Н. Ю. Даниловой, Л. Д Гудкова, А. А. Кокошина, Н. В. Нарыкова и др.23 Эти исследователи занимаются проблемами институциональных и функциональных характеристик силовых структур, их взаимоотношений с другими политическими институтами, их влияния на параметры политического режима. Данные работы позволяют получить общие представления о месте и роли силовиков в политической системе общества.

Обособленную группу образуют работы, в том или ином виде раскрывающую проблематику реформирования силовых структур, корректировки как функционального, так и политического измерения их деятельности24. Анализ этой группы работ способствует выявлению политического в реформах сектора безопасности и оценки влияния последних на место и роль силовых структур в политической системе общества.

Активно проблематика политического участия силовых структур разрабатывается и в западной политической науке. Известны как работы, которые раскрывают общие вопросы политической роли силовиков25, так и исследования, в которых созданные теоретические схемы, связанные с сектором безопасности26, находят свое приложение к политическим реалиям иностранных государств27. Стоит выделить зарубежные исследования, посвященные силовым структурам и их политическим характеристикам в нашей стране, в том числе и в историческом контексте28. Обращение к этой группе научно-практических исследований и материалов позволяет увидеть новые аспекты рассмотрения политической роли силовиков, познакомиться с точкой зрения западных специалистов на специфику российского политического процесса в измерении сектора безопасности.