Правовое регулирование кадастровой деятельности

1.1 История развития земельных отношений и кадастра

Исторические корни появления и развития кадастра были заложены еще в 3000 г. до н. э. – Месопотамия, Вавилон, Древний Египет, Древний Рим. Кадастр в этих древних государствах представлял собой реестр, в котором отображался перечень земель с указанием площади участков, вида использования земель, их принадлежности. По некоторым данным, сам термин «кадастр» возник во время правления Августа в Риме (27 г. до н. э.). Он утвердил единицу учета сбора дани за землю, которую называли «capitiqum» и ввел перепись населения «capitiqum registrum». Затем, они слились в одно слово «catаstrum». По другим данным термин «кадастр» произошёл от греческого «catastichon», означающего «тетрадь для записей», «лист», «реестр», или латинского «capitastum», что означает опись податных предметов – то есть тех, что облагаются налогом1.

Изначально кадастр представлял собой книгу, в которой был список всех земель, облагаемых налогом, а также указывалась их площадь, качество почвы и размер земельного налога. Кадастр Месопотамии, Древнего Египта и Рима представлял собой реестр, отображающий перечень земельных участков, их площадь и принадлежность. Налог определялся урожайностью и размерами участка. Древнеримский кадастр был образцом для своего времени. Некоторые исследователи считают, что описание кадастра впервые предложил Сервий Туллий в VI веке до н. э. В специальные реестры вносились данные о размере земельного участка, способе обработки земли, качестве и доходности земли. На бронзовые таблички наносили планы участков, их названия, границы, размеры, сведения о качестве и хозяйстве2.

Принципы кадастра распространялись и на колонии Рима. Наибольшего расцвета кадастр достиг во времена правления Юлия Цезаря и его преемника Августа, который как раз и ввел термин «кадастр». До 18 – го века процесс кадастровых работ и основы ведения кадастра практически не менялись. При съемке почти не использовались геометрические знания и вычисления, а сама она проводилась с помощью веревки и жезла. Но в 1718 г. Джованни Джакомо Маринони разработал первый кадастр на основе соблюдения научных методов3. Определение границ земельных участков осуществлялось методом триангуляции и полигонометрии. На картах отображались участки (парцеллы), типы грунтов, чистую прибыль, которая являлась основой для обложения налогом. Этот кадастр носил название «миланский», был введен в действие 1 января 1760 г. В последствии (XIX в.) служил образцом для разработки кадастров Франции, Бельгии, Австрии, Голландии и Швейцарии4.

Кадастр России, как и зарубежные земельные кадастры, характеризуется длительной историей развития, однако он отличается своими специфическими особенностями. Первые описания земель в России появились в IX веке нашего столетия. Истоки земельный кадастр берет в Киевской Руси, о нем говорится в нескольких статьях Владимира Мономаха «Пространной Русской правды». Земли в XI веке делились только по видам угодий: пахотные, дворовые, охотничьи и т. д. Самыми старыми документами, которые до нас дошли, являются описания земель периода татарского ига, оказавшее определенное влияние на развитие древнего земельного кадастра.

Период XVIII – начала XX в. можно определить как период становления нормативной базы.

Далее рассмотрим наиболее важные периоды развития данного вопроса.

Следующий важный этап развития кадастрового института, это период на который приходятся события Октябрьской революции 1917 г. Он продлился вплоть до распада Советского государства в 1991 г. Как известно, в советский период не существовало индивидуальной собственности на землю. Советский период характеризуется стагнацией данной отрасли.

Чтобы облегчить читателю восприятие информации относительно периодизации вплоть до 2017 г., проследим развития схематически (рис.1.1).

Рис. 1.1 – Этапы развития кадастрового института 1991 -2017 годы

Период 1917—1991 годы – это поворотный момент в истории развития прав на собственность, и все что связано с объектами недвижимости. Отдельно следует упомянуть правоотношения землепользования, из которых в прямом смысле были «вырезаны» частные права на землю, установив «народную собственность». В свою очередь права пользования на землю (аренда, бессрочное пользование) получили развитие, чтобы закрепить права граждан, при этом сохраняя государственную собственность на нее. И здесь приходиться говорить об учете землепользователей, что положило начало созданию системы учета.

Период 1991—2001 годы – характеризуется трансформацией учета от земельного кадастра к кадастру недвижимости.

Данный период характеризуется развитием гражданских правоотношений возникающих поп оводу прав собственности. Государственные органы утрачивают контроль над данным процессом, апробация государства посредством принятия публичного акта для перехода прав собственности на объекты недвижимости не требуется. Это привело к образованию определенного пробела в информационном поле и отсутствии сведений об объектах недвижимости. Государство утратило контроль над данным процессом.

Договоры или иные правоустанавливающие документы подтверждающие право собственности не регистрировались, оставались «на руках» у граждан, позднее зачастую утрачивались. В силу этих причин возникали многочисленные споры и трудности с оформлением прав.

Период 1996—2002 годы – кадастровая система становится на путь трансформации, и приобретает современные очертания. Создается единый Государственный кадастр недвижимости (далее – ГКН). Законодатель определил ему главенствующую роль носителя информации и единственного источника, который определяет существование того или иного объекта недвижимости (Закон о государственном кадастре недвижимости). Можно сказать, что период хаоса в данной отрасли подходил к концу. Не для кого не секрет, что мошеннические действия, направленные на манипуляцию с имеющимися документами и информацией из кадастровой системы используют в преступных деяниях. Законодатель, таким образом, сделал шаг к транспарентости и общедоступности, гласности данных. Принятие закона должно было обеспечить вывод объектов недвижимости из теневых форм управления и подготовить почву для дальнейшего реформирования кадастровой системы.

Данный период носит наименование «дезинтеграционный», по сути происходит отказ от старой системы, дезактивация устаревших процессов. Разрабатываются новые методики.

Период 2008 – 2016 годы – это период создания объединенного кадастра недвижимости.

На рисунки 1.2 схематически представлены нормативно-правовые акты, которые принимались по мере развития данного вопроса.

Рис.1.2 – Нормативно-правовое обеспечение кадастровой деятельности

Основным законодательным актом в данной отрасли являлся Федеральный закон от 24.07.2007 №221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее – Закон о кадастре). Закон устанавливал, что объектами государственного кадастрового учета являются не только земельные участки, но и объекты недвижимости – здания, сооружения, объекты незавершенного строительства, помещения.

К 2013 году завершился период перехода от технического учета к кадастровому учету.

С 2017 года – период завершения процесса интеграции, который характеризуется возникновением новых правоотношений, связанных с созданием Единого государственного реестра недвижимости (далее – ЕГРН).

Становление собственности и регистрация прав не неразрывно связаны с государственностью. Необходимо понимать, что учет прав на объекты недвижимости, вне зависимости от периода развития данной отрасли, имеет своей целью определить объект налогообложения (ранее это была дань, подать).

В последние несколько лет вопросы оценки объектов недвижимости являются наиболее обсуждаемыми в нашем обществе. Данный факт обусловлен тем, что в стране прошли несколько этапов массовой кадастровой оценки. Данные мероприятия проводились именно с целью формирования налоговой базы, расчета и начисления налогов.

Кадастровые отношения, в настоящее время активно развивается и все законодательные инициативы, хоть и проходят длительный период интеграции в российскую действительность, однозначно получают положительный эффект.

1.2. Становление правового регулирования кадастровых отношений

Градация нормативно-правовых актов, регламентирующих правовые основания образования и постановки на кадастровый учет земельных участков, в зависимости от компетенции, выглядит следующим образом:

– высший нормативный правовой акт Российской Федерации;

– акты, издаваемые Правительством Российской Федерации;

– акты федеральных органов исполнительной власти;

– разъяснения и методические рекомендации;

– акты принятые на уровне субъектов Российской Федерации.

Правовую основу регулирования кадастровых отношений составляют:

1. Конституция Российской Федерации.5 Статья 9 и статья 36 закрепляет все формы права собственности на землю: частную, государственную, муниципальную и, иные формы. Государственная и муниципальная форма собственности объединены в понятие «публичной собственности». Гражданский кодекс РФ (далее – ГК РФ) законодательно закрепил указанные формы собственности и другие права на землю в главе 17, вступившая в силу лишь с принятием Земельного кодекса РФ.

2. Земельный кодекс Российской Федерации.6 Все кадастровые процедуры, производящиеся на территории РФ должны соответствовать положениям земельного законодательства. Земельный кодекс устанавливает основные категории земель, и порядок их использования субъектами земельных отношений, виды и формы собственности, возникающие на земельные участки, а также общие понятия о государственном земельном кадастре.

Земельный кодекс, принятый в октябре 2001 года, установил полномочия РФ (государства) и ее субъектов в области регламентирования земельных отношений:

– установил виды прав на землю;

– основания их возникновения, прекращения;

– установил особенности оборота земельных участков;

– зафиксировал правовой режим категорий земель.

Земельный кодекс детально регулирует право собственности и другие вещные права на землю. На основании Кодекса были установлены категории земель и их правовые режимы.

3. Градостроительный кодекс Российской Федерации, который призван обеспечить устойчивое развитие территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования.7

4. Закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество».8 Закон закрепил основные понятия о кадастровом номере земельного участка, также регламентирует кадастровый и технический учёт объектов недвижимости, в акте установлены те органы, которые входят в систему органов осуществляющих государственную регистрацию прав.

5. Закон «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации». Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для размещения автомобильных дорог осуществляется в соответствии с земельным законодательством и настоящим Федеральным законом.9

5. Закон «О государственной регистрации недвижимости»10регулирует отношения, возникающие в связи с осуществлением на территории Российской Федерации государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, подлежащих в соответствии с законодательством Российской Федерации государственной регистрации, государственного кадастрового учета недвижимого имущества, подлежащего такому учету согласно настоящему Федеральному закону, а также ведением Единого государственного реестра недвижимости и предоставлением предусмотренных настоящим Федеральным законом сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости.

6. Закон «О геодезии, картографии и пространственных данных и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», закон регулирует отношения, возникающие при осуществлении геодезической и картографической деятельности, включая поиск, сбор, хранение, обработку, предоставление и распространение пространственных данных, в том числе с использованием информационных систем.11

7. Закон «О государственной кадастровой оценке», закон регулирует отношения, возникающие при проведении государственной кадастровой оценки на территории Российской Федерации, устанавливает совокупность процедур, направленных на определение кадастровой стоимости, осуществляемых в порядке, установленном указанным Федеральным законом.12

8. Закон «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», закон осуществляет правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую.13

9. Закон «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов».14

10. Закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости», согласно которому собственники будут уведомлены о поступлении электронных заявлений о регистрации перехода права собственности на их недвижимость.15

11. Закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости», согласно которому физическое лицо – добросовестный приобретатель, от которого на основании судебного акта было истребовано жилое помещение, сможет получить однократную единовременную компенсацию за счет казны РФ.16

11. Закон «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации», согласно которому приобретатель недвижимого имущества, полагавшийся на данные ЕГРН, признается добросовестным приобретателем.17

12. Закон «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (Документы в сфере строительства теперь можно получить быстрее).18

13. Закон от «О внесении изменений в Федеральный закон «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и статью 42 Закона «О государственной регистрации недвижимости».19

14. Закон «О внесении изменений в Федеральный закон „Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации».20

15. Закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (документ вступил в силу 23.03.2021).21

16. Закон от 30.12.2020 №505-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об особо охраняемых природных территориях“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации».22

17. Закон «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения комплексного развития территорий».23

18. Закон «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 29.12.2020.24

19. Закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (документ вступил в силу 29.06.2021).25

20. Закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости» от 26 мая 2021 г. (изменения касаются дополнительных сведений об объекте недвижимого имущества, которые будут вноситься в ЕГРН – ч.5 ст.8, так же изменения касаются ч.1 ст.32, ч.7 ст. 62).26

Основным законодательным актом в данной отрасли является Федеральный закон от 24.07.2007 №221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости». Необходимо отметить, что Федеральный закон от 24.07.2007 №221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», не подпал под действия отмены, не утратил свою законодательную силу, как ошибочно многие полагают. В соответствии с Федеральным законом от 03.07.2016 №361-ФЗ: в наименовании акта слова «о государственном кадастре недвижимости» были заменены словами «о кадастровой деятельности», это означает, что, по сути, изменилось название закона. И если опустить тот факт, что в закон внесены масштабные изменения, то с юридической точки зрения это все тот же законодательный акт за №361-ФЗ. Многие авторы используют термин «преобразование» закона, хотя такого термина нет в юридической науке. Так или иначе, из указанного акта законодатель исключил нормы, относящиеся к процедуре кадастрового учета объектов недвижимости. С января 2017 года эту процедуру регулирует Федеральный закон №218-ФЗ. Закон неоднократно изменялся (принято более 60 нормативных актов направленных на его изменение и дополнение), последние изменения приняты в июне 2023 года.

1.3 формирование основных понятий в рамках правового регулирования кадастровых отношений

Кадастровые отношения – это отношения, возникающие в связи с ведением государственного кадастра недвижимости, осуществлением государственного кадастрового учета недвижимого имущества и кадастровой деятельности.

Рассматривая различные трактовки и формулировки дефиниций, однозначно можно сказать, что единого мнения в данном вопросе нет. Кадастровые правоотношения разбираются под различными углами зрения, и этому есть объяснение. Полагаю, что такая ситуация обусловлена «молодостью» данной отрасли. Кадастровые правоотношения долгое время находились в состоянии стогнации и получили развитие сравнительно недавно. Законодательные формулировки менялись по мере развития вопроса с огромной скоростью, поэтому цивилисты не успевали за законотворческой мыслью законодателя.

Любопытно рассмотреть некоторые из таких формулировок. Автором изучены позиции по данному вопросу изложенные С. А. Липски и А. Д. Демьяновой, Т. И. Подколзиной, и Е. Н. Матевосьян.

Так, С. А. Липски и Демьянова А. Д. считают, что «под кадастровыми отношениями следует понимать общественные отношения, возникающие в процессе: формирования кадастровых сведений; ведения Единого государственного реестра недвижимости; предоставления сведений указанного реестра» [53, с.12].