Трудовое право Европейского союза: теория и практика

Опыт социально-экономического развития Евросоюза дает основание для включения в догму «экономической конституции» – фундаментальной концепции по отношению к частной собственности, свободе заключения договоров, свободе предпринимательства153. Существует обоснованная позиция, согласно которой экономическая конституция представляет собой системообразующий центр подсистемы конституционных норм, соединенных между собой логико-правовыми связями, и включает в себя принципы свободы экономической деятельности, единого экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции, признания и защиты частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности154. Стержнем экономической конституции являются основные права и свободы человека. Ядром экономической свободы как конституционного принципа является возможность дискреционного поведения предпринимателей, выбор ими различных вариантов осуществления субъективных прав. Однако у конституционного права на экономическую свободу есть пределы – сфера публичного интереса, при этом объективирование этой сферы в целях ограничения экономической свободы частных лиц. В известном смысле конституционное право, защищая публичный интерес, ограничивает частный интерес через установление принципа необходимости добросовестного осуществления своих субъективных прав. Таким образом, возможность несовпадения частных интересов собственника и предпринимателей с публичными интересами диктует необходимость включения в экономическую конституцию положений, которые определяют экономический порядок, не только признающий самоценность экономической свободы, но и определяющий, в каких целях и в каких пределах она может быть ограничена в интересах общества. При этом сложная природа основных экономических прав, а именно наличие у них двух сторон – публично-правовой и частноправовой, определяет особенности их прямого действия. Проявляя свое публично-правовое содержание, нормы об основных экономических правах действуют в сфере отношений между государством и индивидом155.

Идея конституционной экономики может стать основой развития многих доктрин права, так как перед ней стоит широкий круг задач не только теоретического, но и практического плана, к числу которых относится выявление конституционных предпосылок эффективного развития экономики. Исследование конституционной экономики предполагает одновременный анализ на конституционно-правовом и экономическом поле. Только на основании конкретно-исторического подхода, экономического и сравнительно-правового анализа можно вывести исследование за рамки набора стандартных тезисов относительно связи конституции и экономики 156. Носителями этой связи выступают акты Суда ЕС.

В литературе по европейскому праву понятия «экономическая конституция» и «социальная конституция» часто употребляются в связи с Европейским союзом157. В понятие «экономическая конституция» вкладываются различные концепции. Так, в Германии с этим понятием часто связывается определенная содержательная концепция экономической конституции фрайбургской школы (ордолиберализм). Ордолиберализм является одним из видов либерализма, а последний на сегодняшний день выступает одной из ведущих идеологий в мире. Концепции личной свободы, всеобщих прав человека, неприкосновенности частной собственности, свободного рынка, равенства, правового государства, прозрачности действий правительства, ограничений на государственную власть, просвещенной и разумной государственной политики и т. п. получили самое широкое распространение. Существуют следующие виды либерализма: американский, классический, национал-либерализм, экономический, либертарианство, неолиберализм, ордолиберализм, палео-либерализм, социал-либерализм, культурный.

Ордолиберализм предпринял попытку создать собственное учение о народном хозяйстве на базе синтеза идей новой исторической школы, неоклассики и традиционного либерализма. Методологические подходы ордолиберализма близки к новой исторической школе, для которой характерна трактовка процесса общественного развития как медленной, постепенной эволюции. В отличие от неоклассики в методологическом инструментарии ордолиберализма маржинализм не занимает самостоятельного места. Он учитывается как распространенный в западных концепциях теоретический прием. Маржинализм – направление в экономической науке, признающее принцип снижающейся предельной полезности фундаментальным элементом теории ценности. Это молодое течение экономической мысли, зародившееся во второй половине XIX в. Маржинализм относят к субъективистским теориям. Он оперирует такими величинами, как предельная производительность, предельные издержки, предельная полезность, и исходит из законов убывания предельной полезности, предельной производительности, предельной доходности и закона спроса и предложения. Маржинализм широко использует экономико-математические методы и опирается на количественный анализ.

С традиционным либерализмом ордолиберализм роднит идея индивидуальной свободы на основе всемерного укрепления и поощрения частной собственности на средства производства. Вместе с тем неолибералы в отличие от своих предшественников оценивали процессы хозяйственной жизни с макроэкономических, а не с микроэкономических позиций. Кроме того, ордолиберализм отличается от либерализма эпохи капитализма свободной конкуренции тем, что он выступал за активное государственное воздействие на экономику. Причем объектами этого вмешательства ордолибералы, в отличие от кейнсианцев, считали не сам процесс воспроизводства, а институциональные основы механизма прибыли и конкуренции. Основу ордолиберализма составляют учение о строе конкуренции и концепция социального рыночного хозяйства.

Основы экономической конституции были разработаны в 1933 и 1945 гг. юристом Францем Бемом (Franz Bohm) и экономистом Вальтером Ойкеном (Walter Eucken). Речь не идет о командной работе или разработке законченной концепции, которая до сих пор еще развивается. Общим для обоих ученых была мысль о конкретных порядках. Это значит, что они исходили из того, что определенные жизненные явления несут в себе определенный порядок.

Учение о двух типах экономического строя принадлежит Вальтеру Ойкену (1891–1950) и изложено в его работах «Основания национальной экономии» (1947) и «Принципы экономической политики» (1950). Экономический строй – это совокупность реализованных на практике хозяйственных форм, в которых протекает конкретный хозяйственный повседневный процесс. В. Ойкен считает, что ключ к анализу всех известных в истории экономических систем можно получить, выделив два основных типа экономического строя: во-первых, центрально-управляемое хозяйство, во-вторых, хозяйство общения, или рыночное хозяйство. Они никогда не встречаются в чистом виде, но всегда в виде некоторой смеси с преобладанием одного из них. Задача экономического исследования состоит в том, чтобы найти, какой из возможных хозяйственных порядков реализовался в данном месте в данное время. Решив эту задачу, можно получить ответы на два вопроса: какова структура хозяйственного порядка и каковы происходящие в нем процессы. Если Кейнс объяснял недуги капитализма хроническим недостатком эффективного спроса, что при невмешательстве государства в экономику лишает этот строй стимулов к развитию, то ордолибералы видели источник бед в подрыве совершенной конкуренции, монополизации. Монополия – отклонение от модели совершенной конкуренции. К монополистам В. Ойкен причислял профсоюзы, этим обосновывая правомерность принятия предпринимателями и государством ограничительных мер против них. Из пассивности государства Ойкен выводил подрыв совершенной конкуренции и социальные издержки капитализма, которые могут быть устранены при помощи государства. Основным направлением государственной экономической политики является формирование хозяйственного строя: регулирование монополии и конкуренции, соотношения частной и государственной собственности, прямых и косвенных мер вмешательства в экономику, установление правовых норм хозяйствования. По Ойкену, к основным принципам строя конкуренции относятся: неприкосновенность частной собственности; стабильность денежной валюты; открытые рынки; свобода всех сделок и договоров; возложение материальной ответственности на тех, кто отвечает за действия хозяйственных единиц; постоянство экономической политики.

Ордолибералы противопоставляли постоянство экономической политики идеям Кейнса. Государственное воздействие на хозяйственный процесс ордолибералы допускали лишь в исключительных случаях, связанных с действием экзогенных факторов. Теория ордолибералов не могла использоваться, например, в Западной Германии после войны по двум причинам:

– из-за объективной необходимости более гибкого государственного воздействия на экономику, чем это допускали ордолибералы;

– строй конкуренции не находил поддержки у широких слоев населения из-за кризиса 1920–1930-х гг.

Данные обстоятельства были учтены теоретиками социального рыночного хозяйства. Этот термин впервые появился в 1947 г. в работе А. Мюллера-Армака «Регулирование экономики и рыночное хозяйство». Если Ойкен провозглашал венцом социальной справедливости рыночное распределение доходов в условиях совершенной конкуренции, то Мюллер-Армак выступал за активную социальную политику, подчиненную принципу социальной компенсации, что являлось основным отличием социального рыночного хозяйства от капитализма. Главным инструментом социальной компенсации Мюллер-Армак считал прогрессивное налогообложение лиц с высокими доходами и перераспределение этих средств в пользу менее имущих слоев в виде бюджетных дотаций на содержание детей, выплату квартирной платы, строительство собственных жилищ. К другим формам социальной политики он причислял развитие системы социального страхования: по безработице, болезни и достойной человека социальной инфраструктуре.

Выдающуюся роль в практической реализации ордолиберальных идей сыграл Людвиг Эрхард (1897–1977), вице-канцлер ФРГ при Аденауэре и канцлер после его смерти. В книге «Благосостояние для всех» (1956), которая явилась отчетом о проделанных преобразованиях, Эрхард отмечал, что основные цели социального рыночного хозяйства – свобода и справедливость, причем экономическая свобода невозможна без политической свободы, без государственных гарантий обеспечения прав и свобод человека, без социальной защищенности и социальной справедливости.

Фрайбургской школой экономическая конституция была определена как междисциплинарное понятие, которое является связующим звеном между экономикой и правом. Ордолиберальная школа обосновывала независимость экономической конституции от других частей политической системы и этим выступала против объединения частей экономики путем общественно-политических целей национал-социализма. В противовес национал-социализму она возникла как политически нейтральная наука, что привело к привлекательности нового направления в послевоенной Германии. Современные последователи объединили их цели. Идея экономической конституции противостояла тенденции объединения в картели внутри экономики, господствующей в веймарские времена. «Социального порядка, свободного от господства, они хотели достичь путем относительной независимости зависимых друг от друга "частичных порядков" – политики и экономики. В этом они видели задачу права, которая служит присущему рыночной экономике порядку, который оно может окружить социальной целью. Без сомнения, эти теории порядков были влиятельными на время образования Европейского экономического сообщества. Ордолибералы повлияли на формирование западногерманской модели социально-рыночной экономики в начале 50-х…Однако нет сомнений в том, что создание ЕЭС являлось прекрасным образцом ордолиберальных идеалов: проект Договора был парадигматическим созданием рынка средствами основных принципов права. Центральной целью Договора было создание общего рынка (ст. 2 Договора о ЕЭС), что должно было бы быть достигнуто путем устранения между государствами-членами преград для свободы движения товаров, лиц, услуг и капиталов. Договор. доказывает ордолиберальную веру, что социальный прогресс лучше всего достигается путем создания общего рынка»158.

В других государствах – основателях Евросоюза, таких как Франция, но также в Греции и Италии, на экономическую политику скорее влияет этатизм и интервенция, чем теория порядков. Этатизм (от фр. l'etat – государство) – мировоззрение и идеология, абсолютизирующие роль государства в обществе. Он пропагандирует максимальное подчинение интересов личностей и групп интересам государства, которое предполагается стоящим над обществом. Это политика активного вмешательства государства во все сферы общественной и частной жизни. В экономике «этатистскими» называют концепции и модели, построенные на государственном регулировании экономики. Интервенция (лат. interventio – вмешательство) – военное, политическое или экономическое вмешательство одного или нескольких государств во внутренние дела другой страны, нарушающее его суверенитет.

Нельзя утверждать, что теория порядков является основой права Евросоюза. Она ближе к конфликту порядков, который можно рассматривать с различных позиций.

В идеологии ордолиберализма понятия «экономическая конституция» и «социальная конституция» формируют определенное направление экономического и социального порядка Евросоюза. Предпосылкой создания наднациональной экономической интеграции является конкуренция правопорядков. Если Евросоюз будет отказываться от социального содержания правовой политики, то путем стандартного выбора можно найти тот правопорядок, который будет самым дешевым, а социальные нормы будут приниматься только тогда, когда они будут казаться дешевыми. Евросоюз должен сконцентрироваться на устранении в национальном законодательстве препятствий в создании внутреннего рынка и только в исключительном случае мог бы сам создавать право. Однако до сих пор это положение невыполнимо.

Экономический порядок в Евросоюзе не урегулирован окончательно, и для политического содержания остается пространство, которое содержит социально-политическую компетенцию, разделенную между Евросоюзом, государствами-членами и социальными партнерами (профсоюзами и объединениями работодателей).

Современные цели и принципы Евросоюза вышли из важнейших принципов трех первоначальных сообществ, хотя Европейское экономическое сообщество было направлено главным образом на экономическую интеграцию. В первоначальной редакции Договор ЕЭС четко предусматривал, что создание общего рынка и сближение экономических политик ни в коем случае не являются смыслом Сообщества, а только средством достижения более высокой цели. «Целями Сообщества являются путем создания общего рынка и постепенного сближения экономической политики государств-членов способствование гармоническому развитию экономической жизни внутри Сообщества, постоянное и гармоничное экономическое развитие, увеличение стабильности, повышение жизненного уровня и тесные взаимоотношения между государствами, которые в это Сообщество объединились» (ст. 2 Договора о ЕЭС 1958 г.). Вопреки утверждению ордолибералов Договор о ЕЭС не полагался только на общий рынок, а считал, что требуется сближение экономической политики государств-членов (по смыслу этатистов). Это было отражено также в основных направлениях деятельности ЕЭС (ст. 3 Договора о ЕЭС). Предусматривалось наряду с рыночными направлениями деятельности, такими как ликвидация таможенных сборов между государствами-членами и количественных ограничений на импорт и экспорт товаров, а также всех других эквивалентных по своим последствиям мер, устранение между государствами-членами препятствий свободному движению лиц, услуг и капиталов, а также предотвращение нарушений правил конкуренции в общем рынке (п. «е» ст. 3). Были также предусмотрены очевидные протекционистские и интервенционистские направления деятельности. Например, введение общего таможенного тарифа и общей торговой политики по отношению к третьим государствам; ведение общей политики в области сельского хозяйства и транспорта; согласование экономической политики государств-членов; а также создание Европейского социального фонда с целью улучшения возможностей занятости для трудящихся и содействия повышению их жизненного уровня.

Компромисс между взглядами этатистов и ордолибералов о целях Договора находится в области смешанной политики по упрощению рынка, протекционизму и интервенционизму основных направлений деятельности ЕС.

Внутренний рынок является основой экономического права Европейского союза. В контексте Договоров «единый рынок» (single market), «общий рынок» (common market) и «внутренний рынок» (internal market) – это одно и то же. Только в термине «общий рынок» упор делается на его составляющие: государства – члены Союза. Понятие «единый рынок» имеет смысл только в противопоставлении множественным рынкам. Таким образом, этот термин также подчеркивает деление Европы. Г. Дейвис, считает, что выделение «внутреннего рынка» подчеркивает целостность и единство создаваемого и, таким образом, наиболее точно передает цель этого процесса159. Общий рынок от внутреннего рынка отличается только семантически. Суд ЕС применяет как синонимы понятия «общий рынок» и «внутренний рынок».

Понятие «внутренний рынок» введено Единым европейским актом 1986 г. При первом пересмотре Договора о ЕЭС в Едином европейском акте к основным направлениям деятельности ЕС была добавлена цель осуществления внутреннего рынка (ст. 3с), которая сохранилась до сегодняшнего дня в ст. 26 Договора о функционировании Европейского союза. Данная цель определяется как: «внутренний рынок должен представлять собой пространство без внутренних границ, в котором, согласно положениям настоящего Договора, обеспечивается свободное движение товаров, лиц, услуг и капиталов». Это определение имело прежде всего программное значение.

В Договоре о ЕЭС для наименования единого экономического пространства использовался термин «общий рынок», но Договор не давал легального определения данного понятия. Лишь в ст. 2 Договора о ЕС (Маастр. ред.) добавлены наряду с точной формулировкой общего рынка новые цели ЕС: борьба с инфляцией, высокий уровень защиты и улучшение качества окружающей среды, конвергенция экономических показателей, высокий уровень занятости и социальной защиты. Эти цели не могли быть достигнуты лишь путем учреждения общего рынка и сближения экономических политик государств-членов. Со времен Маастрихта общие направления деятельности стали принадлежать к средствам, с помощью которых ЕС достигает своих целей. Изменения Договора имеют более чем символическое значение. Суд ЕС в 1987 г. в деле Заера (Zaera)160, а в 1991 г. в деле Альстхолм Антлантику (Alsthom Atlantique) подчеркивал161, что достижение целей ст. 2 Договора о ЕЭС должно быть результатом общего рынка, а также экономических политик государств-членов. Таким образом, Суд ЕС исходил из того, что социально-политические мероприятия – это дело только государств-членов, а не ЕЭС.

Однако судебная практика не была положена в основу Договора о ЕС (Маастр. ред.). Новыми направлениями деятельности ЕС, согласно ст. 3, Договора о ЕС (Маастр. ред.) стали политика в социальной сфере, включая деятельность Европейского социального фонда, экономическое и социальное сплочение, а также вклад в образование, профессиональное обучение и развитие культуры в государствах-членах (Договора о ЕС (Маастр. ред.)). Экономическая политика как новая задача ЕС получила свою собственную статью, которая до сих пор не изменена. «Для достижения целей, указанных в ст. 2, деятельность государств-членов и ЕС включает, согласно настоящему Договору и в соответствии с предусмотренными в нем сроками, установление экономической политики, которая основана на тесной координации экономической политики государств-членов, на внутреннем рынке и на определении общих задач, и проводится в соответствии с принципом открытой рыночной экономики со свободной конкуренцией (абз. 1 ст. 4 Договора о ЕС). Впервые ЕС связало себя принципом рыночной экономики со свободной конкуренцией. Однако в 1993 г. еще отсутствуют сравнимая обязанность о совместной работе в социальной политике и упоминание о социальной рыночной экономике. Договор о ЕС (Маастр. ред.) предусмотрел гражданство Союза как конституционно-правовую новеллу. В Договоре объединены запрет дискриминации и права на свободу, которые до этого Суд ЕС выводил из основных свобод и обеспечивал их независимо от того, является ли гражданин Евросоюза одновременно участником экономики.

Договор о ЕС (Амстерд. ред.) продолжил расширение целей Сообщества. К ним стали относить равноправие между мужчинами и женщинами, улучшение качества окружающей среды и качества жизни, а также солидарность государств-членов. Эти цели были усилены репрезентативным пунктом: вся деятельность ЕС имеет целью устранение неравенства и содействие равноправию между мужчинами и женщинами (абз. 2 ст. 3 Договора о ЕС (Амстерд. ред.)). Требования защиты окружающей среды должны быть интегрированы в определение и осуществление политики и деятельности Сообщества, которые предусмотрены ст. 3, особенно в целях содействия устойчивому развитию (ст. 6 Договора о ЕС (Амстерд. ред.)). Кроме того, как новые нормы в части принципов названы ст. 13 и 16 Договора о ЕС (Амстерд. ред.). Статья 13 создает компетенцию по правотворчеству в сфере борьбы с дискриминацией и является поэтому важнейшим пунктом гражданских обязательств. Статья 16 закрепляет социальную экономику – economie sociale – как составную часть европейской экономики, обязывая ЕС и государства-члены, чтобы все службы функционировали для общего интереса. Основные направления социально-политических целей ЕС проявляются в том, что в Договоре о ЕС (Амстерд. ред.) наряду с существенным расширением социальной политики в сфере норм о компетенции появился новый раздел «Политика занятости» как дополнение к обязательному регулированию социальной политики государств-членов после введения общей валютной политики и евро в Договоре о ЕС (Маастрих. и Ниц. ред.).

После принятия Договора о ЕС (Маастр. ред.) цели Евросоюза становятся руководящими и для Сообщества. Первое место занимает «содействие экономическому и социальному прогрессу и высокому уровню занятости», которое достигается путем создания пространства без внутренних границ путем экономического и социального сплочения и создания экономического и валютного Союза (ст. 3 Договора о ЕС). Экономический и социальный прогресс, согласно праву Евросоюза, неразделимо связан, что исключает приоритет только экономического прогресса. Узкое перечисление экономических и социально-конституционных норм было уже характерно для Договора о ЕЭС. Путем введения новых целей и подчеркивания основных направлений деятельности Сообщества приоритет был перенесен в пользу социально-политических и комплексных целей.

В Договоре о Европейском союзе (Лиссаб. ред.), в ст. 3, это развитие продолжено – от Европейского экономического сообщества к политическому Союзу с сильными социальными ценностями. В частности, необходимо отметить, что «открытая рыночная экономика со свободной конкуренцией» перешла «в высокой степени конкурентоспособную социальную рыночную экономику»; вместо «высокого уровня занятости» Евросоюз стремится в будущем «к полной занятости». Цель повышения уровня жизни Договора о ЕЭС в Договоре о ЕС (Амстерд. ред.) была дополнена целью повышения качества жизни и такими целями, как:

– борьба с социальным отторжением (маргинализацией) и дискриминацией;

– способствование социальной справедливости и социальной защите;

– равное обращение с мужчинами и женщинами.

Договор о ЕЭС в ст. 117 содержал очень сдержанную основную социальную норму.

Согласно Договору о ЕЭС компетенция в сфере социальной политики оставалась у ЕС и государств-членов (совместная компетенция), но ее преобразование с учетом выравнивания прогресса являлась одновременно обязанностью государств-членов, предусмотренной правом ЕС. Гармонизация на пути прогресса вытекает из функционирования общего рынка и одновременно общей политики. Таким образом, с самого начала была признана необходимость действий ЕС в социально-политической сфере. Такие формулировки были компромиссом между различными представлениями государств-основателей о конкурентной нейтральности так называемых социальных издержек. В докладе Олина на основании экономической модели сравнимых преимуществ издержек отмечается, что при функционировании единого европейского экономического пространства требуется гармонизация социальных издержек только в отдельных областях, например при равном вознаграждении для мужчин и женщин. В частности, различный уровень заработной платы не будет негативно влиять, если ее низкий уровень сопровождается низкой производительностью труда, потому производственные издержки остаются примерно равными. До образования ЕЭС министры иностранных дел государств-основателей изложили свое мнение в докладе Спаак (Spaak), в котором позиция, изложенная в докладе Олина, была еще больше акцентирована – улучшение условий жизни и труда произойдет автоматически из действия общего рынка. Различные социальные стандарты, согласно их мнению, не являются тормозом для устранения препятствий в торговле, так как они отражают различную производительность труда. Основатели ЕЭС полагали, что именно конкуренция социальных порядков сохранит потенциал и приведет при собственном развитии к выравниванию по пути прогресса, так что специальные мероприятия по гармонизации не нужны.