Конституционные права и свободы человека и гражданина в современной России: концепция, ограничения, механизм охраны и защиты. Монография

Что касается самого термина «европейские стандарты по защите прав человека», то он представляет собой более широкое понятие и включает как составную часть понятие «стандарты Совета Европы по правам человека», которое содержит правовые нормы принятых этой европейской организацией документов: Конвенции о защите прав человека и основных свобод, Европейской социальной хартии, Европейской конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, Европейской хартии местного самоуправления. Более 160 европейских конвенций в настоящее время образуют для государств – членов Совета Европы круг регулируемых в них вопросов.

Россия вступила в Совет Европы с тем, чтобы интегрироваться в единое гуманитарное, социальное, культурное, правовое пространство Европы. В 1996 г. во Дворце Европы (г. Страсбург, Франция) Россия подписала протокол о присоединении России к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Это событие произошло одновременно со вступлением нашей страны в полноправные члены Совета Европы. В соответствии с подписанным протоколом Россия взяла на себя обязательства по обеспечению пользования основными гражданскими и политическими правами, закрепленными в Европейской конвенции, российскими гражданами.

Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и протоколы к ней были ратифицированы Россией 30 марта 1998 г. (на данный момент Россия не ратифицировала 6-й, 12-й, 13-й протоколы).

Анализируя Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и учрежденные ею контрольные механизмы, многие ученые и государственные деятели приходят к выводу о том, что она стала самым совершенным и эффективным договором в области прав человека в мире48.

Особое значение придают Конвенции три основные черты: права и свободы каждого человека гарантированы участвующими государствами, или, как они именуются на международно-правовом языке, «Договаривающимися сторонами»; впервые в рамках международного договора о защите прав человека был создан конкретный механизм их защиты; парламенты и судебные органы получили прочную основу в области прав человека для принятия и толкования законов.

С момента принятия Конвенция была дополнена 14 протоколами, которые расширили гарантируемые ею права человека и совершенствовали процедуры их защиты. На данный момент в разработке находятся 15-й и 16-й протоколы. Четыре из них – 1-й, 4-й, 6-й и 7-й протоколы, которые действуют до настоящего времени как дополняющие Конвенцию документы. В них увеличено число конвенционных гарантированных статей по правам и свободам человека с 18 до 32. Протокол № 1 ввел защиту права собственности (ст. 1), право на образование (ст. 2), право на свободные выборы (ст. 3). Протокол № 4 дополнительно к конвенции закрепил запрещение лишения свободы за долги (ст. 1), право на свободу передвижения (ст. 2), запрещение высылки граждан (ст. 3), запрещение коллективной высылки иностранцев (ст. 4). Протокол № 6 установил отмену смертной казни. Никто не может быть приговорен к смертной казни или казнен (ст. 1), и исключения из этой нормы – относящиеся к смертной казни во время войны (ст. 2). Протокол № 7 ввел в дополнение к статьям Конвенции и ранее принятым протоколам к ней еще пять прав и свобод: процедурные гарантии в случае высылки иностранцев (ст. 1), право на апелляцию по уголовным делам (ст. 2), право на компенсацию в случае судебной ошибки (ст. 3), право не привлекаться повторно к суду или наказанию (ст. 4) и равноправие супругов (ст. 5).

Важнейшие стандарты по правам человека установлены также и в других европейских документах. При всех бесспорных достоинствах Конвенция о защите прав человека и основных свобод не дает юридического ответа на решение ряда вопросов, в том числе защиты экономических и социальных прав человека. На это обращена Европейская социальная хартия, которая разработана по инициативе государств – членов Совета Европы, и была подписана в Турине 18 октября 1961 г., а вступила в силу в 1965 г. Она включает общие принципы, которыми должны руководствоваться государства – члены Совета Европы в своей социальной политике, и предоставляет правовые гарантии экономических и социальных прав для лиц, находящихся под их юрисдикцией. Хартия первоначально содержала 19 основополагающих прав. Вступивший в силу в мае 1988 г. Дополнительный протокол к Европейской социальной хартии устранил некоторые пробелы в ней и увеличил перечень основных экономических и социальных прав до 23.

Новая редакция Европейской социальной хартии включает гарантии Хартии 1961 г. и Дополнительного протокола к ней 1988 г., вводит новых восемь прав, содержит процедуру контроля, применяющуюся в рамках Хартии 1961 г. В 1996 г. была принята, а в 1999 г. вступила в силу Европейская социальная хартия (пересмотренная) – договор, сосуществующий с Европейской социальной хартией (некоторые страны ратифицировали только первый документ, а некоторые – только новый). Она состоит из пяти частей. В 1-й части определяются цели, к достижению которых стремятся стороны соглашения, а 2-я часть содержит 31 статью, в которых установлены экономические и социальные права. В статьях также обозначены критерии защиты прав граждан в сфере социального обеспечения (пенсии, пособия по безработице и инвалидности, медицинское обслуживание и др.). В 3-й части представлен порядок принятия обязательств по новой редакции Хартии и определена взаимосвязь ее с Хартией в прежней редакции. Механизм контроля за осуществлением обязательств, установленных в Хартии, и порядок подачи коллективных жалоб рассматривается в 4-й части. В 5-й части изложены вопросы запрета дискриминации, освобождения обязательств во время войны или иных чрезвычайных обстоятельств, ограничения прав, отношений между Хартией и национальными законами или международными соглашениями и внесения поправок к частям Хартии. Порядок подписания, ратификации, вступления в силу, территориального применения, денонсации и нотификации Хартии дается в 6-й, последней части49. Россия ратифицировала Пересмотренную Хартию в октябре 2009 г., признав обязательными для себя из положений части II Хартии ст. 1, 3, 5–11, 14, 16, 17, 20–22, 24, 27–29 – полностью 2, 4, 12, 15, 18, 19 – частично (всего 68 пунктов).

Большое значение для формирования системы европейской защиты прав человека имело принятие государствами – членами Совета Европы 26 ноября 1987 г. в Страсбурге Европейской конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания.

К наиболее известным соглашениям, разработанным по инициативе Парламентской Ассамблеи Совета Европы, относится Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств, которая была подписана рядом европейских государств 1 февраля 1995 г. Рамочная конвенция развивает положения ст. 14 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, запрещающей дискриминацию национальных меньшинств.

Наряду с Советом Европы, значительное место вопросы прав человека занимают в деятельности Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ). Это Совещание, которое объединяет все государства Западной и Восточной Европы, а также США и Канаду, является наиболее представительной европейской региональной организацией, которая начала работу в Хельсинки 3 июля 1973 г. В конце 1994 г. Совещание было преобразовано в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Первый этап этой работы завершился 1 августа 1975 г. подписанием Хельсинского Заключительного акта. Один из четырех основных разделов Заключительного акта, в котором были ратифицированы совместные договоренности стран-участниц на основании консенсуса, относится к гуманитарному сотрудничеству европейских государств и правам человека. В этом Акте государства – участники Совещания специально отметили «всеобщее значение прав человека и основных свобод, справедливости и благополучия, необходимых для обеспечения развития дружественных отношений и сотрудничества между ними, как и между всеми государствами». Они взяли на себя обязательства уважать основные права и свободы человека без различия расы, пола, языка и религии и развивать эффективное осуществление гражданских, политических, экономических, социальных, культурных прав (пр. 7). Хельсинский Заключительный акт определил направления и конкретные формы сотрудничества государств в различных областях, относящихся к правам человека, включая образование, культуру, информацию, контакты между людьми. Он явился той основой, на которой вот уже много лет развивается сотрудничество государств Европы, США и Канады в области прав человека.

На региональном уровне обязательства государств по признанию и осуществлению основных прав человека зафиксированы в таких актах, как Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., Европейская социальная хартия 1961 г., Хартия основных прав Европейского союза 2000 г. Общепризнанные права человека стали лейтмотивом в современном мире. Эти права мы обнаруживаем в конституциях и законодательстве практически каждого государства.

Многие международно-правовые документы были положены в основу главы второй Конституции РФ 1993 г. Часть 1 ст. 17 устанавливает: «В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией». Конституция также закрепляет, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы» (ч. 4 ст. 15). Включение этой нормы в Основной закон Российского государства является, с одной стороны, отражением объективной закономерности углубления взаимодействия международного и внутригосударственного права, национального общества с мировым сообществом; с другой – означает, что в основе правовой государственности в Российской Федерации лежат не только принципы, закрепленные отечественным законодательством, но и общепризнанные стандарты, принятые в международном сообществе50. Буквальное прочтение нормы, содержащейся в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, – «если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» – и соотнесение ее с нормой федерального закона позволяет утверждать, что все три вида договоров, перечисленных в федеральном законе, – межгосударственные, межправительственные и межведомственные – имеют приоритет перед законом Российской Федерации в случае, если международным договором Российской Федерации «установлены иные правила, чем предусмотренные законом». Эта позиция, однако, имеет ряд существенных недостатков. Как отмечает М. Н. Марченко, уже с первого взгляда это представляется как нонсенс, поскольку ни одно суверенное государство, какие бы общечеловеческие ценности оно не разделяло (хотя бы на словах) и какую бы «интернационалистскую» идеологию не исповедовало, не может себе позволить, без риска утраты самостоятельности, добровольно и безоговорочно поставить свое национальное право в полную зависимость от международного, пусть даже договорного, права51. Если признать, что любой международный договор имеет высшую юридическую силу по отношению к российскому закону, то возможно прийти к парадоксальному выводу, что, скажем, международный договор, заключенный министерством в пределах предмета его ведения, может иметь высшую юридическую силу не только по отношению к нормативным актам правительства, но и федеральному закону. В качестве попытки объяснить явную несогласованность конституционных положений и положений федерального закона, в литературе высказано мнение, что приоритетом по отношению к национальным законам, традиционно понимаемым в отечественной и зарубежной литературе не только в собственном узком смысле, но и в широком смысле – в смысле совокупности всех правовых актов, основанных на законе, обладают все без исключения разновидности международных договоров Российской Федерации, но только каждый на своем уровне: соответственно, – на уровне указов Президента, постановлений Правительства, на ведомственном и межведомственном уровнях. Что же касается ратифицированных международных договоров Российской Федерации, то они, имея приоритет над национальными законами Российской Федерации, обладают им и на всех других законодательных уровнях52. При этом следует иметь в виду, что данный приоритет не является абсолютным, неограниченным. Поскольку согласно ч. 6 ст. 125 Конституции РФ международные договоры Российской Федерации, не соответствующие Конституции РФ, «не подлежат введению в действие и применению». Итак, Конституция не устанавливает общий примат международно-правовых принципов и норм над внутригосударственным правопорядком, закрепляет приоритет международного договора Российской Федерации в применении, если и поскольку между ним и нормой национального закона возникла коллизия. Это означает, что нормы закона, предусматривающие иные правила, чем установленные договором, сохраняют свою юридическую силу, но не применяются при разрешении дел, касающихся государства, также участвующего в соответствующем договоре53.

Как верно отмечает Б. С. Эбзеев, – в самом тексте ч. 4 ст. 15 отчетливо присматривается признание международного и внутригосударственного права двумя различными правовыми системами, что имеет под собой глубокие основания. В частности, международное право отличается от внутригосударственного права по объему регулирования, субъектам, процессам создания и источникам, гарантиям соблюдения и продолжает оставаться в основном межгосударственным правом. Что же касается Конституции, она устанавливает механизм их согласования и взаимодействия. Такое согласование и взаимодействие осуществляются в структуре национального правопорядка, в конституционных и отраслевых правоотношениях, а также в правоприменении, следовательно, функционально возложено не только на законодательную и исполнительную власть, но и на правосудие54.

Конституция Российской Федерации не уточняет, что понимать под общепризнанными принципами и нормами международного права, не называет характеризующих их признаков. В то же время, правила, закрепленные в п. 4 ст. 15 Конституции РФ, означающие, что не только международные договоры, но и общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы России и подлежат применению, вызывали в судебной практике вопрос – какие именно принципы и нормы международного права относятся к общепризнанным, в каких международно-правовых актах они содержатся. М. В. Баглай, полагает, что включенная в Конституцию формулировка «общепризнанные принципы и нормы международного права» таит в себе «много неясностей, поскольку в мире не существует общепринятого определения этих принципов и норм»55