Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации

Проблема определения понятия, структуры конституционно-правового статуса депутата мало разработана в юридической литературе. Представляется, что конституционно-правовой статус депутата является производным от правового статуса гражданина, вытекает из права гражданина активно участвовать в управлении государством. «Статус рассматривается как совокупность элементов. Совокупность устойчивых связей между элементами статуса, обеспечивающих ему целостность и тождественность самому себе, составляет структуру статуса».[66]

Для конституционно-правового статуса характерно наличие таких свойств, как: устойчивость, относительное постоянство, внутренняя согласованность и системообразующая значимость.[67]

Устойчивость применительно к конституционно-правовому статусу депутата означает неизменность основополагающих начал, идей, правомочий, форм деятельности депутата законодательного органа государственной власти в течение довольно длительного времени. Изменения, вносимые в содержание, правомочия, формы их реализации не затрагивают сути и основных форм проявлений народного представительства. Устойчивость и относительное постоянство придают конституционно-правовому статусу депутата своего рода статичность.

Внутренняя согласованность как качественный признак конституционно-правового статуса депутата законодательного органа государственной власти «проявляется во внутренней взаимосвязи и взаимозависимости отдельных элементов такого статуса. Так, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, закрепляющие свободный мандат депутата, предопределяют отсутствие в конституциях (уставах), законах о статусе депутатов законодательных органов государственной власти норм о наказах избирателей, отчетах депутатов перед избирателями, отзыве депутатов, не оправдавших доверия избирателей. Напротив, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, допускающие императивный мандат депутата законодательного органа государственной власти субъекта Федерации, предполагают наличие вышеперечисленных норм в законах о статусе депутатов и специальных законов, детально регулирующих порядок их осуществления.

Что касается системообразующей значимости конституционно-правового статуса депутата, то она предопределяет кроме общего конституционно-правового статуса депутата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации наличие специальных конституционно-правовых статусов отдельных категорий депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, конституционно-правовой статус депутата производен от конституционно-правового статуса законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, членом которого он является. Так, ст. 2 Закона «О статусе депутата Государственной Думы Томской области» от 7 марта 2002 г. (в ред. от 13.08.2002 г.) гласит, что полномочия депутата Думы производны от компетенции Думы и не могут превышать пределы этой компетенции.

В теории конституционного права нет единого мнения относительно структуры конституционно-правового статуса гражданина.[68] Как следствие, нет единства во взглядах ученых на структуру конституционно-правового статуса депутата.

Н. В. Витрук к элементам конституционно-правового статуса депутата относит права и обязанности депутата; его законные интересы.[69] Под законными интересами автор понимает интересы, которые непосредственно не охватываются содержанием установленных законом прав и свобод, но подлежат защите со стороны государства, охраняются законами.[70] В науке конституционного права общепризнанно, что интерес предшествует правам и обязанностям независимо от того, находит ли он прямое закрепление в законодательстве или просто подлежит правовой защите со стороны государства. В действующем законодательстве о статусе депутата дефиниция «законные интересы депутата» отсутствует и виды законных интересов не перечисляются законодателем. Поэтому законные интересы депутата – это «категория внеправовая или доправовая»[71] и ее вряд ли можно включать в конституционно-правовой статус депутата.

О. О. Миронов считает, что статус депутата – это его права и обязанности, а также определенные законодательством формы и гарантии депутатской деятельности.[72] Под формами депутатской деятельности в юридической литературе принято понимать основные сферы реализации полномочий депутата. К их числу относят деятельность депутата на сессии парламента, в постоянных комитетах и комиссиях, депутатских объединениях, парламентских слушаниях, избирательном округе. По своей сути формы деятельности – это критерии, по которым можно классифицировать закрепленные за депутатом права и обязанности. Полагаем, что поскольку формы деятельности имеют вспомогательный характер по отношению к правам и обязанностям депутата, их не следует выделять в качестве самостоятельных элементов конституционно-правового статуса депутата парламента субъекта Российской Федерации.

Н. А. Богданова полагает, что в структуре конституционно-правового статуса любого субъекта права, а следовательно, и депутата, можно выделить четыре обычно формализованных в нормах конституционного права или вытекающих из них элемента, которые представляют собой обобщенные и универсальные подходы к характеристике любого субъекта конституционно-правовых отношений.[73]

К этим элементам автор относит:

– место в обществе и государстве, социально-политическую роль и назначение;

– общую правоспособность как основание для включения того или иного субъекта, выступающего в соответствующем правовом качестве, в конституционно-правовые отношения;

– права и обязанности или компетенцию и ответственность;

– гарантии устойчивости и реальности правового состояния субъектов конституционного права.[74]

О. М. Матвеева называет следующие четыре элемента в структуре конституционно-правового статуса депутата: возникновение и срок действия депутатского мандата; его политико-правовую природу; функции и полномочия членов парламента; гарантии депутатской деятельности.[75]

А. А Безуглов, руководствуясь функциональным критерием, выделяет пять элементов конституционно-правового статуса депутата: политико-правовую природу депутатского мандата; основания возникновения и сроки действия депутатского мандата; полномочия депутата; гарантии осуществления депутатских полномочий; отчетность, ответственность и поощрение депутатов.[76]

А. В. Зиновьев считает, что в систему правового статуса народного депутата входят следующие элементы: императивность депутатского мандата; функции народных депутатов; права и обязанности народных депутатов и формы их деятельности; гарантии депутатской деятельности.[77]

Представляется, что не все перечисленные элементы конституционно-правового статуса депутата однозначны по своему весу и содержанию для понимания роли и места депутата в представительной системе субъектов Российской Федерации.

Место депутата в обществе и государстве, социально-политическая роль и назначение определяются его положением как члена законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, призванного осуществлять функцию народного представительства, участвующего в принятии законов, значимость которых определяется их верховенством, возведенным в ранг конституционных принципов правового государства. Роль депутата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в обществе и государстве определяется также характером депутатского мандата, условиями возникновения, прекращения и сроком его действия.

Условия возникновения депутатских полномочий предполагают наличие у депутата:

– гражданства Российской Федерации, олицетворяющего юридическую принадлежность человека к Российскому государству;

– правоспособности, признаваемой государством общей, абстрактной юридической способности лица быть участником отношений, регулируемых правом, т. е. способности быть носителем прав и обязанностей;

– достижение возраста 21 года;

– избрание на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании.

Совокупность перечисленных условий возникновения, а также прекращения депутатских полномочий, характер депутатского мандата регулируется первыми главами законов о статусе депутатов, содержащими общие положения, и могут быть объединены в один элемент конституционно-правового статуса депутата под единым названием – «политико-правовая природа депутатского мандата».

Ядром конституционно-правового статуса депутата, бесспорно, являются полномочия депутата, состоящие из его прав и обязанностей. В правах и обязанностях депутата не только фиксируются образцы, стандарты поведения, которые государство считает обязательными, полезными, целесообразными для нормальной жизнедеятельности представительной демократии и представительной системы, но и раскрываются основные принципы взаимоотношений между обществом и государством, представителями и представляемыми. Все другие образующие конституционно-правовой статус депутата элементы так или иначе группируются и объединяются вокруг его прав и обязанностей.

Права и обязанности депутата образуют систему, характеризующуюся целостностью и единством. Единство прав и обязанностей депутата обусловлено их общей природой, тем, что они производны от основных прав граждан в области общественно-политической жизни, а также от некоторых основных прав человека в области социальной жизни.

Принципиальное значение для реализации прав депутата имеют основные права человека и гражданина, которые необходимо кратко охарактеризовать.

Определяющим для функционирования представительной демократии, представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации является норма ч. 1 ст. 32 Конституции Российской Федерации, закрепляющая право граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства, как непосредственно, так и через своих представителей.

Конституционное право гражданина избирать и быть избранным в органы государственной власти, закрепленное ч. 2 ст. 32 Конституции Российской Федерации, является основой права депутата избирать и быть избранным в органы парламента, постоянные, временные комитеты.

Конституционное право гражданина на равный доступ к государственной службе, установленное ч. 4 ст. 32 Конституции Российской Федерации, может быть реализовано депутатом посредством избрания на сессии законодательного органа государственной власти в состав органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Конституционное право гражданина на объединение согласно ч. 1 ст. 30 Конституции Российской Федерации является основой для реализации депутатами возможности объединяться в рамках парламента субъекта Российской Федерации в депутатские группы, фракции, депутатские клубы и иные депутатские объединения.

Провозглашенное ст. 31 Конституции Российской Федерации право граждан собираться мирно без оружия, проводить собрания лежит в основе права депутата участвовать в заседаниях парламента, его комитетов и комиссий, в парламентских слушаниях.

Право гражданина свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, закрепленное ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации, проявляется в правах депутата задавать вопросы, обращаться с депутатскими запросами, обращениями по вопросам депутатской деятельности, давать справки.

Конституционное право граждан Российской Федерации обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, закрепленное ст. 33 Конституции Российской Федерации, в рамках правового статуса депутата дает ему право обращаться в органы государственной власти, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения и организации, общественные объединения в связи с выполнением депутатских обязанностей.

Конституционное право человека свободно распоряжаться своими способностями к труду применительно к правовому статусу депутата выражается в возможности выбора: выполнять свои депутатские обязанности на профессиональной основе или без отрыва от постоянной служебной, производственной деятельности (ч. 1 ст. 37 Конституции РФ).

Конституционное право человека защищать свои права всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45 Конституции РФ), проявляется в возможности депутата осуществлять проверки, расследования, связанные с выполнением его депутатских полномочий.

Итак, права депутата производны от основных конституционных прав гражданина в области политической жизни гражданского общества и относятся к категории политических, поскольку реализуются в сфере осуществления государственной власти.

Права и обязанности депутата можно разделить на индивидуальные и коллективные. Критерием разграничения прав и обязанностей депутата на индивидуальные и коллективные является форма их осуществления. Индивидуальные права депутата могут быть реализованы им самостоятельно, без участия других субъектов, коллективные осуществляются только совместно с другими индивидами.[78] К категории индивидуальных можно отнести такие права и обязанности депутата, как: право на вопрос, право быть избранным, обязанность участвовать в сессиях парламента, отчитываться перед избирателями, выполнять наказы избирателей, соблюдать регламент, выступать на заседании парламента только с разрешения председательствующего, регистрироваться на каждом заседании, рассматривать обращения граждан, осуществлять прием избирателей и т. д. Коллективными правами и обязанностями депутата являются: голосование при принятии решений законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, участие в работе комитетов и комиссий, депутатских слушаниях, депутатских проверках и расследованиях. Ряд прав депутата могут быть одновременно и индивидуальными, и коллективными. Например, право депутатского запроса, право законодательной инициативы.

Если основные права и свободы человека могут быть как естественными, так и позитивными, то производные от них права депутата, на наш взгляд, являются только позитивными, то есть получают реальное воплощение только благодаря государственной власти, принимающей соответствующие законы.

В юридической литературе высказана мысль, что система гарантий является категорией, выходящей за пределы конституционно-правового статуса.[79] Эта мысль представляется спорной. Во-первых, права и обязанности депутата тесно связаны с гарантиями. Они «ничто без гарантий, способных реализовать их».[80] Во-вторых, по своему содержанию гарантии депутата представляют собой обязанности должностных лиц в отношении депутатов. Поэтому конституционно-правовой статус депутата как совокупность правовых отношений в сфере народного представительства немыслим не только без прав и обязанностей депутата, но и без корреспондирующих им прав и обязанностей должностных лиц, составляющих суть гарантий депутатской деятельности. Поэтому законы о статусе депутатов уделяют гарантиям так много внимания. К сожалению, иногда больше, чем правам и обязанностям депутата. Наличие в законах о статусе депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации главы о гарантиях позволяет считать их составным элементом конституционно-правового статуса депутата.

Что касается отчетности депутатов законодательного органа государственной власти перед избирателями, выделяемой вместе с ответственностью в качестве самостоятельного элемента конституционно-правового статуса депутата, то на современном этапе развития представительной демократии и представительной системы она имеет место далеко не во всех субъектах Российской Федерации. Кроме того, отчетность, характеризуя взаимоотношения депутатов с избирателями, представляет собой обязанность депутата перед избирателями своего округа, и правильнее было бы рассматривать ее в качестве составного элемента полномочий депутата.

Ответственность депутата выступает как средство контроля избирателей за деятельностью депутатов, характеризует императивный и полусвободный мандат депутата, реализуется избирателями округа, а также самим парламентом субъекта Российской Федерации. Поэтому, думается, допустимо конституционно-правовую ответственность рассматривать как элемент конституционно-правового статуса депутата парламента субъекта Российской Федерации.

Как институт конституционного права, конституционно-правовой статус депутата представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере осуществления представительских полномочий. Предметом конституционно-правового статуса депутата как института конституционного права являются отношения депутатов с избирателями; политическими партиями и общественными объединениями, выдвигавшими их на выборах; законодательным органом государственной власти, членами которого они являются; внутренними вспомогательными органами законодательных органов государственной власти; органами государственного управления, органами местного самоуправления и их должностными лицами; предприятиями, учреждениями и организациями различных форм собственности на территории субъекта Российской Федерации. Приведенный перечень лиц, органов, организаций характеризует субъектный состав конституционно-правовых отношений в сфере народного представительства. Специфику отношений народного представительства составляет наличие особых субъектов – депутатов и избирателей – граждан Российской Федерации, обладающих активным избирательным правом.

Итак, конституционно-правовой статус депутата включает в себя следующие элементы: политико-правовую природу депутатского мандата, а также условия возникновения, прекращения его; полномочия депутата; гарантии депутатской деятельности; конституционно-правовую ответственность депутата. Содержание конституционно-правового статуса депутата, всех составляющих его элементов, пронизывают политическая свобода, демократия, справедливость. Они находят свое отражение не только в правах, но и в обязанностях, запретах, ответственности депутата перед избирателями, обществом, в глубоком осознании им своего общественного и гражданского долга.

Понятие конституционно-правового статуса депутата следует отличать от понятия депутатского мандата. Депутатский мандат определяет характер взаимоотношений депутата как представителя с представляемыми избирателями, гражданским обществом. Конституционно-правовой статус – закрепленное в конституционно-правовых нормах положение депутата, определяемое характером депутатского мандата. Депутатский мандат – элемент, составная часть конституционно-правового статуса депутата. Обе категории взаимосвязаны и взаимообусловлены.

Депутат занимает особое место в системе народного представительства. Он призван выражать волю и интересы представляемых, которые доверили ему право на власть; обладает особой правосубъектностью по сравнению с общегражданской; является субъектом конституционно-правовой ответственности. Изложенное позволяет определить депутата как обладателя специального конституционно-правового статуса по сравнению с общим конституционным статусом человека и гражданина Российской Федерации.

Общий и специальный конституционно-правовые статусы депутата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации взаимосвязаны. Во-первых, специальный конституционно-правовой статус депутата дополняет общий конституционный статус депутата как человека и гражданина Российской Федерации. Во-вторых, конституционно-правовой статус депутата может ограничивать его общий конституционно-правовой статус как гражданина, возлагая на него дополнительные обязанности.

Вместе с тем, будучи разновидностью специального правового статуса, конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации имеет абсолютно общий характер только для всех депутатов конкретного законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Это обусловлено тем, что общий конституционно-правовой статус депутатов законодательных органов государственной власти различных субъектов Российской Федерации регулируется неодинаково, имеет специфику в краях, областях, республиках, автономной области и автономных округах Российской Федерации, определяемую наличием свободного, полусвободного и императивного депутатского мандата, а также особенностями в подходе законодателей к регламентации данного круга общественных отношений, понимании содержания, процедуры реализации конкретных прав, обязанностей и гарантий депутатской деятельности.

Примечания