Становление и развитие института государственного заказа в России в XVII – начале XXI вв. Историко–правовое исследование

© Александр Анатольевич Бурмистров, 2020

ISBN 978-5-4498-9850-0

Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero

БУРМИСТРОВ Александр Анатольевич

СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА В РОССИИ В XVII – НАЧАЛЕ XXI ВВ.

(ИСТОРИКО—ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ)

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования обусловлена происходящей в стране крупномасштабной кампанией по реформированию важнейших отраслей жизнедеятельности государства: политических, социально—экономических, правовых, духовных основ российского общества. Изменениям подвержено все: отношения собственности, способ распределения ресурсов, мотивация, цели и средства экономического развития, ценностные ориентации населении, экономические и социальные институты. По итогам реформ, урегулированным нормами права, государством гарантированы частная собственность, свободные экономические отношения, характеризующиеся наличием конкуренции, равенством сторон, свободным доступом на рынок и таким же выходом из него.

Вторым фактором, обуславливающим актуальность представленной темы, является то, что все органы государственной власти, государственные учреждения удовлетворяют свои потребности в товарах, работах и услугах через госзакупки, расходуя тем самым колоссальные объемы средств бюджетов всех уровней. По официальным оценкам, объем ежегодных закупок государственного сектора составляет около 13 триллионов рублей1.

Последние несколько лет в нашей стране осуществляется планомерная интенсивная работа по совершенствованию системы формирования, размещения и реализации государственного заказа, данный вопрос активно обсуждается руководством страны2, научной общественностью и практическими работниками, все это показывает то, что институт госзакупок находится в центре внимания органов государственной власти и управления, а также общественности. Так, в последние годы появились федеральные законы от 21 июля 2005 г. №94—ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»3 и от 5 апреля 2013 г. №44—ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»4.

Вместе с тем, реалии действительности показывают, что существующая система регулирование государственного заказа остается не совершенной и не эффективной, обилие существующих проблем констатируют недостижимость выполнения поставленных ранее целей. Так сохраняют актуальность проблемы эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции5, обеспечения гласности и прозрачности размещения госзаказов и др., поскольку существуют институциональные предпосылки для коррупции и злоупотреблений при расходовании бюджетных средств6, свидетельством которых являются в этой сфере громкие коррупционные скандалы последних лет7.

Наконец, особую актуальность исследованию придает, тот факт, что Россия вступила во Всемирную торговую организацию8. В частности, перед государством стоит задача по реализации существующих мировых стандартов, это касается и правил размещения заказов для государственных нужд. Некоторые эксперты считают, что вступление России в ВТО может обернуться для страны катастрофическими последствиями – ее экономическое развитие пойдет по пессимистическому сценарию9. Базисом механизма размещения госзаказа является его нормативно—правовое обеспечение. От того, насколько точно, корректно, полно и правильно будет регламентирован процесс размещения госзаказа зависит не только успешность функционирования данного механизма на практике, но и правильное развитие экономики России, формирование бюджетной политики, и главным образом развитие страны в целом.

Таким образом, выявление проблем в сфере госзаказа и разработка прозрачных и всем понятных правил размещения госзаказов становится все актуальнее. Часто во избежание различного рода коллизий и достижения скорейших результатов используется слепое копирование зарубежного опыта. Практика показала, что подобное реформирование не способно создать эффективно действующий в современных российских условиях институт государственного заказа, ибо всякое изменение требует учета российских исторических традиций. Все это в поисках ответов на волнующие сегодня вопросы заставляет нас обратиться к прошлому.

Изучение организационно—правовых основ государственного заказа, исследование его принципов и задач с момента его зарождения позволяет учитывать предыдущий опыт и извлекать уроки из допущенных в прошлом ошибок. Первые нормативные правовые акты, из найденных, регулирующие государственный заказ в России относятся к XVII веку. За этот период был накоплен огромный опыт, созданы методы и приемы работы, которые используются и в настоящее время. К сожалению, не все из них освещены в научной литературе должным образом.

Настоящее исследование позволит, с одной стороны, восполнить имеющийся в юридической литературе пробел, а с другой – положительно повлиять на выработку стратегических направлений законотворческой деятельности в данной области и практику реализации современного законодательства этой сферы.

Степень научной разработанности проблемы. Проблемы правового регулирования размещения госзаказа давно привлекают внимание исследователей. Традиции изучения этой темы стали закладываться еще в трудах представителей дореволюционной правовой и исторической науки. Преимущественное внимание в них уделялось накоплению фактического материала, проблемам, связанным с эволюцией законодательства в сфере размещения госзаказов. С XVIII века С. М. Соловьев, В. О. Ключевский, А. В. Красик, Б. И. Элькин и другие исследовали общетеоретические вопросы отечественного права; военное законодательство Петра I, кодификации военного законодательства, тенденции развития права в целом, в том числе в сфере размещения госзаказа. Заметный вклад в разработку представленной темы внесли К. П. Победоносцев10, исследовавший вопросы истории законодательства о подряде с казной, Г. Ф. Шершеневич, рассмотревший договор государственного подряда и И. М. Тютрюмов11, систематизировавший законы гражданские с разъяснениями Правительствующего Сената и комментариями русских юристов.

В советский период указанные вопросы по—прежнему подвергались исследованию классиками отечественной цивилистики, которые начали изучать проблемы госзаказа еще в дореволюционной России: Д. И. Мейер, И. А. Покровский, Г. Ф. Шершеневич и другие. Значительный вклад в исследование правового регулирования хозяйственной деятельности в СССР, в том числе по правовому регулированию правоотношений по договорам поставки для государственных нужд внес автор многочисленных исследований по гражданскому праву, профессор О. С. Иоффе.

Вопросы гражданского права и хозяйственных отношений в области госзаказа освещались в периодической печати12, изданиях учебного толка: С. С. Алексеева, Н. И. Клейна, С. Н. Братусь совместно с Л. А. Лунц и др.

Несмотря на проявленный интерес советской общественности и ученых к институту госзаказа, нам не удалось найти полных, комплексных работ того периода, освещавших путь трансформации правил размещения госзаказов, практики их применения и реализации.

В постсоветский период, с переходом страны к рыночным отношениям, возрос интерес к проблемам истории развития и становлении отечественного института государственного заказа. Исследователей заинтересовали обзор исторических данных, периодизация становления и развития института госзаказа, анализ опыта проведения торгов и его специфика в различные периоды истории Отечества, а также особенности национального законодательства. Особенно актуальным рассмотрение проблем данного института стало в 2000—х годах. Именно тогда появились специально посвященные нашей теме крупные монографические исследования В. Е. Белова, В. Н. Разгона, А. Ю. Жданова, А. Н. Фёдорова, В. В. Мельникова, В. В. Андреева, Е. Р. Борисовой, Н. С. Доронина, Т. Я. Хабриева и др., диссертационные работы – по проблемам гражданско—правового (В. И. Кузнцов, А. В. Яровой, П. С. Тарабаев, Д. Ю. Борисов, А. В. Демкин, В. Г. Блинов, Д. С. Торосян, И. В. Балтутите, К. А. Зимин, Э. В. Немченко, В. А. Анисимов и др.), административно—правового регулирования государственного заказа (С. Ю. Сушков, В. С. Гладков, А. С. Тихомиров, О. А. Ступников, Л. В. Слепенкова, В. В. Кикавец и др.); а также организационно—экономического обеспечения госзаказа (Л. К. Фатеева, Е. В. Лезина, В. П. Черданцев, К. В. Федоров, В. А. Кныш и др.). Вопросы противодействия коррупции в системе государственных закупок специально изучил А. А. Храмкин. Системы управления государственным заказом на региональном уровне стала предметом исследования А. Н. Асаула, В. П. Грахова, В. А. Кощеева, В. Е. Чибисова, а также Г. М. Веденеева, С. Б. Дашкова, В. И. Луткова, А. В. Романовского и др.

Известный интерес в плане изучения рассматриваемой темы представляют специальные журнальные статьи и иные публикации.

Однако анализ имеющейся литературы привел автора к выводу, что, несмотря на значительное количество работ по избранной в диссертации историко—правовой проблематике, до настоящего времени еще не стало объектом специального комплексного изучения, в которых нашли бы комплексное, многоаспектное отражение проблемы становления и развития института государственного заказа в России в XVII – начале XXI вв., что и обусловило выбор темы данного исследования, его цель и задачи.

Хронологические рамки диссертационного исследования охватывают период с XVII в. по настоящее время. Начальная его дата связана с появлением первых нормативных правовых актов в сфере размещения государственного заказа. Конечная дата связана с изменениями во внутренней и внешней политике государства, направленными на совершенствование многих отраслей, в том числе правоотношений, связанных с размещением государственных заказов. По мнению диссертанта, данные временные рамки позволяют наиболее полно проследить характерные тенденции формирования правовой политики в сфере размещения государственных заказов, определить место и роль института государственного заказа в истории русского права.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные со становлением и развитием института государственного заказа в период XVII – начала XXI столетий.

Предмет исследования – дореволюционное, советское и постсоветское российское законодательство в сфере государственного заказа.

Цель научного исследования состоит в комплексном историко—правовом анализе института государственного заказа с момента его зарождения и до настоящего времени.

Достижение указанной цели обеспечивается постановкой и решением следующих задач:

– исследовать историко—правовые предпосылки возникновения и развития государственного заказа в России;

– обобщить и проанализировать основные положения Российского законодательства различных периодов о размещении государственных заказов в России;

– проанализировать тенденцию развития законодательства в этой сфере и механизм его реализации, определить на этой основе основные этапы и периоды становления и развития госзаказа;

– рассмотреть модель организационно—правового регулирования института государственного заказа на каждом этапе его строительства, в связи, с чем также рассмотреть процесс возникновения, становления и формирования государственных органов, в чьи функции входило размещение государственного заказа, их структуру, статус, компетенцию и механизмы взаимодействия;

– дать юридическую характеристику основным способам размещения госзаказа, существовавшим в отдельные периоды развития государства. Раскрыть содержание и значение основных принципов размещения госзаказов;

– исследовать причинно-следственную взаимосвязь экономических и политических изменений, происходящих внутри государства с механизмом размещения госзаказа;

– выявить состояние и проблемы борьбы со злоупотреблениями должностных лиц, ответственных за размещение госзаказов и участников размещения заказов на этапах развития института госзаказа;

– рассмотреть практику размещения государственного заказа в современных условиях;

– сделать необходимые научно—обоснованные выводы и предложить практические рекомендации по совершенствованию реализации современного законодательства Российской Федерации о размещении заказов.

Методологическая база и методы исследования. Методологической основой диссертации стали такие научные принципы познания, как историзм, объективность, системность и комплексность. Эта методологическая основа дает ключ к пониманию правотворческой и правоприменительной деятельности государственной власти в процессе разработки и реализации наиболее оптимальной российской модели института государственного заказа.

Работа над диссертацией осуществлялась с использованием возможностей:

1) формально—юридического метода, применявшегося при анализе законодательных актов и теоретических концепций о содержании, принципах, задачах государственного заказа, методах борьбы с коррупцией;

2) сравнительно—правового метода, позволяющего сопоставить законодательные акты и правовые нормы, разработанные в различные периоды нашей истории, выявить зарубежные источники, а также составить представление об основных тенденциях и направлениях развития законотворческого процесса в сфере государственного заказа;

3) системного подхода, способствующего определению места и роли государства в становлении и развитии российского института государственного заказа;

4) диалектического метода, позволяющего проследить основные этапы зарождения, становления и функционирования государственных органов, принимавших участие в становлении и развитии института государственного заказа;

5) хронологического и диахронного (метода периодизации) методов при определении основных рубежных точек отсчета в развитии отечественного института государственного заказа на определенных хронологических отрезках и в их историческом развитии;

6) метода актуализации, позволяющего выявить наиболее значимые факторы, определявшие особенности исторического развития института государственного заказа и политики государства в этой сфере.

Теоретическую базу исследования составили работы по общей теории, истории права и государства, специальная юридическая литература в сфере размещения государственного заказа дореволюционного, советского и современного периодов. В этом ключе в диссертации использовались работы ученых: К. П. Победоносцева, И. М. Тютрюмова, О. С. Иоффе, Г. Ф. Шершеневича, И. А. Исаева, Г. М. Веденеева, Г. Н. Кобзева, Е. Ю. Гончарова, Г. А. Суходольского, Л. И. Шевченко, В. И. Смирнова, Н. В. Нестеровича, К. В. Кузнецова, В. И. Кузнецова, Е. В. Соломонова, А. А. Храмкина, А. С. Тихомирова, В. С. Гладкова, В. В. Кикавец, Д. Ю. Борисова, К. А. Зимина, А. В. Демкиной, П. В. Измайлова, Э. Х. Рахимова, В. Г. Блинова, А. С. Тихомирова, В. А. Щербакова, А. В. Атамась, И. И. Смотрицкой, В. Е. Белова, К. В. Кичика и других.

Источниковая база исследования основана на широком круге материалов, ее составили как опубликованные, так и неопубликованные источники, которые можно разделить на следующие группы:

Первая группа: открытые публикации, среди которых следует выделить, прежде всего, корпус нормативно—правовых актов: Полное собрание законов Российской империи, Свод законов Российской империи, Собрание узаконений и распоряжений Правительства, Собрание узаконений РСФСР, декреты, постановления, положения, законы ВЦИК и СНК, РКП (б) —ВКП (б), Собрание законов СССР, Собрание законодательства Российской Федерации, Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. Они определяли сущность правительственной политики в отношении государственных закупок.

Во—вторых, подзаконные акты: циркуляры и директивы правительства, центральных партийных и судебных органов, в том числе ВЦИК и СНК, которые определяли механизм реализации законов, а также немногие, опубликованные в дореволюционное, советское и постсоветское время, материалы, систематизированные в специальных тематических сборниках.

Вторую группу источников составляют архивные материалы, материалы периодической печати, сборники опубликованных материалов, статистические сборники, в том числе доступные в информационно—телекоммуникационной сети «Интеренет».

Третья группа источников – публицистические работы главных идеологов государства, а также выступления, речи и доклады руководителей страны.

Анализу и оценке основных проблем диссертации также способствовал продолжительный личный опыт автора в размещении государственных заказов.

Научная новизна исследования заключается в том, что оно является одной из первых в науке истории права монографических работ, посвященных комплексному, многоаспектному анализу формирования и функционирования института государственного заказа, являющегося неотъемлемой составляющей отрасли государственного права с XVII по начало ХХI вв., а также отдельных способов размещения государственного заказа. В работе прослежены основные этапы возникновения и развития института государственного заказа, проанализированы нормативно—правовая база его функционирования, организационно—структурные изменения, основные направления деятельности по реализации госзаказа и борьбе с коррупцией в сфере госзаказа.

Новизна также заключается в следующем:

– на основе учета специфических особенностей, характерных для сферы размещения государственных заказов автором выделены этапы и периоды исторического развития института госзаказа;

– автор пришел к выводу, что возникновение государственного заказа является закономерным процессом в удовлетворении потребностей государства в качественных товарах, работах и услугах за приемлемую цену;

– на начальном этапе государственные закупки размещались только для обеспечения нужд царя и военных нужд, так как первоначально сосредоточение государственных средств и государственных интересов было сосредоточено на управлении и сохранении власти;

– высказана мысль об известном влиянии на организацию госзакупок характера существующего политического режима;

– нормативно—правовое регулирование госзакупок изменялось под воздействием различного рода политических, экономических и социальных условий жизни общества;

– государственная политика в области регулирования государственного заказа отражала объективное состояние экономики страны и идеологические установки правящих классов, сословий, слоев, групп;

– рассмотрена кадровая политика государства в сфере госзакупок.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Историю становления и развития института государственного заказа с учетом нормативно—правовой базы можно разделить на три этапа, причем каждый из них включает по два периода:

первый этап (1654—1917 гг.) – этап зарождения института госзаказа, на котором формировались потребности государства в четкой регламентации некой единой системы государственных закупок и их принципов. Первоначально преимущественно характерны закупки для нужд царя и его двора без нормативно—правового регулирования. Впоследствии нормы регулирования данного процесса занимали важное место в нормотворчестве. Первый этап имеет два периода:

Первый из них, – период формирования историко—правовых предпосылок и возникновения государственного заказа в России, – охватывает временной промежуток с 1654 г. по 1731 год. В этот период происходит формирование основных ключевых принципов размещения госзаказов, которые впоследствии стали стержневыми постулатами к развитию системы госзаказа и института в целом. Второй – хронологически охватывает период с 1732 г. до октября 1917 года. В этот период происходит дальнейшая эволюция института государственного заказа, обогащается его содержание, формируются и утверждаются его основные принципы.

Второй этап – нормативно—правовое регулирование государственного заказа в советский период отечественной истории (после октября 1917—1991 гг.). Этап застоя основных принципов госзаказа, этап советского института госзаказа. Для данного этапа характерно размещение госзаказа без проведения конкурсных процедур – у единственного участника, которым зачастую выступало само же государство в лице своих органов, учреждений и предприятий. Второй этап имеет два периода:

Первый – организационно—правовые основы института государственного заказа (ноябрь 1917—1929). Для данного периода характерно снижение роли конкурентных госзакупок и института госзаказа в целом. Указанное непосредственно имело причинно—следственную связь с революционными событиями и гражданской войной в стране. Второй – особенности советского нормативно—правового регулирования в сфере государственного заказа (1930—1990). В этот период происходит застой, законсервирование основных принципов госзаказа. Это связано с тем, что в это время практически отсутствовала частная собственность, все производители имели статус государственных предприятий, тем самым размещение госзаказов происходило по плановой системе. Государство являлось одновременно и заказчиком и исполнителем госзаказа. Однако это позволило стране совершить исторический скачок, вступить в индустриальную цивилизацию, превратиться по объему и структуре производства в первую в Европе и вторую в мире промышленную державу.

Третий этап – развитие законодательства о размещении государственных заказов в постсоветской России (1991 – по настоящее время). Данный этап связан с развитием финансово—экономических отношений, его еще можно назвать этапом бурного развития института госзаказа. С наступлением третьего этапа началось совершенствование государственного заказа в Российской Федерации. Наступил так называемый период продвижения основных принципов института госзаказа: открытости, прозрачности, эффективности и конкурентного размещения госзаказа. Возрастает роль института госзаказа.

Несмотря на особенности в организации госзаказа и его правоприменительной практики, институт госзаказа в постсоветской России создавался и формировался как некий институт финансового взаимодействия государственного и корпоративного секторов экономики. Институт играет важную роль в упорядочивании расходования бюджетных средств и одновременно входит в общую стратегию усиления роли государства в экономике.

Этапы становления и развития института государственного заказа свидетельствуют, что под влиянием меняющихся условий развития экономических отношений изменяются и особенности размещения госзаказа.

2. На начальном этапе становления института государственного заказа государственные закупки размещались только для царских нужд и обеспечения армии царя, и носили бессистемный характер, так как любое указание царя должно было беспрекословно исполнено. Это обуславливалось тем, что управление государством было сосредоточено в одних руках. Сохранение власти требовало содержания армии в полной боевой готовности, что требовало удовлетворение ее потребностей. Постепенно, по мере развития экономических отношений, развивалась и сфера госзаказа, госзаказ стал применяться и для обеспечения нужд отдельных местностей страны.

3. Практически на всем протяжении рассматриваемого периода специально подготовка кадров для реализации государственных заказов не велась. Должностные лица, ответственные за размещение госзаказов, имели весьма слабую подготовку в названной сфере, ибо они занимались госзакупками преимущественно в дополнение к своим основным обязанностям, не имя при этом, должной специальной профессиональной подготовки. Ситуацию усугубляло и то, что законодательство в сфере госзаказа постоянно менялось, возрастали требования к знаниям, умениям и навыкам людей, причастных к реализации госзаказов. Профессионально готовить кадры в этой сфере начали лишь с 1999 года.

4. Возникновение государственного заказа, – потребности в товарах, работах и услугах для государственных нужд, – является закономерным результатом формирования, развития и укрепления государства.

Точного толкования понятия государственного заказа в законодательных актах дореволюционной России и Российской империи не было, в нормативных правовых документах того периода упоминался термин «подряд», «поставка», который имеет значение как поставка товара, выполнение работ, оказание услуг для нужд царя и равнозначно ныне известному нам понятию «поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд». Наравне с понятием «подряд» использовалось и понятие «торги», как форма торговли, что было равнозначно понятию «конкурс» и в первую очередь было охарактеризовано публичностью и состязательностью его проведения.