Становление и развитие института государственного заказа в России в XVII – начале XXI вв. Историко–правовое исследование

Плюсами новой системы организации управления являлись: централизация, профессионализация, достаточно четко регламентированный порядок работы, строгое разделение компетенции между органами по роду исполняемых обязанностей, единой государственной администрации соответствовало достаточно единообразное территориальное устройство страны, бюрократические органы были выстроены в иерархическую соподчиненные структуры, произошло усиление персональной ответственности руководителей и исполнителей.

Западные юристы очень часто высказывают мнение, что Россия в правовом поле является слабой70, тем не менее, в Российской империи такая подробная правовая регламентация появилась намного раньше, чем в других странах71. Тем самым Петр I предвосхитил мировые взгляды на Россию, ввел передовую регламентацию процесса размещения госзаказа. В Регламентах впервые в Российской законодательной практике сделана попытка четкого и подробного регулирования процесса размещения госзаказа. Регламенты стали определяющими базовыми правилами размещения госзаказов того периода, включившими в себя все лучшее флотских регламентов других стран. В соответствии с правилами при объявлении публичных конкурсов должны были сразу указываться условия подряда, время начала и окончания подачи заявок и место проведения торгов. Закреплялась возможность при несостоятельности подрядчика отдать подряд «верному» человеку, возможно, даже по более высокой цене. Необходимо отметить, что все это используется при размещении государственных заказов в современной России.

Размещение госзаказа регламентировалось 15 пунктом первой главы Регламента «О управлении адмиралтейства и верфи» и предусматривало правила «Каким образом подрядчиков сыскивать и с ними договариваться». Объявление о торгах объявлялось в публичном месте и сопровождалось барабанным боем, тем самым обеспечивалась их открытость. Присутствующим зачитывалась информация о предмете торгов, времени и места, в которые должны прибыть соискатели подряда. Указанная информация содержалась в так называемых билетах. Также билеты вывешивались во всех людных местах и одновременно шла рассылка в магистраты (администрации) других городов. Были особенности и необходимости объявления подрядов заранее. Так, если подряд должен был состояться летом, уведомлять необходимо было в ноябре, а зимних – не позднее июля. Конкурс проходил следующим образом. Должностное лицо заказчика Обер—комиссар в присутствии контролера у претендентов – участников размещения заказа спрашивал цену, которую они желали получить за выполнение подряда. Кроме того, в специальном журнале претенденты собственноручно писали другие существенные условия, предлагаемые ими для выполнения госзаказа. По окончании установленного срока для приема заявок, три раза в неделю, участники размещения заказа были обязаны прийти в Коллегию – где их спрашивали, кто меньше возьмет за подряд. Указанный порядок был весьма необычный для нашего времени. Зажигалась суточная свеча, и соискателям объявлялось, «что еже ли из них кто одумается, или вновь явится во время горения той свечи, и брать будет меньше», то уже утвержденный подряд или поставка передадутся ему. Но если такое предложение поступало после сгорания свечи, то оно не принималось. Свечу, во избежание различных эксцессов, охраняли два специально приставленных офицера. Иногда торги крайне затягивались из—за давления государства на них еще снизить, предлагаемую цену. Таким образом, победителем подряда являлся участник предложивший самую низкую цену за его выполнение. Однако, подряд отдавался ему лишь в том случае, если победитель подтверждал свои надежность и состоятельность выполнить подряд, для чего представлял соответствующее поручительства. Обер—комиссар передавал его в Коллегию. Если победитель не подтверждал свои надежность и состоятельность, то подряд отдавался другому подрядчику, сделавшему предпоследнее предложение о цене госзаказа. Указанный подрядчик также должен был подтверждать свои надежность и состоятельность. Необходимо отметить, что с целью недопущения злоупотребления и коррупционных проявлений со стороны должностных лиц заказчика данный документ предписывал запрет участия в торгах «высших и нижних чинов» служащих в Адмиралтействе. Указанное новшество было введено впервые. Большое внимание было уделено ответственности подрядчика: предусматривались меры карательного и поощрительного характера. Отвечало за проведение торгов само Адмиралтейство, то есть государственный заказчик. Положения Регламента практически не предусматривали принципы равенства сторон и экономичности решений.

Это были передовые документы своего времени. Нарушителям тогдашних требований государственных закупок Петр I обещал: «Те люди, яко бандиты, беспардонно будут наказаны, с разорением движимых и недвижимых имений»72. Благодаря Регламентам в армию поставлялись артиллерийские орудия, было построено много кораблей. Так, к 1725 г. Балтийский флот имел более 30 линейных кораблей, 16 фрегатов и более 400 других судов. Русская армия и флот стали одними из сильнейших в Европе73.

Однако, в то же время писаные законы были императивны не для всех, характерной чертой в период абсолютизма являлось то, что правитель мог применить и иной порядок выбора победителя госзакупки. Так, три подрядчика пытались оспорить право на поставку материалов для Адмиралтейства. Один из них объявил, что возьмет за труд по 10 копеек на рубль; другой заявил, что удовлетворится 5 копейками; а третий вызвался, из усердия и ревности к государю, поставить товар вообще без барышей. Когда государю доложили об этом, он рассудил так: «Подряд отдать тому, который требует за труды по гривне за рубль; другому отказать, понеже пяти копеек нечего трудиться; а третьего, аки плута, отдать на два месяца на галеру, сказав ему, что государь побогаче его»74.

8 февраля 1725 года в Санкт—Петербурге первый император России Петр I умер, с его смертью завершился важный период формирования историко—правовых предпосылок и возникновения государственного заказа в России, на котором были сформированы основные ключевые принципы размещения госзаказов, которые впоследствии стали стержневыми постулатами к развитию системы госзаказа и института в целом. Особенностью указанного нормативно—правового регулирования является и то, что система конкурсного размещения госзаказа в России зародилась, несмотря на существовавший в стране крепостнический строй.

Таким образом, При Петре I госзакупки получили особенно важное значение для обеспечения нужд государства. С развитием военных и морских учреждений, с умножением материальных потребностей государства, требовавших удовлетворения произошла коренная реорганизация вооруженных сил. Благодаря чему была сформирована мощная регулярная армия и флот, которые были главным предметом заботы императора, на их обеспечение шла значительная часть казенных средств – в современном понятии это государственный оборонный заказ.

Стоит отметить, что именно Петр I сделал госзакупки распространенным явлением рассматриваемого периода. Развернутые им масштабные реформы по модернизации Российского государства – создание нового государства европейского образца непосредственно коснулись систему государственных закупок. Все эти события вызвали рост государственных закупок. Причем их число росло параллельно развитию таких отношений и на пике активизации занимало значительную часть в рыночных отношениях. Несомненно, толчком к этому стала как военная активность царя, так и его нацеленность на новаторство, и модернизацию всех отраслей.

Несомненно, именно законотворческая деятельность Петра I заложила фундаментальную основу регулирования в дальнейшем процесса становления института госзаказа. Благодаря его усилиями были заложены основные принципы госзаказа – равноправное и справедливое отношение ко всем участникам размещения госзаказа, открытость проведения процедур размещения госзаказ, экономное, эффективное расходование средств, выделенных на госзакупку и их подотчетность, ответственность за размещение и выполнение госзаказа. Были заложены традиции приобретения культурных ценностей без проведения торгов, которые сохраняются и в настоящее время.

Нормативные правовые акты, регулирующие сферу госзаказа, принятые в петровские времена совершенствовались вплоть до 1731 г. В основном выходили небольшие частные документы, регулировавшие отдельные вопросы взаимодействия участников госзакупок.

Таким образом, формирование правовых основ госзаказа для данного периода имеет ряд особенностей, так как данный процесс протекал в сложной и противоречивой обстановке. Исключительная роль государства в развитии различных сторон жизни российского общества проявилась, с одной стороны, в активизации торговой деятельности, с другой – в усилении командноадминистративных начал в организации хозяйственной практики. Для данного периода характерны постоянные попытки законодательно закрепить такие порядки в хозяйственной сфере, которые способствовали бы, в первую очередь, обеспечению государственных интересов. Заслуживает похвалы и то, что созданная в ходе петровских преобразований государственная система управления размещения госзаказов оказалась весьма прочной – она оставалась неизменной практически в течение всего времени рассматриваемого первого этапа становления института госзаказа. Все это позволило некоторым историкам, публицистам и журналистам назвать петровские преобразования революцией75.

§2. Эволюция и содержание основных принципов размещения государственного заказа (1732 – до октября 1917 гг.)

Дальнейшее обогащение содержания института госзаказ происходит во второй период первого этапа, который хронологически охватывает временные рамки с 1732 г. до октября 1917 года.

Во второй половине ХVIII века территория России значительно расширилась. Ведущей отраслью экономики России по прежнему оставалось сельское хозяйство. Наблюдался рост крепостнических отношений. Росло бесправие и эксплуатация крестьян. Происходил процесс складывания капиталистических производственных отношений. Бюджет России был типичен для государств Западной Европы того времени. Доходы росли за счет повышения налогов. В расходной части бюджета на первом месте стояли затраты на армию и флот, далее шли расходы на управление, содержание двора, незначительные средства тратились на развитие науки, просвещения и искусства.

Со смертью императора Петра I начались резкие колебания политических курсов, что приводило к «дворцовым играм» за власть и переворотам. Властные группировки стремились укрепить свое положение, они вершили все дела в государстве, отрицая при этом все сделанное предшественниками. От них зависело назначение на государственные посты, расходование казенных средств, пожалования и привилегии. В итоге все это привело к процветанию казнокрадства и доносительству.

Во второй половине XIX в. началось бурное развитие капитализма, что стимулировало формирование и усиление экономической роли новых социальных классов, прежде всего буржуазии. В этот период возник особый тип российского дуалистического государства, в котором сочетались принципы самодержавия, парламентаризма и конституционализма.

Наиболее существенным документом начала второго периода первого этапа становления и развития института государственного заказа, призванным усовершенствовать процесс размещения госзаказ явился новый Регламент Камер—Коллегии, принятый в 1732 году – в начале правления Анны Иоановны. Как и прежде, необходимость его принятия была обусловлена процессом централизации и бюрократизации государственного аппарата, четким распределением ведомственных функций, установления единых норм деятельности. Согласно духу того времени в новом документе прослеживалось совершенствование порядка размещения госзаказа и отрицание сделанного предшественниками.

Так основными нововведениями, по сравнению с петровским Регламентом 1721 г., было следующее: объявления о подрядах необходимо было опубликовывать три раза в общегосударственной центральной газете «Русских курантах», предложения купцов (поставщиков) рассматривать порознь, спрашивать их о наибольшей и наименьшей ценах, об их поручителях, после каждой публикации (они следовали через два месяца) купцы должны являться и подтверждать свои предложения, независимо от того, хотят ли они их изменить, в тех местностях, где необходимого товара не было или где точно не будет подрядчиков, то в этом случае не нужно было опубликовывать соответствующие объявления, т.к. осуществление регламентированных процедур займет время, труд, а результата не будет, при одинаковых предложениях подряд рекомендовалось передать жителю того города или губернии, где проводился торг76.

Последнее нововведение было примечательно для того времени, и было направлено на поддержку предпринимательства города или губернии где проводился торг. Это объяснялось тем, что при неравномерном развитии различных регионов России участники размещения заказа из более развитых в экономическом отношении местностей могли захватить в свои руки всю казенную поставку. Так участие в торгах купца из другой губернии не только уравнивалось с местными купцами, но и давало поощрительное преимущество последним.

Отрицание предшествующих норм выразилось в отказе от процедуры «возжигания свечи». Специальным распоряжением было отменено «выжимание» скидок.

В последующем отслеживалось и такое распространенное явление, как попытка решить проблемы расчета с государством путем подряжания на другие работы. В конце 30—х годов было запрещено допускать к торгам лиц без справки из Коммерц—Коллегии об отсутствии у них государственных «доимок», долгов по векселям и прочим обязательствам. Приблизительно в это время в актах начинает обращаться внимание на качество приобретаемых товаров (выходят специальные инструкции с требованиями к качеству различных наименований закупок). В несвоевременном исполнении условий подряда винились не только поставщики – подобные претензии выдвигались и против казны в лице Камер—Коллегии. Точное выполнение заказа поставщиком требовало от последней такой же точной выплаты денег в течение двух недель. Регламент, данный ей в 1731 г., назначил пеню (2% в месяц от суммы подряда), получаемую исполнителем госзаказа при задержке выплаты и взыскиваемую с Камер—Коллегии. Позже процент увеличили до четырех77.

Предпринимались и попытки осуществления контроля за максимальными ценами государственных подрядов. В этих целях 16 сентября 1754 г. был принят Сенатский указ «О доставлении из Низовой Соляной Конторы в Сенат в ежемесячных ведомостях сведений о приходе и расходе соли и денег, с показанием, по какой подрядной цене в какой город соль отпущена и водяным или сухим путем»78.

Представляет несомненный интерес Сенатский указ «Об определении Прокуроров в Юстиц—Коллегию и в Губернии, и о сочинении им инструкции для порядочного отправления дел по их должности» от 2 апреля 1731 г.79, так как это «узаконение» специально предназначено для определения организации и деятельности прокурора. Так, прокуроры на местах должны были следить, чтобы госзаказы исполнялись порядочно и без казенного убытка, принимали меры к предостережению нерадивых подрядчиков, что бы давали разъяснения по применению действующих правил в сфере госзаказа. Аналогичные положения закреплены и в Сенатском указе от 3 января 1732 г. «О жалованье Губернским прокурорам и о сочинении им инструкции»80.

В целях осуществления контроля и надзора за выполнением госзаказов привлекались и военнослужащие, которые использовались для осуществления надзора за производством чрезвычайно важного для того времени продукта питания – соли. Об этом, например, речь в Сенатском указе от 28 мая 1757 г. «О строгом надзоре, чтоб нанимающиеся у подрядчиков к поставке соли сухим путем из Саратовских и Димитровских магазинов в города, не имели средства делать какие либо злоупотребления»81.

Следующим нормативным правовым актом, внесшим свои положительные новшества в развитие системы государственного заказа, стал «Регул провиантского правления», принятый при Елизавете в 1758 году82. Он регулировал вопросы поставок продовольствия, в основном хлеба. Уделяется внимание рекламе и публикации объявлений о торгах. Каждому участнику конкурса сообщались условия, и он предупреждался о недопустимости злоупотреблений, подлога документов и сговора с другими участниками конкурса. мелкопоместным дворянам и крестьянам предоставлялось преимущество при получении госзаказа на поставку товара. Этим преследовалась цель убрать купца—посредника, сэкономить казенные деньги, что актуально и в наши дни. В отношении же самих купцов ужесточались бюрократические требования – количество требуемых с них различных документов, что говорит о стремлении государства огородить себя от мошенников. Участники размещения госзаказа должны были также представлять сведения о доходах и капитале, им устанавливался запрет набирать госзаказы на сумму, превышающую стоимость всего собственного имущества. Кроме того, для реализации данного документа, ведомства должны были принимать свои правовые акты, учитывающие отраслевые особенности.

Однако, указные выше акты не соответствовали новым условиям социально—экономического развития, в которые вступила Россия. В целях повышения степени оперативности в выработке и реализации управленческих решений в 1775—1776 гг. была проведена одна из самых радикальных реформ государственного управления в России, было осуществлено четкое отраслевое разграничение полномочий между столичными и провинциальными органами власти.

Особая роль в законодательном оформлении основополагающих принципов института госзаказа принадлежит Екатерине II. С наступлением века «золотого дворянства» правовые новшества нашли свое закрепление в нормативно—правовом акте, который назывался «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи», принятый в 1775 году при Екатерине II, его еще называют «Учреждение о губерниях». Согласно этим Учреждениям функция проведения торгов передавалась во вновь созданную Казенную палату, ставшую, по мнению Н. В. Гоголя, источником всех взяток с подрядчиков83. Устанавливались обязательные сроки объявлений о торгах, сроки в которые поставщики могли претендовать на участие в торгах, срок исполнения обязательств по контракту и т. п.

Каждая губерния получила однообразное устройство, административное и судебное. Главным учреждением в системе губернской администрации стало губернское правление с губернатором или наместником во главе. Финансовое управление было сосредоточено в Казенной палате ведавшей подрядами84.

Необходимо отметить, что «Учреждение о губерниях» долгое время определяло развитие России как государственной системы. В его статье 118 были закреплены правовые нормы, регулирующие контрактные отношения по подряду, поставках и откупах. На основании этих положений ведомства на местах издавали внутренние правила размещения госзаказов, которые, по сути, учитывали весь накопленный опыт размещения госзаказа. Согласно документу была создана Казенная палата, которой были переданы функции размещения госзаказа. Ей доверялось заключать контракты на сумму до 10000 руб. сроком не более 4 лет. Контракты на большую сумму и на более продолжительный срок рассматривались непосредственно Императрицей. Подписанные палатой договоры приказывалось соблюдать независимо от обстоятельств; подразумевая, что контракт, заключенный госорганом, подписан лично Государыней Императрицей, даже если он был составлен незаконно и с казенным ущербом. Примечательно, что казенные убытки должны были взыскиваться с членов Казенной палаты, которые их допустили. Что по нашему мнению, свидетельствует об эффективном осуществлении как бюджетной политики того времени, так и использовании действенного метода, направленного на борьбу со злоупотреблениями и коррупцией в данной сфере. Следует согласиться с мнением В. А. Щербакова, который считает, что: «правовая норма, по которой за „ущерб казне“ при исполнении госконтракта отвечает и государственная отборочная комиссия, может с успехом использоваться в настоящее время»85. Но по нашему мнению, если применять указанное в современных условиях, необходимо учитывать принцип соразмерности вины и причиненного ущерба.

Положением предусматривался целый свод правил, как размещать госзаказ. В качестве новации можно выделить критерий, указывающий на опыт участника в аналогичном госзаказе, так если претендент уже имел опыт выполнения госзаказов, то ему необходимо было предоставить отзыв об исправном выполнении контракта и до какой суммы соискатель заслуживал доверия.

Документом предъявлялись четкие требования о сроках его проведения, в особых случаях объявления о торгах предполагалось давать круглогодично. В объявлении указывались время и место проведения торга. Одновременно, с размещением объявления на стенах здания госзаказчика, как и раньше объявление подлежало рассылать в государственные учреждения, в том числе находящиеся и в соседних губерниях и городах. Для придания важности объявление также печаталось в газетах. Помимо своих предложений о цене выполнения госзаказа и условиях его выполнения, соискатели представляли в специализированный орган – Казенную Палату аттестации из Судебного места о своем состоянии и имении или о поручителях. Казенная палата точно определяла дату прибытия участников. В губерниях давалось три дня на раздумье и на дорогу по 25 км в сутки от места пребывания соискателя в пределах уездов той губернии. Если подрядчики не являлись или являлся только один, если прибывшие выдвигали слишком тяжелые для казны условия, противоречащие казенной и общественной пользе, если требуемые цены превышали среднюю расчетную за последние пять лет, то должно было по той же схеме издавать второе объявление о торгах. После прибытия последнего участника или поверенных, их по одному запускали в отведенное помещение и объявляли, чего и сколько должны поставить, срок поставки и что соискатель допускается к торгам. Претендент предупреждался о том, что должен «поступать по правде, без всякого обмана и подлога» и во время договора не общаться с другими претендентами. Визировались или перечисленные выше аттестации, или отписка о том, что подрядчик положил треть суммы подряда в Судебном месте своей губернии. В предлагаемых условиях претендент должен объявить, сколько и чего он поставит в требуемое место; каким путем (водой, сухим); летом или зимой и свою цену, а также подписку об отсутствии сговора. Все сказанное записывалось, и подрядчик «прикладывал руку». После сбора всей информации члены Казенной палаты выбирали выгоднейшее из предложений, где были указаны нижайшие цены, ближайшие сроки, качество и прочее. Эти условия (кондиции) объявлялись на общем собрании поставщиков или их поверенных. Общий торг давался три раза, и контракт подписывался с самым уступчивым конкурсантом, у которого были в порядке документы или лежал необходимый залог. В случае равенства «кондиций» нескольких участников преимущество было у местного участника торгов.

Казенная палата не выдавала, как раньше, предоплаты или задатка, и вся ответственность за соблюдение условий договора лежала на подрядчике86.

Таким образом, развитие получил принцип открытости размещения госзаказа – был принят четкий порядок извещения объявлений о торгах, обеспечено большее равенство участников (раздельное выслушивание предложений), предусмотрен ряд мер по обеспечению ответственности, вплоть до суда. Под эффективностью, как и ранее, понималась минимальная цена подряда87.

Несмотря на то, что «Учреждения о губерниях» был передовым нормативным правовым актом своего времени, с учетом происходящих изменений в стране, и оно нуждалось в изменении, корректировались и иные положения по госторгам. Таким образом, можно говорить о том, что вопросы госзаказа, его исполнения были на особом контроле государства. Однако, даже на самом высоком уровне порой складывалось противоречивое представление о регламентации данной сферы.

В целях борьбы с коррупцией и злоупотреблениями, был издан нормативный правовой акт, включивший по—настоящему революционные нормы рассматриваемого периода – Сенатский указ от 21 января 1793 г. «О неупотреблении выражений темных и двусмысленных в контрактах, заключаемых в Казенных Палатах с откупщиками и подрядчиками»88.

В последующем известен факт, когда руководство страны в целях борьбы с коррупцией и злоупотреблениями в сфере размещения госзаказа имело неоднозначную позицию и для ее выработки были приняты прямо противоположные документы.

1793 г. ознаменовался также выходом высочайшего манифеста от 2 сентября «О разных дарованных народам милостях»89. Этим актом многие заключенные обрели свободу или смягченные формы наказания. Упоминались и подрядчики—недоимщики. Предлагалось освободить подследственных по делам казенным или уголовным, если эти дела длились более 10 лет и еще не были закончены, простить недоимки потомкам умерших поставщиков, освободить заключенных, отсидевших более 5 лет и действительно неспособных заплатить казенную недостачу90. Но тем, же числом датирован другой именной Высочайший указ на имя Генерал—прокурора графа Самойлова. Как ни странно, но им отменили перечисленные выше пункты, объяснив это так: неплатежи происходят умышленно, «а ныне по откупам, подрядам и поставкам состоят в недоимке большие взыскания»91.