Политическая система Российской империи в 1881– 1905 гг.: проблема законотворчества

148

Ганфман М. Законодательство // Ежегодник газеты «Речь» на 1912 г. СПб., 1912. С. 50.

149

Корф СА. Инициатива закона в русском праве // Право. 1902. № 12. 17 марта. Стб. 588.

150

Там же. Стб. 589.

151

Кроме того, право законодательной инициативы было предоставлено Правительствующему Сенату (Каминка А.И. Законодательный почин Правительствующего Сената // Право. 1902. № 15. 7 апреля. Стб. 767–768).

152

Надо иметь в виду, что деятельность М.М. Сперанского не сводилась к простой инкорпорации уже существовавших нормативных актов в Свод законов Российской империи. Сперанский существенно редактировал собираемые им правовые памятники. По словам Г.Э. Блосфельдта, «приходится признать, что работа по Своду 1832 г. не была простым воспроизведением источников, а являлась, хотя Сперанский и не хотел этого признать, истолкованием существующего права» (Блосфельдт Г.Э. «Законная» сила Свода законов в свете архивных данных. Пг., 1917. С. 19).

153

Ружицкая И.В. Законодательная деятельность в царствование императора Николая I. М.; СПб., 2015. С. 245–256.

154

Там же. С. 264–302. Работавший в Государственной канцелярии в конце XIX – начале XX в. Э.П. Беннигсен так охарактеризовал значение Свода законов: «Несомненно, в Своде Законов было много архаизмов и курьезов (например, запрещение в Уставе о предупреждении и пресечении преступлений “всем и каждому пьянства” или в нем же – употребления на свадьбах артиллерийских орудий), но нигде больше я не видал такой удачной в кодификационном смысле работы. Быть может, это надо объяснить тем, что Россия унаследовала свою культуру от Византии и что у русских юристов идеальный кодекс Юстиниана всегда оставался перед глазами» [Bakhmeteff archive (BAR). Bennigsen coll. Box. 1. Folder 2. Воспоминания Э.П. Беннигсена]. Сотрудник, последователь и биограф Сперанского барон М.А. Корф писал о другом детище своего учителя – Полном собрании законов – так: «Не говоря уже о Своде, этом бессмертном осуществлении гениальной и колоссальной мысли, каждый участвующий в администрации, равно как и всяк, кто призван к юридическо-ученым трудам, должен отдать полную справедливость и другому величественному созданию Сперанского – Полному собранию законов. Кому приходилось, как мне, работать прежде его издания над разными частями нашего законодательства по безобразным и скудным компиляциям частных лиц или по ужасным коллекциям манускриптов, хранящимся в архивах, тот один может вполне оценить гигантскую и часто бесплодную тогдашнюю работу с легкостью и успешностью теперешней, когда все материалы под рукой в одном составе.» (Корф М.А. Дневник за 1840 год / предисл., подг. текста к печати и коммент. И.В. Ружицкой. М., 2017. С. 31).

155

Половцов А.А. Дневник государственного секретаря: В 2 т. М., 2005. Т. 1. С. 265.

156

Там же. С. 137–138.

157

Там же. С. 257.

158

Ко дню LXXV юбилея Императорского Училища Правоведения, 1835–1910 (исторический очерк). СПб., 1910. С. 18; Шершеневич Г.Ф. Наука гражданского права в России. М., 2003. С. 48; Кодан С.В. Юридическая политика Российского государства в 1800-1850-е гг.: деятели, идеи, институты. Екатеринбург, 2005. С. 284–286.

159

Половцов А.А. Дневник государственного секретаря: В 2 т. М., 2005. Т. 2. С. 139.

160

Шестаков И. А. Дневники. СПб., 2014. С. 119.

161

Половцов А.А. Дневник государственного секретаря: В 2 т. М., 2005. Т. 1. С. 126127.

162

Кроме того, кодификация – довольно дорогой процесс. Второе отделение С.Е.И.В. Канцелярии поглощало значительные финансовые средства. Так, за 19 лет подготовки Свода законов 1876 г. потребовалось 9,5 млн руб. В Своде было 45 тыс. статей. Соответственно, подготовка одной статьи обошлась казне приблизительно в 200 руб. (Скальковский КА. Современная Россия. Очерки нашей государственной и общественной жизни: В 2 т. СПб., 1890. Т. 1. С. 17).

163

Лозина-Лозинский МА. Кодификация законов по русскому государственному праву. I. Кодификационные учреждения // Журнал министерства юстиции. 1897. № 4. С. 169.

164

Там же. С. 180.

165

Там же. С. 183.

166

Там же. С. 185–186.

167

Федотов Г.П. Избр. труды / сост., автор вступ. ст. и коммент. К.А. Соловьев. М., 2010. С. 131–132. Схожим образом отзывался о Сперанском В.В. Розанов: «Сперанский был волшебником, открывшим. секрет, он был Гуттенбергом новой администрации» (Розанов В.В. О подразумеваемом смысле нашей монархии. СПб., 1912. С. 24).

Примечательно, что человек, хорошо знавший и высоко ценивший Сперанского, -М.А. Корф отрицал у него наличие каких-либо устойчивых политических убеждений. В частности, в октябре 1838 г. Корф записал в дневнике: «Сперанский не имел. ни характера, ни политической, ни даже частной правоты. Участник и, может быть, один из возбудителей, по тогдашнему направлению умов, филантропических мечтаний Александра, Сперанский был в то время либералом, потому что видел в этом личную свою пользу, а когда минул век либерализма, то перешел в тех же побуждениях к совершенно противоположной системе. Он был либералом, пока ему приказано было быть либералом, и сделался ультра, когда ему приказали быть ультра. Тот же человек, который прежде замышлял ограничение самодержавной власти, после писал и печатал книги в пользу и защиту военных поселений» (Корф М.А. Дневники 1838 и 1839 гг. / вступ. ст. и коммент И.В. Ружицкой. М., 2010. С. 181). Если принять точку зрения Корфа, то получится, что главным «архитектором» правовой системы Российской империи стал талантливый технократ, но отнюдь не идеолог.

Вместе с тем характерен пиетет к Сперанскому, который испытывали высокопоставленные чиновники спустя десятилетия после кончины реформатора. В.Ф. Романов в связи с этим вспоминал: «Мой приятель, друживший с сыном Плеве – очень хорошим и скромным чиновником, рассказывал мне, с какой гордостью Плеве-отец показывал ему в своей казенной квартире государственного секретаря кресло, в котором работал еще знаменитый Сперанский: “Вот здесь сидел он, если бы хотя бы раз увидеть его”» (Романов В.Ф. Старорежимный чиновник. Из личных воспоминаний от школы до эмиграции, 1874–1920 гг. С. 111).

Впрочем, у М.М. Сперанского и в конце XIX в. были и критики, в том числе славянофильского направления. В частности, публицист И.Ф. Романов писал: «Обман Сперанского 1) поддерживает фикцию Самодержавия, все и вся наполнявшего в России, вбивающего каждый гвоздик, ввинчивающего каждый винтик государственной машины Собственноручно, и 2) снимает с Самодержца действительно трудную задачу найти “не имеющего чина Иванова”, который должен быть умен и честен, чтобы построить на веру мост» [Рцы (Романов И.Ф.) Собр. соч.: В 2 т. Т. 1: Нагота рая: Историко-философское эссе. Парадоксы и афоризмы. Религиозная публицистика. Политические и экономические статьи. Путевые очерки. СПб., 2016. С. 249].

168

Записки А.А. Половцова Александру III // ГА РФ. Ф. 543. Оп. 1. Д. 706. Ч. 5. Л. 12.

169

Победоносцев К.П. Закон // Победоносцев К.П. Великая ложь нашего времени. М., 1993. С. 147–148. По остроумному замечанию К.А. Скальковского, в России «законов необходимых имеется 1416, бесполезных – 14 160, излишних – 141 600; сколько недостает законов для полного благополучия – неизвестно. Просматривая Code russe, поражаешься, что в нем употреблено 100 000 раз слово “отнюдь не дозволяется”, 50 000 раз – “воспрещается” и 25 000 раз – “строжайше воспрещается”, но публике все это кажется недостаточным и каждый день в газетах предлагается воспретить еще что-нибудь» (Скальковский КА. Сатирические очерки и воспоминания. С. 370–371).

170

Записки А.А. Половцова Александру III // ГА РФ. Ф. 543. Оп. 1. Д. 706. Ч. 5. Л. 75.

171

Писарькова Л.Ф. Феномен российских реформ // Российская история. 2014. № 4. С. 19–20; Христофоров И.А. На пути к революции // Реформы в России. С древнейших времен до конца XX в.: В 4 т. М., 2016. Т. 3: Вторая половина XIX – начало XX в. С. 184–187.

172

Чичерин Б.Н. Философия права / сост., вступ. ст., коммент. И.Д. Осипова. СПб., 1998. С. 441.

173

Письмо Б.Н. Чичерина Д.А. Милютину 07.03.1899 // ОР РГБ. Ф. 169. К. 77. Д. 54. Л. 24 об.

174

Соловьев КА. В преддверии революции // Реформы в России. С древнейших времен до конца XX в. Т. 3. С. 244.

Представители либеральной мысли всячески подчеркивали невозможность какой-либо значимой реформы без политических преобразований. 18 сентября 1902 г. П.Б. Струве в редактируемом им журнале «Освобождение» поместил свою статью «Либерализм и так называемое “революционное” направление», где, рассуждая о тактических приемах своих единомышленников, коснулся вопроса о сущности правовой системы как таковой: «Право как явление жизни общественного организма требует по своей идее свободы преобразования, в основе которой не может не лежать свободное изъявление мысли и воли». Право, по мнению Струве, в самом себе должно заключать возможности и пути своего изменения. В противном случае оно не сможет во всякий момент времени соответствовать идее права, т. е. современному правосознанию населения. А сложившаяся к началу XX в. правовая система России не предполагала законных путей для своего развития. Это ставило под угрозу возможность движения вперед самого общества и государства. Как писал П.Б. Струве в предисловии к изданной им записке С.Ю. Витте, «не баррикады, не бомбы, не крестьянские бунты угрожают современному русскому правительству и существующему политическому строю, – главный враг правительства оно само, его собственная задача, та бессмысленная задача сохранения существующей государственной формы, которым оно, правительство, подменило всякую творческую работу и ради которой оно должно пресекать эту последнюю. Эта охранительная по форме, разрушительная по существу деятельность самого правительства создала и поддерживает ту душную предгрозовую атмосферу, в которой живет современная Россия, она растит и готовит русскую революцию» (Струве П.Б. Предисловие ко второму изданию // Витте С.Ю. Самодержавие и земство. Stuttgart, 1903. C. XLIX).

Иными словами, по мнению конституционалистов, именно форма определяет содержание, а механизмы правообразования очень заметно влияют на характер утверждаемых законодательных норм. Гибкая правовая система способна реагировать на вызовы времени, и она всякий раз будет адекватна сложившимся обстоятельствам, т. к. находится в состоянии постоянного становления. Жесткая, застывшая правовая система в какой-то момент обязательно перестанет соответствовать существующим условиям и будет тратить значительную часть своей энергии на сохранение самой себя. Соответственно, именно гибкая правовая система дает возможность постоянного реформирования в соответствии с требованиями момента; жесткая же правовая система при определенных условиях становится врагом любых реформ и преобразований.

Конституционалисты предлагали установить такую систему правообразования, которая бы постоянно обеспечивала соответствие действующих правовых норм правосознанию. Как утверждал Ф.Ф. Кокошкин в «Лекциях по общему государственному праву»: «Прежде всего необходимо гарантировать, чтобы право, созданное государством (закон), находилось в соответствии с первоисточником всякого права, народным правосознанием. Этой цели служит участие народа (совокупности активных граждан) или народного представительства в законодательстве» (Кокошкин Ф.Ф. Лекции по общему государственному праву. М., 1912. С. 262). Именно поэтому с точки зрения сторонников коренных преобразований российской политической системы только конституционное государство могло на современном этапе адекватно отвечать на вызовы времени: только оно предполагало механизм воплощения общественного мнения в правовые нормы.

Следовательно, все ключевые проблемы современности могли быть разрешены лишь при условии учреждения конституционной формы правления. «Самодержавие является главным препятствием аграрного прогресса в России, и аграрный вопрос не разрешим вне общего политического освобождения России. Поэтому в данный момент борьба за освобождение есть самый верный и единственный путь к разрешению аграрного вопроса», – утверждал С.Н. Булгаков в июле 1903 г. на съезде в Шаффгаузене, предварявшим образование «Союза Освобождение». По мнению докладчика, представители действующей власти ощущали постоянный страх за свое будущее и, соответственно, панически боялись каких-либо изменений, в том числе и преобразования правового строя деревни. Без решения этого вопроса говорить об аграрной реформе бессмысленно. Аграрная реформа не могла иметь место без преобразования органов местного управления, непосредственно отвечавших за состояние деревни. Но и на это бюрократическое самодержавие не пошло. Так что прогресс сельского хозяйства при сохранении самодержавия был немыслим. Напрашивался вывод: аграрная реформа естественно вытекала из правовой реформы всей системы общественно-политических отношений в России.

По сути дела, о том же самом писал и Д.И. Шаховской в статье «Политика либеральной партии», опубликованной в «Освобождении» в марте 1904 г.: «Самодержавной власти для того, чтобы вступить на путь действительных реформ не остается другого исхода, как отвергнуть самое себя. Полагать, что эти реформы, без которых нет спасения русскому народу, могут быть выполнены на почве самодержавия и в союзе с ним, значит обрекать их не только на частичную, но и на полную и безусловную неудачу» (Шаховской Д.И. Политика либеральной партии // Либеральное движение в России. М., 2001. С. 69–70). «Всякие уступки и колебания гибельны для существующего режима: он держится и может еще некоторое время держаться только насилием, внушающим страх», – писал Петр Долгоруков в октябре 1904 г. (Долгоруков ПД. Исторический урок // Освобождение. 1904. № 57. 15 октября. С. 118).

175

Российский либерализм середины XVIII – начала XX в.: Энциклопедия / отв. ред. В.В. Шелохаев. М., 2010. С. 795; Арсланов Р.А. Государство и общество в концепции российского либерала // Россия в XX веке. Люди, идеи, власть. М., 2002. С. 1112. Эту точку зрения разделяли лидеры «освободительного движения», например, П.Б. Струве. В частности, он писал: «При самодержавии Россия находится в состоянии скрытой или, вернее, вогнутой внутрь хронической революции, которая неизбежно перейдет в острую форму, если не будет предпринята крупная реформа. Маленькая конституция может или, вернее, должна породить дальнейшее политическое движение, которое в случае упорства правящих классов неизбежно приведет к большой революции» (СтрувеП.Б. Организация и платформа демократической партии // Освобождение. 1904. 27 октября. С. 129).

176

Письмо Александра III Владимиру Александровичу 16.11.1885 // ГА РФ. Ф. 652. Оп. 1. Д. 380. Л. 33.

177

Письма К.П. Победоносцева к Александру III: В 2 т. М., 1926. Т. 2. С. 105.

178

Материалы особой комиссии по пересмотру законоположений о судебной части // РГИА. Ф. 995. Оп. 1. Д. 58. Л. 1.

179

Объяснения Н.В. Муравьева в Государственном совете о пересмотре судебных законоположений на заседании 16 декабря 1902 г. // ГА РФ. Ф. 543. Оп. 1. Д. 725. Л. 2 об. – 3.

180

Всеподданнейший доклад министра юстиции Н.В. Муравьева, январь 1904 г. // ГА РФ. Ф. 543. Оп. 1. Д. 377. Л. 6.

181

Речь идет об Особой комиссии для составления проектов местного управления.

182

Журналы совещаний Особой комиссии для составления проектов преобразования местного управления («Кахановской комиссии») // ГА РФ. Ф. 586. Оп. 1. Д. 27. Л. 15.

183

17 июля 1893 г. А.Н. Куломзин писал сыну о склонности российской бюрократии к системности и универсализму: «У нашего чиновничества всегда преобладала фальшивая тенденция распространять на всех диких инородцев благодеяния судебных учреждений и общих норм управления. А между тем, этим диким племенам нужны другие формы» (Письмо А.Н. Куломзина А.А. Куломзину 17.05.1893 // ОПИ ГИМ. Ф. 42. Оп. 1. Д. 3. Л. 35).

184

Записки А.А. Половцова Александру III // ГА РФ. Ф. 543. Оп. 1. Д. 706. Ч. 1. Л. 92 об. На заседании соединенных Департаментов Государственного совета М.С. Каханов объяснял, «что собранные правительством материалы и в особенности сена

торские ревизии дают полную возможность теперь же определить общий план переустройства. Говорят, что это трудно и сложно, но это еще не причина, чтобы отказаться от разрешения задачи. Главные недостатки теперешнего порядка суть следующие: а) теперешние органы не удовлетворяют возложенным на них обязанностям, б) компетенция некоторых властей неопределенна и дает повод к пререканиям, в) уездные власти часто недовольно полномочны для успешной деятельности, г) влияние правительства недостаточно в отношении иных властей, личный состав служащих неудовлетворителен. Все эти недостатки состоят во взаимной связи. Нельзя выхватить один и оставить другие в неприкосновенности. Министр внутренних дел утверждает, что в уездном управлении – хаос, но предлагаемая им мера – создание еще одной власти без сообразования с остальными, – не уменьшит, а увеличит этот хаос. Крестьянское управление предлагаемыми мерами не улучшится, потому что земские начальники будут лишь отменять распоряжения крестьянских властей, но не обеспечат на будущее время улучшения свойства этих распоряжений. Полиция остается в том же и, быть может, несколько пониженном виде, мировые судьи передают часть своих дел административным чиновникам, но все это не достигает целей исправления местного управления в вышеуказанных его недостатках» (Там же. Ч. 3. Л. 113–114). См. также: Материалы к закону от 12 июля 1889 г. о земских начальниках. Записка М.С. Каханова о земских начальниках. 08.04.1887 // ОР РГБ. Ф. 290. К. 63. Д. 1. Л. 2, 4.

Князь В.П. Мещерский назвал отзыв М.С. Каханова «смешным»: «Прямо нападая на сущность проекта с либеральной точки зрения петербургского бюрократа, полагает, что вопрос этот не может быть рассмотрен отдельно от совокупного рассмотрения всех Положений, до внутреннего управления касающихся» (Мещерский В.П. Письма к императору Александру III, 1881–1894. С. 464).

185

Материалы к закону от 12 июля 1889 г. о земских начальниках. Записка министра внутренних дел от 28 ноября 1887 г. об отзыве министра юстиции на законопроект о земских начальниках // ОР РГБ. Ф. 290. К. 62. Д. 3. Л. 3, 5. В Министерстве внутренних дел так отвечали на это возражение: «Главная ошибка рассматриваемой записки заключается, по моему мнению, в неправильном взгляде на саму задачу реформы местного управления. Вместо общего переустройства всей системы нынешних учреждений, согласно особому, выработанному на этот предмет плану, – задачи неразрешимой и не оправдываемой какой-либо необходимостью – следует поставить другую, менее трудную и более исполнимую задачу, которая состоит в приведении в порядок существующих отраслей местного управления, находящихся в состоянии расстройства, в таких преобразованиях в этих отраслях управления, которые исправили бы местные учреждения сообразно указаниям практического опыта жизни, привели бы их в согласие с основными началами нашего государственного и общественного устройства» (Записка министра внутренних дел. Ответ Старицкому. 28.11.1887 // Там же. Л. 134).

186

Записки А.А. Половцова Александру III // ГА РФ. Ф. 543. Оп. 1. Д. 706. Ч. 1. Л. 93.

187

Там же. Ч. 3. Л. 120. Аналогичным образом Б.П. Мансуров критиковал законопроект о найме на сельские работы. Выступая на заседании соединенных департаментов Государственного совета 21 апреля 1886 г., он ссылался на предыдущие решения Государственного совета и в том числе говорил об отсутствии необходимых органов самоуправления для проведения этого мероприятия в жизнь. Д.А. Толстой парировал: «Следуя мысли Б.П. Мансурова, пришлось бы остановить издание и других постановлений впредь до осуществления предположений о местном управлении, которые находятся еще в зачаточном состоянии». Характерно, что в поддержку Мансурова выступил К.П. Победоносцев. По словам заведующего Кабинетом Его Императорского Величества Н.С. Петрова, Победоносцев «говорил о неудобстве быстрого составления законопроектов вообще, о том, что нужно не одно положение о найме рабочих, что есть масса “вопиющих” о поджогах, о неправосудии и т. п. (“житья и покоя нет на месте”), резко отнесся к мировому суду, говоря, что он “монстр, чудовище, которому подобия нет ни в Европе, ни в Америке”, что за спиной суда стоит “язва, тля – адвокат”, в руки которого и попадает рабочий с изданием Положения. Он заключил предположением отложить рассмотрение проекта до осени» (Письмо Н.С. Петрова И.И. Воронцову-Дашкову // ОР РГБ. Ф. 58. Р. I. К. 64. Д. 23. Л. 4–5). Эта точка зрения не пользовалась поддержкой большинства присутствующих. (Там же. Л. 5). В итоге законопроект получил высочайшее одобрение (Обзор деятельности Государственного совета в царствование государя императора Александра III. 1881–1894. СПб., 1895. С. 84–85).

188

Записки А.А. Половцова Александру III // ГА РФ. Ф. 543. Оп. 1. Д. 706. Ч. 3. Л. 114.

189

В частности, Д.А. Толстой заявлял: «Для сельского населения существующий ныне порядок заведования крестьянскими делами, основанный на строгом разграничении компетенции различных установлений и выражающийся, в действительности, полным отсутствием авторитетной власти на местах, оказывается источником постоянных недоумений и практических затруднений. Темному сельскому люду совершенно недоступно понятие о разделении властей. Всякое правонарушение, происходит ли оно от злоупотреблений органов сельского управления, или от притеснений частных лиц, крестьянин одинаково считает обидой и ищет начальства, которое могло бы защитить его или, по крайней мере, указать, что ему следует делать. В настоящее время он такого начальства не находит в непосредственном своем соседстве и с прошением своим должен обращаться или в уездный город, нередко весьма отдаленный, или к мировому судье, камера коего не всегда находится близко» (Материалы по разработке проекта положения о земских начальниках. Соображения министра внутренних дел // РГИА. Ф. 1282. Оп. 2. Д. 17. Л. 330 об.).

190

Письмо К.П. Победоносцева Д.А. Толстому 20.12.1888 // РГАЛИ. Ф. 1335. Оп. 1. Д. 158. Л. IV–VI.

191

Валуев П.А. Дневник, 1877–1884. Пг., 1919. С. 206.

192

Записки В.И. Гурко // РГВИА. Ф. 232. Оп. 1. Д. 217. Л. 120. В связи с этим же В.И. Гурко писал об «отсутствии личных сведений у кого-либо из членов [Государственного совета] о бытовых условиях отдельных сторон [жизни], что тормозило все законодательство по вопросам управления и быта страны» (Там же. Л. 120 об.).

193

Письма К.П. Победоносцева к Александру III. Т. 2. С. 174.

194

Там же. С. 205–206.

195

По мнению А.А. Половцова, институт частной собственности должен был стать краеугольным камнем всей организации российской экономики и общества. Прежде всего это предполагало ревизию правительственной политики в области крестьянского вопроса, проводившейся в годы царствования Александра III. Половцов подвергал жесточайшей критике курс министра внутренних дел И.Н. Дурново, нацеленный на упрочение положения надельной собственности на селе. Бывший государственный секретарь не считал оправданной консервацию архаичных социальных отношений в деревне. Размышления А.А. Половцова во многом предвосхищали концепцию столыпинских преобразований. Он предлагал позволить крестьянам отчуждать свои наделы в частную собственность, что с очевидностью шло вразрез с правительственными решениями 1890-х гг. По мнению Половцова, эта мера привела бы к большей социальной дифференциации среди сельского населения, а вместе с тем и к большей конкурентоспособности российского земледелия. Государство же, отказавшись от политики социальной опеки, высвободило бы творческую энергию человека (прежде всего крестьянина) и тем самым способствовала бы ранее сдерживавшемуся экономическому росту (Половцов А.А. Дневник, 1893–1909. СПб., 2014. С. 67–71). Схожей позиции придерживался и граф И.И. Воронцов-Дашков (Лукоянов И.В. Конец царствования Александра III: была ли альтернатива контрреформам? // Проблемы социально-экономической и политической истории России XIX–XX вв. СПб., 1999. С. 248–251).