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¡Queremos lo nuestro! Lecciones del programa de restitución de tierras de Sudáfrica
© Bernadette Atuahene
Cali: Universidad Icesi; Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2021.
388 pp, 15,5 x 22,5 cm
Incluye referencias bibliográficas.
ISBN 978-958-790-589-2 / 978-958-790-590-8 (ePub).
DOI: https://doi.org/10.18046/EUI/ee.3.2021
Palabras claves: 1. Reforma agraria--Ley y legislación 2. Justicia transicional 3. Era post-apartheid 4. Reparaciones por injusticias históricas 5. Compensación (Ley) 6. Sudáfrica.
Clasificación Dewey: 333.31 - ddc 21.
Primera edición en inglés: We Want What’s Ours. Learning from South Africa’s Land Restitution Program. Oxford University Press, junio de 2014.
© Universidad Icesi; Universidad Externado de Colombia
Mayo de 2021, primera edición.
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Traducción
Luz Helena Hanauer (Beltrán Gómez)
Diseño y diagramación
Ladelasvioletas - ladelasvioletas@gmail.com
Las Editoriales no se hacen responsables de la ideas expuestas bajo su nombre, las ideas publicadas, los modelos teóricos expuestos o los nombres aludidos por la autora. El contenido publicado es responsabilidad exclusiva de la autora, no refleja la opinión de las directivas, el pensamiento institucional de las universidades Externado de Colombia o Icesi, ni genera responsabilidad frente a terceros en caso de omisiones o errores.
Prohibida la reproducción total o parcial de este libro por cualquier medio, sin permiso escrito de una de las editoriales coeditoras.
Diseño epub: Hipertexto – Netizen Digital Solutions
Prólogo. Despojo de tierras y expropiación de la dignidad en Colombia
Notas a la edición en español. Expropiación y restauración de la dignidad
Introducción
Fundamentos empíricos y teóricos del marco sobre el concepto de expropiación de la dignidad/restauración de la dignidad
Revisión de la literatura existente
Conclusión
Introducción
Breve historia de la expropiación de la dignidad en Sudáfrica
Metodología
Esquema del libro
Parte I.Expropiación de la dignidad
Capítulo 1. Expropiación de la dignidad: un marco teórico
El Estado expropia la dignidad directa o indirectamente
El Estado destruye o confisca propiedad
De dueños u ocupantes
A quiénes considera sub-personas
Sin pagar compensación justa o sin un propósito público legítimo
Capítulo 2. Expropiación de la dignidad: el caso sudafricano
La vida antes del desalojo forzado
Desalojos Forzados
Parte II.Restauración de la dignidad
Capítulo 3. Restauración de la dignidad: la importancia del proceso
Breve historia de la Ley de 1994
El proceso judicial
El proceso administrativo liderado por la Comisión
Conclusión
Capítulo 4. Restauración de la dignidad: la importancia de la comunicación
La importancia de la comunicación
Las dificultades en la comunicación
Conclusión
Capítulo 5. Restauración de la dignidad: la importancia de la restitución
Impacto económico
Impacto de dignidad
Conclusión
Conclusión general
Remediando la expropiación de la dignidad en Sudáfrica
El remedio a la expropiación de la dignidad alrededor del mundo
Referencias bibliográficas
Apéndices
Notas al pie
Prólogo
Despojo de tierras y expropiación de la dignidad en Colombia
Rodrigo Uprimny1 y Diana Esther Guzmán2
En el libro ¡Queremos lo nuestro!, la profesora Bernadette Atuahene desarrolló por primera vez, de manera sistemática, los que se han convertido en sus aportes conceptuales más relevantes en la literatura relacionada con el tema de las expropiaciones y lo referente al movimiento de derecho y sociedad en Estados Unidos. Se trata de los conceptos «expropiación de la dignidad» y «restauración de la dignidad». La autora usa un amplio y detallado trabajo de campo en ciudades de Sudáfrica y logra mostrar que la expropiación de la que fueron víctimas miles de personas durante el apartheid, además de despojarlas de su propiedad, las privó de su dignidad. Aunque múltiples regímenes constitucionales amparan las expropiaciones que llevan a cabo los Estados con el objetivo de alcanzar fines importantes y legítimos, cuando estas deshumanizan o infantilizan a quienes las padecen, debe otorgarse un remedio que permita restaurar la dignidad «expropiada». Dicho remedio, de acuerdo con la profesora Atuahene, debe ir más allá de la compensación económica y permitirle a la persona despojada convertirse en parte de la comunidad política con voz y agencia.
Estos dos conceptos socio-jurídicos son herederos de una larga tradición de estudios sobre expropiaciones de la propiedad privada en el contexto del derecho de bienes (property law). Sin embargo, desde el momento en que la profesora Atuahene los desarrolló, estos conceptos han sido importantes para analizar otros casos de privaciones de dignidad y su uso se ha extendido a otros campos del derecho. Acevedo (2018), por ejemplo, utiliza el concepto expropiación de la dignidad para analizar cuándo el castigo penal se convierte en una práctica deshumanizante, y por lo tanto pierde su legitimidad3. Por su parte, la socióloga Esther Sullivan (2018) utiliza los conceptos desarrollados por Atuahene para analizar el efecto que tiene el cierre de parques rodantes sobre las personas que habitan dichos lugares4. Aunque estas personas no tienen títulos de propiedad, Sullivan identifica los conceptos de propiedad socialmente construidos y encuentra que estas personas sufren un despojo de sus derechos, al tiempo que son deshumanizadas. En consecuencia, la autora argumenta que estas personas han sido víctimas de una expropiación de su dignidad. Estos ejemplos ilustran tanto la potencia conceptual y analítica de los conceptos de expropiación y restauración de la dignidad, como su capacidad de adaptación a distintos contextos.
Pero, ¿por qué traducir este libro a español y por qué hacerlo en Colombia? Algunos podrían pensar que la traducción de una obra sobre la expropiación y posterior restitución de tierras en Sudáfrica no es útil para entender el caso colombiano. Primero, porque reflejaría una realidad lejana de un proceso que nos es ajeno. Segundo, porque el nuestro sería un proceso de restitución de tierras con más de cinco años de implementación, por lo cual estaría ya lo suficientemente maduro como para haber aprendido de sus propios aciertos y errores.
Sin embargo, como explicaremos más adelante, creemos que el libro de la profesora Atuahene nos ofrece una gran oportunidad para analizar los resultados concretos de nuestro proceso de restitución de tierras. Además, y tal vez más importante, nos brinda conceptos útiles para poner en perspectiva estos resultados y entender hasta qué punto estos han permitido incluir y dignificar a las víctimas. Este tipo de análisis es particularmente importante en el actual contexto político y social del país, en el que estamos en medio de una de las etapas más críticas de la implementación del proceso de paz con las FARC, pues la política de tierras tiene un rol central en el acuerdo suscrito.
Para entender cuáles son las posibles contribuciones de este libro tanto para Colombia como para otros países que enfrentan la enorme tarea de diseñar e implementar una política de restitución de tierras, empezaremos por reconocer que los contextos sudafricano y colombiano son diferentes. Estas diferencias resultan claves para entender que no todos los hallazgos de la profesora Atuahene son aplicables o incluso relevantes para entender la experiencia colombiana. Sin embargo, a pesar de que el contexto importa y las diferencias entre los dos países y coyunturas en las que intentaron la restitución son innegables, la segunda parte de este prólogo la dedicamos a analizar las similitudes entre los dos casos, pues estas resultan fundamentales para dimensionar la relevancia del libro en el análisis de la restitución de tierras en Colombia. Dicha relevancia es justamente el tema de la tercera parte de este prólogo.
De la expropiación racializada y legalizada en Sudáfrica al despojo asociado a un complejo conflicto armado interno en Colombia
Como lo explica detalladamente la profesora Atuahene en la presente obra, la expropiación de tierras a la población nativa de Sudáfrica es un fenómeno que se remonta a las primeras etapas de la colonización holandesa. Sin embargo, a partir de la aprobación de la Ley de Tierras Nativas de 1913, el desalojo y despojo pasaron de ser una política de facto a una política con pleno respaldo legal. Desde entonces, un grupo creciente de leyes redujo progresivamente las posibilidades de los sudafricanos no blancos de ser propietarios tanto en zonas rurales como urbanas. La ley conocida como Native Trust and Land Act de 1936, por ejemplo, estableció que las poblaciones nativas solo estaban autorizadas a mantener propiedades en el 13 % del territorio nacional.
Este marco normativo que limitó la posibilidad de la mayoría de la población de tener plenos derechos sobre la tierra, relegándolos a una reducida porción del país, se inspiró en una ideología claramente racista. Las leyes a través de las cuales el Estado sudafricano promovió durante los primeros años del siglo XX que las personas nativas trabajaran en las ciudades sin echar raíces en ellas, se inspiraron en la ideología según la cual los negros eran como animales de finca y por lo tanto no pertenecían al ámbito urbano. Los fundamentos racistas de estas políticas se hicieron aún más evidentes a partir de 1948, con el inicio formal del apartheid. Este régimen se basó en una ideología de supremacía blanca que se tradujo, entre otras, en medidas destinadas a lograr la separación entre razas y etnias, lo cual requería en muchos casos desplazar y concentrar a las mayorías negras y otros grupos étnicos. En 1994, cuando el régimen llegó a su fin, la población blanca era propietaria de cerca del 87 % de las tierras, a pesar de constituir solamente el 10 % del total de la población.
A diferencia del caso sudafricano, el despojo de tierras y territorios en Colombia no fue parte de una política de Estado ni estuvo expresamente legalizado. Aunque el desplazamiento y despojo pueden ser considerados elementos centrales del conflicto armado interno en el país, estos fenómenos no se dieron como resultado de leyes que los justificaran y promovieran, sino como parte y consecuencia de los repertorios de violencia de las partes en conflicto5. Esto no niega, por supuesto, que algunas de las formas prevalentes de despojo hayan incluido la legalización del mismo, a través de mecanismos que en muchos casos fueron posibles por el involucramiento de funcionarios públicos con grupos armados ilegales6.
Otra de las características que distingue el despojo en Colombia de la expropiación de tierras en Sudáfrica es la importancia que han tenido las economías ilícitas en el conflicto en general y en el desplazamiento en particular. Aunque el conflicto armado colombiano tiene un origen político, ha estado asociado a economías ilícitas, en particular en las últimas décadas. Además, algunas formas de desplazamiento y despojo han estado asociadas a la presencia de economías ilícitas. En efecto, desplazar y despojar ha hecho parte de las estrategias usadas por grupos armados involucrados en negocios lucrativos como el narcotráfico, con el fin de concentrar tierras que resultan claves para la producción y el transporte de las drogas. Esta asociación entre despojo y economías ilícitas estuvo en general ausente en el caso sudafricano.
Finalmente, el componente racial del despojo en Colombia no tuvo el mismo peso que en el caso sudafricano. Como múltiples investigaciones académicas lo han mostrado e incluso los informes del Centro de Memoria lo han documentado, los pueblos indígenas y comunidades afrocolombianas han sido afectadas de manera desproporcionada por el desplazamiento y despojo forzados7. También resulta claro que dichas afectaciones están asociadas al racismo y a la exclusión social y cultural a la que dichos grupos han estado históricamente expuestos. Sin embargo, a diferencia de lo ocurrido en Sudáfrica, el elemento dinamizador del despojo no ha sido la reconfiguración del país en función de la pertenencia a grupos étnicos ni la imposición de una lógica de supremacía blanca.
Contextos distintos, retos similares
A pesar de las diferencias previamente enunciadas, la restitución de tierras en Colombia y Sudáfrica tienen similitudes innegables, las cuales generan retos que resultan comunes para los dos países. En primer lugar, se trata de dos casos de restitución masiva. Con el inicio de una democracia multirracial en Sudáfrica, el gobierno liderado por Nelson Mandela emprendió un proceso de restitución destinado a devolver derechos sobre las tierras a las personas que fueron desposeídas a partir de junio de 1913, como resultado de las leyes discriminatorias que se adoptaron desde entonces. Considerando la magnitud del proceso de expropiación, que afectó a cerca del 90 % de la población, era entonces esperable que el proceso de restitución enfrentara el gran reto de lidiar con millones de solicitudes en un periodo corto de tiempo. En Colombia, de acuerdo con las cifras oficiales, para el 2018 el número de personas desplazadas por la violencia ascendía a cerca de 8 millones. Como lo ha señalado en múltiples ocasiones la agencia de las Naciones Unidas para los Refugiados, el país es uno de los tres con el número más alto de desplazados internos. Con la creación del Programa de Restitución de Tierras mediante la Ley 1448 de 2011, el Estado colombiano emprendió un proceso para restituir las tierras a aquellos millones de personas que fueron desposeídas a partir del 1 de enero de 1991 como resultado de la violencia asociada con el conflicto armado interno.
Una segunda similitud central es que tanto en Colombia como en Sudáfrica las víctimas, además de haber sido despojadas de sus tierras, han sufrido diversas formas de privación de su dignidad. Como lo documenta y articula magistralmente la profesora Bernadette Atuahene a lo largo de este libro, el régimen del apartheid en Sudáfrica generó un proceso masivo de expropiación fundado en una ideología racista que negó la humanidad de los habitantes no blancos de Sudáfrica y, en muchas ocasiones, negó su capacidad para tomar decisiones como ciudadanos de pleno derecho. Estos procesos de deshumanización e infantilización negaron de manera radical la dignidad de las víctimas de dicha expropiación. En Colombia, aunque muchas de las formas de despojo no tuvieron como propósito o finalidad deshumanizar o infantilizar a las víctimas, algunas tuvieron como resultado una privación radical de su dignidad8.
Finalmente, otra similitud entre la restitución de tierras en Sudáfrica y el programa que se está implementando en Colombia es que los dos están orientados por una filosofía ambiciosa y centrada en las víctimas. Como la profesora Atuahene describe en esta obra, la restitución en Sudáfrica aspiraba a ir más allá de brindar una compensación por las tierras arrebatadas y brindar un remedio integral que permitiera enfrentar la deshumanización e infantilización que sufrieron las víctimas del apartheid de Sudáfrica. Se trata de lo que ella ha denominado y conceptualizado como una auténtica restauración de la dignidad. El programa de restitución de tierras en Colombia, por su parte, aspira a ofrecer una restitución transformadora a las víctimas de despojo forzado. Esto implica acompañar la restitución física de las tierras y territorios con remedios que permitan transformar las situaciones de injusticia, exclusión y discriminación (económica, racial, de género) que situaron a las víctimas en situación de desventaja estructural9.
Aunque la «restauración de la dignidad» y la «restitución transformadora» tienen fundamentos teóricos distintos y son conceptualmente autónomas, coinciden en la necesidad de pensar remedios robustos para quienes han sido víctimas de despojo. Así mismo, convergen en la importancia de que el proceso de restitución contribuya a crear las condiciones para que las víctimas recuperen su agencia y sean reestablecidas como ciudadanas de pleno derecho y en igualdad de condiciones10.
Al estar inspirados en estos conceptos, los programas de restitución de tierras en Sudáfrica y Colombia cuentan con mejores condiciones para brindar justicia a las víctimas, pero también enfrentan retos particulares. En efecto, tanto el concepto de «restauración de la dignidad» como el de «restitución transformadora», tienen un enorme potencial para desarrollar remedios que resulten más adecuados, para las situaciones de las víctimas en contextos caracterizados por enormes desigualdades y profundas formas de discriminación. Sin embargo, al ser tan ambiciosos corren también el riesgo de generar expectativas entre las víctimas que resulten difíciles de cumplir, lo cual es problemático para lograr la consolidación de la restitución y la concreción de la justicia. Los retos conceptuales y metodológicos que enfrentan los programas de restitución de tierras que aspiran a contribuir a la dignificación, inclusión y reconocimiento de las víctimas son significativos y mayores que los que enfrentan programas de restitución con una perspectiva meramente restitutiva de las tierras perdidas.
En nuestra opinión, estos retos no invalidan la relevancia que tienen estos conceptos para países que enfrentan la enorme tarea de restituir masivamente, a personas que han estado expuestas a formas estructurales de discriminación o a mecanismos de privación radical de la dignidad. Por el contrario, reconocer estos retos hace parte de una estrategia destinada a fortalecer la restitución de tierras y territorios. Dicha estrategia debe incluir, entre otros elementos, tomarse en serio el reconocimiento y dignificación de las víctimas, mediante diseños institucionales y procedimientos que permitan la participación y reafirmen la agencia de las víctimas. Para que Colombia pueda avanzar en el camino de hacer realidad la restitución transformadora y por esta vía contribuya a restablecer la plena ciudadanía de las víctimas, aprender de la experiencia sudafricana resulta conducente e importante.
Aprendiendo de la experiencia sudafricana a través de ¡lo nuestro!
A pesar de las diferencias entre el contexto sudafricano y colombiano, tanto los conceptos que desarrolla Bernadette Atuahene como sus hallazgos resultan útiles para analizar el programa de restitución de tierras en Colombia y sus desarrollos recientes. Nosotros hemos identificado algunas de dichas enseñanzas en el presente prólogo. No obstante, no ofrecemos acá un listado exhaustivo, sino algunos ejemplos relevantes que sirvan como una invitación a leer el libro y sacar la mayor ventaja analítica del mismo. Entendemos que quienes lean atenta y creativamente el texto encontrarán muchas otras enseñanzas y nos podrán ayudar a completar esta lista.
Al entrevistar a cientos de beneficiarios urbanos del programa de restitución en Sudáfrica, Atuahene identificó varios problemas en su diseño e implementación. Por ejemplo, constató que a pesar de que el programa estaba orientado a restituir las tierras a quienes fueron expropiados a través de las leyes racistas establecidas desde los primeros años del siglo XX, en la práctica las víctimas estaban recibiendo una compensación económica en lugar de la tierra. La dificultad de lidiar con los nuevos propietarios y ocupantes, así como la facilidad de brindar una compensación, convirtieron progresivamente a esta última en la medida más frecuentemente ofrecida por los funcionarios del programa. Muchas familias recibieron una compensación por las tierras que perdieron ellos o sus antepasados y tuvieron que repartirla entre sus distintos miembros. Por esta razón, para miles de personas esta compensación terminó siendo una suma muy mínima y difícilmente útil para contribuir efectivamente a mejorar las condiciones económicas y sociales de los beneficiarios. Este hallazgo ofrece al caso colombiano una oportunidad para tomarse en serio la distancia que puede haber entre el diseño de un programa ambicioso y su implementación efectiva, con el fin de adoptar correctivos que permitan que las medidas que reciban las víctimas en virtud del programa de restitución sean efectivamente reparadoras y transformadoras.
Otro de los hallazgos de la profesora Bernadette Atuahene que resulta clave para analizar el programa de restitución en Colombia tiene que ver con aquellos factores que en Sudáfrica contribuyeron a reducir la confianza de los potenciales beneficiarios en las instituciones encargadas de implementar el programa. Así, por ejemplo, la inestabilidad laboral de los funcionarios de la unidad de restitución y sus consecuentes cambios constantes habrían sido elementos que contribuyeron a desestabilizar el proceso. En concreto, estos factores habrían evitado que la unidad llevara a cabo un trabajo constante a favor de las víctimas de expropiaciones y habría obstaculizado los procesos de construcción de confianza. Un segundo factor relevante es el manejo burocrático y eficientista de la unidad, pues aunque este resulta importante para avanzar con los casos, también puede contribuir a olvidar que la restitución (como toda forma de reparación) tiene una dimensión simbólica que es clave para las víctimas. Aunque la restitución asuma la forma de un procedimiento administrativo, no se debe, en ningún caso, perder de vista que la forma, procesos y palabras a través de los cuales se ejecuta deben reflejar el compromiso del Estado con la reparación y dignificación de las víctimas.
Finalmente, el libro de la profesora Atuahene brinda una gran oportunidad para pensar globalmente el proceso y sus consecuencias en la vida de las víctimas. Los programas de restitución de tierras en Sudáfrica y Colombia se establecieron como una promesa de los respectivos Estados a las víctimas de despojo de que la injusticia que sufrieron sería remediada y en el proceso podrían recobrar la confianza en las instituciones y su voz y agencia en democracia. En Sudáfrica, sin embargo, las complejidades mismas del proceso, sumadas a los problemas de implementación, tornaron el programa en una oportunidad perdida para restaurar la dignidad de las víctimas. En Colombia, este es un llamado poderoso a pensar cuáles deben ser los pasos a seguir para evitar que nuestro programa de restitución de tierras se convierta también en una oportunidad perdida. Esta es una invitación tanto al gobierno como a la sociedad colombianas para asumir una actitud crítica y propositiva destinadas a evitar que el programa de restitución pierda su potencial reparador y transformador.