Конституционный лексикон. Государственно-правовой терминологический словарь

Исследование выполнено за счет гранта Российского научного фонда (проект № 14-18-00168).

CONSTITUTIONAL LEXICON

Dictionary of constitutional legal terms

SA Avakyan, Doctor of Law, professor

Moscow

Yustitsinform

2015

This study was performed under a grant by the Russian Science Foundation (project № 14-18-00168).

Avakyan SA Constitutional lexicon: dictionary of constitutional legal terms. – M.: Yustitsinform, 2015.656 р.

This edition is an example of a dictionary of constitutional and legal (state-legal) terminology. It indudesmodern concepts reflected in the Constitution of the Russian Federation of 1993, a large number of new and existing constitutional and legal regulations of the Russian Federation, the subjects of the Russian Federation and local self-government, constitutional and legal terminology ofvariousyears, including those that have become the recognizedvalues of world constitutionalism. Along with the terms included in the legal documents, explained aremany of the concepts of science of constitutional law and related legal sciences, as well as the constitutional political lexicon.

The author isone of the leading domestic constitutionalists, Head of the Department of Constitutional and Municipal Law at Moscow State University, Doctor of Law, Professor, Honored Scholarof Russia, laureate of the Kony Award of the Russian Academy of Sciences, Professor Emeritus of the University of Moscow. The publication is aimed at a wide range of readers who, based on keywords, can find interesting information in the book. The dictionary is particularly useful for members of parliaments of different levels, public figures, administrative staff of state and municipal authorities, students and teachers of the law, political science, philosophy and other humanitarian institutions.

© Yustitsinform, LLC, 2015

© SA Avakyan, 2015

Используемые сокращения

РФ Российская Федерация

см. смотри

ст. статья

ч. часть

А

АБСЕНТЕИЗМ – неучастие избирателей в голосовании при выборах депутатов и должностных лиц, а также в голосовании на референдумах, т. е. неявка в помещение для голосования. А. – как бы оборотная сторона права избирателя на добровольное участие в выборах (по принципу «не захочу – не пойду голосовать, и никто меня не заставит»). При проведении свободных выборов а. почти неизбежен одни избиратели не верят никому из кандидатов и не видят пользы в выборах, другие попросту лично пассивны и не интересуются выборами как политическим мероприятием.

Для преодоления а. кто-то предлагает использовать метод «кнута» – установить штрафные санкции или иную юридическую ответственность избирателей (в отдельных странах применяются; остается под вопросом эффективность таких мер, но демократизма выборам они не прибавляют); кто-то полагает, что более полезен метод «пряника» – какие-то выплаты избирателям за участие в голосовании из бюджета государства или прибавление дня выборов к ежегодному отпуску (что также вызывает сомнения).

А., как правило, приводит к снижению численности избирателей, при явке которых выборы считаются состоявшимися. Например, в России новейшего времени сначала устанавливалось общее требование, что выборы признаются состоявшимися при явке на избирательные участки минимум 20 процентов зарегистрированных избирателей, т. е. внесенных в избирательные списки (так называемый порог явки – см.). Это требование – как общее содержалось в статье 70 Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». На отдельных выборах порог явки был повыше – так, на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ требовалась явка минимум 25 процентов (ст. 82 Федерального закона 2005 г. о выборах депутатов Государственной Думы), на выборах Президента РФ – 50 процентов (ст. 76 Федерального закона 2003 г. о выборах Президента РФ). Однако 5 декабря 2006 г. требование о пороге явки было исключено из Закона об основных гарантиях, 26 апреля 2007 г. – соответственно из Законов о выборах депутатов Государственной Думы и о выборах Президента РФ. Таким образом, выборы считаются состоявшимися при любой явке избирателей, а. не оказывает влияния на результаты.

АБСОЛЮТНОЕ БОЛЬШИНСТВО – см. большинство.

АБСОЛЮТНОЕ ВЕТО – см. вето.

АВТОНОМИЗАЦИЯ – понятие, связанное с историей национально-государственного строительства в нашей стране в 20-е годы. До октябрьской революции 1917 г. большевики во главе с В.И. Лениным выступали за сохранение унитарного государства в России. Для областей с особым национальным составом населения и хозяйственным укладом предлагался как средство решения национального вопроса план областной автономии, т. е. превращение соответствующих территорий в автономные единицы, имеющие черты государств или государственных образований в составе единого Российского унитарного государства.

Перед революцией и после нее ситуация существенно изменилась, на территориях окраин стали образовываться национальные независимые государства. Для того чтобы строить новую государственность в России, В.И. Ленин склонился к идее федерации. В январе 1918 г. Российская социалистическая советская республика была объявлена федеративным государством. Однако на какой основе будет строиться эта федерация, в каком качестве войдут в нее новые национальные республики – этот вопрос не был четко сформулирован. Хотя в Конституции РСФСР 1918 г. говорилось, что Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединиться в автономные областные союзы, которые входят на началах федерации в РСФСР (п. 11).

В 1922 г. в связи с окончанием гражданской войны и победой советской власти на территории не только РСФСР, но и других советских республик, актуальным стал вопрос об их объединении в новое государство. Какую для этого государства использовать форму? И.В. Сталин и его сторонники в партийном и государственном руководстве выдвинули план а., т. е. вхождения Украины, Белоруссии, республик Закавказья (создавших к тому времени свою федерацию – ЗСФСР) в РСФСР в качестве ее автономных единиц. Конечно, превращение ставших независимыми республик в автономные части РСФСР означало бы существенное понижение их статуса и могло бы негативно сказаться на настроении местного населения, довольно сильно охваченного идеями национального самосознания. Нельзя было исключать и упреков России в тяге к прежним имперским амбициям. В.И. Ленин категорически выступил против этого плана, доказывая, что в новых условиях может речь идти исключительно о вхождении и России, и всех названных республик на равных условиях в новый федеративный союз. Такое объединение юридически равных субъектов в новую федерацию было оформлено созданием 30 декабря 1922 г. Союза Советских Социалистических Республик.

АВТОНОМИЯ – в общем значении право самостоятельно решать вопросы, отнесенные к ведению кого-либо.

В конституционном праве понятие а. используется в нескольких аспектах:

а) для обозначения так называемой государственной, или областной, а. – т. е. форм национально-государственного устройства, при которых территория, имеющая определенный компактный национальный состав населения, его хозяйственные и бытовые особенности, провозглашается автономным государством (автономная республика) или автономным национально-государственным образованием (автономная область, автономный округ, автономная провинция и др.); см. – автономия национально-территориальная;

б) применительно к возможностям групп граждан, принадлежащих к определенной национальности, самоорганизовываться и совместно действовать для осуществления своих национальных, духовных, культурных, образовательных и иных интересов; см. – автономия национально-культурная;

в) чтобы оттенить, что тот или иной участник конституционно-правовых отношений обладает самостоятельностью в осуществлении своей компетенции. В этом плане нередко можно встретить в специальной литературе и газетных текстах выражения типа «должностное лицо получило большую а. в осуществлении своих полномочий», «область полностью автономна в своих делах» и т. д. Следует заметить, что в данном аспекте термин а. применяется скорее не в строго конституционно-правовом, а в общем смысле, и лишь подчеркивает самостоятельность соответственно государства, государственного образования, административно-территориальной единицы, местного самоуправления и его органов, общественного объединения, должностного лица и т. д.

АВТОНОМИЯ АДМИНИСТРАТИВНАЯ, АВТОНОМИЯ ПОЛИТИЧЕСКАЯ – понятия, используемые применительно к государственной или областной автономии. Если автономная единица образуется в форме автономной республики, т. е. государства, эту форму автономии принято называть политической автономией, подчеркивая тем самым более высокий ее ранг и права, характерные для государства. Если автономная единица образуется в форме автономной области, автономного округа, это не государство, а так называемое государственное образование. Его статус ниже, чем статус автономной республики, и ближе к статусу административно-территориальной единицы. Поэтому данная автономия в литературе нередко называется административной автономией. Хотя нельзя не отметить того, что у нее есть ряд особенностей и специфических черт по сравнению с административно-территориальной единицей (представительство в центральных органах государства, специальные формы защиты прав и интересов, в том числе при утверждении бюджета и принятии своих нормативных правовых актов).

АВТОНОМИЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ – создание автономных образований в виде автономных государств или национально-государственных образований, являющихся элементами государственного устройства соответствующего государства.

АВТОНОМИЯ НАЦИОНАЛЬНАЯ – система организационно-правовых форм учета интересов отдельных национальных групп населения (этнических общностей), базирующихся на их самоуправлении. Наиболее типичные пути воплощения национальной автономии: а) государственная (областная) автономия – создание государств и национально-государственных образований соответствующих наций (этнических общностей); б) создание административно-территориальных единиц в местах проживания национальных групп (этнических общностей) – национальных районов, уездов, волостей, сельсоветов и т. д.; в) учреждение национально-культурных автономий.

АВТОНОМИЯ НАЦИОНАЛЬНО-КУЛЬТУРНАЯ – как отмечено в предшествующих комментариях, а.н.к. – это форма самоорганизации граждан одной национальной принадлежности для выражения своих национальных, духовных, культурных, образовательных и иных интересов.

В РФ принят Федеральный закон от 22 мая 1996 г. «О национально-культурной автономии» (действует с изменениями и дополнениями). В Законе дается следующее определение национально-культурной автономии: это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры, укрепления единства российской нации, гармонизации межэтнических отношений, содействия межрелигиозному диалогу, а также осуществления деятельности, направленной на социальную и культурную адаптацию и интеграцию мигрантов (ч. 1 ст. 1).

Национально-культурная автономия является видом общественного объединения. Организационно-правовой формой национально-культурной автономии является общественная организация (там же, ч. 2).

А.н.к. может быть местной, региональной, федеральной. Местные национальнокультурные автономии образуются в муниципальных районах и городских округах (на собраниях, конференциях граждан соответствующей этнической принадлежности). Далее местные национально-культурные автономии могут образовывать (на конференции, съезде делегатов) региональную национально-культурную автономию на территории соответствующего субъекта РФ. Региональные национально-культурные автономии двух и более субъектов РФ могут создавать органы межрегиональной координации своей деятельности. Такие органы не являются межрегиональными национально-культурными автономиями. Федеральная национально-культурная автономия учреждается (на конференции, съезде делегатов) не менее чем половиной зарегистрированных региональных национально-культурных автономий.

По логике Федерального закона не предполагается создание а.н.к. для граждан, относящихся к этническим общностям, имеющим в РФ республику, автономную область, автономный округ и проживающим на их территории (хотя и прямого запрета в Законе тоже нет). Т. е., для примера, татары, живущие в Республике Татарстан, не учреждают свою а.н.к. А вот татары в Москве, Мордовии, Башкирии и т. д. могут учредить региональные а.н.к., затем вправе учредить федеральную татарскую национально-культурную автономию. Федеральный закон гласит, что федеральные, региональные национально-культурные автономии граждан РФ, относящих себя к определенным этническим общностям, имеющим соответствующие республику или автономный округ, автономную область, и органы государственной власти субъектов РФ могут координировать свою деятельность, участвовать в разработке федеральных и региональных программ в области сохранения и развития национальных (родных) языков и национальной культуры на основе взаимных соглашений и договоров федеральных, региональных национально-культурных автономий и субъектов РФ (ст. 5).

Все три уровня национально-культурных автономий подлежат государственной регистрации, осуществляемой органами Министерства юстиции РФ.

Согласно Федеральному закону (ст. 4) а.н.к. имеет право: получать поддержку со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления, необходимую для сохранения национальной самобытности, развития национального (родного) языка и национальной культуры, укрепления единства российской нации, гармонизации межэтнических отношений, содействия межрелигиозному диалогу, а также осуществления деятельности, направленной на социальную и культурную адаптацию и интеграцию мигрантов;

обращаться в органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, органы местного самоуправления, представляя свои национально-культурные интересы;

создавать средства массовой информации в порядке, установленном законодательством РФ, получать и распространять информацию на национальном (родном) языке;

сохранять и обогащать историческое и культурное наследие, иметь свободный доступ к национальным культурным ценностям;

следовать национальным традициям и обычаям, возрождать и развивать художественные народные промыслы и ремесла;

создавать частные образовательные организации и научные организации, учреждения культуры и обеспечивать их функционирование в соответствии с законодательством РФ;

участвовать через своих полномочных представителей в деятельности международных неправительственных организаций;

устанавливать на основании законодательства РФ и поддерживать без какой-либо дискриминации гуманитарные контакты с гражданами, общественными организациями иностранных государств.

Кроме того, Закон гласит, что федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ национально-культурной автономии могут быть предоставлены и иные права в сферах образования и культуры.

Вместе с тем Закон содержит важное положение: участие или неучастие в деятельности национально-культурной автономии не может служить основанием для ограничения прав граждан РФ, равно как и национальная принадлежность не может служить основанием для ограничения их участия или неучастия в деятельности национально-культурной автономии. И особенно следует отметить указание Закона (ст. 4): право на национально-культурную автономию не является правом на национально-территориальное самоопределение.

Основные направления приложения усилий а.н.к. связаны с обеспечением изучения родного языка, развития образования и культуры. В этих целях национальнокультурные автономии могут (ст. 11 Закона):

создавать частные дошкольные образовательные организации или группы в таких организациях, обучение и воспитание в которых осуществляются на национальном (родном) языке;

создавать частные общеобразовательные организации, частные профессиональные образовательные организации и частные образовательные организации высшего образования, обучение в которых осуществляется на национальном (родном) языке;

учреждать иные частные образовательные организации, обучение в которых осуществляется на национальном (родном) языке;

участвовать в разработке образовательных программ, реализуемых образовательными организациями, созданными национально-культурными автономиями, издавать учебники, учебные пособия и другую учебную литературу, необходимые для обеспечения права на получение образования на национальном (родном) языке;

вносить предложения в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления муниципальных районов, органы местного самоуправления городских округов о создании классов, учебных групп в государственных и муниципальных образовательных организациях, обучение в которых осуществляется на национальном (родном) языке, а также государственных и муниципальных образовательных организациях, в которых осуществляются обучение на государственном языке РФ и углубленное изучение национального (родного) языка, национальной истории и культуры;

участвовать в соответствии с законодательством об образовании в разработке федеральных государственных образовательных стандартов, федеральных государственных требований, а также примерных основных образовательных программ, реализуемых на национальном (родном) языке и иных языках;

организовывать подготовку и дополнительное профессиональное образование педагогических и иных работников для частных образовательных организаций;

заключать договоры с неправительственными организациями за пределами РФ о создании условий для реализации права на получение образования на национальном (родном) языке, в частности договоры о подготовке педагогических работников, об обеспечении учебно-методическими материалами, учебниками и учебными пособиями, художественной литературой и аудиовизуальными средствами обучения на национальном (родном) языке;

осуществлять в соответствии с законодательством другие мероприятия по обеспечению права на выбор языка воспитания и обучения и на обучение на национальном (родном) языке.

А.н.к. вправе:

создавать негосударственные (общественные) учреждения национальной культуры: театры, культурные центры, музеи, библиотеки, клубы, студии, архивы и другие учреждения культуры и обеспечивать их функционирование;

организовывать творческие союзы, коллективы профессионального и самодеятельного искусства, кружки по изучению национального культурного наследия, достижений национальной культуры;

проводить массовые мероприятия в области национальной культуры: фестивали, конкурсы, смотры, выставки и другие мероприятия;

содействовать организации национального краеведения, охране национальных памятников истории и культуры; создавать краеведческие, этнографические и иные общественные музеи;

учреждать организации, занимающиеся художественными народными промыслами и ремеслами;

издавать произведения исторической, художественной, музыкальной, фольклорной, этнографической литературы на национальных (родных) и иных языках;

создавать частные образовательные организации по подготовке работников в области национальной культуры;

разрабатывать и представлять в соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления предложения о сохранении и развитии национальной культуры;

заключать договоры с неправительственными организациями, находящимися за пределами Российской Федерации, о культурном обмене и сотрудничестве в области сохранения национальной культуры.

Финансирование деятельности, связанной с реализацией прав национальнокультурных автономий, осуществляется за счет средств национально-культурных автономий, их учреждений и организаций, частных лиц, а также за счет иных не запрещенных законом источников. Федеральные и региональные органы исполнительной власти, муниципальные органы могут оказывать поддержку национально-культурным автономиям своего уровня за счет средств бюджета в соответствии с законодательством.

Национально-культурные автономии обладают правом собственности в соответствии с законодательством РФ.

АВТОНОМИЯ НАЦИОНАЛЬНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ – система национальных государств (автономная республика), национально-государственных образований (автономная область, автономный округ), административно-территориальных единиц (национальные район, уезд, волость и др.), создаваемых для учета интересов отдельных национальных групп населения (этнических общностей) и для обеспечения их самоуправления.

АВТОНОМИЯ ОБЛАСТНАЯ – то же, что и автономия государственная.

АВТОНОМНАЯ ОБЛАСТЬ – разновидность государственной (областной, административной, национально-территориальной) автономии.

Автономные области в период существования Союза ССР назывались в его Конституции, и указывалось, что они состоят в соответствующих союзных республиках, в том числе и РСФСР. В Конституции РСФСР 1978 г. они перечислялись при определении ее национально-государственного устройства. Имелась в Конституции отдельная глава 9 «Автономная область и автономный округ». В первой статье этой главы – ст. 82 – говорилось, что а.о. находится в составе РСФСР «и входит в край». Только при конституционной реформе 15 декабря 1990 г. последнее положение было исключено из Основного закона, т. е. автономные области стали с этого момента входить непосредственно в РСФСР.

Ранее в РСФСР имелось пять автономных областей. Четыре из них – Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская, Хакасская – Законом РСФСР от 3 июля 1991 г. были преобразованы в республики в составе РСФСР.

Таким образом, в Российской Федерации в настоящее время имеется одна а.о. – Еврейская. Согласно Конституции она является одним из субъектов РФ.

По Конституции РФ (ст. 66) статус а.о. определяется Конституцией РФ и уставом а.о., принимаемым ее законодательным (представительным) органом власти. По представлению законодательного и исполнительного органов власти а.о. может быть принят федеральный закон об а.о. (такого закона пока нет). Статус а.о. может быть изменен только по взаимному согласию РФ и а.о. в соответствии с федеральным конституционным законом. Наименование а.о. может быть изменено по ее решению, новое наименование вносится в Конституцию РФ указом Президента РФ.

А.о. обладает правом на принятие своихзаконов и других нормативных правовыхактов. Она самостоятельно образует свои органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, определяет систему местного самоуправления на территории автономной области. Как и другие субъекты РФ, а.о. имеет свою собственность (это часть государственной собственности), она самостоятельно принимает свой бюджет, может устанавливать определенные виды налогов и сборов в соответствии с федеральным законом.

А.о. представлена в Совете Федерации двумя членами этой палаты – по одному от законодательного и исполнительного органов власти а.о. При выборах половины депутатов Государственной Думы по избирательным округам территория а.о. может представлять собой избирательный округ, где избирается депутат Государственной Думы. При выборах по партийным спискам наличие в них депутата от а.о. зависит от соответствующей партии. А.о. имеет право законодательной инициативы в Государственной Думе. Орган законодательной власти а.о. может вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ (ст. 134 Конституции РФ), одобряет поправки к главам 3–8 Конституции (ст. 136). А.о. вправе вносить вопросы на рассмотрение Президента РФ, Правительства РФ, обращаться с запросами в Конституционный Суд РФ. В а.о. есть представитель Президента РФ – федеральный инспектор. Федеральные органы государственной власти для осуществления своих полномочий могут создавать в а.о. свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. А.о. вправе иметь свое представительство при Правительстве РФ (это представительство Правительства Еврейской а.о. при Правительстве РФ).