Гуманитарное законодательство государств – участников СНГ: общая характеристика и тенденции развития

1.4. Правовой статус памятников истории и культуры, историко-культурных заповедников

Одним из важнейших направлений государственной политики в сфере культуры во всех государствах – участниках СНГ является государственная охрана исторического и культурного наследия, памятников истории и культуры. Соответствующие нормы закрепляются в общих законах о культуре. Кроме того, принимаются и специальные законодательные акты, конкретизирующие режим охраны исторического и культурного наследия: Закон Азербайджанской Республики от 10.04.1998 г. № 470-1Г «Об охране памятников истории и культуры»[39], Закон Республики Армения от 12.12.1998 г. № ЗР-261 «Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры и исторической среды»[40], Закон Республики Армения от 03.05.2003 г. № 3P-531 «О недвижимых памятниках истории и культуры, считающихся государственной собственностью Республики Армения и не подлежащих отчуждению»[41], Закон Республики Казахстан от 02.07.1992 г. № 1488-XII «Об охране и использовании объектов историко-культурного наследия»[42], Закон Кыргызской Республики от 26.07.1999 г. № 91 «Об охране и использовании историко-культурного наследия»[43], Закон Республики Молдова от 22.06.1993 г. № 1530-XII (вред. от 04.06.2010 г.) «Об охране памятников»[44], Федеральный закон Российской Федерации от 25.06.2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»[45], Закон Республики Таджикистан от 03.03.2006 г. № 178 «Об охране и использовании объектов историко-культурного наследия»[46], Закон Республики Узбекистан от 30.08.2001 г. № 269-II «Об охране и использовании объектов культурного наследия»[47], Закон Украины от 08.06.2000 г. № 1805-III «Об охране культурного наследия»[48].

Действуют также отдельные законы, устанавливающие особенности охраны отдельных видов памятников, прежде всего, археологического наследия: Закон Республики Молдова от 17.10.2010 г. № 218 «Об охране археологического наследия»[49], Закон Республики Узбекистан от 13.10.2009 г. № ЗРУ-229 «Об охране и использовании объектов археологического наследия»[50], Закон Украины от 18.03.2004 г. № 1626-IV «Об охране археологического наследия»[51].

Большое значение для охраны объектов культурного наследия имеет их государственный учет. Именно государственный учет позволяет юридически признать тот или иной объект пятником истории и культуры. Юридическими последствиями включения объекта в соответствующий документ учета является включение его в систему мер административного характера, направленных на сохранение, и распространение на него ограничений в части использования и обеспечения доступности. В Республике Казахстан памятники истории и культуры подлежат включению в Государственный список памятников истории и культуры. Такие же списки предусматриваются законодательством Кыргызской Республики. При этом в данном государстве включение объектов культурного наследия, являющихся жилыми помещениями, допускается только с разрешения собственника.

В большинстве стран Содружества списки, перечни, реестры объектов исторического и культурного наследия утверждаются органами исполнительной власти. Но есть и исключения. Так, в Республике Молдова перечни памятников передаются Министерством культуры на утверждение в парламент.

Осуществление государственной охраны и ограничения оборота памятников истории и культуры возможно также и до их официальной регистрации как объектов культурного наследия. Как правило, такие объекты именуются «выявленными» (например, Республике Казахстан, в Кыргызской Республике, Российской Федерации). Так, в Республике Казахстан выявленные объекты историко-культурного наследия включаются в список предварительного учета и до принятия окончательного решения об их статусе подлежат охране наравне с памятниками истории и культуры. Государственная охрана объектов, еще не получивших статус памятника, но в отношении которых проводятся работы по изучению с целью придания такого статуса, устанавливается и в Республике Молдова.

В ряде стран не допускается исключение объектов культурного и исторического наследия из охранных списков, кроме случаев их физической утраты (Республика Казахстан, Кыргызская Республика).

Помимо общего списка памятников истории и культуры в Кыргызской Республике ведется список объектов историко-культурного наследия, находящихся под угрозой утраты.

С учетом исторического и культурного значения объекты культурного наследия могут подразделяться на определенные категории. Данная дифференциация в основном выглядит следующим образом. В ряде стран отдельно выделяются памятники истории и культуры, имеющие мировое значение и отнесенные к всемирному культурному наследию ЮНЕСКО. Охрана таких памятников находится в ведении центральных органов государственной власти. Кроме того, эти же органы власти обеспечивают охрану и памятников общегосударственного значения. Иные объекты культурного наследия, так называемые памятники истории и культуры местного или регионального значения, охраняются органами государственной власти на местах или органами местного самоуправления (например, в Российской Федерации).

Для обеспечения сохранности памятников истории и культуры, иных объектов культурного наследия могут вводиться и так называемые охранные зоны, отличительной особенностью режима которых является введение ограничения на осуществление хозяйственной деятельности. В Азербайджанской Республике такие зоны именуются заповедными, и для каждой зоны уполномоченным органом исполнительной власти устанавливается свой режим. В Республике Казахстан, Кыргызской Республике устанавливаются охранные зоны, зоны регулирования застройки и зоны охраняемого исторического или природного ландшафта. Согласно Закону Республики Молдова «Об охране памятников» для предотвращения повреждения недвижимых памятников государственные органы по охране памятников совместно с Министерством строительства и регионального развития Республики Молдова и Академией наук Республики Молдова составляют перечень защитных зон памятников и представляют его Правительству Республик Молдова на утверждение. Министерство культуры Республики Молдова разрабатывает Положение о вмешательстве в защитные зоны памятников и их использования.

Обеспечение сохранности памятников истории и культуры возлагается на собственников. Что касается органов государственной власти, то их задача заключается в контроле за соблюдением данного требования. Для чего предусмотрены различные административные механизмы. Это разрешительный режим проведения работ на объектах культурного наследия и отчетность по итогам работы. Реставрационные работы на памятниках истории и культуры осуществляются физическими и юридическими лицами на основании лицензии, в Кыргызской Республике требуется государственное утверждение проекта реставрации определенного памятники истории и культуры, а также отдельное разрешение на проведение конкретных работ в рамках утвержденного проекта. В Республике Молдова работы по консервации и реставрации осуществляются в соответствии с технической документацией, составленной на основе многосторонних исследований и заключения государственных органов по охране памятников.

Могут устанавливаться и специальные требования к лицам, имеющим право осуществлять работы по сохранению памятников истории и культуры. Подтверждением соответствия установленным требованиям служат такие механизмы, как лицензирование и аттестация. В Республике Молдова работы по консервации и реставрации осуществляют специализированные в этой области отечественные и зарубежные физические и юридические лица, аттестованные Министерством культуры.

В ряде стран работы по сохранению объектов культурного и исторического наследия должны проводиться в соответствии с определенными нормами. В Республике Молдова такие нормы утверждает Министерство культуры.

Проведение археологических исследований возможно исключительно под государственным контролем, что должно обеспечить как сохранность самих археологических памятников, так и предотвратить незаконный оборот. С целью контроля вводится разрешительный порядок проведения археологических работ. В Азербайджанской Республике такие разрешения выдаются Национальной академией наук. Осуществление археологических работ в Республике Казахстан возможно исключительно при наличии лицензии, выдаваемой уполномоченным центральным органом власти в области охраны памятников истории и культуры и согласуемой с местными органами власти. Ведение разведок, раскопок и иных исследований памятников археологии, включая подводные, в Кыргызской Республике допускается только при наличии специального разрешения – Открытого листа, который выдается Полевым комитетом Института истории Национальной академии наук Кыргызской Республики и регистрируется государственным органом по охране памятников. При этом Открытый лист для археологических раскопок на объектах, требующих дальнейшего сохранения и использования, регистрируется только при наличии финансовых гарантий для проведения полного комплекса охранных мер после завершения археологических исследований – консервации, реставрации и музеефикации в соответствии с международными стандартами.

О результатах археологических исследований должны быть поставлены в известность органы исполнительной власти, а также во многих странах и национальные или государственные академии наук. Результаты археологических раскопок передаются в государственные музеи (Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Российская Федерация и др.).

Охрана археологического наследия включает также введение обязательного проведения археологических исследований при проведении хозяйственных работ. Азербайджанское законодательство предусматривает, что во время проложения магистральных инженерных коммуникаций (нефте– и газопроводы и др.) и других строительных работ, при ведении строительных работ на участках, охватывающих территорию свыше гектара, организация, осуществляющая эти работы, на стадии технико-экономического обоснования должна обратиться в соответствующий орган исполнительной власти и Национальную академию наук Азербайджана о предстоящих работах и выделить средства для проведения предварительных работ по поиску памятников.

Регламентации подлежат не только археологические, но и иные исследовательские работы на объектах культурного наследия. Так, в Азербайджанской Республике необходимо получение уведомления уполномоченного органа исполнительной власти на проведение таких работ, а на вновь обнаруженных архитектурных памятниках – разрешение соответствующего органа власти.

Использование объектов культурного наследия также подчиняется определенным правилам, что позволяет говорить о введении ограничений права собственности на такие объекты. Следует отметить, что это согласуется с конституционными целями в области охраны объектов культурного наследия (см. выше). Практика ограничений весьма разнообразна. Это может быть абсолютный запрет на сдачу в аренду определенных объектов культурного наследия. Возможно целевое ограничение использования памятников истории и культуры. В Азербайджанской Республике они могут сдаваться в аренду исключительно для научных, культурных, религиозных, служебных и туристических целей. Законодательство Республики Казахстан ограничивает использование объектов культурного наследия исключительно в целях возрождения и развития духовных и культурных традиций народов Казахстана, а также в научных и воспитательных целях. В Кыргызской Республике также допускается использование объектов историко-культурного наследия строго в ограниченных целях – для духовного и культурного развития народов Кыргызской Республики, а также в научных, учебных, воспитательных, туристических и экскурсионных целях. Но все же допускается и иное использование при наличии разрешения уполномоченного органа государственной власти.

Использование собственниками объектов культурного наследия может быть обусловлено принятием необходимого решения органом государственной власти. Так, сдача в аренду памятников истории и культуры в Азербайджанской Республике допускается только после согласования с уполномоченным органом. При этом собственники и пользователи должны представить программы по использованию памятников, проекты соответствия установленным требованиями и проекты реставрации.

Правила сохранения объектов культурного наследия предполагают установление ограничений хозяйственной деятельности на территории соответствующих объектов или в пределах их зон охраны. Такие ограничения могут заключаться в следующем.

Во-первых, устанавливается разрешительный режим проведения подобных работ.

Во-вторых, возможно введение ограничений для движения транспортных средств.

В-третьих, при обнаружении памятников истории и культуры предписывается приостановление хозяйственных работ и извещение компетентных структур (органов государственной власти, а также государственных академий наук) (Азербайджанская Республика, Республика Казахстан). В Кыргызской Республике приостановление работ требуется в случае обнаружения объектов археологического наследия. В соответствии с законодательством Республики Молдова физические или юридические лица, обнаружившие в процессе любых работ на местности археологические остатки, которым можно придать статус памятника, обязаны прекратить работы и в течение 48 часов письменно сообщить об этом органы местного самоуправления, на территории которых находятся эти остатки, а также Министерству культуры Республики Молдова для их охраны и консервации.

В-четвертых, на определенных территориях, например, в зонах, имеющих мировую историческую и культурную ценность, строительные и иные хозяйственные работы могут проводиться после предварительного изучения такой территории.

В-пятых, возможно введение запрета на проведение тех или иных хозяйственных работ, если они осуществляются с нарушением установленных правил охраны объектов исторического и культурного наследия или создают угрозу таким объектам.

Обязательства в области охраны культурного и исторического наследия отражаются и на осуществлении градостроительной деятельности. Например, в Республике Казахстан проекты планировки, застройки и реконструкции городов и других населенных пунктов, а также карты землепользования имеющихся памятников истории и культуры подлежат согласованию с уполномоченным органом по охране и использованию историко-культурного наследия, в Кыргызской Республике при разработке генеральных планов, проектов детальной планировки, строительства дорог, мостов и застройки населенных мест в них включаются утвержденные зоны охраны памятников. Заключения, касающиеся защитных зон памятников, обязательно учитываются при составлении генерального плана застройки городов и сел (Закон Республики Молдова «Об охране памятников»).

В отношении объектов культурного наследия допускается плюрализм форм собственности, хотя во многих случаях отдается приоритет государственной собственности, а в некоторых случаях государство имеет преимущество на приобретение памятников истории и культуры. Так, приоритет государства как приобретателя объектов культурного наследия закрепляется в законодательстве Азербайджанской Республики. В соответствии с законодательством Республики Казахстан, Кыргызской Республики государство обладает данным правом при публичной продаже памятника истории и культуры (исключения составляют случаи купли-продажи объекта культурного наследия, находящегося в долевой собственности, так как приоритет отдается участникам такой собственности). В Республике Молдова также предусматривается такой приоритет государства. При этом в Кыргызской Республике государство может уступить свой приоритет на приобретение прав собственности на памятники только юридическим и физическим лицам, которые приобретают памятники для передачи их в собственность государства, при представлении ими соответствующих письменных обязательств и гарантий.

Допустимые ограничения частной собственности на объекты культурного наследия могут заключаться в следующем. Это ограничение приватизации. В Азербайджанской Республике могут быть приватизированы только инженерные коммуникации, объекты обороны, памятники градостроительства, вероисповедания и истории, за исключением гидротехнических сооружений, архитектурные памятники местного значения.

В Республике Армения не подлежат отчуждению включенные в Государственный реестр недвижимых памятников истории и культуры Республики Армения и считающиеся государственной собственностью Республики Армения такие культурные ценности, как памятники древнейшего, древнего и средневекового периодов с занимаемыми ими и изолированными территориями, созданные на основании постановлений Правительства Республики Армения историко-культурные и природно-исторические заповедники, дома-музеи, пантеоны, мемориальные комплексы, монументы, здания государственных хранилищ, музеев, домов-музеев, включающих историко-культурные собрания.

В Кыргызской Республике памятники истории и культуры не подлежат приватизации. Но недвижимые памятники истории – дома, связанные с выдающимися деятелями республики, могут находиться в частной собственности по праву наследования. При этом условия их купли и продажи согласовываются с государственным органом по охране памятников.

Законодательство Республики Молдова устанавливает государственный контроль за оборотом памятников истории и культуры, который заключается в уведомлении уполномоченного органа государственной власти об осуществленной сделке.

Охрана объектов культурного наследия должна создать условия для сохранения исторической и культурной памяти народов. Поэтому большое значение имеет не только комплекс мер собственно по физическому сохранению памятников истории и культуры, но и по обеспечению их доступности для населения. В Республике Молдова собственники или обладатели земельных участков, на которых находятся исторические памятники, обязаны предоставлять их в распоряжение ученых для проведения исследований. В определенных случаях допускается ограничение доступности объектов культурного наследия. В Республике Казахстан гражданин, имеющий в собственности памятник истории и культуры, вправе требовать неразглашения его содержания или недоступность для исследований и публичного осмотра на срок до пятидесяти лет, если объект собственности принадлежит ему на правах наследства и по своему происхождению или содержанию связан с личностью завещателя или предками собственника.

Вне зависимости от того, в чьей собственности находятся объекты культурного наследия, они должны использоваться и сохраняться в соответствии с законодательством. Соответствующие обязанности основаны на законе. Кроме того, во многих странах предусматривается оформление и специальных документов, фиксирующих обязанности конкретного собственника в отношении конкретного объекта культурного наследия. В Республике Казахстан таким документом является охранное обязательство, которое выдается местными исполнительными органами областей, города республиканского значения и столицы. Согласно законодательству Кыргызской Республики собственники объектов историко-культурного наследия обязаны получить соответствующий охранный документ установленного образца в государственных органах по охране памятников. С пользователями объектов историко-культурного наследия заключаются также договоры, в которых конкретизируются их обязательства с точки зрения охраны историко-культурного наследия.

В государствах – участниках СНГ внедряются и страховые формы защиты объектов культурного и исторического наследия. Например, в Республике Молдова собственники памятников в виде недвижимости обязаны заключать страховые договоры, в которых указывается стоимость памятников и земли в их защитных зонах, установленная экспертами.

Общим для законодательства всех государств – участников СНГ является закрепление такой формы охраны культурного наследия, как заповедники (историко-культурные, природные и т. п.). В Азербайджанской Республике возможность создания заповедников предусматривается Законом «Об охране памятников истории и культуры». При этом основная регулятивная нагрузка в определении режима заповедника ложится на акты органов исполнительной власти. Постановлением Кабинета министров Азербайджанской Республики от 18.03.2008 г. № 74 было утверждено Примерное положение о памятниках-заповедниках[52]. Данным Положением запрещаются определенные виды деятельности, которые могут нанести вред охраняемым объектам (геолого-разведовательные и иные поисковые работы, любая деятельность, представляющая опасность для историко-культурных памятников и природного ландшафта и т. д.). Территория заповедника может быть использована исключительно для достижения целей, ради которых он был создан. Обеспечение поставленных целей и поддержание установленного режима заповедника возлагается на его администрацию, которая обязана проводить исследовательские, охранные и восстановительные работы. Территория заповедника охраняется также силами заповедника, в штате которого предусматриваются должности охранников (хранителей). Кроме того, в отношении каждого заповедника принимается отдельный акт, утверждающий положение о таком заповедника. В Республике Беларусь, Республике Казахстан, Кыргызской Республике ансамбли и комплексы памятников истории и культуры, территории, представляющие особую историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, могут быть объявлены историко-культурными заповедниками, историко-культурными и мемориальными комплексами охрана которых осуществляется на основании специальных положений о них.

1.5. Законодательное регулирование сохранения движимых культурных ценностей

Движимые культурные ценности составляют значительный пласт культурного наследия. Как и недвижимые культурные ценности, относимые к категории движимых подлежат государственной охране, элементом которой является установление правил учета, требований об использовании и обороте. Такие правила могут устанавливаться общими законами о культуре. Например, в соответствии с Законом Украины «О культуре» уникальные культурные ценности, имеющие исключительное историческое, художественное, научное и иное культурное значение для формирования отечественного культурного пространства и определяющие взнос украинского народа во всемирное культурное наследие, признаются объектами национального культурного достояния и включаются в Государственный реестр национального культурного достояния. Порядок включения в указанный реестр и порядок ведения учета объектов национального культурного достояния определяются Кабинетом министров Украины.

В отдельных государствах принимаются специальные акты, направленные на сохранение движимых культурных ценностей вне зависимости от их перемещения за границу, включения в музейный фонд или отнесения к библиотечным памятникам. Закон Туркменистана от 15.09.1998 г. № 313-1 «Об охране, вывозе и ввозе культурных ценностей»[53] содержит положения, устанавливающие общий режим охраны культурных ценностей без привязки к их вывозу за пределы государства. В Туркменистане дифференцируется режим охраны культурных ценностей в зависимости от их принадлежности к движимым или недвижимым. Режим охраны движимых культурных ценностей основан на их учете в инвентаризационных списках движимых ценностей культуры, хранящихся в музеях, библиотеках, архивах Туркменистана и Регистре движимых ценностей культуры, не находящихся в государственных хранилищах. Хранение движимых культурных ценностей, включенных в указанный Регистр, осуществляется в соответствии с регламентом и паспортом охраны, утверждаемым органами государственной власти. Государство оказывает содействие собственникам движимых культурных ценностей в их охране, но при этом устанавливается государственный контроль за соблюдением установленных требований охраны, а сделки с культурными ценностями считаются действительными, если приобретатель извещен о статусе ценности и сделка прошла государственную регистрацию.