Налоговые и таможенные инструменты регулирования инновационной деятельности

В то же время налоговыми льготами пользуются далеко не все предприятия из тех, что имеют право на такие льготы. Опрос 2008 года12 показал, что амортизационная премия использовалась менее чем 20 % опрошенных предприятий, а новый порядок списания расходов (отнесение на расходы 100 % затрат на НИОКР, не давших положительного результата, снижение до 1 года срока, в течение которого затраты на НИОКР относятся на расходы) – чуть более чем 13 % предприятий13. При этом у 74 % предприятий были инвестиции в новое оборудование, и только 29 % из числа этих предприятий воспользовались амортизационной премией. У 39 % предприятий были расходы на НИР, но только 40 % из них воспользовались правом списания этих расходов. Так, амортизационными льготами предприятия не пользовались из-за опасений дополнительных проверок налоговых органов и риска возникновения споров. Издержки налогового учета в данном случае также высокие: расчет амортизации с использованием амортизационной премии очень трудоемкий.

Опрос промышленных предприятий, проведенный Торгово-промышленной палатой и нацеленный на выяснение эффективности введенных с 1 января 2008 года налоговых льгот, показал, что только около четверти опрошенных оценили эффективность введенных мер как высокую. Большинство же признало меры низкоэффективными, обосновав это тем, что введенные льготы касаются очень узких сегментов инновационной деятельности и не могут оказать значимого влияния на усиление инновационной составляющей в деятельности отечественных предприятий14. Общий уровень налоговой нагрузки практически не изменился, поскольку сохранились такие «базовые» налоги, как налог на имущество, земельный налог, страховые социальные взносы.

5 . Сложности налогового администрирования.

Часто предприятия, имеющие право на льготы, ими не пользуются в силу неотлаженного налогового администрирования. Инновация – это не только новое в технологии, но и в управлении, взаимоотношениях с государственными органами.

Ориентация на создание эффективного и необременительного для бизнеса государственного налогового администрирования отражается в последних Посланиях Президента РФ, где обращается внимание на необходимость внедрения современных технологий налогового администрирования и исключения из практики борьбы за формальные показатели собранных налогов15.

В то время как программы прямых расходов, как правило, администрируются специализированными ведомствами (в частности, расходы на образование – ведомством, в компетенции которого находится образование, и т.д.), налоговые расходы – это ответственность налоговой администрации.

Налоговые льготы и освобождения обычно значительно усложняют налоговое администрирование и исполнение требований налогового законодательства. Существование налоговых льгот формирует стимулы для злоупотреблений. Как правило, от налогоплательщиков, претендующих на применение льгот и освобождений, требуется соответствующее документальное подтверждение. В связи с необходимостью проверки представленных в налоговые органы данных растут затраты на администрирование.

Перечень документов, подтверждающих право налогоплательщиков на применение льгот и не предусмотренный Налоговым кодексом РФ, приводит к определенным сложностям при подтверждении данной льготы в налоговых органах. Приходится изучать и анализировать практику применения и администрирования налоговых льгот, содержащихся в налоговом законодательстве и по результатам такого анализа принимать решение по вопросам сохранения применения тех или иных льгот.

Более детальные интервью с представителями среднего наукоемкого бизнеса позволили сделать вывод о том, что применение налоговых льгот требует наличия в организации квалифицированных юристов и положительной практики судебных разбирательств с налоговыми органами. Подавляющее большинство организации налоговыми льготами не пользуются, плохо о них осведомлены и строят свою работу на оптимизации финансовых потоков с целью уменьшения размеров основного налогообложения.

Весьма болезненно проходит процесс регистрации деятельности хозяйствующих субъектов. Схема прохождения многочисленных административных процедур сложна, но за многие годы она уже выстроена, понятна и не меняется. Сложность вызывает финансовая сторона (особенно для малых инновационных компаний). Чтобы зарегистрироваться в налоговых органах, необходимо иметь долгосрочный договор аренды. Чаще всего необходимо оплатить его сразу компаниям (индивидуальным предпринимателям), у которых и доля начальных затрат велика, и нет еще потенциальных клиентов.

Инновационный бизнес сейчас диверсифицируется настолько, что в принципе многим компаниям молодым или маленьким не нужны помещения. Но соответствующего механизма, который бы предполагал создание, например, при налоговых органах, при Министерстве финансов, Министерстве экономического развития структуру, которая бы регистрировала, предоставляла юридический адрес бизнесу, не разработано. Это решило бы проблему контроля за однодневками, позволило бы налоговым органам, при которых созданы такие структуры зарабатывать определенные деньги, а это, в свою очередь, позволило бы решить проблему быстрой регистрации.

На данном этапе развития российской экономики не созданы благоприятные условия налогового администрирования для инновационных компаний, предполагающие: создание отдельных инспекций для инновационных организаций; переход к обслуживанию налогоплательщиков в электронной форме; снижение периодичности и сроков проведения проверок; «единое окно» постановки на учет и подачи декларации по всем налогам; делегирование полномочий поддержки инновационных предприятий регионам (например, право принятия решений о предоставлении инвестиционного налогового кредита по налогу на прибыль и налогу на имущество организаций).

Стандарт обслуживания налогоплательщиков должен включать такие понятия, как вежливость и предупредительность в общении, беспристрастность, честность и профессионализм в ведении дел. Это вызывает уважение со стороны налогоплательщиков к налоговым органам, что, в конечном итоге, обеспечивает поступления в бюджет.

В течение последних нескольких лет часто стали употребляться такие понятия как «инновации», «инновационная политика», «инновационный путь развития», «инновационные организации», «инновационная деятельность» и пр. Однако до сих пор в законодательстве так и не раскрыты эти понятия и не дано их легитимное и однозначное толкование (которое могло бы содержаться в ст. 11 НК РФ «Институты, понятия и термины, используемые в настоящем Кодексе»). Это усложняет налоговое администрирование и исполнение требований налогового законодательства, формирует стимулы для злоупотреблений, что, в свою очередь, увеличивает затраты на их администрирование.

Оценивая результаты различных опросов в динамике, можно заключить, что в настоящее время система налогового регулирования является более разнообразной и комплексной с точки зрения стимулирования инноваций в частном секторе, чем она была в начале 2000-х гг. Вместе с тем, уровень администрирования налогов остается очень низким, что препятствует успешному использованию даже эффективных льгот.

6 . Нечеткость формулировок, отсутствие общепринятых и законо дательно установленных определений терминов и понятий.

С 1 января 2008 года вступил в силу Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части формирования благоприятных налоговых условий для финансирования инновационной деятельности»16. Реализацию этого закона во многом затрудняет отсутствие четких определений, недостаточно четких разъяснений порядка применения его норм в письмах Минфина России, алгоритмов расчета льготируемых инноваций, вследствие чего оценка эффективности применения действующих мер налогового стимулирования инновационного развития экономики становится невозможной.

Законы «Об инновационной деятельности», принятые во всех субъектах РФ, а также другие нормативные правовые документы субъектов РФ, регулирующие инновационную деятельность хозяйствующих субъектов в регионах, также не содержат четких определений этих понятий. Более того, их толкование в одних и тех же документах часто имеет противоречивый смысл, усложняя, тем самым, их практическую реализацию.

Совершенно очевидно, что различная трактовка в законодательных и нормативных документах субъектов РФ инноваций, как: «новых», «новых или усовершенствованных», «принципиально улучшенных», «новых полезных», «новых социально-значимых» продуктов, «результатов творческого труда», а инновационной деятельности, как: «создание и реализация новаций», «внедрение», «получение технологически новых и принципиально улучшенных продуктов» и пр., требуют применения отличных и специфических методов и инструментов налогового регулирования.

Часто определения, содержащиеся в таких документах, не совпадают с определениями понятий и терминов, используемых в Налоговом кодексе РФ. В связи с этим сложно определить, какая именно деятельность может считаться инновационной, чтобы она подпадала под действие налоговых льгот.

7 . Несовершенство, разрозненность, либо отсутствие методик и критериев оценки эффективности принимаемых мер налоговой поддержки инновационной деятельности, в том числе по отдельным территориям.

В действующих методиках оценки эффективности налоговых льгот отсутствуют единые критерии отнесения предприятий к инновационным17. В одних субъектах набор критериев конкретизирован и представлен размерами затрат на технологические инновации; наличием выручки от производства, реализации инновационной продукции и оказания услуг инновационного характера; наличием выручки от производства и реализации наукоемкой продукции (услуг); наличием поддерживаемых патентов и лицензионных соглашений по использованию технологий, либо приобретением патентов за отчетный период18. В других, такие критерии относительны, что значительно усложняет процедуру оценки их эффективности. К ним относятся: новизна, технологическая прогрессивность научных и научно-технических результатов, лежащих в основе инновационного проекта, соответствие цели инновационного проекта приоритетным направлениям социального и экономического развития автономного округа19. В законах некоторых регионов такие критерии вовсе отсутствуют.

Не разработана единая методика оценки эффективности инновационных налоговых льгот для инновационных организаций, которая учитывала бы их отраслевую принадлежность, объемы производства, типы инновационных организаций и прочие критерии.

Вопрос правильного определения субъектов налогового стимулирования инновационной деятельности, а также критериев оценки ее эффективности остается дискуссионным. Действующая система оценки эффективности налоговых льгот остается недоработанной и отражает эффективность налогового стимулирования в общем, без упора на поддержку инновационной деятельности. При этом каждый субъект разрабатывает собственные критерии оценки эффективности и собственные нормативы, исходя из конкретных задач и текущего экономического положения территории. Очевидно, что действующих показателей явно недостаточно для того, чтобы объективно оценить их эффективность20. Отсутствие же учета показателей функционирования льгот в качестве стимула к развитию непосредственно инноваций и инновационной экономики делает методику неприменимой для оценки эффективности налоговых льгот для инновационных организаций без серьезной доработки.

Поскольку налоговые льготы – фактически недополученный доход государства или ресурсы, которые могли быть использованы в иных формах государственной поддержки, то, представляется, что для оценки применения налоговых льгот необходимо, прежде всего, сопоставлять объемы расходов на налоговое стимулирование и результаты, полученные от налоговых стимулов на уровне фирмы и общества в целом. В этом смысле интерес представляет методика Т.И. Ивановой21, согласно которой выделяют критерии, по которым отслеживается эффективность процесса налогового стимулирования инновационного процесса в стране. Большим плюсом этой методики является оценка эффективности влияния налоговых льгот на показатели именно инновационной активности организаций. Однако методика не содержит конкретных формул для исчисления показателей эффектов каждого порядка. На практике выявить и учесть все последствия (эффекты) сложно в силу того, что в нормативно правовых документах субъектов РФ отсутствует единая система критериев и оценки эффективности налогового стимулирования инновационной деятельности.

Отсутствие единых методик, регулирующих налогообложение инновационной деятельности с учетом отраслевой, географической, демографической инновационной специфики не позволяет регулярно проводить анализ ранее установленных налоговых льгот и принимать решения об их продлении, отмене, либо замене на более эффективные.

Таким образом, можно сделать вывод, что действующие законы и нормативные правовые документы требуют более глубокой и осмысленной проработки, направленной на их систематизацию и унификацию. Очевидно, что для различных регионов не может быть законодательного акта, созданного по единому шаблону, однако для группы субъектов Российской Федерации со схожим уровнем развития инновационного потенциала, законодательная база могла бы быть построена на едином методологическом подходе.

Выше были представлены субъективные оценки эффективности налогового стимулирования инноваций. Однако в целевых программах развития инновационной деятельности, а также в отдельных нормативных документах субъектов РФ определены, хотя и разрозненные, но конкретизированные критерии оценки эффективности налоговых льгот22. К ним относятся: средняя численность работников инновационно-активных предприятий, ежегодный прирост объемов промышленного производства, значение валового регионального продукта, доля инновационно-активных организаций в общем числе организаций, доля отгруженной инновационной продукции в общем объеме отгруженной продукции, доля затрат на инновации по отношению к объему валового регионального продукта, количество инновационных компаний на 1000 жителей, количество внедренных передовых технологий и пр.

Представляется, что данный аспект является наиболее важным, так как именно он позволяет судить, насколько успешен был результат того или иного мероприятия в области налогового стимулирования.

Чаще всего затрагиваются лишь абсолютные показатели, такие как: количество объектов инновационной инфраструктуры (Чувашская республика), увеличение численности работников, занятых инновационной деятельностью до 720 человек (Иркутская область), создание не менее 80 новых малых инновационных предприятий и не менее 2 200 новых рабочих мест (Липецкая область), внедрение в производство ежегодно не менее 20 передовых технологий (Омская область) и др.

Абсолютные показатели не всегда являются идеальными индикаторами успешности введения той или, иной меры. Кроме того, существующие методики оценки эффективности инновационных льгот в субъектах, например в Чувашской республике, не учитывают показатели функционирования льгот в качестве стимула к развитию непосредственно инноваций и инновационной экономики.

8 . Отсутствие мониторинга действующих инструментов налоговой поддержки инновационной деятельности.

Мониторинг действующих инструментов налоговой поддержки инновационной деятельности производится в целях оптимизации их перечня и соответствия общественным интересам, повышения точности прогнозирования результатов их предоставления, обеспечения оптимального выбора объектов для предоставления финансовой поддержи в форме налоговых льгот и прочих инструментов, сокращения потерь бюджета.

Недостаточно просто вводить те или иные льготы, необходимо исследовать ситуацию для определения истинных причин их низкой эффективности и изменения ее к лучшему. Поэтому прежде чем вводить новые льготы, нужно запустить механизм оценки эффективности уже утвержденных льгот и постоянно проводить их мониторинг.

На текущий момент отсутствует нормативно-правовое обеспечение мониторинга инструментов налоговой поддержки деятельности инновационных организаций, необходимое для определения статуса исследовательских процедур, составляющих мониторинг и обоснования их финансирования. В Налоговом кодексе РФ отсутствует четко прописанная процедура налогового контроля и мониторинга процесса налогового регулирования инновационной деятельности хозяйствующих субъектов, что не позволяет осуществлять сбор и подготовку информации для принятия и анализа решений по дальнейшему развитию инновационной экономики России.