Право и межгосударственные объединения

Интеграционные процессы на постсоветском пространстве конечной целью имеют улучшение жизни граждан государств – участников межгосударственных объединений, рост экономического, социального благосостояния интегрирующихся стран в целом. С этих позиций следует рассматривать пути согласованного развития национальных законодательств стран СНГ, совместную деятельность государств по разработке межгосударственных соглашений и по подготовке их к ратификации, формирование правовой базы интеграционных объединений стран, входящих в Содружество.

Решение всех правовых и связанных с ними других проблем межгосударственного сотрудничества стран СНГ в рамках разного рода региональных организаций требует комплексного подхода. Не в последнюю очередь нуждается в переоценке общий подход к решению внутренних проблем государств, главным образом экономических, когда они рассматриваются в отрыве от решения проблем взаимного правового сотрудничества. Представляется целесообразной концептуальная проработка вопросов перспектив сотрудничества и координации деятельности стран Содружества в различных областях государственного развития, предложение ясных, реалистичных и гибких решений построения общего союзного пространства. Очевидно, что в настоящее время нужно максимально полно использовать возможности национального законодательства государств-участников, практически подтверждая приверженность провозглашенным ориентирам на общепризнанные принципы и нормы международного права и стандарты межгосударственного общения. Неизбежные взаимные уступки государств в процессе сотрудничества не должны рассматриваться как посягательство на их суверенитет.

Развитие законодательства государств-участников, их сближение в рамках СНГ, других объединений бывших союзных республик как европейского региона, так и среднеазиатских, имеет особую значимость. Взаимное тяготение стран Содружества объяснимо не только общей недавней историей, оно имеет глубокие корни. Кроме того, повышение экономической отдачи от совместного пользования транспортной, энергетической, коммуникационной и другими общими системами требует коллективных усилий по оптимизации режимов их эксплуатации и, соответственно, в правовом опосредовании нуждается механизм сотрудничества, межгосударственный интеграционный процесс в целом.

Уже заложенная в своей основе правовая база развития межгосударственных отношений стран СНГ позволяет говорить о сложившейся устойчивой тенденции к согласованному сближению национальных законодательств государств-участников, формировании общего права Содружества. Специально оговоримся, что под общим правом Содружества – безусловно, не самым удачным с точки зрения как национального конституционного права, так и международного, – мы будем понимать нормативный комплекс, состоящий из юридических договорных норм, которые установлены государствами – участниками СНГ для регулирования отношений в сфере их общих интересов и норм-рекомендаций, издаваемых органами межгосударственных объединений в рамках Содружества. Отметим также, что цели данного исследования не ограничиваются рассмотрением специфики развития права в СНГ. Комплексные нормативные блоки, сформированные из учредительных и иных актов Евразийского экономического сообщества, Союза Беларуси и России, других межгосударственных объединений стран – участниц СНГ также предоставляют значительный материал для оценок, выводов, рекомендаций.

К числу ключевых понятий права Содружества, которыми оперируют составители учредительных документов и от единообразного понимания которых будет зависеть последовательность, этапность, логичность процесса согласованного развития национальных законодательств, формирования общего права в СНГ, можно отнести такие, как сближение, гармонизация, унификация законодательств государств – участников СНГ.

Сближение национальных законодательств государств-участников – понятие, принятое для обозначения процесса создания условий для сглаживания различий, начавших проявляться в национальных законодательствах новых суверенных государств, – одним из первых появилось в документах СНГ еще в 1992 г. Под сближением, исходя из текста межгосударственных документов, следует понимать правовое обеспечение интеграционных процессов как на межгосударственном уровне (СНГ; объединений государств – участников Договора между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской республикой, Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях, о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве, об учреждении Евразийского экономического сообщества; Союза Беларуси и России), так и на национальном уровне государств-участников. Сближение законодательств видится не одноактным действием, а систематической работой. Это и выработка общих направлений и методологических подходов в законотворческой работе в государствах-участниках, и совместная разработка научных концепций правового развития в отраслевых и комплексных сферах национальных законодательств, и деятельность по планированию законоподготовительной работы, и использование рекомендательных законодательных актов Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ, Межпарламентской Ассамблеи ЕврАзЭС, законодательных рекомендаций Парламентского Собрания Союза Беларуси и России.

Нужно заметить, что таким семантически точным понимание сближения законодательств – как вообще всякой работы, нацеленной на поддержание сходства и достижение согласованного в общих интересах государств-участников юридического результата, было в документах преимущественно начальной стадии формирования права СНГ. Позднее терминологическая точность была утрачена. В документах межгосударственных объединений стран Содружества стало говориться о сближении, гармонизации, унификации, согласованном развитии и даже о «продвинутых интеграционных отношениях». В учредительных актах, актах межгосударственных межправительственных органов СНГ, на политическом уровне, да и в научных публикациях термины «сближение», «унификация», «гармонизация» стали неоправданно использоваться как взаимозаменяемые, хотя практика межгосударственного сотрудничества в мировом масштабе отнюдь не дает к тому оснований.

Унификация (от лат. unus facere – делать единым) национальных законодательств предполагает их сведение к полному единообразию, единой норме, единой форме. Под унификацией законодательства подразумевается деятельность по созданию единых норм, а не аналогичных или похожих. Такое понимание унификации применительно к национальным законодательствам интегрирующихся государств позволяет воспринимать ее как одну из сторон общего процесса сближения национальных законодательств: после согласования государствами нацеленный на преодоление правовых различий результат может быть выражен в создании как абсолютно идентичных (унифицированных) правил, так и лишенных явственных расхождений и противоречий, связанных, сходных, близких (гармонизированных, гармоничных) норм. Поэтому в общем процессе сближения законодательств государств-участников интеграционных объединений следует выделять две формы – унификацию и гармонизацию.

Несколько иную, отличную от унификации, цель преследует гармонизация национальных законодательств государств. Это – устранение в интересах интеграции препятствующих факторов правового характера, которые могут возникать из-за различий в национальных законодательствах, а также формирование единых основ политики государств в определенных сферах общественной жизни или секторах экономики. Семантический акцент в понимании гармонизации делается на непротиворечивости, согласованности, соответствии отдельных элементов внутри общего целого.

В документах СНГ говорится также о координации законотворческой деятельности парламентских органов государств-участников. В понимании координации как перманентного процесса установления взаимной сочетаемости программ, планов, сроков, тематики законодательных работ национальных парламентов, обмена методическим опытом национальной законотворческой работы наблюдается единодушие как творцов документов, так и их толкователей. Это же можно сказать и о таких процессах, как согласованное развитие национального законодательства, согласование законодательной деятельности национальных парламентов государств-членов.

Итак, два основных направления – унификация и гармонизация – выступают в межгосударственной сфере магистральными путями сближения национальных законодательств интегрирующихся государств.

Унификация. Заметно отошедшее в межгосударственных документах стран СНГ на задний план строгое словоупотребление еще сохраняется в научных исследованиях. Это касается и понимания унификации.

Приведем пример того, как представляется унификация в новейших публикациях. Опустив контекст, обратим внимание на употребление этого термина. «Развитие источников права как в странах континентального права, так и в странах общего права проходит под все усиливающимся влиянием процессов сближения обеих правовых систем. Характеризуя эти процессы, теоретики называют их также процессами интернационализации права, гармонизации права, хотя, по существу, речь идет об одних и тех же процессах. Возможно, что отработке определения нужно было бы уделить особое внимание… Процессы сближения правовых систем усиливаются настолько, что в ряде областей права заговорили уже об унификации права».[9] Приведенная цитата с очевидностью демонстрирует различие в «степени» сближения в процессе гармонизации и унификации права.

Для наглядности унификацию права в межгосударственных отношениях можно сопоставить с законодательной деятельностью государства. Если уподобить унификацию обычному внутригосударственному законодательному процессу – от законодательной инициативы до принятия акта, – то следует заметить, что унификация предполагает более кропотливую подготовительную работу еще до инициирования.

Этот процесс оказался довольно сложным и трудно поддающимся регулированию в национальном законодательстве Российской Федерации, федеративная структура которой обусловила наличие в правовой системе государства собственных законодательных систем субъектов федерации и, как следствие, – необходимость корреляции этих систем с нормами федерального законодательства.

Законодательная деятельность государства и унификация в рамках межгосударственных объединений имеют и общие цели: стремление обеспечить гарантии в какой-либо особой области отношений и желание избежать коллизий национальных законов.

Как фактор, облегчающий унификацию законодательств отдельных государств СНГ в межгосударственных объединениях, например России и Беларуси в их союзно-договорном альянсе, выступает то, что эти государства сотрудничают в рамках региональной организации, одной из уставных целей которой является активная работа в направлении «развития Содружества Независимых Государств».[10] Они действуют в единых геополитических рамках, решают сходные экономические, социальные и другие проблемы, близки их общие правовые системы. В то же время некоторые неудобства создает то обстоятельство, что эти государства входят в состав других региональных организаций. Россия и Беларусь являются участниками СНГ, Таможенного союза, ЕврАзЭС, других организаций стран – членов СНГ. Рамки этих организаций часто перекрываются, и поэтому возникает необходимость в координации их деятельности.

Запланированная унификация наряду с очевидными преимуществами, объясняемыми ее целями, несет и определенную опасность. Риск того, что усилия по унификации окажутся бесплодными, если только они не касаются некоторых вопросов межгосударственной торговли или коммуникаций, очень высок. Кроме того, поспешное провозглашение установок на унификацию нередко ставит больше проблем, чем разрешает. Пример тому – введение в оборот термина «законы Союза Беларуси и России», под которыми понимались законодательные рекомендации, которые должны были обеспечивать унификацию законодательства России и Беларуси, хотя не были установлены ни порядок реализации этих актов, ни процедура их прохождения в национальных парламентах Российской Федерации или Беларуси. Кроме того, поскольку унификация – создание единых, одинаковых норм, то возникают обоснованные сомнения в действенности законодательных рекомендаций для унификации национальных законодательств: рекомендации по своей юридической природе не способны непосредственно обеспечить целей унификации – единства правового регулирования в законодательных системах суверенных государств.

Авторы отдельных исследований более широко подходят к понятию унификации – как к «выработке общих правил по созданию и принятию норм права».[11] В этой связи, по-видимому, есть необходимость различать еще одну пару понятий: «унификация» и «методика унификации».

Наравне с условиями унификации практическую сложность представляет техника ее осуществления. Наиболее существенным с технической стороны в процессе унификации следующие процедуры: выявление круга вопросов, подлежащих унификации; градация этих вопросов по срочности постановки и решения; выявление потребности в унификации или хотя бы ее желательности для всех участвующих в унификационном процессе сторон; сравнительное изучение правовых систем, социально-экономических условий государств, стремящихся ее осуществить. При этом сравнительное исследование не должно ограничиваться правовыми рамками, оно должно носить главным образом социоведческий характер, с акцентом на принципиальные различия социальных институтов и процессов, закономерностей общественного поведения в сотрудничающих государствах.

Для унификации законодательства в межгосударственных объединениях стран Содружества вполне применимы те подходы и методы, которые были выработаны ранее в процессе межгосударственного общения, в том числе в рамках Европейского Сообщества, Совета Европы, других международных организаций. Технически целям унификации служат два способа юридического правотворчества. Первый способ – заключение договоров, которые обязывают государства изменить их действующее право, привести нормы национального законодательства в соответствие с нормами договоров, при этом выбор форм и методов такого изменения остается за государством. «Унификация предполагает, прежде всего, разработку общих нормативных актов», – замечает М. Г. Пронина, а «главной формой» унификации справедливо считает «разработку… международных конвенций».[12] Второй способ – издание акта, выступающего как результат творчества законодательной власти межгосударственного объединения, содержащего единые, подлежащие немедленной реализации всеми государствами нормы.

Первый из названных способов, о котором много говорится, но действенность которого для постсоветских стран пока не очевидна – заключение договоров. Договоры между государствами, как устанавливает Федеральный закон Российской Федерации «О международных договорах Российской Федерации»[13], могут иметь различные наименования: конвенция, протокол, декларация, устав, хартия, собственно соглашение или договор и т. д. Различия в наименованиях не влекут юридических отличий. Общим для всех договоров является закрепление прав, полномочий и обязательств участников этих соглашений. Обязательства, в соответствии с которыми вносятся изменения в собственное национальное законодательство, берут на себя не только «первичные» государства-участники: и к заключенным, и к действующим договорам возможно присоединение – необходимо только официальное заявление государства о желании стать участником договора.

Заключение договоров в рамках межгосударственных объединений эффективно в тех случаях, когда в процессе взаимодействия многих государств необходимо установить единый правовой режим регулирования для определенного предмета, или когда для функционирования создаваемой государствами системы требуется, чтобы в рамках этих государств или части из них применялась унифицированная законодательная регламентация.

Договоры обеспечивают максимальное единообразие законодательств государств-участников и потому удобны в межгосударственных отношениях тем, что их заключение не требует предварительного изучения законодательства участвующих государств. Подписывая договоры, государства-участники обязуются обеспечить соответствие собственного национального законодательства принимаемому международному обязательству. При этом государства свободны корректировать свое участие в обязательствах посредством оговорок, которые, в то же время, не могут изменять объект договора, его цели. Это общее правило о невозможности изменения некоторых условий договора весьма полезно, ведь иное может свести на нет саму идею совместной деятельности государств. Правда, у договорной практики имеются существенные минусы. Соглашение, нацеленное на унификацию национальных законодательств государств-участников, неприемлемое в какой-то своей части для некоторых государств, может лишить их возможности участвовать в таком соглашении.

Думается, в рамках Содружества может оказаться полезным и следующий способ унификации посредством договоров: нормы законодательного акта разрабатываются МПА государств – участников СНГ по запросам отдельных государств, которые обязуются в последующем ратифицировать их.[14] Регулирование унифицированными актами целесообразно устанавливать в тех сферах государственной и общественной жизни, которые представляют существенный интерес для всех государств-участников.

Договор или соглашение в рамках СНГ – еще и универсальный акт-основа, создающий унифицированные правила и условия для деятельности разнообразных межгосударственных союзов внутри Содружества. Формирование интеграционных объединений суверенных стран СНГ, ранее бывших единым государством, проходило в специфической политической обстановке, а сам договорный процесс учреждения международных организаций странами – бывшими партнерами по Союзу ССР проходил по-разному. Учредительные договоры разнородных межгосударственных образований дополнялись новыми соглашениями, обозначающими современные тенденции и цели в процессе межгосударственной интеграции. Как правило, такие договоры давали новый импульс развитию объединительных движений государств навстречу друг другу.[15]

На практике только два названных способа (заключение межгосударственных договоров и законодательная деятельность специально созданных или наделенных государствами соответствующими полномочиями интеграционных органов) реально могут обеспечить создание общих норм, обязательных для государств, т. е. унифицировать законодательства государств в рамках межгосударственных объединений. Хотя и здесь могут возникать известные барьеры для унификационных процессов.

Унификация через заключение межгосударственных договоров может оказаться малоэффективной, например, из-за оговорок, вносимых в унификационные соглашения, или из-за различных толкований унифицированных норм в национальных правовых системах. Трудности с реализацией второго способа наглядно демонстрирует опыт межгосударственной интеграции России и Беларуси в Союзном государстве, где политические решения пока не находят адекватного отражения в национальном праве стран-союзниц.

Выявляя сферы межгосударственного сотрудничества, приемлемые для унификации и требующие введения унифицированных правовых режимов для их успешного совместного развития, следует опираться на опыт и практические достижения в этой области других межгосударственных сообществ, учитывать их трудности.

Опыт унификации в Европейском Сообществе показал, что она оказывается полезной, действенной лишь в некоторых сферах, приносит пользу только в определенных областях. Практика показывает успешные примеры унификации, если она затрагивает технические, медико-санитарные или регулирующие международное воздушное или водное сообщение нормы. Для России и Беларуси как участников СНГ, к примеру, очевидно успешными для унификации выступают некоторые вопросы из области железнодорожного сообщения, дизельного машиностроения. Продвижение в других направлениях пока не дает оснований говорить об унификации.

Нужно иметь в виду, что даже в унификационных соглашениях государств в рамках достаточно глубоко интегрированных стран Европейского Союза чаще речь идет не столько об установлении норм права, сколько о провозглашении стандартов, т. е., строго говоря, унификация предлагается не на уровне правовых норм, а на уровне общих принципов. В рамках ЕС введение стандартов практикуется при установлении общих характеристик качества продукции (промышленной, потребительской), а также цен и системы бухгалтерского учета.

Гармонизация. В интегрирующихся государствах Европы достаточно осмотрительно провозглашается и гармонизация в области общественной жизни. Сам термин «гармонизация» увязывается с ограниченным кругом сфер – таможенное регулирование, социальное обеспечение, цены. Странам СНГ также, по-видимому, целесообразнее по отдельным вопросам, в отношении которых трудно добиться унификации, главной целью сближения национальных законодательств ставить не унификацию, а гармонизацию или координацию законодательной работы. Тем более что национальное законотворчество каждой из стран СНГ магистрально не ориентировано на унифицированное законодательное творчество в рамках этого регионального объединения.

Гармонизация способствует более «мягкому» по сравнению с унификацией, воздействию межгосударственных механизмов интеграционных объединений на формирование непротиворечивой, взаимосоответствующей, согласованно сочетаемой деятельности национальных законотворческих органов. В то же время гармонизация как способ сближения национальных законодательств отнюдь «не проигрывает» унификации. В межгосударственных отношениях субъекты далеко не всегда стремятся к нивелированию национальных различий, в том числе в праве. Мало того, эта цель не ставится государствами в интеграционном процессе: ни в обязательном, ни в добровольном порядке государства не пропагандируют «отказ от специфики национальных традиций права, отражающих разнообразие и уникальность организации жизни в разных государствах».[16]

В то же время современный международный правопорядок, нацеленный на обеспечение миролюбивых отношений и сотрудничества между государствами, диктует такое развитие связей между ними, когда межгосударственные институты и механизмы международного нормотворчества должны учитывать и сочетать интересы не только отдельных государств, но и мирового сообщества в целом. Гармонизация законодательств государств – один из правовых механизмов обеспечения международного правового порядка.

Гармонизация национальных законодательств предполагает как проведение одноактных действий, реализация последствий которых и составляет собственно процесс гармонизации, так и систематически проводимую работу в направлении выявления и преодоления несогласованностей в национальных законодательствах государств, препятствующих либо просто не способствующих развитию межгосударственного сотрудничества. В первом случае речь идет о международных соглашениях. В таких соглашениях, в отличие от «унификационных», устанавливаются не единообразные правила или единые нормы права, а формулируются основные начала, направления, принципиальные подходы государств в установлении порядка и юридических процедур согласования национальной нормотворческой практики. Имплементацией таких соглашений в национальные нормативные системы и будет достигаться гармонизация законодательств интегрирующихся государств. Этим свойством, главным образом, отличаются «унификационные» международные договоры от «гармонизационных». «При выборе направления (принципа) правового регулирования, – отмечает эту особенность Н. Г. Доронина, – единообразные нормы права как таковые не создаются».[17]

Как во всякой деятельности, в том числе и правотворческой, при осуществлении гармонизации законодательства значителен – и по срокам проведения и по объему проводимой работы – подготовительный ее этап (о важности конечного результата – не говорим). Однако вряд ли будет правильным идентифицировать межгосударственный процесс гармонизации национальных законодательств с «изначальной формой работы» и связывать его с «выявлением наличности правовой базы каждого государства, проведением сравнительного анализа, выявлением различий и противоречий, пробелов, оценки актуальности и преимуществ законодательства».[18] Точно так же результатом успешно проводимой (проведенной) гармонизации законодательств интегрирующихся государств никак не может быть «становление и развитие международной правосубъектности» организации межгосударственного сотрудничества.[19] Процесс гармонизации имеет иную структуру и нацелен на иные последствия.

Согласованное, гармоничное развитие законодательств государств – бывших республик Союза ССР – один из реально существующих и способный в настоящее время приносить хоть какие-то результаты путь формирования единого экономического пространства, создания единой таможенной территории. Явно заниженное значение, придаваемое иногда этому процессу в литературе, не может быть поддержано. В современных условиях развития интеграционных процессов в масштабах СНГ, когда немалые затруднения встречает реализация межгосударственных соглашений стран-участниц, крайне неверным будет говорить о «всего лишь гармонизации законодательства».[20] Более того, нельзя не согласиться с мнением, что «способ гармонизации права, исключающий вовсе появление такой категории, как «единообразная норма», в условиях экономической интеграции оказывается более эффективным».[21] Не следует забывать и того, что аналогичные процессы в рамках, например, европейских государств развивались не одно десятилетие.