Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации

Оригинал договора возвращается учреждению, а его копия и расшифровка остаются в казначействе и являются объектами бухгалтерского учета.

6. Совершенствование деятельности Правительства Российской Федерации в сфере сбалансированности бюджетных обязательств должно быть связано с расширением системы реестров бюджетных договоров по различным видам экономической классификации, которая осуществляется раздельно с присвоением учетного номера каждому бюджетному обязательству.

Механизм реализации политики Правительства Российской Федерации в сфере бухгалтерского учета бюджетных обязательств также требует новых подходов в соответствие с международными стандартами. Так, в случае непринятия на учет бюджетного обязательства оригинал договора возвращается учреждению с отметкой о непринятии на учет, а его копия с расшифровкой остается в казначействе и должна доводиться до органа исполнительной власти. После принятия на учет бюджетного обязательства производится уменьшение не использованного учреждением лимита бюджетных обязательств. Сумма принятых на учет обязательств и проводимые в их счет кассовые расходы не должны превышать утвержденный лимит бюджетных обязательств по каждому коду бюджетной классификации. В этом случае Правительство Российской Федерации может получить реальную картину кредиторской и дебиторской бюджетной задолженности на российском рынке.

Для обеспечения учета кассового исполнения бюджетных обязательств бюджетные учреждения при предоставлении в казначейство платежных поручений в поле «назначение платежа» дополнительно указывают присвоенный учетный номер бюджетного обязательства.

В случае изменения условий договора имеется соответствующие процедуры внесения изменений в учтенные бюджетные обязательства.

Принятые на учет и незавершенные в текущем финансовом году бюджетные обязательства переучитываются в следующем финансовом году за счет лимитов бюджетных обязательств нового финансового года.

Введение контроля только обязательств бюджетных учреждений по коммунальным услугам (а расширить сферу контроля пока из-за технических сложностей не представляется возможным) сначала встретило жесткое сопротивление со стороны бюджетополучателей, но постепенно они поняли важность и необходимость этой работы. Важность этой информации первыми оценили естественные монополисты, для которых несоответствие натуральных и денежных лимитов потребления, большая кредиторская задолженность бюджетной сферы создают кризисные ситуации. По их инициативе было принято постановление Правительства РФ № 296, обязывающее заключать с бюджетными учреждениями раздельные договора, оплачиваемые за счет федерального бюджета и внебюджетных средств, и вести учет обязательств, принятых за счет внебюджетных средств по энергоснабжению и поставкам газа казначейством.

8. После улучшения ситуации с техническим оснащением и оснащением программными средствами перечень кодов, по которым будут учитываться обязательства бюджетных учреждений, значительно расширится. Но этих мер недостаточно, пока Бюджетный кодекс Российской Федерации не расширит круг полномочий Правительства Российской Федерации по контролю за общей динамикой движения денежных обязательств бюджета.

Указанные меры не смогут исключить рост принимаемых бюджетными учреждениями не обеспеченных средствами обязательств до тех пор, пока законодательство Российской Федерации не предусмотрит норму, ограничивающую права бюджетного учреждения при принятии им денежных обязательств. Эта норма должна быть реализована в виде предварительного получения бюджетным учреждением у органа федерального казначейства (на основании установленных Правительством Российской Федерации бюджетных основ политики) разрешения на заключение хозяйственных сделок, подлежащих оплате за счет средств бюджета, что позволит осуществлять не только учет, но и предварительный контроль принимаемых обязательств и полностью исключить возникновение задолженности по не предусмотренным в бюджете обязательствам. Кроме того, поставщики товаров, работ и услуг также должны иметь возможность до заключения договора получить информацию о финансовых возможностях бюджетного учреждения, что, в конечном счете, позволит снизить уровень неплатежей.

Процедуры контроля обязательств позволят при определении реального бюджета на следующий финансовый год учесть в составе ассигнований, предусматриваемых в бюджете, в первую очередь оплату не профинансированных в текущем году обязательств и только оставшаяся часть ассигнований должна направляться на принятие от имени федерального бюджета новых обязательств.

Значение проделанной органами федерального казначейства работы по учету бюджетных обязательств трудно переоценить. Результаты ее создают в перспективе возможность эффективного управления финансами.

9. Полномочия Правительства Российской Федерации как гаранта исполнения бюджетных денежных обязательств заключаются в осуществлении не только эффективной бюджетной политики, но и эффективной налоговой политики. Механизм ее реализации пока не разработан, а обязанность Правительства Российской Федерации осуществлять налоговую и бюджетную политику ограничивается нормами Налогового и Бюджетного кодексов Российской Федерации как основных актов налогово-бюджетного регулирования. Правительство Российской Федерации не может принимать постановления в этой сфере, если они не предусмотрены Налоговым или Бюджетным кодексом Российской Федерации, хотя известно, что все меры в области управления финансами эти кодексы предусмотреть не могут. Такое положение часто тормозит деятельность Правительства Российской Федерации как высшего органа исполнительной власти, отвечающего за управление исполнением государственных денежных обязательств, за внутренний и внешний долг.

Совпадение объема налоговых поступлений в бюджетную систему и расходов представляет собой известную теоретическую абстракцию, которая в практической жизни вряд ли достижима. Как правило, всегда имеет место несовпадение доходной и расходной частей бюджета, которое может быть обусловлено двумя принципиально различными ситуациями:

1) существует изначальное несовпадение доходов и расходов бюджета, то есть имеет место дефицит (профицит) бюджета, который имеет тенденцию сохраняться и в динамике;

2) доходы и расходы бюджетной системы совпадают, однако в динамике наблюдается расхождение в темпах роста доходов и расходов бюджетной системы.

Возможна также третья, смешанная ситуация, когда расхождение в объемах бюджетных доходов и расходов в нулевой (исходной) точке усугубляется в динамике. Достаточно сложно выявить первые две ситуации в чистом виде среди реально существующих бюджетных систем. Смешанная ситуация более реальна и встречается гораздо чаще.

Представляется, что современное положение с формированием доходов и расходов российской бюджетной системы может быть отнесено именно к третьей из названных выше ситуаций. Налоговые доходы и расходы (потребность в расходах) бюджетной системы не совпадают, имеет место существенное различие в темпах роста доходов и расходов бюджетной системы, их разнонаправленная (или несбалансированная) динамика.

В зависимости от того, какие именно категории расходов учитываются при определении масштабов дисбаланса, можно выделить несколько подходов. В рамках первого подхода под структурной несбалансированностью в самом общем, наиболее широком значении понимается степень несоответствия налоговых доходов бюджетной системы первичным (непроцентным) расходам бюджета. При этом предполагается, что объем первичных расходов определяется совокупностью законов и иных нормативных актов, которые определяют обязанность правительства по финансированию тех или иных общественных услуг (социальных, образовательных, оборонных, государственного управления, экономического развития и т. д.). В каждый конкретный момент времени имеющийся разрыв между доходами и расходами является (может быть) следствием двух обстоятельств – статической и динамической несбалансированности.

10. Правительственная политика, корректирующая рассмотренные схемы возникновения дисбаланса, должна принципиально различаться. Для корректировки первой из двух разновидностей дисбаланса необходимо сбалансировать доходы и расходы бюджетной системы в нулевой точке. Применительно к условиям Российской Федерации это означает привести все взятые на себя государством обязательства по предоставлению общественных услуг населению в соответствие с объемом фактически собираемых налогов. Решить вторую проблему (динамического дисбаланса) таким же образом невозможно в принципе, для этого пришлось бы постоянно пересматривать либо объем государственных обязательств, либо налоговое законодательство.

Подход Правительства Российской Федерации к проблеме несбалансированности налоговой системы должен предполагать включение в анализ расходов по обслуживанию государственного долга. Налоговая система может рассматриваться как сбалансированная в том случае, если ежегодные доходы, аккумулируемые в рамках данной системы, обеспечивают не только ее ежегодные непроцентные расходы, но и расходы по обслуживанию государственного долга, то есть темпы роста налоговых доходов сопоставляются с ростом не только первичных, но и общих расходов бюджетной системы.

11. При наличии общего профицита бюджета сбалансированность налоговой системы может достигаться Правительством Российской Федерации с учетом необходимости погашения государственного долга, а не только его текущего обслуживания и рефинансирования. В этом случае для достижения сбалансированности темпы роста налоговых доходов должны соответствовать темпам роста общих расходов бюджета и сумм, выплачиваемых в погашение долга.

Таким образом, можно выделить следующие типы возможного расширения полномочий Правительства Российской Федерации по сбалансированности налоговой системы в целях обеспечения исполнения денежных обязательств: а) сбалансированность первичных (непроцентных) расходов бюджетной системы с налоговыми доходами; б) сбалансированность первичных расходов бюджетной системы с налоговыми доходами; в) сбалансированность налоговых поступлений с общими расходами (первичные расходы плюс процентные платежи по обслуживанию государственного долга), соответственно, в статике и динамике; г) сбалансированность общих расходов и сумм, выплачиваемых в погашение долга с налоговыми доходами.

Необходимость разграничения различных видов или структурных составляющих общей несбалансированности налоговой системы с расходными потребностями связана с выработкой бюджетно-правовых норм по преодолению этой несбалансированности. В зависимости от того, о каком именно компоненте структурной несбалансированности идет речь, необходимо подбирать и механизмы корректировки несбалансированности. Каждый из рассмотренных выше составляющих несбалансированности предполагает наличие специфического правового и экономического инструментария ее ликвидации.

12. Одним из направлений правового регулирования предотвращения несбалансированности налоговых, кредитных и бюджетных обязательств является разработка мер ответственности за нарушение норм бюджетного законодательства.

Финансирование бюджетных учреждений производится на основании сметы доходов и расходов, составленной в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов Российской Федерации, установленной законом «О бюджетной классификации Российской Федерации». Бюджетная политика Правительства Российской Федерации должна быть направлена на расширение договорных основ бюджетных обязательств и улучшение условий предотвращения нарушений в этой сфере.

Самым распространенным видом нецелевого использования денежных средств у бюджетных организаций является их перераспределение с одного кода бюджетной классификации на другой в пределах утвержденной сметы, произведенное без разрешения собственника (распорядителя) таких средств.

Однако при проведении проверок следует учитывать положения ст. 120 Гражданского кодекса РФ о том, что особенности правового положения отдельных видов учреждений определяются законом и иными правовыми актами.

Например, ст. 42 Закона РФ «Об образовании» установлено, что государственные образовательные учреждения самостоятельно определяют направления использования своих бюджетных и внебюджетных средств, в том числе их долю, направляемую на материальное стимулирование своих работников. На основании этого суды делают вывод, что образовательным учреждениям предоставлено право производить перераспределение денежных средств с одного кода бюджетной классификации на другой без согласования с собственником (распорядителем) денежных средств, но при соблюдении следующего условия: перераспределение должно быть обусловлено необходимостью обеспечения нужд образовательного учреждения.

Правительство Российской Федерации должно указать Минфину России, что при проведении проверок его территориальным органам необходимо учитывать не только нормы бюджетного законодательства, но и нормы специальных законов, которые регламентируют деятельность проверяемых хозяйствующих объектов. При этом политика Правительства Российской Федерации как гаранта исполнения денежных обязательств должна систематически корректировать методы бухгалтерского учета целевого использования бюджетных средств.

Суды, рассматривая споры, связанные с нецелевым использованием бюджетными учреждениями средств, приходят к выводу, что с точки зрения бюджетного законодательства наказуемым является недостижение цели, для решения которой выделяются средства федерального бюджета. Если же эта цель достигнута, но она сопровождалась неправомерными действиями (например, организация оформила оправдательные документы после совершения бухгалтерской проверки по соответствующей хозяйственной операции или отразила хозяйственную операцию на непредусмотренных для этих целей балансовых статьях), то подобные случаи не могут свидетельствовать о нецелевом характере использования денежных средств, в этих ситуациях должностные лица организации могут быть привлечены к ответственности только за нарушение закона «О бухгалтерском учете в Российской Федерации».

13. Применение мер принуждения за нецелевое использование бюджетных средств является частью общей политики Правительства Российской Федерации в сфере совершенствования бюджетной системы согласно ст. 15 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». Оно осуществляется на основании постановления о списании (взыскании) денежные средств, или уведомления об изменении (уменьшении) бюджетных ассигнований, принятого органом федерального казначейства.

Постановление о списании денежных средств принимается на основании представления контрольно-ревизионных органов Минфина России и оформляется в месячный срок после подписания акта проверки органом, установившим нарушение бюджетного законодательства.

Постановление о списании денежных средств оформляется органом федерального казначейства в течение 10 дней с даты получения представления, заключения или акта проверки.

Указанное постановление может быть обжаловано получателем средств в соответствующий суд в установленном законодательством Российской Федерации порядке.

Арбитражные суды пришли к выводу, что меры принуждения за нарушение бюджетного законодательства должны применяться в соответствии со ст. 38 Кодекса об административных правонарушениях РСФСР, т. е. в течение 2 месяцев со дня совершения правонарушения, либо в течение 2 месяцев со дня обнаружения при длящихся правонарушениях. Но 2 месяца – это очень небольшой срок для применения мер к нарушителям бюджетного законодательства, так как территориальные органы Минфина России осуществляют проверки расходования средств федерального бюджета за периоды прошедшего финансового года. Поэтому ставится вопрос применения мер принуждения к длящимся бюджетным правонарушениям. Наука административного права не содержит такого понятия, поэтому суды используют аналогию права и применяют уголовное законодательство, содержащее данное понятие. Правительство Российской Федерации в этой связи может быть уполномочено в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации давать определения дисциплинарным нарушениям в сфере бюджетного процесса.

Например, Арбитражный суд Республики Хакасия расценил действия налоговой инспекции как длящееся правонарушение, несмотря на то, что действие правонарушения было четко обозначено временным периодом с 2 февраля по 1 августа 2001 г., бюджетные средства были направлены на оплату труда внештатных работников. Суд указал, что объектом противоправного посягательства в случае нецелевого использования бюджетных средств являются не конкретные суммы, выделенные из бюджета, а правовые основы функционирования бюджетной системы в Российской Федерации. С точки зрения правоотношений между бюджетом и получателем бюджетных средств противоправное поведение получателя начинается в момент, когда средства направлены на цели, не указанные в смете либо ином документе, и продолжается до момента обнаружения либо до момента восстановления средств получателем по собственной инициативе, а равно в бесспорном порядке при применении органами федерального казначейства своих властных полномочий.

С точки зрения арбитражных судов основанием для взыскания штрафа за нецелевое использование средств является протокол (независимо от статуса нарушителя – юридическое или должностное лицо), который должен составляться в соответствии со ст. 235, 247 Кодекса об административных правонарушениях РСФСР, в том числе в нем должны содержаться сведения о разъяснении нарушителю его прав и обязанностей.

При рассмотрении данной категории споров суды приходят к выводу, что ответственность в виде штрафа, применяемая к нарушителям бюджетного законодательства, является административной.

14. Правительство Российской Федерации как высший орган исполнительной власти должно активнее вовлекаться в процесс административного судопроизводства по делам о нарушении бюджетной дисциплины и выполнении бюджетных обязательств. Как гарант исполнения денежных обязательств оно должно организовать федеральную систему обязательного страхования финансовых рисков, которая в настоящий момент отсутствует.

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 12 мая 1998 г. № 14-П указано, что согласно ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. По смыслу постановления Конституционного Суда Российской Федерации судопроизводство по делам, связанным с бюджетными правонарушениями, должно быть административным судопроизводством, таковым же должно быть и предварительное, т. е. досудебное, разбирательство.

Из этого следует, что в соответствии со ст. 284 Бюджетного кодекса РФ управлением федерального казначейства по субъекту Российской Федерации должен быть составлен протокол, который является основанием для наложения штрафа. Не принимается во внимание позиция территориальных органов Минфина России, говорящих о том, что акт проверки фиксирует аналогично протоколу об административных правонарушениях факт совершения правонарушения.

При рассмотрении представленных в судебные заседания актов проверок арбитражные суды субъектов Российской Федерации указывают, что содержание акта проверки не соответствует требованиям ст. 235 Кодекса об административных правонарушениях РСФСР, которая устанавливает содержание протокола об административных правонарушениях.

В протоколе указываются: дата и место его составления, должность, фамилия, имя, отчество лица, составившего протокол; сведения о личности нарушителя; место, время совершения и существо правонарушения; нормативный акт, предусматривающий ответственность за данное правонарушение; фамилии, адреса свидетелей и потерпевших, если они имеются; объяснения нарушителя; иные сведения, необходимые для разрешения дела. Кроме того, ст. 247 Кодекса об административных правонарушениях РСФСР предусматривает, что дело должно быть рассмотрено в присутствии лица, совершившего правонарушение.

15. Необходима координация контрольных полномочий Правительства Российской Федерации с контрольными полномочиями Счетной Палаты Федерального собрания.

Важнейшей функцией Счетной Палаты должна быть разработка предложений по совершенствованию финансового, бюджетного, налогового и таможенного законодательства. Для этого ее следовало бы наделить правом законодательной инициативы.

С другой стороны, осуществление исключительно Счетной Палатой Российской Федерации всего государственного финансового контроля представляется нецелесообразным, да и нереальным. Выполняя контрольные функции, она не может и не должна доходить абсолютно до каждого получателя бюджетных средств и конкретного налогоплательщика – не в этом заключается основное предназначение Счетной Палаты.

Важное значение имеет организация стратегического планирования государственного финансового контроля на длительную перспективу. При этом Счетная Палата РФ должна определить стратегические направления своей контрольной деятельности на ближайшие 5–7 лет и следовать им при формировании своих годовых планов.

В функции Счетной Палаты РФ должен входить последующий финансовый контроль за использованием государственных средств на уровне главных распорядителей. При этом должен произойти постепенный переход от контроля за финансовыми потоками к контролю эффективности использования бюджетных средств. Эффективность не с узких позиций (по каким ценам и тарифам приобреталась продукция и выполнялись услуги для государственных нужд), а в принципиально ином широком смысле: каков экономический эффект бюджетных затрат, в какой степени министерствами, ведомствами выполняются поставленные перед ними задачи. Контрольная деятельность Счетной Палаты РФ должна отвечать, в частности, и на такие вопросы, как: эффективна ли действующая система государственной поддержки отечественных сельскохозяйственных товаропроизводителей, эффективно ли расходуются бюджетные средства на просвещение с точки зрения современных требований к системе образования в стране и др. Иными словами, должен проводиться не просто финансовый аудит, а аудит эффективности распоряжения государственными финансами. Естественно, что в ходе этих проверок будут проверяться не только министерства, но и отдельные конечные получатели бюджетных средств. При такой постановке задачи потребуются знания специалистов не только в области финансов, но и специалистов в тех областях, которые проверяются.

Кроме того, для обеспечения целостной системы единого государственного финансового контроля необходимо включить в сферу деятельности Счетной Палаты РФ проведение комплексных проверок эффективности общей деятельности Центрального банка РФ. Одновременно Счетная Палата РФ должна проводить проверки надлежащего исполнения смет расходов всеми высшими государственными органами, в том числе Парламентом, Правительством, Управлением делами и Администрацией Президента РФ.

Разумеется, должны быть сохранены и ныне действующие функции Счетной Палаты РФ, состоящие в контроле за дефицитом бюджета, экономической эффективностью привлечения источников его покрытия, рациональностью расходов по погашению и обслуживанию государственного долга, эффективностью внешнеэкономической деятельности, экономической целесообразностью заключения крупных контрактов и целевым использованием средств гуманитарной помощи.

Важнейшей сферой деятельности Счетной Палаты РФ должны остаться анализ эффективности действующих бюджетного, налогового и таможенного законодательств с точки зрения обеспечения долгосрочного динамичного социально-экономического развития страны, подготовка заключения на проект закона об исполнении Правительством бюджета за истекший год, а также проведение комплексных финансовых проверок стратегической эффективности распоряжения государственной собственностью, в том числе находящейся за рубежом.

Принципиальным представляется усиление роли Счетной Палаты РФ в проведении проверок обоснованности расходования субъектами Российской Федерации средств, полученных из федерального бюджета, а также исполнения бюджетов тех регионов, у которых объем финансовой помощи за счет федеральных ресурсов превышает половину их консолидированного бюджета. Эта контрольная работа, думается, должна быть возложена также на Правительство Российской Федерации, контрольно-ревизионные органы Минфина России и проводиться скоординированно со Счетной Палатой РФ.

В отличие от организации государственного финансового контроля на федеральном уровне принципиальные вопросы формирования и функционирования независимых контрольных финансовых органов субъектов Российской Федерации ни концептуально, ни методологически не разработаны. Контрольные полномочия Правительства Российской Федерации, Счетной Палаты и Банка России должны органично войти в единую систему государственного финансового контроля. Сегодня фактически отсутствует независимая система действенного финансового контроля за эффективностью формирования и законностью распоряжения бюджетными средствами. Это является одной из многих причин экономически кризисного положения ряда территорий в течение продолжительного времени. Чтобы преодолеть этот негатив, необходимо создать целостную систему единого государственного финансового контроля, которая обеспечивала бы реальное взаимодействие между конституционным органом контроля за стратегической эффективностью использования государственными ресурсами и независимыми органами государственного финансового контроля.