Правовые средства противодействия коррупции. Научно-практическое пособие

В целом правовой мониторинг представляет собой деятельность, включающую сбор, наблюдение, изучение, анализ, контроль относящихся к регулируемому вопросу актов законодательства и подзаконных актов; материалов научных исследований; положительной и негативной практики применения действующих актов; иных аналитических, статистических, служебных материалов, социологических исследований о состоянии законодательства.[40]

В научной литературе предлагается подход, согласно которому понятие «правовой мониторинг» охватывает такие стадии юридической деятельности, как правотворческий процесс, оценка качества действующих нормативных правовых актов, правоприменительный процесс.[41]

Применительно к антикоррупционному правовому мониторингу имеется в виду правовой мониторинг правоприменения, что подтверждается постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 г. № 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации».

В Методике определены органы власти, которые проводят мониторинг правоприменения (федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации), а также установлены показатели, по которым обобщается, анализируется и оценивается информация о практике применения нормативных правовых актов в целях реализации антикоррупционной политики и устранения коррупциогенных факторов.

В настоящее время правовой мониторинг активно внедряется в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, о чем свидетельствует ряд законов, закрепляющих нормативные основы его проведения.[42]

Важнейшее значение для антикоррупционного мониторинга правоприменения имеют два момента: во-первых, сбор информации; во-вторых, методы ее обработки и анализа.

Для проведения правового мониторинга используются различные виды информации на всех уровнях власти и управления. К сожалению, их содержание и потоки движения не скоординированы, что порождает как крупные информационные пробелы, так и ненужное дублирование. Выход видится в переводе потоков информации на те уровни и пункты, где нужны более концентрированные обобщения и оценки, в том числе в антикоррупционную сферу. Более радикальным средством является формирование в стране и регионах строгой системы правовой информации. Она может включать виды правовой информации, маршруты ее сбора, анализа и оценки, субъектов, уполномоченных действовать в этом процессе и использовать аналитические результаты, банки данных, доступные всем клиентам.[43] Представляется, что в России могла бы быть сформирована единая антикоррупционная информационная сеть (например, в Интернете), куда могла бы стекаться различного рода информация о совершенных коррупционных правонарушениях, общественные мнения и позиции, результаты реализации антикоррупционных программ и др.

Особое внимание следует уделять формированию и использованию собственной правовой информации для целей антикоррупционного мониторинга правоприменения. Достижению этой цели служат:

– систематическая специальная информация правоохранительных и контрольных органов, прокуратуры и суда о динамике соблюдения законодательства в разных сферах в рамках статистической информации собственно юридических показателей. Ведут регулярную правовую статистику МВД России и Генеральная прокуратура в виде месячной, квартальной, полугодовой и годовой отчетности. Есть и судебная статистика, публикуемая в Бюллетене Верховного Суда РФ, Вестнике Высшего Арбитражного Суда РФ, Вестнике Конституционного Суда РФ;

– периодическая информация о соблюдении законодательства по профилю деятельности соответствующих государственных и муниципальных органов в пределах их компетенции. Так, в Московской городской думе эффективно формируется система учета нарушений законодательства, в частности, с помощью Электронного паспорта закона, содержащего данные о его реализации, изменениях, опросах граждан, материалах СМИ, судов, прокуратуры;

– информация ad hoc, собираемая для анализа конкретно правовых ситуаций и выяснения реального выполнения отдельных законов и иных нормативных правовых актов;

– схема информационного обеспечения структур, занятых проведением мониторинга права.[44]

Важнейшее значение для проведения антикоррупционного мониторинга правоприменения имеют данные социологических исследований.[45] При этом имеется в виду, прежде всего, комплексное социологическое изучение последствий реализации антикоррупционного законодательства для граждан и иных участников регулируемых правоотношений. Социологические исследования позволяют достаточно четко фиксировать несоответствие выбранных правовых средств тем целям, которые декларировались при принятии закона, выявлять причины (в том числе экономические, политические и др.) и характер деформаций общественных отношений.

Социологические исследования могут осуществляться органами исполнительной и законодательной власти, муниципальными органами власти, общественными и профессиональными объединениями, научными и образовательными учреждениями. Объектами изучения могут быть, например, реализация антикоррупционных правовых норм учреждениями и организациями; органами исполнительной власти; иными субъектами правоотношений; деятельность институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции.

Способы получения социологической информации в ходе осуществления правового мониторинга могут быть различны. Это, к примеру, метод экспертных оценок,[46] метод контент-анализа.[47] Так, в 2011 г. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ провел для Федеральной службы по финансовому мониторингу России контент-анализ законодательства государств Евразийской группы (России, Китайской Народной Республики, Республики Индии, Республики Казахстан, Республики Кыргызстан, Республики Таджикистан, Республики Туркменистан и Республики Узбекистан) в сфере противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма. В результате чего были выявлены многие коррупциогенные факторы системного характера, вызванные несовершенством национальных систем законодательства, прежде всего нормативных правовых актов.[48]

Важное значение в правовом мониторинге занимает изучение правосознания населения. Целесообразно изучать как общее состояние правового сознания и правовой культуры населения, так и общественное мнение в ходе мониторинга конкретного закона, правового института или правовой нормы.[49] В этой связи представляется целесообразной разработка научно-обоснованной методики изучения антикоррупционного правосознания населения.

Методы обработки и анализа собранной информации могут быть различными. При этом важно учитывать следующую взаимосвязь: поливариантность данных обусловливает поливариантность аналитической деятельности. Тематически или концептуально юрист будет анализировать тот или иной законодательный акт с правовой точки зрения, лингвист – с лингвистической, логик – с семантической, социолог – используя социологические методы и приемы и т. д. Главные требования к аналитической работе – объективность, отсутствие предвзятости, беспристрастность, профессиональная тонкость, глубина видения и понимания того или иного явления. За анализом всегда следует синтез, соединяя расчлененные анализом данные наблюдения в одно целое, позволяющее получить какие-то новые знания о наблюдаемом объекте, обобщенно, концептуально оценить его, сделать определенные прогностические выводы. Синтезирующая оценочная операция мониторинговой деятельности является завершающей в пределах избранного исследования того или иного конкретного объекта, что в свою очередь дает определенные исходные посылки для его последующего исследования и осмысления в соответствии с назревшими новыми потребностями.[50]

Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов – одна из новых процедур в системе правовых средств противодействия коррупции. В Федеральном законе № 273-ФЗ антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов определена среди основных системных мер по профилактике коррупции (подп. 2 ст. 6). Кроме того, правовое регулирование антикоррупционной экспертизы осуществляется: Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. № 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции», постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. № 196 «Об утверждении «Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов» и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» и другими нормативными правовыми актами.

Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Коррупциогенными факторами согласно Закону являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

В статье 3 Закона указана компетенция основных субъектов, участвующих в процессе оценки коррупциогенности российского законодательства.

Во-первых, «прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся:

1) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;

2) государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона;

3) социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы» (п. 2 ст. 3).

Во-вторых, Минюст России проводит антикоррупционную экспертизу:

«1) проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, – при проведении их правовой экспертизы;

2) проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов – при проведении их правовой экспертизы;

3) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований – при их государственной регистрации;

4) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации – при мониторинге их применения» (п. 3 ст. 3).

В-третьих, органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения. В случае обнаружения в этих нормативных правовых актах (их проектах) коррупциогенных факторов, «принятие мер по устранению которых не относится к их компетенции, информируют об этом органы прокуратуры» (п. 3 и 4 ст. 3).

Иными словами, система органов прокуратуры осуществляет антикоррупционную экспертизу действующих актов, Минюст – экспертизу проектов нормативных актов федерального законодательства и действующих актов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований, все остальные субъекты правотворчества проводят антикоррупционную экспертизу своих собственных решений.[51]

По итогам проведения экспертизы прокурор может составить мотивированное требование об изменении нормативного правового акта, которое подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом не позднее чем в десятидневный срок «и учитывается в установленном порядке». Также в установленном порядке требование прокурора может быть обжаловано (п. 3 и 4 ст. 4). Обязанность исполнения требований прокурора вытекает из ст. 6 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (ред. от 17 июля 2009 г.). Неисполнение требований прокурора может повлечь за собой, в частности, наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двух до трех тысяч рублей (ст. 17.7 Кодекса об административных правонарушениях).

Позиция Минюста России по коррупциогенности действующих нормативных правовых актов отражается в обязательном к рассмотрению заключении, носящем рекомендательный характер (п. 5 ст. 4 Закона об антикоррупционной экспертизе).

Закон закрепляет возможность проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных актов и их проектов. Такую экспертизу с выработкой собственного заключения вправе проводить институты гражданского общества и граждане. Интересно, что оно «подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в тридцатидневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов» (п. 1 и 3 ст. 5).

Проведение независимой антикоррупционной экспертизы институтами гражданского общества и гражданами возможно лишь в порядке, «предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации». Этот порядок заключается в необходимости прохождения специальной процедуры аккредитации Минюстом России, которая урегулирована постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. № 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции», а также приказом Минюста России от 31 марта 2009 г. № 92 «Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность». Между тем сам порядок аккредитации не предусматривает каких-то казуистических условий и избыточных оснований отказа.[52]

Следует отметить, что к проблематике анализа законодательства на предмет его коррупционности в науке обращались еще до принятия соответствующего специального законодательства. Так, в 2004 г. Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ была разработана Методика анализа коррупциогенности законодательства,[53] в которой выделены факторы, создающие юридические условия для коррупционных решений и действий. К их числу относятся две группы факторов. Первая охватывает ошибки технико-юридического свойства – это множественность вариантов диспозиций правовых норм, широкие рамки принятия ведомственных и локальных актов, коллизии правовых норм, а также пробелы в праве. Ко второй группе относятся неверное определение компетенции госоргана, госслужащего, широта дискреционных полномочий, отсутствие административных и конкурсных процедур, завышенные требования к лицу при реализации им своих прав, отсутствие специализированных запретов, ограничений для госслужащих, отсутствие оснований и видов ответственности госслужащих, отсутствие контроля как такового. Кроме того, согласно Методике в процессе проведения антикоррупционного анализа должны быть приняты во внимание коррупциогенные риски, т. е. потенциальные коррупционные ситуации, к которым можно отнести:

а) некоторые сферы деятельности, например торговлю, распределение финансовых средств, решение налоговых вопросов, оказание услуг, решения по госзакупкам;

б) отдельные должности, использование которых потенциально может побуждать к коррупционным действиям;

в) пункты, где пересекаются потоки массовых обращений граждан (выдача разрешений и т. п.);

г) дефицит продукции, товаров и услуг, который может возникать в ходе социально-экономического развития;

д) реформы и перестройки управления, хозяйствования и обслуживания, в ходе которых могут возникать «правовые вакуумы».[54]

Основными этапами анализа коррупциогенности законодательства в соответствии с Методикой являются:

(I) подготовительная стадия, предусматривающая следующие шаги:

1) сбор информации;

2) выбор нормативного акта;

3) анализ социальных (экономических) отношений, которые регулируются выбранным нормативным актом;

(II) стадии проведения экспертизы, включающие:

1) функциональный анализ деятельности органа власти (исходя из нормативного акта и ограничиваясь им);

2) определение дискреционных полномочий;

3) определение полномочий, касающихся юридических (физических) лиц, связанных с наложением на них некоторых ограничений, требований (контрольными процедурами, требованием предоставить информацию и т. п.);

4) сравнительный анализ полномочий, указанных в п. 3 в отношении нескольких законов;

5) заполнение оценочного листа (чрезмерные ограничения);

6) заполнение оценочного листа в отношении полномочий, которые наделяют государственного служащего возможностью выбора, связанного с наложением на граждан и юридических лиц ограничений и обременений;

7) выписывание бланкетных норм;

8) заполнение оценочного листа «Бланкетные нормы»;

9) заполнение сводной таблицы коррупциогенности нормативного правового акта;

10) заполнение таблицы предложений по уменьшению коррупциогенного потенциала;

11) подготовка текста экспертизы (описательная и табличная части).[55]

Процедуре проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов уделяется отдельное внимание как в науке, так и на уровне правовой регламентации.[56] Согласно Правилам проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденных постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 195, экспертиза на коррупциогенность проводится:

1) Минюстом России;

2) аккредитованными в установленном порядке Минюстом России юридическими и физическими лицами.

Типология коррупционных факторов, основанная на Методике первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов 2007 г., может быть представлена следующим образом:

(I) Коррупционные факторы, связанные с реализацией полномочий органа власти:

1) широта дискреционных полномочий;

2) определение компетенции по формуле «вправе»;

3) завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права;

4) злоупотребление правом заявителя;

5) выборочное изменение объема прав;

6) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества;

7) юридико-лингвистическая коррупциогенность нормы, устанавливающей юридическую ответственность;

8) принятие нормативного правового акта органом исполнительной власти «сверх компетенции»;

9) притязания органов, должностных лиц на обеспеченность своих полномочий и действий;

10) неопределенность порядка подготовки и принятия решения.

(II) Коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов:

11) наличие пробела в правовом регулировании;

12) восполнение законодательных пробелов подзаконными актами в отсутствие соответствующей делегации прав;

13) отсутствие административных процедур;

14) отсутствие конкурсных (аукционных) процедур;

15) отсутствие запретов и ограничений для государственных и муниципальных служащих;

16) отсутствие ответственности государственных и муниципальных служащих;

17) отсутствие контроля за государственными органами, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными служащими;

18) нарушение режима прозрачности информации.

(III) Коррупционные факторы системного характера:

19) ложные цели и приоритеты;

20) нормативные коллизии;

21) «навязанная» коррупциогенность.

(IV) Типичные проявления коррупциогенности:

22) несоблюдение требований формально-технического характера;

23) непринятие нормативного правового акта;

24) нарушение баланса интересов.

Проведение экспертизы проекта нормативного правового акта на коррупциогенность осуществляется в несколько этапов:

а) общая оценка проекта нормативного правового акта (предварительная):

– общую обоснованность проекта нормативного правового акта;

– финансово-экономическую обоснованность проекта законодательного акта;

– специфику регулируемых общественных отношений;

– соблюдение правил юридической техники.

б) оценка проекта нормативного правового акта по существу (основная):

– проверка соблюдения иерархии нормативных правовых актов;

– проверка правильности определения компетенции органов власти и должностных лиц;

– проверка соблюдения баланса интересов (отсутствие в проекте нормативного правового акта необоснованного превалирования интересов отдельных групп и лиц, а также ущемления прав иных лиц и групп);

– определение проведения при подготовке акта консультационных процедур;

– оценка наличия/отсутствия свободного доступа к информации о разработке проекта нормативного правового акта;

– оценка соблюдения порядка принятия нормативного правового акта;

– проверка нормативного правового акта на юридико-лингвистическую коррупциогенность;

– установление возможных коррупционных практик, основанных на коррупционных факторах, выявленных в проекте нормативного правового акта.

в) подготовка экспертного заключения (оформление результатов экспертизы). Экспертное заключение по результатам экспертизы проекта нормативного правового акта на коррупциогенность является результирующей частью процедуры проведения антикоррупционной экспертизы. Экспертное заключение подготавливается путем составления описательной и табличной частей с обязательным освещением следующих позиций:

– наименование нормативного правового акта (рабочее наименование проекта нормативного правового акта);

– тип нормативного правового акта;

– перечень норм, в которых обнаружены коррупционные факторы;

– описание обнаруженных в нормах коррупционных факторов;

– рекомендации по устранению выявленных коррупционных факторов и устранению (коррекции) норм, их содержащих;

– указание на наличие в рассматриваемом нормативном правовом акте положений, способных снизить опасность коррупционных проявлений, и рекомендаций по их включению;

– вывод по результатам оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность;

– таблица, содержащая коррупционные нормы, возможные коррупционные проявления, рекомендации по устранению выявленных коррупционных факторов и исключению (коррекции) норм, их содержащих;

– дата и подпись эксперта.[57]

Таким образом, правовые технологии играют важнейшую роль в системе правовых средств противодействия коррупции.

Антикоррупционное правовое прогнозирование как один из видов правовых технологий обеспечивает принятие действенных, работающих законов, построение целостной системы антикоррупционного законодательства, способной влиять на вызовы времени.

Антикоррупционный правовой мониторинг, представляющий собой комплексную работу по системной оценке состояния законодательства на всех этапах его создания и применения, позволяет определять эффективность действия правовых норм с целью совершенствования и систематизации антикоррупционного законодательства; оценивать эффективность правоприменительной деятельности; выявлять противоречия, коллизии, дублирование, пробелы в правовом регулировании соответствующих общественных отношений; выявлять тенденции развития антикоррупционного законодательства и др.[58]