Современные проблемы организации публичной власти
- -
- 100%
- +
Однако прежде, помимо идеи отражения социального баланса, нужно вернуться ко второму «социальному» аспекту теории разделения властей, который явно прослеживается у Монтескье. Напомним, что речь идет о требовании к власти о постоянном стремлении к расширению своей социальной базы, она не вправе отражать чаяния лишь узкой прослойки провластной экономической элиты, но должна иметь массовую поддержку, не подтверждать ее наличие некими формальными показателями. В отличие от идеи социального баланса, где важна координация деятельности разных частей общества для совместного формирования политических элит, идея широкой социальной базы предполагает массовый характер политических отношений, в которых на постоянной и реальной основе должно быть задействовано большинство граждан, и это обстоятельство должно властью только поощряться.
Монтескье после своего исследовательского путешествия по Европе нашел негативный пример этому на Апеннинах: «Конечно, чистая наследственная аристократия итальянских республик не воспроизводит в точности азиатского деспотизма. Многочисленность должностных лиц иногда смягчает там самую должность; там не все дворяне бывают согласны в своих намерениях; там существуют различные суды, взаимно ограничивающие друг друга. Так, в Венеции Большой совет обладает законодательной властью, прегадия – исполнительной, а кварантии – судебной. Но дурно то, что все эти различные трибуналы состоят из должностных лиц одного и того же сословия, вследствие чего они представляют собою в сущности одну и ту же власть»[34].
Таким образом, видимость многообразия органов власти не должна смущать наблюдателей в констатации отсутствия разделения властей, если во всех них царствует одна и та же узкая социальная прослойка. Очевидно, совершенно то – же самое касается и такого расклада, когда в органах власти могут быть представлены и несколько прослоек (напр., профессиональных, имущественных, национальных – это не важно), но в совокупности представляющих собой крайне узкий сегмент общества. Избежать этого порока политической системы, который опровергает теорию разделения власти своим формализмом, может помочь идея среднего класса.
Имеющий широкое хождение сегодня штамп о том, что средний имущественный класс служит устойчивости демократии, не является достижением современной социологии. Между прочим, явление среднего класса посчастливилось наблюдать на практике уже А. Токвилю немного позже времени Монтескье, правда, на другом континенте: «Мы живем в эпоху великой демократической революции, все ее замечают, но далеко не все оценивают ее сходным образом»[35]. И сущностью этой революции является неизбежное пришествие среднего класса. В мире в тот момент существует только одна страна, где, по его мнению, такая революция уже совершилась, и страна эта пользуется ее результатами, не изведав самого революционного переворота[36].
Принципиально важным фактором, который делает теорию среднего класса универсальной для утверждения демократии в рамках любого национального правопорядка, является отсутствие какой-либо исходной данности в идеологической привязке среднего класса. Мелкий собственник – не обязательно завзятый либерал-прозападник. Средний класс – это не столько класс, поддерживающий по определению демократию определенного ее фасона, сколько класс, который стабилизирует политическое развитие в связи с устройством своего быта. Мелкий собственник нуждается в объективных гарантиях защиты своей собственности как опоры благополучия и свободы своей и своей семьи. Поэтому средний класс испытывает необходимость в том, чтобы «зависеть не от людей, а от законов».
Самое прозрачное указание на это мы снова встречаем у Аристотеля в его «Политике»: «…собственность не слишком большая, а умеренная находится в руках большинства; собственники в силу этого имеют возможность принимать участие в государственном управлении, а поскольку число таких людей велико, то верховная власть неизбежно находится в руках не людей, но закона. Ведь… если их собственность не столь значительна, чтобы они могли, не имея забот, пользоваться досугом, и не столь ничтожна, чтобы они нуждались в содержании от государства, они неизбежно будут требовать, чтобы у них господствовал закон, а не они сами»[37].
Кто же воплощает в себе потенциал такого идеального собственника? По Аристотелю: «В каждом государстве есть три части: очень состоятельные, крайне неимущие и третьи, стоящие посредине между теми и другими. Так как, по общепринятому мнению, умеренность и середина – наилучшее, то, очевидно, и средний достаток из всех благ всего лучше. При наличии его легче всего повиноваться доводам разума»[38]. И далее: «Только там, где в составе населения средние имеют перевес либо над обеими крайностями, либо над одной из них, государственный строй может рассчитывать на устойчивость…»[39].
Таким образом, назначение среднего класса состоит в том, чтобы быть опорой закона, поскольку существование этого социального слоя зависит от устойчивого правопорядка, которое может быть гарантировано только законом. И здесь весьма уместно вспомнить ставшее каноническим определение понятия свободы у Монтескье – она заключается в том, чтобы зависеть только от законов. Именно свободу в таком понимании защищает теория разделения властей. Следовательно, здесь мы и находим ту социальную основу, для которой востребована свобода в понимании автора «О духе законов». Иными словами, если у Монтескье политическая свобода может быть гарантирована только разделением властей, то средний класс – это социальная база, формирующая спрос на разделение властей. И далее, чем шире эта социальная база, тем устойчивее спрос, и чем уже, тем выше спрос на формы организации государства, которые востребованы либо сверхбогатыми, либо пролетариями.
Каким образом можно было бы на практике обеспечить рост доли среднего класса – это другая формулировка вопроса о том, как повысить общий уровень благосостояния народа. Кажется, что это номинальная задача любого правительства, она ставится всегда. Другое дело, что всерьез ее решать не в интересах тех социальных слоев, которые извлекают экономическую выгоду из отсутствия на практике верховенства закона.
В рамках конституционной экономики рецепты роста благосостояния населения в целом давно известны: развитие многоукладности экономики, поддержка частного предпринимательства, дробление крупной собственности путем приватизации и реализации антимонопольного законодательства, последовательная борьба с элитарной коррупцией, обеспечение прозрачности госзакупок и т. д.
Вместе с тем, можно расстроить наблюдателей, которые полагают, что со временем социальная основа в виде среднего класса неизбежно будет наращивать свою долю в современном обществе. Этому нет никаких убедительных доказательств. Наоборот, есть множество способов поддерживать и бесконечно воспроизводить в политической практике социальный дисбаланс и минимизировать средний класс. Например, отсутствие сколько-нибудь значительных успехов в тех направлениях, которые обозначены выше в качестве обязательных для расширения социального представительства среднего класса, будут явным свидетельством отсутствия у действующей политической элиты необходимости в среднем классе. Усилить эти эффекты может и непродуманная экономическая политика, которая способна на долгое время значительно сократить предпринимательскую активность в отдельных секторах производства и торговли; некорректно распределять и неэффективно распоряжаться расходной частью государственного бюджета, направляя ресурсы в те сегменты экономики, которые никак не связанны с ростом достатка граждан; оперативно корректировать уровень благосостояния населения благодаря массовым налогам, политике в сфере цен на потребительские товары и кредитование.
Для того, чтобы избежать негативного сценария в генезисе среднего класса, необходимо поставить эту проблему в центр внимания основных политических сил, которые могут иметь на это влияние. Учитывая, что массовый интерес к этой проблеме очевиден, а контроль над ростом благосостояния в обществе является недорогой и элементарной для выполнения статистической задачей, удержать этот вопрос на пике популярности не представляет большого труда, если только не отвлекать внимание общества другими еще более насущными темами.
§ 4. Политический плюрализм как организационно-правовая основа формирования условий для успешной реализации принципа разделения властей
Полноценная реализация принципа разделения властей как ключевой идеи гарантирования политической свободы за счет взаимного сдерживания центров власти, несомненно, является задачей, которую перед собой способны ставить достаточно зрелые государства с точки зрения развития политической культуры. Для примитивно устроенных в политическом отношении обществ постановка общих задач столь же незамысловата, поскольку в массе народа не существует глубокого понимания происхождения власти государственных органов и осознания должной степени их ответственности перед обществом (напр.: «лишь бы не было войны» или «было бы чем прокормиться»).
Расхожее суждение о том, что демократия дорого стоит, и ее могут себе позволить лишь богатые общества, легко опровергается многочисленными примерами из истории и современной практики. Множество малых наций на клочке неплодородной земли построили процветающие государства с высоким уровнем жизни, в то время как изобилующие природными ресурсами страны зачастую не отличаются достатком сколько-нибудь значительной части населения[40]. Богатство граждан – это не условие для становления демократии, а ее результат. Поэтому ценнейшим ресурсом в развитии демократических начал является совсем не экономический потенциал страны, а способность общества к политической самоорганизации.
Прямое отношение к этой черте развитой политической культуры имеет политический плюрализм. Эта категория в современном понимании фактического изобилия гражданских организаций политического активизма – явление несравненно более позднее, чем время английской и даже Великой французской буржуазной революции. Первые политические партии, профсоюзы, общественно-политические ячейки постепенно и с невероятным трудом выкристаллизовываются в течение всего XIX века, являясь плодом роста общественно-политического самосознания различных социальных, профессиональных, национальных и прочих общественных групп в странах Европы и Америки. Однако данное наблюдение о времени происхождения политического плюрализма касается именно правового института, достаточно однозначно понимаемого современным конституционным правом. Но ведь в основе данного института лежат установки, которые были известны задолго до появления хорошо организованных общественных формирований. В первую очередь эти установки связываются с набором конституционных прав первой волны их генезиса, особенно со свободой мысли и слова, собраний и союзов. Но и это еще не все, ведь до обретения ясности в понятиях, годных для обозначения первичных политических прав граждан, имело место вполне определенное качественное состояние развития общества. Именно оно в течение довольно продолжительного времени вынашивалось и продолжало существовать накануне появления первых конституций, более того, создатель теории разделения властей Ш. Монтескье имел возможность не только наблюдать это явление, но все его творчество в полной мере было его продуктом. Речь идет о ситуации общественно-политического брожения. Это основа, на которой пышным цветом произрастали идеи энциклопедистов и почва, на которой основывались политические реформы Нового времени.
Если противостояние различных социальных ценностей, а за ними поддерживающих их людей, неизбежно, а конфликты подобного рода представляют собой продуктивную основу общественно-политического развития[41], то требуется найти способ, который позволит лишить этот процесс наиболее уродливых, насильственных проявлений. Политический плюрализм, следовательно, представляет собой юридическую, конституционно-правовую конструкцию, которая позитивную для общественно-политического развития государства ситуацию приводит к цивилизованному виду, делая социальное брожение доступным для анализа, предсказуемым для развития системы политических отношений и пригодным для последовательного правового регулирования и контроля. Обеспечение мирного характера политической борьбы на этапе зарождения и артикуляции политических требований является важной чертой политического плюрализма. Однако на следующих этапах развития политического процесса данную идею обуздания социального конфликта поддерживает концепция смешанной республики при выражении социального баланса в формировании представительства народа во власти, а также и теория разделения властей, которая обосновывает режим постоянного диалога, а не насилия в общении центов власти. Как мы видим, политический плюрализм не одинок в деле поддержания цивилизованного политического взаимодействия, ведь этому в той или мере посвящены все основные категории конституционного права, связанные с организацией политической системы.
Поэтому политический плюрализм ценен тем особым эффектом, который не способна генерировать ни одна другая правовая конструкция. Указанное выше состояние общественно-политического брожения оказывается единственной надежной основой вызревания достаточно сложного для подлинного массового осознания и формулирования социального запроса на политическую законность. Только в результате общественно-политического дискурса, более или менее протяженного во времени и с устойчивыми правилами игры, начинает зарождаться зрелое отношение к темам, показывающим посылки, от которых зависит порядок вещей в политической и экономической жизни государства. Так появляется уважение к праву как универсальному регулятору отношений, наиболее ценному ресурсу для организованно развивающегося общества, которое строит свое развитие на основе рационалистических начал.
Как мы уже знаем, формирование устойчивого социального запроса на законность характерно для общества с доминирующим в социальной структуре средним классом. Но в отличие от идеи среднего класса как социально-экономической основы для закрепления в общественной повестке вопроса о политической свободе и в отличие от идеи разделения властей как ее базовой гарантии при структурировании системы государственной власти, политический плюрализм – это организационно-правовая сторона начального процесса артикуляции политических требований, важная для созревания в обществе качественной политической повестки и формирования механизмов взаимного политического общения на подступах к системе государственной власти. Более того, со временем наиболее активные и квалифицированные члены общественного сектора заслуживают право быть задействованными в процессе формирования системы органов власти в качестве основных независимых от кого бы то ни было участников. Важно, что три указанные выше категории способны приводить к полноценному эффекту лишь во взаимной связке. Разделение властей, укрепление среднего класса и политический плюрализм являются взаимными гарантиями друг для друга и выступают необходимыми элементами построения современного государства. Представляется, что именно таково соотношение трех базовых идеалов, на которых основывается наука моделирования устойчивой и самосовершенствующейся системы государственной власти.
Вслед за общим вопросом о месте политического плюрализма среди сходных равновесных категорий, требуется выяснить ряд принципиальных моментов, которые проливают свет на значение этого правового института и позволяют отмести некоторые заблуждения, затрудняющие его понимание.
Одним из серьезных промахов в отечественной дискуссии по поводу построения демократической политической системы можно считать отсутствие специального контроля над последовательностью и относимостью аргументов к проблематике текущего российского государственного строительства. Мы приводили в начале работы одно из высказываний, показывающих, что принцип разделения властей якобы не является обязательным для демократии, в отличие от того же политического плюрализма. Но ведь эта идея и в самом деле имеет весьма прочные основы в западной политологической литературе последних десятилетий. Например, по мысли С. Скэча: «Что касается политических ветвей власти, в современном мире друг другу часто противостоят не законодательная и исполнительная ветви, а политические партии, правящее большинство, которое контролирует и законодательную, и исполнительную власть, с одной стороны, и оппозиционное меньшинство – с другой. …Очень немногие аспекты политической теории, существовавшей во времена создателей [американской] Конституции, сейчас являются большим анахронизмом, чем их видение разделения властей на законодательную и исполнительную ветви…». Мы подчеркиваем, что степень и характер конкуренции между законодательной и исполнительной ветвями значительно варьируются. Конкуренция может и вовсе исчезнуть в зависимости от того, являются ли Палата представителей, Сенат и Президент разделенными или объединенными политической партией. Практическое различение разделенной или объединенной по партийному признаку власти часто оказывается важнее для предсказания и объяснения динамики отношений между ветвями, нежели конституционное различение последних[42].
Похожие коннотации можно обнаружить в словах не менее именитых авторов. Например, сходный порядок мыслей позволил утверждать М. Дюверже: «степень разделения властей гораздо больше зависит от партийной системы, чем от положений, записанных в конституциях» и «реальное разделение властей есть, следовательно, результат взаимодействия партийной системы и конституционных норм»[43].
Можно согласиться с тем, что в странах Западной Европы и Северной Америки, где принцип разделения властей проводился в жизнь последние два столетия, он уже выработал значительную часть своего полезного ресурса. Необходимость установления баланса центров концентрации политической мощи в этих обществах не подвергается сомнению, а политическая свобода, ради которой Монтескье и обосновывал идею разделения властей, стала настолько укорененным элементом политического быта, что она принимается даже не просто как некая аксиома, а как данность подобно воздуху, о которой нет смысла говорить, поскольку она есть и никуда не денется. Иными словами, если практический эффект центральной категории процесса организации системы власти стал в этих государствах ее имманентной чертой, то современные западные авторы вполне могут порассуждать о том, чтобы изрядно обветшавшие для этих правопорядков правовые конструкции отправить в музей. Но даже при этом надо помнить, что речь идет лишь о доктринальных дискуссиях, ведь конституции указанных стран пока не спешат избавляться от принципа разделения властей как устаревшего.
Однако для российской науки гораздо важнее, что такой схоластический перенос аргументов западной политологической дискуссии на российскую почву находит признание не потому, что наше государство подобно западным странам глубоко адаптировало идею политической свободы, в связи с чем принцип разделения властей может быть не нужен, а совсем по другой причине, по обратной. Сложно за этим скрыть официозную попытку оправдания некоего особого содержания конституционных идеалов, которые характерны нашей стране как специфической цивилизации, способной порождать и вдыхать новые смыслы в чуждые нашей специфике, хотя и универсальные международно признанные, правовые категории. На уровне конституционного права и политической практики принцип разделения властей в России реализовывался, как мы подсчитали ранее, около полугода между двумя революциями – в 1917 году и начиная с 1990 года по наше время. Поэтому, если сравнить продолжительность нашего демократического конституционного процесса со странами, принявшими свои первые конституции в конце XVIII в., то, конечно, мы от них отстаем. Вряд ли в таких условиях стоит пренебрегать вниманием к принципу разделения властей и искать в зарубежных правовых дискуссиях подтверждения, которые к нам не могут относиться.
Иными словами, достаточно очевидно, что политический плюрализм не может заменить принцип разделения властей, поскольку связан с совершенно другим блоком целей. Поэтому, при попытке направить его на выполнение несвойственной ему задачи, он не только не реализует своего предназначения, но исказит порядок вещей в той области, которая управляется другой конституционной идеей.
Следующий, достаточно проблемный, вопрос нашей научной дискуссии связан с поиском верных акцентов в отражении содержания политического плюрализма как конституционно-правовой категории. Исходной точкой отсчета, которую недопустимо игнорировать, является специальная ст. 13 из главы об основах конституционного строя действующей российской Конституции, прямо посвященная политическому плюрализму. Она устанавливает основные параметры дискуссии о содержании политического плюрализма, которые предотвращают возможность исказить или вовсе элиминировать соответствующие ей правовые идеалы. Так, при буквальном толковании ст. 13 политический плюрализм рассматривается Конституцией как ситуация многопартийности, многообразия равных перед законом общественных объединений, которые существуют на самостоятельной идеологической основе и, исходя из запрета на установление государственной или обязательной идеологии, государство не должно предпринимать шагов по вмешательству в процесс формирования общественными структурами политических представлений и идеалов, если, конечно, они не выходят за рамки закона.
Представляется, что уже из этой общей нормативной постановки вопроса вытекает несколько вполне очевидных и довольно актуальных практических следствий.
Во-первых, фактическое многообразие политических партий, общественных объединений и других институтов гражданского общества должно быть результатом их собственной эволюции; сложности становления и взаимодействия друг с другом они должны испытать, развиваясь независимо, в отсутствие грубого вмешательства со стороны государства. Если же образ многопартийности рожден не социальным компромиссом, а благодаря политике «сверху», особенно формируемой представителями какой-то доминирующей в обществе политической силы, то ясно, что данный результат нерелевантен реальному общественному запросу и не отражает существующего в обществе баланса ценностей, поэтому он лишен смысла и не оправдывает затраченных усилий.
Во-вторых, законодательство, посвященное различным институтам гражданского общества, по тем же причинам не должно иметь вид административных циркуляров. Подавляющая часть отношений в рамках общественного сектора вполне способна быть урегулированной корпоративными нормами. Это связано со спецификой статуса, отсутствием особых ресурсов и определенным уровнем задач, довольно непритязательным в подавляющем большинстве случаев с точки зрения оказания реального влияния на политическую систему. Требования к общественным формированиям не должны по своему характеру быть такого же рода, что и к государственным органам или коммерческим юридическим лицам, для того чтобы не погубить искреннюю инициативу граждан в оказании посильной добровольной помощи людям, которых они считают незаслуженно обойденными судьбой или вниманием властей.
В-третьих, инспирированная государством попытка построения централизованных институтов, объединяющих общественную сферу ради любых целей, будь то поиск продуктивных инициатив, установление организованных связок общества и власти, акселерация общественной сферы, контроль над ее надлежащим развитием и т. д., не помогает становлению развитого общественного сектора, а только способствует зависимости от государства и пассивному иждивенчеству. Общественные активисты, которые решили посвятить свою жизнь решению различных социальных и прочих проблем, вполне способны найти формы совместной кооперации и взаимной поддержки без дополнительных бюрократических подпорок, которые если что-то и усиливают, так это слабость общественных формирований[44].
В-четвертых, содержание политического плюрализма состоит не в формальном многообразии общественных институтов, а в том, чего они, даже будучи фактически совсем немногочисленными, способны достичь в своем общении с государственной властью. И вряд ли акцент на организационном многообразии ст. 13 Конституции РФ может показать как-либо, что этого не имеется в виду. Сам по себе термин «политическое многообразие», местонахождение нормы о нем среди основ конституционного строя, а также однозначное отнесение его гарантий в ст. 29–31 к числу политических прав граждан, явно указывают на то, что в нем есть смысл не в связи с его отделением от государства, но в связи с его влиянием на органы власти.
Наконец, еще один момент, который бы стоило отметить особо, связан с тем, что политический плюрализм имеет отношение не только к политическим партиям и общественным объединениям как двум основным разновидностям институтов гражданского общества, прямо упомянутым в ст. 13 Конституции РФ, но и к любым другим формам гражданского активизма, коль скоро они касаются общественно-политической сферы. В этом смысле очень редко в контексте политического плюрализма рассматриваются средства массовой информации. Признается в основном, что они достойны упоминания в контексте идеологического многообразия, что должно находить выражение в их количестве, качестве и тематике. Однако средствам массовой информации (СМИ) принято отказывать в политическом плюрализме как составляющей их организационной свободы и независимости. Получается, что политические партии и общественные объединения могут претендовать как на организационную, так и на идеологическую самостоятельность и независимость от государства. А СМИ – только «средство», и они в этом смысле являются лишь отражением чей-то иной активности, как правило, государственной или коммерческой, это не более чем форма. И хотя следует признать, что такому отношению есть хоть и неубедительная, но легальная основа в авторитетном прежде Законе о СМИ 1991 года[45], оно совершенно не учитывает, что не только владелец активов СМИ, но его коллектив вполне может ощущать себя и являться фактически самостоятельным участником общественного диалога. Разумеется, СМИ – это сложный комплексный институт с точки зрения организации системы отношений, где пересекается множество правовых механизмов различных отраслей, да и тематически он проявляет себя не только в общественно-политической сфере, поэтому применительно далеко не ко всем СМИ, вопросы их особого статуса могут рассматриваться в контексте ключевых политико-правовых категорий. Однако общее невнимание к назначению и роли СМИ в системе гарантий политического плюрализма привело сегодня к довольно грубо упрощенному варианту системы регулирования, в котором не устранены такие фундаментальные перекосы, как, например, чрезмерная активность государства в информационной сфере в качестве автора или отрицание идеи публично-правового (общественного) вещания, характерной для большинства современных развитых демократий[46].