Правосудие в современной России. Том 1

§ 2. О мировых судьях

Федеральный конституционный закон от 07.02.2011 № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» после своего принятия был скорректирован 14 раз. Изменялась и его ч. 2 ст. 33, которая, в редакции от 10.07.2023 № 5-ФКЗ, устанавливает: «В целях приближения правосудия к месту нахождения или месту жительства лиц, участвующих в деле, находящихся или проживающих в отдаленных местностях, федеральным законом в составе районного суда может быть образовано постоянное судебное присутствие, расположенное вне места постоянного пребывания суда. Постоянное судебное присутствие районного суда является обособленным подразделением суда и осуществляет его полномочия. В отсутствие необходимости функционирования постоянное судебное присутствие районного суда упраздняется федеральным законом». Что касается полномочий районного суда, то ст. 34 названного закона предусмотрено: он рассматривает все уголовные, гражданские и административные дела в качестве суда первой инстанции, за исключением дел, отнесенных федеральными законами к подсудности других судов. А в случаях, установленных федеральным законом, рассматривает дела об административных правонарушениях. Районный суд также рассматривает апелляционные жалобы, представления на решения мировых судей, действующих на территории соответствующего судебного района. А также, в соответствии с федеральным законом рассматривает дела по новым или вновь открывшимся обстоятельствам.

Таким образом, важно, что районный суд – суд федеральный, как и его территориально отдаленное судебное присутствие, и является самым низовым звеном системы судов общей юрисдикции. Мировая же юстиция – не совокупность федеральных судов общей юрисдикции – это не федеральная, а субъектов РФ юстиция. И здесь наметились две линии функционирования районных судов: 1) приближение правосудия к населению посредством создания территориальных судебных присутствий районного суда; 2) ликвидации в не столь уж редких случаях самих районных судов (из-за малочисленности в них судей и по другим основаниям: в Белгородской области – Ивнянского и Старооскольского райсудов, в Пермском крае – Косинского райсуда). Дела, которые должны были рассматривать упраздненные райсуды, теперь попадают в сферу полномочий иных райсудов, и посчитать это приближением населения к правосудию невозможно.

Но и в полномочия мировой юстиции дела упраздненных райсудов не попадают, ст. 3 «Компетенция мирового судьи» Федерального закона от 17.12.1998 № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» (в действующей редакции) ее полномочия определены императивно.

Представляется, что с позиции чистоты понятийного аппарата было бы верно развести понятие «мировой судья» и «мировой суд»: в первом случае речь идет о должностном лице, осуществляющем мировое правосудие, а во втором – об этом должностном лице с соответствующим аппаратом, пусть и незначительным. Как, например, в районном суде, где понятия «районный судья» и «районный суд» не отождествляются. Вообще же, как известно, мировая юстиция в России появилась в ходе судебной реформы 1864 г., но в 1917 г. была упразднена, сегодня действует институт мировой юстиции, образованный в 1988 г.

В декабре 2022 г. в стране действовало 7052 мировых судьи – при штатной численности их – 7733 (причем, что показательно, 89 из них имели ученую степень). И важно – в постановлении Х Всероссийского съезда судей от 01.12.2022 «О развитии судебной системы Российской Федерации» было провозглашено: «необходимо продолжить системное совершенствование института мировой юстиции».

И это с учетом того, что мировая юстиция, по сравнению с федеральной, иногда более приближена к гражданам – и территориально, и по предмету деятельности.

Россия по многим параметрам огромна и разнообразна, и если регионы (и этносы, там проживающие) значительно различаются друг от друга, то и участки мировых судей разных субъектов РФ различаются существенно не в меньшей мере.

При осуществлении правосудия мировая юстиция, в ряде случаев, может лучше, по сравнению с федеральными судами, воспринимать психологическое и иное мировосприятие жителей своего судебного участка, не становясь при этом слепым исполнителем закона. Не всегда судебное решение, вынесенное в полном соответствии с действующим законодательством, и в процессуально-процедурном, и в сущностно-предметном смыслах, будет при всех условиях справедливым.

В дореволюционной мировой юстиции были некоторые базовые положения, представляющие не только познавательный, но и прагматический интерес для сегодняшней мировой юстиции.

Так, в п. 12–18 гл. 1 «Общие правила» разд. 1 «О мировых судьях и их съездах» кн. I «Учреждения судебных установлений. Введение» было закреплено: мировые судьи состоят по уездам и городам. Уезд с находящимися в нем городами составляет мировой округ, а столичные города Санкт-Петербург и Москва могут быть разделяемы каждый на несколько мировых округов, состоящих из двух или более частей города, мировой же округ разделяется на мировые участки, число которых определяется особым расписанием. И в каждом мировом участке находится участковый мировой судья. При этом в мировом округе кроме участковых состоят также почетные мировые судьи. И Собрание как почетных, так и участковых мировых судей каждого мирового округа составляет высшую мировую инстанцию, именуемую Съездом мировых судей, в котором председательствует один из мировых судей по собственному их избранию.

Эти съезды, как предусмотрено ст. 51, «собираются в назначенные сроки для окончательного решения дел, подлежащих мировому разбирательству, а также для рассмотрения, в кассационном порядке, просьб и протестов об отмене окончательных решений мировых судей».

Но вместе с тем не следует думать, что судебной реформой 1864 г. мировая юстиция была провозглашена как полностью автономная. Статья 64 названного выше акта установила: «Непосредственный надзор за мировыми судьями принадлежит мировому съезду их округа. Высший надзор за всеми вообще мировыми судьями, так же как и за их съездами, сосредотачивается в кассационных департаментах Сената и в лице министра юстиции».

В действующем сегодня у нас Федеральном законе о мировых судьях ни о почетных, ни об участковых мировых судьях, как и об их собраниях (съездах) ничего не сказано. Установлено лишь, что деятельность мировых судей осуществляется в пределах судебного района на судебных участках, что общее число мировых судей и количество судебных участков субъекта РФ определяются федеральным законом по законодательной инициативе соответствующего субъекта РФ, согласованной с Верховным Судом РФ, или по инициативе Верховного Суда РФ, согласованной с соответствующим субъектом РФ. При этом судебные участки и должности мировых судей создаются и упраздняются законами субъектов РФ.

Дела каждой юрисдикции – по всей вертикали вида этой юрисдикции – должны рассматривать судьи-профессионалы, специализирующиеся именно в делах данной юрисдикции, чтобы их нельзя было «перебросить» с самыми благими целями (например, при острой производственной необходимости) на рассмотрение дел иной юрисдикции, в которых они не являются специалистами высокого уровня профессионализма, а также чтобы окончательное, финальное решение по конкретному судебному делу (в порядке надзора), как и постановление по обобщению судебной практики по конкретной категории дел с соответствующими рекомендациями, принимали судьи – специалисты именно в этой юрисдикции.

Если говорить о деятельности юрисдикций при наличии структурированной судебной системы и кодифицированном процессуальном законодательстве, то можно ожидать и справедливое правосудие.

Самостоятельная судебная система должна: обладать собственными, входящими в ее состав судебными органами, структурированными в два и более уровня; замыкаться в каждой системе на свою проверочную инстанцию; иметь собственных специализирующихся на этом виде судопроизводства судей; и руководствоваться собственной кодифицированной судебно-процессуальной основой своей деятельности.

Следует модернизировать и мировую юстицию.

Можно полностью согласиться с высказанным в современной юридической литературе мнением: мировая юстиция создавалась в России в 1864 г. для рассмотрения незначительных уголовных и гражданских дел, но основной целью было приблизить осуществление правосудия к населению, решить спор соглашением сторон или, как бы сейчас сказали, с использованием примирительных процедур. В то же время ставилась задача максимально устранить какую-либо зависимость мировых судей от местной власти[134].

Таким образом, в настоящее время именно надлежащее обеспечение и выполнение компетенций мировой юстиции (организационных, институциональных и др.) позволяет эффективно обеспечивать правовые, социальные, экономические и иные гарантии восстановления порушенной справедливости в ситуации малых их объемов.

Важно принять во внимание то обстоятельство, что справедливый судебный акт должен быть не только справедливым объективно (что, в идеале, можно посчитать, когда он соответствует закону), но и выглядеть справедливым, в том числе в глазах жителей судебного участка мирового судьи.

Возможные недостатки мировой юстиции в России – объективного, от нее не зависящего, свойства находятся не только в поле зрения юридической науки, не только в повестке дня федерального законодателя (чему свидетельство – многочисленные изменения и дополнения в Федеральный закон о мировых судьях), но и у высшего федерального органа судейского сообщества. Еще в финальном постановлении VIII Всероссийского съезда судей от 19.12.2012 было отмечено: «В субъектах РФ установлены различные нормативы кадрового и материально-технического обеспечения мировых судей; по-разному решаются вопросы охраны судебных участков, обучения и повышения квалификации мировых судей, оплаты командировочных расходов и т. д. По-прежнему остаются не решенными проблемы размещения судебных участков мировых судей, обеспечения их оргтехникой и мебелью. Зачастую мировые судьи осуществляют правосудие в помещениях районных судов, что противоречит цели создания мировой юстиции. Однако решение VII Всероссийского съезда судей о передаче функции по организационному обеспечению деятельности мировых судей на федеральный уровень осталось нереализованным».

Это решение реализовано не в полной мере, что с очевидностью вытекает из постановления Х Всероссийского съезда судей от 01.12.2022 «О развитии судебной системы Российской Федерации», в котором с одобрением названа законодательная инициатива Верховного Суда РФ по вопросам взаимодействия органов власти субъектов РФ с советами судей субъектов РФ по установлению структуры и штатного расписания аппарата мирового судьи, а также расширение компетенции Судебного департамента при Верховном Суде РФ по созданию условий для включения мировых судей в полной мере в единое информационное пространство судебной системы РФ. И это создаст базу для дальнейшего совершенствования законодательного закрепления механизма такого взаимодействия органов власти субъектов РФ и советов судей, а также установление в федеральных законах нормативов финансирования деятельности мировых судей.

Нужно учесть, что п. 4 ст. 4 Федерального закона от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (в редакции Федерального конституционного закона от 08.12.2020 № 7-ФКЗ) гласит: «Мировые судьи являются судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации». Это означает: а) мировая юстиция по-прежнему не федеральная, а субъектов РФ; б) при этом она относится к судам общей юрисдикции, в силу чего рассмотрение экономических споров не входит в ее полномочия.

Сегодня законом установлено: экономические споры у нас разрешают арбитражные суды. Но самое низовое звено арбитражной судебной системы – как системы, предназначенной именно для разрешения экономических споров, дислоцируется в столицах субъектов РФ, и редко где есть территориальные подразделения этих судов, которые все равно при этом остаются звеном субъекта РФ, не ниже. Если поглядеть на географическую, с административным делением, карту России, то сразу бросится в глаза – добрая половина территории России, весь ее северо-восток, это малонаселенная территория, где от большинства мелких населенных пунктов до места дислокации арбитражных судов своего субъекта РФ – сотни и сотни километров. И это – по карте. В действительности – из-за практического бездорожья, намного дальше.

Можно, конечно, сказать: территориальная отдаленность участников процесса от существующих органов судебной власти не является непреодолимым препятствием для доступа к экономическому правосудию – вследствие научно-технического прогресса.

Очевидно, что заседания в арбитражных судах по видео-конференц-связи возможно проводить там, где интернет-технологии хорошо отлажены. А там, где они отлажены неважно, где интернет-связь дает сбой или ее нет совсем, там уповать на 100 %-ный доступ к правосудию заведомо преждевременно. А уж в ситуациях, когда у участников процесса (хоть у одного) недостаточно компьютерной грамотности либо вообще нет компьютера – тем более. К тому же в немалом числе малонаселенных пунктах северо-восточной части России нет не только интернет-связи, но нет и электричества. А ведь и там предпринимательская деятельность есть, и там возникают экономические споры.

Нет сомнений в том, что для мировой юстиции не нужно создавать единый процессуальный кодекс. Однако в действующие УПК РФ, ГПК РФ, АПК РФ, КоАП РФ и КАС РФ можно внести указания, согласно которым, к примеру, такие-то положения на мировую юстицию не распространяются, такие-то положения мировая юстиция применяет, если сочтет целесообразным. Уже сейчас, в силу положений ч. 3 ст. 193 ГПК РФ (в редакции Федерального закона от 04.03.2013 № 20-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации») мировой судья может не составлять мотивированное решение суда по рассмотренному делу (за исключением некоторых случаев), что само по себе уменьшает нагрузку на мировых судей, но при этом, однако, в целом является весьма неоднозначным решением.

Каковой структурно может стать мировая юстиция в России в системно-модернизированном смысле?

Нижнее, базовое звено, оно же – первая инстанция в судопроизводстве мировой юстиции, это мировой судья на своем судебном участке, со своим аппаратом, избранный населением своего участка, ибо легислатура избранного всегда на порядок крепче легислатуры назначенного, и здесь для мирового судьи фундаментальным будет понимание: миром избран, миру служу. Но избрание мирового судьи обязательно должно производиться по особым избирательным технологиям без участия как самих кандидатов на должности мировых судей, так и без участия партий, местных и региональных властей и коммерческих структур. Здесь избирательная кампания и сами выборы на конкурсной основе (с сохранением всех установленных требований к претенденту на должность российского судьи) должны быть организованы непосредственно ЦИК и его органами на местах.

Вторым звеном, а также и апелляционной инстанцией судопроизводства мировых судей, может стать Апелляционная палата мировой юстиции такого-то района такого-то субъекта РФ. Здесь апелляционную палату будут составлять все мировые судьи района, а если их меньше пяти, то нужно будет создавать межрайонную палату. Весь штат палаты будет состоять из одного технического работника, который все поступившие в течение недели жалобы будет регистрировать, и их будет раз в неделю рассматривать отобранная специальной компьютерной программой тройка мировых судей. Сама же апелляционная палата станет также серьезным органом судейского самоуправления, решающим в том числе организационные вопросы – об отпусках мировых судей, повышении их квалификации, может быть – о присвоении квалификационных классов и др., и принимать по ним соответствующие распорядительные акты.

Третьим звеном мировой юстиции, также кассационной инстанцией судопроизводства мировых судей, может стать Кассационная палата мировой юстиции субъекта РФ, которую будут составлять все мировые судьи этого субъекта РФ. Но поскольку кассация сможет работать в основном «по праву», а не «по факту», в состав «троек» специальная компьютерная программа будет отбирать мировых судей с более высокой квалификацией – с большим судейским стажем, более высоким квалификационным судейским классом, имеющих ученые степени и пр. Кассационная палата мировой юстиции так же будет еще более значимым органом судейского самоуправления, а ее представители будут входить в состав всех органов судейского сообщества данного субъекта РФ.

А на федеральном уровне координирующую, организационную и некоторые иные, но не судопроизводственные, функции для мировой юстиции будет выполнять специальная секция мировых судей Совета судей РФ. Ряд организационных вопросов, которые решались федеральной юстицией либо органами иных ветвей государственной власти, будут решаться самой мировой юстицией (т. е. можно говорить и об их передаче органам судейского сообщества): вопросы уровня субъекта РФ – конференцией мировых судей соответствующего субъекта РФ. При такой организации дел принципиально важно, чтобы «постоянного руководителя» не было, даже из числа мировых судей. Многие вопросы изначально должны быть отражены в соответствующих регламентирующих документах, принимаемых на конференциях, например: условия и порядок замещения одним мировым судьей другого на период временного отсутствия последнего, механизм проверки жалоб и заявлений на мировых судей в рамках дисциплинарного производства и пр.

Представляется целесообразным первый этап названной модернизации провести в экспериментальном режиме – в четырех-пяти субъектах РФ.

§ 3. Особенности осуществления правосудия в регионах России

Изложенный выше перечень проблем – не мелких и не частных – механизма мировой юстиции можно продолжить. И устранять их можно по-разному. Проистекать это устранение может лишь в двух векторах.

Постепенным (как и с 1998 г. по настоящее время) превращением мировой юстиции в юстицию федеральную в качестве самого низового звена федеральной юстиции, а на финише – и по форме, т. е. с изменением уже и названия; либо существенным преобразованием ее в подлинно мировую юстицию во всех трех составляющих ее организационно-правового механизма, посредством полного ее отделения от юстиции федеральной, словом – возвратом к изначальным ее истокам, провозглашенным и реально осуществленным судебной реформой 1864 г.

Есть основание полагать, что приближение правосудия к населению посредством мировой юстиции недостаточно.

По данным переписи 2020–2021 гг. в России было зарегистрировано 153 157 сельских населенных пунктов (сел, деревень, станиц, аулов и хуторов, при этом в почти 35 тыс. Населенных пунктах живет до 10 человек), но 24 751 из них не имели постоянного населения, т. е. официально считались заброшенными, и за 10 лет (с 2010 по 2020 г.) поселений – призраков стало на 6336 больше.

Одним из путей решения этой проблемы может стать усовершенствование структуры судебной системы путем создания института органов с судебными полномочиями уровня звенности ниже мировой юстиции, максимально приближенных к редкому в тех местностях сельскому населению. Чем будет реально обеспечено требование ч. 1 ст. 46 Конституции РФ, провозгласившей: «Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод».

Но эти судебные органы должны не быть обычными судами – не мировыми, не тем более федеральными. Они должны осуществлять правосудие на несколько отличной основе, благо – примеров чему в нашем прошлом достаточно.

В истории нашей страны, в особенности – в дореволюционной России, правосудие осуществляли судебные органы и иные структуры с судебными полномочиями самого различного толка. В том числе – в плане приближения их к населению.

В дореволюционной России можно встретить немало судебных органов, рассматривавших «малые дела», территориально дислоцировавшихся близко к населению.