Актуальные проблемы Европы №1 / 2017

Политические конфликты в условиях взаимозависимости: новые формы внешней политики в XXI веке

Аннотация. В условиях высокой степени взаимозависимости, ставшей результатом глобализации в торговой, финансовой и транспортной областях, государства рассматривают ее как фактор национальной безопасности и рычаг внешней политики. Политическая борьба между крупными государствами и торговыми блоками в XXI в. все больше опирается на использование собственных торговых, финансовых, нормативных и инфраструктурных преимуществ над другими странами. Политика национальной безопасности предполагает сокращение собственной зависимости от стран-соперников. При этом интересы экономической выгоды все чаще приносятся в жертву государственным интересам национальной безопасности.

Abstract. In the situation of high interdependence, resulting from globalization in trade, finance and transportation, states are increasingly considering interdependence as a national security issue and as a tool of foreign policy. Political struggle between the great powers in the XXI century relies on the use of own trade, financial normative and infrastructural advantages over other countries. National security policy today involves the strategy aimed at decreasing own vulnerability from rival countries. Economic benefits are sacrificed for the gains in national security.

Ключевые слова: глобализация, внешняя политика, международная торговля, национальная безопасность, финансы.

Keywords: globalization, foreign policy, international trade, national security, finance.

В первое десятилетие нового века в международной жизни сложилась уникальная и опасная ситуация.

С одной стороны, противоречия между крупными державами и региональными блоками не только не исчезли, но и, наоборот, усилились. Прогноз о том, что в отсутствие идеологических противоречий общий экономический интерес участия в глобальной экономике приведет к гармонизации отношений между великими державами, оказался неисполнимым. Интенсифицировались старые геополитические споры по поводу распределения власти в мировой и региональных системах. К ним добавились новые противоречия идеологического и геоэкономического плана. Основные конфликты (борьба) сегодня разворачиваются по линиям США+ ЕС – Россия и США – Китай, хотя это далеко не единственные сферы напряжения. В центре конфликтов находятся как важнейшие международные вопросы, среди них вопросы суверенитета и права на самоопределение, права стран на обеспечение своей безопасности, роли ООН и международного права, а также мировой политической архитектуры, так и экономические – вопросы мировой валютной и финансовой систем, торговли, инвестиций, регулирования международных финансовых рынков и трансфера технологий.

С другой стороны, традиционный способ разрешения таких противоречий и нахождения нового баланса сил и конфигурации мировой системы, которым всегда являлась большая война, в данном случае глобальная, сегодня малоприменим. Основным препятствием к войне сегодня является наличие ядерного оружия, хотя существуют и другие препятствия на военном пути решения международных проблем.

Сегодня, в ситуации обострения отношений между Россией и Западом, а также между Китаем и Западом (включая Японию), в мире создалась, по сути, предвоенная ситуация. Однако война, судя по всему, не начнется, и стороны в споре (спорах) будут пытаться реализовать свои цели не военными, но другими достаточно эффективными методами. Каждая из сторон будет пытаться использовать свои относительные преимущества и делать акцент на тех сферах взаимоотношения, где она сильнее, а соперник – слабее.

Основой этих методов сегодня является использование асимметрий во взаимозависимости различных стран, региональных блоков и секторов мировой экономики. Основными формами воздействия становятся санкции, ограничения на пользование рынками и передачу технологий, строительство экономических блоков, инвестиции и вывод инвестиций, другие политические манипуляции с экономическими отношениями между странами. Все в большей степени великие державы начинают выстраивать свою внешнеэкономическую политику не в интересах рынка.

Не стоит полагать, что использование асимметрий во взаимозависимости, собственной экономической, финансовой или институциональной мощи в качестве инструментов внешней политики является совершенно новым явлением и не нашло своего отражения в литературе. Торгово-экономические санкции, например, с разной степенью эффективности используются в мировой политике уже почти 200 лет, в последние 20 лет мир все чаще становится свидетелем использования финансовой мощи, различного рода финансовых и инвестиционных ограничений, зарубежной помощи в политических целях.

Соответственно, на сегодняшний день существует довольно значительный слой литературы, посвященный одному из известнейших экономических инструментов внешней политики – экономическим санкциям. Здесь прежде всего следует отметить основополагающие работы М. Дауди и М. Даджани [Daoudi, Dajani, 1983], Дж. Хелмса [Helms, 1999], Г. Хафбауера и других [Economic sanctions.., 2007]. Появились актуальные работы, посвященные санкциям ЕС против России [Oxenstierna, Olsson, 2015]. Есть несколько интересных работ, посвященных использованию финансовых санкций и глобального доминирования Соединенных Штатов в глобальной финансовой инфраструктуре в политических целях [Golub, 2010; Kagan, 2012]. Опубликовано также несколько синтетических работ, объединяющих анализ использования нескольких разнообразных экономических инструментов в интересах внешней политики [Baldwin, 1985; Power and the purse.., 2000; Невоенные рычаги.., 2012]. Наконец, в 2016 г. появилась интереснейшая работа, поставившая перед собой задачу анализа использования асимметрий во взаимозависимости в современной глобальной политике [Connectivity wars.., 2016].

Научной теорией среднего уровня, обосновывающей использование взаимозависимости как инструмента политики и как фактора национальной безопасности, следует признать теорию секьюритизации, разработанную Копенгагенской школой международных отношений. В основе так называемой теории секьюритизации Копенгагенской школы лежит утверждение об узости традиционного понимания безопасности, сфокусированного преимущественно на вопросах, касающихся безопасности в военной сфере. Основные положения данной теории были изложены Б. Бузаном и О. Вейвером [Buzan, Wæver, Wilde, 1998].

Одним из основных подходов этой ставшей очень популярной теории является расширение традиционного понимания сферы безопасности с исключительно военных вопросов на другие аспекты взаимоотношений, такие как торговля, энергетика и инфраструктура. Авторы теории предлагают рассматривать в качестве сфер безопасности, в дополнение к военной, также экономическую, экологическую, политическую и социальную сферы, т.е. поднимают вопрос о том, что зависимость от других государств в этих сферах может представлять собой угрозу национальной безопасности. Упрощенно концепция секьюритизации может быть описана на примере ситуации, когда национальная экономика и даже жизнедеятельность страны критически зависят от импорта. В этом случае поставщики данной продукции могут использовать свои поставки как рычаг для получения политических преимуществ.

Критики теории секьюритизации справедливо указывают на тот факт, что в прошлом весьма высокий уровень торгово-экономической связанности Германии и Франции, например, никогда не мешал им воевать. Этот аргумент следует признать, но сегодня мир оказался в новой стратегической ситуации, когда уровень взаимозависимости в некоторых областях (финансы, технологии, инфраструктура) беспрецедентно велик, а цена военных действий запредельно высока во всех смыслах. Сегодняшний день мировой политики во многом отличается от прошлых лет уровнем взаимозависимости между странами. Это взаимодействие вышло на качественно новый уровень, и если в прошлом взаимозависимость могла создавать в политике определенные неудобства или, наоборот, несколько усиливать переговорные позиции по тому или иному вопросу, то сегодня проблемы взаимозависимости могут становиться вопросами жизни и смерти для целых государств.

Одной из основных характеристик современного мира является рост комплексной взаимозависимости между государствами, которая определяется тремя особенностями: 1) возникновением множества разноуровневых каналов коммуникаций между экономиками, обществами, правительствами и политическими сообществами разных стран; 2) исчезновением соподчиненности разных вопросов – по своему влиянию на отношения между странами маловажные (в традиционном понимании) вопросы могут перевешивать те вопросы, которые в традиционной повестке дня считались центральными (вопросы военной безопасности, например); 3) возникновением ограничений на применение военной силы.

Сам по себе рост взаимозависимости между государствами не является новостью [Keohane, Nye, 1987], но особенностью настоящего момента является то, что эта взаимозависимость в большинстве случае асимметрична. Другими словами, в определенной сфере, в некоем вопросе страна А больше зависит от страны Б, чем наоборот. В ином вопросе асимметрия взаимозависимости может быть обратной. То есть страна А может зависеть от страны Б в области поставок электроэнергии, а страна Б может зависеть от страны А в области коммерческого кредитования. Соответственно, у каждой из сторон возникает соблазн и возможность использовать эту асимметрию взаимозависимости в политических целях. Государства обратили внимание на эту сторону международных отношений и стали энергично использовать ее в своей внешнеполитической практике.

Первым, наиболее старым инструментом использования своих торгово-экономических преимуществ стали торгово-экономические санкции, которые, хотя и используются во внешнеполитическом инструментарии более 200 лет, все же применяются массово и системно с 1960-х годов XX в. В начале 2000-х годов США стали использовать различного рода ограничения в допуске компаний из «плохих» стран на собственный финансовый рынок в качестве политического инструмента. Кризис 2007–2008 гг. дал начало массовой политике ограничений на стратегические инвестиции из-за рубежа (из «плохих» стран) в собственную экономику, эту политику стали проводить не только Соединенные Штаты и ЕС, но и другие государства, среди которых Россия и Австралия. 2010-е годы отметили начало использования «умных санкций», включающих блокировку финансовых трансакций, проводимых в интересах стран-противников. Примерно в это же время КНР выступила с несколькими крупными инфраструктурными и институциональными инициативами, имеющими серьезный политический подтекст. В качестве примера «оборонительной» политики в ответ на угрозы такой природы можно привести политику ипортозамещения, инициированную Россией в условиях санкций, объявленных против нее.

На идеологически-понятийном уровне во внешнеполитической дискуссии присутствуют два основных подхода. Они по-разному описывают мир, по-разному трактуют движущие силы развития и устройство международного порядка.

Либерализм делает акцент на международном сотрудничестве, возникающем в результате международной торговли и финансово-экономических связей, на абсолютных выигрышах от международной кооперации. Другими словами, для этого подхода не важно, как много на данной сделке (процессе) зарабатывает наш международный «партнер». Главное – то, что нам самим что-то досталось и в результате международного сотрудничества у нас прибавилось неких благ (как правило, экономических). Именно либеральный подход и являлся идеологической основой «глобализации по-американски», развернувшейся в 1980–2000-х годах. Ее нормативно-идеологическую сторону можно охарактеризовать следующим образом: 1) страны участвуют в глобализации потому, что это выгодно, и международное сотрудничество (интеграция в мировую экономику) обязательно принесет каждой стране (ее населению) выгоду в форме повышения благосостояния; 2) Соединенные Штаты и Запад в целом получат относительно большую выгоду, что, во-первых, не важно, во-вторых, справедливо, потому что именно они создали и поддерживают такую систему сотрудничества.

Процесс «глобализации по-американски» начал тормозиться в 1990-х годах, так как все больше стран-участниц стали приходить к выводу, что их не устраивает место в мировой экономике и мировой политике, которое им отводится. Национальные государства со своими традиционными интересами в области национальной безопасности и политической автономии никуда не исчезли. Государства же по своей природе рассматривают систему взаимоотношений между собой не с точки зрения либерализма, а с точки зрения конкуренции и собственных национальных интересов.

Национализм же ставит на первый план интересы своего государства и рассматривает систему международных взаимодействий, в частности торговлю и инвестиции, не столько с точки зрения экономической выгоды, сколько с точки зрения баланса сил. Если в результате некой торговой политики (торгового соглашения) страна А заработает меньше, чем ее партнер и соперник страна Б, то страна А не примет такого соглашения, причем в основе такого решения будет лежать не жадность, а соображения национальной безопасности. В данной системе координат асимметрия выгод от соглашения приведет к изменению баланса сил между участниками соглашения: страна Б станет богаче и, следовательно, сильнее, чем страна А (богатство легко трансформируется в военную силу, например), а это недопустимо, так как негативно отразится на состоянии национальной безопасности страны А.

В разрезе практической политики подходы экономических националистов имеют гораздо более широкое применение, чем в примере выше. Центральными понятиями такого подхода являются чувствительность и уязвимость. Чувствительностью называется такое состояние национальной экономики, общества и политикума, когда они болезненно реагируют на определенные действия из-за рубежа, как правило, в экономической и информационной сферах. Уязвимостью называется состояние, когда действия из-за рубежа могут создать кризисную ситуацию. Например, международные санкции против Ирака в 1990-е годы более чем на 40% обвалили экономику страны, создали дефицит валюты, в результате чего Ирак не смог в достаточном количестве закупать медикаменты. В отсутствие национального производства лекарств дефицит медикаментов привел к многочисленным (сотни тысяч) смертям.

Соответственно, конкурентная логика подталкивает участников международных отношений к такой политике, которая а) минимизирует чувствительность и уязвимость их внутренней системы (национальной экономики, политической системы, социума) перед внешними факторами и воздействиями и б) максимизирует чувствительность и уязвимость внутренних систем стран-конкурентов перед собственными воздействиями. Задачей становится стать максимально независимым от других и сделать других максимально зависимым от себя.

В этой связи разумной внешней политикой стала считаться политика, ориентированная не только на максимизацию экономической эффективности международных связей, но и на минимизацию собственной уязвимости перед геополитическими конкурентами и максимизацию их уязвимости перед собственными воздействиями.В рамках такой парадигмы, парадигмы национальной безопасности, разумная политика будет препятствовать кредитованию собственной экономики со стороны геополитических конкурентов, несмотря на временные экономические выигрыши, так как конкуренты могут использовать возникающую зависимость в собственных политических интересах. И наоборот, правильно будет выстраивать систему экспорта собственных энергоносителей, например, или транспортную сеть таким образом, чтобы геополитический конкурент попал в зависимость от нее и чтобы эту зависимость можно было использовать в собственных геополитических целях. Важно обнаружить слабость конкурента и получить контроль над этой слабостью.