Государственно-правовые основы ускоренного развития Дальнего Востока России

Ответственный редактор заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Ю.А. Тихомиров

Одобрено на заседании секции «Публичное право» Ученого совета Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Рецензенты:

В.Н. Южаков – директор Центра технологий государственного управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (РАНХиГС), д-р филос. наук, профессор;

И.А. Хаванова – заведующий отделом зарубежного конституционного, административного, уголовного законодательства и международного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, д-р юрид. наук

Отв. за организацию подготовки материалов для монографии: канд. юрид. наук Н.М. Бевеликова

© Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2018

Approved at the meeting of the section “Public law” of Scientific Council of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation

Reviewers:

V.N. Yuzhakov – the Director of the Center of public administration technologies of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA), Doctor of Philosophy, Professor;

I.A. Khavanova – head of the Department of foreign constitutional, administrative, criminal legislation and international law Of the Institute of legislation and comparative law under the Government of the Russian Federation, doctor of law

Responsible for organization of preparation of materials for a monograph – N.M. Bevelikova, PhD

© The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, 2018

Коллектив авторов

Хабриева Т.Я., академик Российской академии наук, действительный член Международной академии сравнительного права, д-р юрид. наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заслуженный юрист Республики Татарстан, заместитель президента Российской академии наук, директор ИЗиСП, член Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии Совета Европы) – К читателю;

Андриченко Л.В., д-р юрид. наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заведующий центром публично-правовых исследований ИЗиСП – глава 1 раздела I;

Баранчикова М.М., младший научный сотрудник отдела восточноазиатских правовых исследований ИЗиСП – глава 17 раздела II;

Беликова К.М., д-р юрид. наук, профессор кафедры гражданского права и процесса и международного частного права Российского университета дружбы народов, доцент – глава 18 раздела II;

Белялова А.М., и.о. заведующего отделом международного сотрудничества ИЗиСП – глава 15 раздел II (в соавторстве с Р.А. Курбановым, О.В. Шведковой);

Васильева Л.Н., канд. юрид. наук, ведущий научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП – глава 11 раздела I;

Доронина Н.Г., д-р юрид. наук, профессор, главный научный сотрудник отдела экономико-правовых проблем государственного и муниципального управления ИЗиСП – глава 12 раздела II (в соавторстве с Н.Г. Семилютиной);

Журавлева О.О., канд. юрид. наук, ведущий научный сотрудник отдела финансового, налогового и бюджетного законодательства ИЗиСП – глава 6 раздела I;

Кайфэй Оу, аспирант Совместного инновационного Центра территориального суверенитета и морских прав и интересов (Китайский институт пограничных и морских исследований Уханьского университета) – глава 13 раздела II;

Кузнецов В.И., канд. юрид. наук, старший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП – глава 2 раздела I;

Курбанов Р.А., д-р юрид. наук, профессор, заведующий кафедрой гражданско-правовых дисциплин (РЭУ им. Г.В. Плеханова) – глава 15 раздела II (в соавторстве с О.В. Шведковой, А.М. Беляловой);

Лукьянова В.Ю., канд. филос. наук, заведующий отделом правового анализа и прогнозирования ИЗиСП – глава 5 раздела I;

Минина Е.Л., канд. юрид. наук, ведущий научный сотрудник отдела природоресурсного законодательства ИЗиСП – глава 8 раздела I;

Моцная О.В., канд. юрид. наук, старший научный сотрудник отдела законодательства о труде и социальном обеспечении ИЗиСП – глава 9 раздела I (в соавторстве с Л.В. Серегиной);

Нанба С.Б., канд. юрид. наук, старший научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП – глава 4 раздела I;

Островский А.В., д-р экон. наук, профессор, заместитель директора Института Дальнего Востока РАН (ИДВ РАН) – глава 14 раздела II;

Пуляева Е.В., канд. юрид. наук, старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин ИЗиСП – глава 10 раздела I (в соавторстве с Н.В. Путило);

Путило Н.В., канд. юрид. наук, заведующий отделом социального законодательства ИЗиСП – глава 10 раздела I (в соавторстве с Е.В. Пуляевой);

Селезнев В.А., канд. экон. наук, старший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП – глава 3 раздела I;

Семилютина Н.Г., д-р юрид. наук, заведующий отделом гражданского законодательства зарубежных государств ИЗиСП – глава 12 раздела II (в соавторстве с Н.Г. Дорониной);

Серегина Л.В., – канд. юрид. наук, ведущий научный сотрудник отдела законодательства о труде и социальном обеспечении ИЗиСП – глава 9 раздела I (в соавторстве с О.В. Моцной);

Тихомиров Ю.А. (отв. ред.), д-р юрид. наук, профессор, заместитель заведующего центром публично-правовых исследований ИЗиСП, заслуженный деятель науки Российской Федерации – предисловие, глава 7 раздела I, заключение;

Шведкова О.В., канд. юрид. наук, советник Департамента финансов и бюджетной политики Постоянного Комитета Союзного государства – глава 15 раздела II (в соавторстве с Р.А. Курбановым, А.М. Беляловой);

Шульга С.В., канд. юрид. наук, ведущий научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП – глава 16 раздела II.

Authors

Khabrieva T.Y., Academician of the Russian Academy of Sciences, Titular Member of the International Academy of Comparative Law, Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation, Honored Lawyer of the Republic of Tatarstan, Deputy President of the Russian Academy of Sciences, Director of the ILCL, Member of the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission of the Council of Europe) – To the readers;

Andritchenko L.V., LLD, professor, deserved jurist of the Russian Federation, the Head of the Public law legal research centre of the ILCL–Chapter 1 section I;

Baranchikova М.М., of the ILCL – Junior Researcher, East Asian Legal Studies Division – Chapter 17 section II;

Belikova K.M., Professor of the Chair of Civil Law and Process and International Private Law, Peoples' Friendship University of Russia, Associate Professor – Chapter 18 section II;

Belyalova A.M., Acting Head of the ILCL International cooperation department – Chapter 15 section II (in co-authorship with R.A. Kurbanov, O.V. Shvedkova);

Vasilyeva L.N., PhD, the leading scientist of the Constitutional law department of the ILCL–Chapter 11 section I;

Doronina N.G., Chief Researcher of the Department of Economic and Legal Problems of State and Municipal Management of the ILCL, Doctor of Juridical Science, Professor – Chapter 12 section II (in co-authorship with N.G. Semilyutina);

Zhuravleva O.О., PhD, Leading Researcher, Financial, Tax and Budget Legislation Department of the ILCL–Chapter 6 section I;

Kaifei Ou, graduate student of the Joint Innovation Center for Territorial Sovereignty and Maritime Rights and Interests of the China Institute of Border and Marine Studies, Wuhan University (PRC) – Chapter 13, Section II;

Kuznetsov V.I., PhD, the bachelor of legal science (hereinafter – PhD), the senior scientist of the Administrative legislation and procedure department of the ILCL–Chapter 2 section I;

Kurbanov R.A., Head of the Department of Civil Law Disciplines of the Russian Economic University named after GV. Plekhanov, Doctor of Juridical Science, Professor – Chapter 15, Section II (in co-authorship with O.V. Shvedkova, A.M. Belyalova);

Lukjanova V.Yu., PhD, the Head of the Legal analysis and forecasting department of the ILCL–Chapter 5 section I;

Minina E.L., PhD, the leading scientist of the Natural resources legislation department of the ILCL–Chapter 8 section I;

Motsnaya O.V., PhD, the senior scientist of the Labour law and social welfare provision support legislation department of the ILCL–Chapter 9 section I (in co-authorship with L.V. Seregina);

Nanba S.B., PhD, the senior scientist of the Constitutional law department of the of the ILCL–Chapter 4 section I;

Ostrovsky A.V., Deputy Director of the Institute of Far Eastern Studies of the Russian Academy of Sciences, Doctor of Economics, Professor – Chapter 14 Section II;

Pulyajeva E.V., PhD, of the ILCL–Chapter 10 section I (in co-authorship with N.V. Putilo);

Putilo N.V., PhD, the Head of the Social legislation department of the ILCL–Chapter 10 section I (in co-authorship with H.V. Pulyajeva);

Seleznev V.A., PhD, the senior scientist of the Administrative legislation and procedure department of the ILCL–Chapter 3 section I;

Semilyutina N.G., Head of the Department of Civil Legislation of Foreign States of the ILCL, Doctor of Juridical Sciences (in co-authorship with N.G. Doronina) – Chapter 12, Section II;

Seregina L.V., PhD, the leading scientist of the Labour law and social welfare provision support legislation department of the ILCL–Chapter 9 section I (in co-authorship with O.V. Motsnaya);

Tikhomirov Yu.A. (chief editor), LLD, professor, the Vice-Head of the Public law legal research centre of the ILCL, deserved personality of the Russian Federation science – Preface, Chapter 7 section I, Conclusion;

Shvedkova O.V., PhD, Advisor to the Department of Finance and Budget Policy of the Permanent Committee of the Union State, Candidate of Juridical Sciences – Chapter 15 of Section II (in co-authorship with R.A. Kurbanov, A.M. Belyalova);

Shulga S.V., PhD, the leading scientist of the Constitutional law department of the ILCL–Chapter 16 section II.

К читателю

Т.Я. Хабриева, академик Российской академии наук, действительный член Международной академии сравнительного права, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заслуженный юрист Республики Татарстан, заместитель президента Российской академии наук, директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, член Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии Совета Европы)

Укрепление потенциала российского Дальнего Востока – задача национального масштаба, решение которой определяет азиатский интеграционный вектор и долгосрочный внешнеполитический курс для нашей страны. Это связано с тем, что Азиатско-Тихоокеанский регион (АТР) – наиболее динамичный сегмент мировой экономики, торговли и инвестиций. Даже самые консервативные прогнозы развития региона свидетельствуют об укреплении лидирующих позиций АТР на мировой экономической карте, о его роли как центра не только производства, но и потребления, выводящего за собой на траекторию устойчивого роста всю мировую экономику.

В настоящее время Россия должна отвечать на вызовы, связанные с устранением барьеров для увеличения объемов торговли и инвестиций на Дальнем Востоке, заботясь об основанном на инновациях собственном прогрессе. Приоритеты Российской Федерации при этом составляют экономическая интеграция, продовольственная безопасность, надежные транспортно-логистические цепочки, сотрудничество в научной сфере. Поиск адекватных правовых средств для решения этих задач, а также для реализации геополитических и экономических интересов России, – важные направления юридической науки.

Эффективное правовое регулирование на пространстве АТР открывает для нашей страны новые возможности сотрудничества с партнерами, в основе которого сочетание китайской инициативы «Один пояс – Один путь» и современных процессов на пространстве ЕАЭС, предполагающие не только новые горизонты интеграции, но и движение к «бесшовной» экономике в мировом масштабе.

Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (далее – Институт) последовательно проводит научно-правовые исследования в области интеграционных процессов, в том числе в восточноазиатском регионе[1], длительное время занимается вопросами оптимизации государственного управления, которая должна способствовать развитию субъектов Российской Федерации и укреплению территориальной целостности государства[2], изучает особенности социально-экономического развития территорий[3], сложившиеся в границах единой государственности. Примечательно, что именно Институт еще в начале 2000-х гг. разрабатывал идею и готовил обоснование необходимости образования самостоятельного Министерства Российской Федерации по развитию Дальнего Востока.

Следует отметить, что в 2012 г. была сформулирована концепция правового развития российского Дальнего Востока[4], предполагающая единство системы государственного управления, обеспечение верховенства Конституции РФ и федерального законодательства и вместе с тем учитывающая особенности региона, полноценное использование нормотворческого ресурса субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В этой концепции выявлялись преимущества Дальнего Востока как связующего звена АТЭС с другими интеграционными объединениями с участием России, что в перспективе должно способствовать созданию одной из крупнейших интегрированных зон свободной торговли современного мира.

Со времени подготовки указанной концепции произошло немало значимых политических событий, которые только подтверждают правильность заложенных в ней доктринальных разработок. Неслучайно развитие Дальнего Востока обозначено Президентом Российской Федерации как приоритет на весь XXI век.

Научная работа в этой области продолжается, она направлена на формирование законодательной основы ускоренного комплексного развития Дальнего Востока, правовых механизмов обеспечения рационального использования его ресурсного потенциала и улучшения качества жизни населения, реализации интересов бизнес-сообщества, подкрепленных реальным экономическим и правовым содержанием; на плодотворное и активное взаимодействие с экономиками стран АТР по всем отраслевым направлениям. Задача гармонизации законодательства Российской Федерации и международных договоров, заключенных в рамках интеграционных объединений, которая ставилась еще при подготовке концепции 2012 г., также требует новых исследований, включая сферу международно-правового сотрудничества, и в этом отношении книга будет полезна как ученым, так и практикам.

Очевидное значение Дальнего Востока в функционировании мировой торговой системы с учетом различной динамики отношений стран АТР, которая формирует глобальную картину многополярного мира и нацелена на активную поддержку политической консолидации и экономической либерализации, а также сложности в достижении социально-экономических показателей, заложенных в Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года, стали импульсом к написанию настоящей монографии. В ней сконцентрированы научно-правовые исследования Института в областях государственного управления, интеграционного взаимодействия и правового обеспечения устойчивого развития государства.

Введение

Ю.А. Тихомиров, зам. заведующего Центром публично-правовых исследований, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор (ИЗиСП)

В сложных и противоречивых условиях развития российской и мировой экономики особое значение приобретает максимальное использование ресурсов страны. Для России громадным ресурсом являются субъекты, расположенные на Дальнем Востоке, которым посвящены государственные программы и международные проекты. Требуется наладить такой механизм управления, который способствовал бы их ускоренному и комплексному социально-экономическому развитию. Пока это не удается осуществить в полной мере, и нужны координированные усилия всех субъектов права.

Основные направления развития страны определены в Указе Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», где сделан акцент на укрепление целостности социально-экономической системы России и интенсивное развитие составляющих ее регионов. Вклад дальневосточных регионов ввиду их уникального георасположения и природных богатств должен быть особенно значительным, что требует эффективных государственно-правовых и экономических механизмов.

Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации последовательно разрабатывает решения проблем теории и практики современного регионализма. Речь идет об устойчивых и подвижных образованиях внутри не только Российской Федерации как сложнообразованного государства, но и национально-международных объединений (таких как Дальний Восток или отдельные Еврорегионы). В развитие этих исследований коллектив авторов подготовил монографию, в которой предпринял попытку системной разработки организационно-правового механизма обеспечения мощного развития российских регионов Дальнего Востока. Рассмотрены национальные и международные регуляторы в данной области, компетенционные аспекты, экономико-правовые средства, способные привести к активизации отраслей реальной экономики и созданию эффективной системы стимулирования трудовой деятельности. Обобщены нормативные и информационно-аналитические материалы, внесены предложения и рекомендации.

Работа состоит из двух разделов, в которых, следуя традициям научных изысканий Института, сгруппированы исследования, касающиеся соответственно внутригосударственного вектора развития законодательства, и международно-правового взаимодействия субъектов Российской Федерации, расположенных в Дальневосточном федеральном округе.

Первый раздел включает анализ осуществления стратегического планирования на территории Дальневосточного федерального округа и выявляет необходимость решения двух базовых задач: это усиление системных подходов к правовому обеспечению стратегического планирования на всех уровнях власти – федеральном, региональном и местном и повышение внимания к содержательной характеристике стратегий как базовых элементов в организации системы управления территорией.

Для реализации задач, поставленных в Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года, первоочередную роль играют вопросы управления, без решения которых невозможно выстроить эффективную систему регулирования общественных отношений.

В связи с этим подробно рассматривается компетенция органов государственной власти субъектов, составляющих Дальневосточный федеральный округ, в частности сквозь призму реализации идеи подъема региона путем формирования разномасштабных территориальных образований, в которых действуют законодательно установленные специальные правовые режимы, обеспечивающие льготные условия для бизнеса.

Особое внимание уделено вопросам управления на так называемых территориях опережающего социально-экономического развития, где ускорение социально-экономического развития, привлечение инвестиций должно стать следствием установления особых правовых режимов осуществления предпринимательской и иной деятельности. Выявляются проблемы правового регулирования, сдерживающие достижение тех результатов, которые планировались при введении такой системы управления.

Далее исследованы вопросы налогового стимулирования предпринимательской деятельности в регионах Дальнего Востока, законодательного регулирования как фактора поддержки промышленности, правовое обеспечение развития сельского хозяйства, правовые средства, направленные на содействие трудовой занятости, а также вопросы социально-культурного развития, т. е. основные направления, составляющие национальную политику Российской Федерации и требующие особого внимания государственных и муниципальных органов.

Более того, решение этих вопросов будет способствовать преодолению тех проблем, которые были обозначены в докладе главы Минвостокразвития России[5] и обусловливают отставание Дальнего Востока по многим позициям от среднероссийских показателей.

Во втором разделе монографии акцент сделан на разработку правового обеспечения ускоренного развития российского Дальнего Востока, в частности в рамках различных интеграционных проектов. Авторы обращаются к малоизученным темам сотрудничества Российской Федерации с КНР, Южной Кореей и Японией, анализируют законодательное обеспечение экономического развития отдельной территории и правовые механизмы сотрудничества дальневосточных субъектов Российской Федерации, которое отличается многообразием форм и продолжает развиваться преимущественно на договорной основе. При этом отмечается, что в современных условиях хозяйствования эта проблема возникает не столько в связи с решением задачи привлечения иностранных инвестиций, сколько благодаря общему социально-экономическому развитию выделенной территории за счет внутренних накопленных ресурсов.

Подчеркивается важное значение выбора способа решения правовых проблем регулирования экономических отношений, структуры хозяйственных связей и создания системы взаимосвязанных гражданско-правовых договоров, направленных на решение конкретной задачи. Работа включает историко-правовой и сравнительно-правовой анализ законодательства в рассматриваемых областях общественных отношений, а также рекомендации с опорой на материалы правоприменительной практики.

Книга рассчитана на работников государственных и муниципальных органов, бизнес-структур, депутатов и может быть полезна для ученых, студентов и аспирантов.

Раздел I. Комплексное развитие российских регионов Дальнего Востока