Государственное регулирование развития предпринимательства: опыт, проблемы, инновации

Третий урок кризиса очевиден в расширении многообразия, диверсификации инструментов антикризисного регулирования.

Так, важным уроком кризиса в банковской сфере стало понимание необходимости расширения инструментов монетарной политики, отход от абсолютизации регулирования преимущественно ставки процента.

Со времен Великой депрессии в финансовом секторе экономики ключевой функцией центральных банков стран с рыночной экономикой являлось воздействие на инфляцию (ее подавление, таргетирование). Важнейшей, если не единственной задачей центральных банков в абсолютном большинстве стран традиционно считалось поддержание инфляции на стабильно низком уровне для обеспечения роста ВВП в условиях усиления «провалов» рынков, а чуть ли не единственным инструментом – изменения ставки процента2. Речь идет о ставке процента по краткосрочным кредитам, на которую Центральный банк влияет, проводя операции на открытом рынке.

В основе этих действий политики лежат постулаты о том, что монетарная политика должна осуществляться через ставку процента и цены активов, а не на основе прямого воздействия на денежные агрегаты. Считалось абсолютно верным то, что ставка процента и цены активов связаны через операции на рынке ценных бумаг. Поэтому достаточно влиять на краткосрочные ставки, все остальные меняются вслед за ними. Речь идет о ставке процента по краткосрочным кредитам, на которую Центральный банк влияет, проводя операции на открытом рынке.

В банковской сфере возросло понимание необходимости расширения инструментов монетарной политики, отход от абсолютизации регулирования преимущественно ставки процента.

Кризис привел к пониманию, что ключевыми для центральных банков становятся, помимо традиционных функций, выполнение целого ряда других задач – регулирование денежной массы и всех денежных агрегатов, регулирование курса национальной валюты, состояния и резервов коммерческих банков и т. п.

Регулирование банковской деятельности в целом и надзор за финансовыми институтами были закреплены за центральными банками и надзорными органами отдельных стран Евросоюза, однако, как показал мировой кризис, эти функции были недостаточны и малоэффективны. Содержание финансового посредничества при абсолютизации процентной ставки сводилось к минимуму, его недооценка привела к серьезным диспропорциям, что, в свою очередь, стало главным аргументом в пользу усиления банковского регулирования и надзора3.

Что касается реального сектора, в воздействии на реальный сектор экономики помимо традиционных задач воздействия на совокупный спрос путем расширения государственного спроса, диверсификация экономических инструментов проявляется в преимущественном воздействии на потребительский спрос, как главный стимулятор выхода из кризиса в краткосрочном периоде.

Урок четвертый – возможность использования двойственной природы кризиса.

Признавая, что экономика развивается циклически, необходимо рассматривать двойственную природу кризиса – как деструктивного процесса разрушения, с одной стороны, и одновременно – как возможность обновления, с другой стороны. В данном случае мы имеем в виду то, что кризис не только создает проблемы (это, безусловно, так), но и открывает возможности провести санацию экономики, выявить ее слабые места, болевые точки, другими словами, исправить те недостатки, которые на траектории бескризисного развития не видны.

Именно вследствие кризиса обычно начинается структурная перестройка экономики, именно в такие периоды активно развиваются инфраструктурные проекты. Это происходит потому, что внешний спрос сокращается, внутренний спрос растет, его необходимо поддерживать, в том числе и за счет определенных усилий со стороны государства, т. е. правительства.

С учетом двойственной природы кризиса, возможность использования в посткризисном периоде на фазе подъема для структурной перестройки экономики потенциала внутреннего спроса для реализации стратегии модернизации экономики может стать следующим важным уроком кризиса.

Наращивание государственной собственности или ее приватизация?

Наконец, на примере многих стран, в том числе и стран-членов Европейского Союза, можно видеть, что в кризисные моменты государство приобретает активы тех или иных проблемных компаний, затем происходят их оздоровление, реструктуризация и последующая приватизация. Именно государство берет на себя роль кризисного управляющего. Других рецептов ни экономическая теория, ни практика рыночного хозяйствования не дают.

Ведь до сих пор важнейшей задачей у многих стран была цель не остановиться посередине, а, оздоровив активы, вернуть их на рынок, не оставляя в государственной собственности.

Как поступят сейчас государства: вернут рынкам утраченное в период кризиса либо оставят за собой? Произойдет ли в современных условиях переоценка ценностей, в том числе теоретических – в первую очередь, неолиберальной экономической теории?

Постановка такого вопроса для экономической теории и практики – что будет в послекризисный период с теми активами, которые сейчас перешли в государственную собственность стран Европы, США, России, на наш взгляд, не предполагает однозначных и традиционных ответов, их ждать не приходится, происходит переоценка ценностей, в том числе, теоретических.

Ведь для покрытия образовавшихся в период кризиса огромных бюджетных дефицитов необходимо реальное финансовое покрытие, да и законы управления государственными долгами выставляют более чем жесткие требования к их регулированию.

На конец 2009 г. практически во всех странах Еврозоны бюджетные дефициты превышали требуемый 3 %-ный рубеж (кроме Германии, Люксембурга и Финляндии), значительно различаясь по странам: от «среднего» уровня превышения вдвое – во Франции, Италии, Бельгии, Нидерландах, Кипре до крайне высоких значений, угрожающих дефолтами уровней в ряде других стран, – 14,4 % в Ирландии, 15,4 % в Греции, 11,1 % в Испании, 9,3 % в Португалии и т. п.4 При этом долговая нагрузка стран, которая напрямую влияет на величину кредитного рейтинга стран, также отличается – свыше 76 % в Португалии, 65 % в Ирландии, 96 % ВВП в Бельгии, 73,4 % ВВП в Германии, 116 % в Италии, 127 % ВВП в Греции. Для снижения бюджетных дефицитов страны прибегают к сокращению госрасходов, повышению налогообложения бизнеса и граждан, программам приватизации активов, перешедших к общественному сектору за период кризиса.

1.3. Оценка эффективности преодоления кризисных явлений в экономике ЕС

Для преодоления последствий финансово-экономических кризисов правительства разных стран прибегают к использованию различных, как правило, весьма дорогостоящих инструментов. Поэтому аналитический обзор действий правительств по преодолению последствий мирового финансово-экономического кризиса с выделением как наиболее удачных, так и неэффективных экономических инструментов денежно-кредитной и бюджетно-налоговой политики, которые использовались для поддержки финансового и реального секторов экономик развитых стран и России, представляется нам весьма актуальным.

Количественный рост участия государства в экономике или его стабильная значительная доля не являются чем-то экстраординарным для современного мира, особенно в условиях кризиса.

Во время кризиса для стимулирования роста производства резко расширяются правительственные заказы частным предприятиям, а также, к примеру, государственное строительство автомобильных дорог.

Кроме того, для регулирования капиталовложений и потребительского спроса и в порядке антициклического налогового регулирования проводится законодательное сокращение налогов в периоды кризисов и их увеличение в периоды подъемов.

Эти методы получили название встроенных стабилизаторов, потому что в рамках экономической системы их действие осуществляется автоматически. Во время спадов налоговые поступления сокращаются, а расходы государства растут. Налоги сокращаются потому, что уменьшаются размеры продаж, а расходы увеличиваются в результате возрастания выплат по безработице, страхованию от банкротств и т. д.

В периоды подъема встроенные стабилизаторы действуют в обратном направлении (налоги растут, трансферты сокращаются). Так, согласно анализу компании «Эрнст энд Янг», проведенному по 24 юрисдикциям Европейского Союза, практически все страны ЕС прибегли к тем или иным мерам налогового стимулирования, невзирая на разные подходы к преодолению кризиса.

В некоторых странах для обеспечения максимально эффективного движения денежных потоков за счет возможности ускоренного списания расходов на капиталовложения были внедрены программы по ускоренной амортизации.

Также развитые страны снижают ставки налога на прибыль предприятий с целью сохранения национальными компаниями конкурентоспособности в привлечении иностранных инвестиций на международном рынке труда, кроме того, с целью оптимизации движения денежных средств и стимулирования совокупного спроса и инвестиционной активности.

Поддержать спрос через снижение стоимости товаров и услуг призваны меры, касающиеся косвенных налогов. На увеличение спроса за счет увеличения дохода после налогообложения, в частности, у налогоплательщиков, имеющих средний или низкий доход, направлены меры, связанные с сокращением налогообложения доходов физических лиц.

Большинство нововведенных налоговых льгот носят временный характер и чаще всего распространяются на повышение энергоэффективности, транспортную сферу, разработку наукоемких технологий и производство.

Восстановление после кризиса: лидеры и аутсайдеры

Согласно экспертным оценкам по результатам 2008 г., странами, пострадавшими от мирового финансово-экономического кризиса, на борьбу с ним в общей сложности было потрачено более 2 трлн долл., из которых около 1,4 трлн долл. – на докапитализацию компаний, порядка 880 млрд долл. – на приобретение новых активов.

2010 г. прошел под эгидой восстановления мировой экономики после тяжелейшего в новом столетии мирового финансово-экономического кризиса.

В середине 2010 г. по объему произведенного ВВП Китай даже обогнал Японию и вышел на 2 место в мире после США5. В развитых странах Старого Света и США темпы восстановления гораздо скромнее: в наилучшем положении среди стран ОЭСР находится Германия – к началу 2011 г. прирост ВВП составит 2 %. Россия демонстрирует темпы почти вдвое выше – от 5 %, по прогнозу Всемирного банка, до 4 %, по расчетам Министерства экономического развития РФ.

Анализ мировой практики демонстрирует, что западные страны, которые относятся к числу стран с посткейнсианским вариантом государственного регулирования и предпринимательства, при борьбе с кризисом и его последствиями в основном делают акцент на прямых методах госрегулирования. Косвенные меры могут использоваться факультативно, в качестве дополнений. Тому есть ряд доказательств.

1. Март 2008 г. Национализация ипотечного банка Northern Rock, приобретение контрольного пакета акций Bank of Scotland и 43 % Lloyds Banking Group Правительством Великобритании в общей сложности за 1,2 млрд фунтов стерлингов.

2. Сентябрь 2008 г. 49 % акций бельгийско-нидерландского банка «Фортис» выкупили власти Нидерландов, Люксембурга и Бельгии за 11,2 млрд евро. Национализация Bradford & Bingley (Великобритания) за 50 млрд фунтов стерлингов.

3. Ноябрь 2008 г. Национализация Banco Portugues de Negocios (Португалия).

4. Январь 2009 г. Решение о национализации более чем на четверть Commerzbank (Германия).

5. Правительство США прибегло к обширному плану государственного вмешательства в экономику (национализация банков, покупка активов страховых компаний, ипотечных гигантов, скупка за государственный счет «плохих» активов), которое до недавнего времени, согласно ортодоксальным постулатам либеральной экономической теории, могли осуществлять исключительно враги свободного рынка, а не его наиболее последовательные приверженцы.

Напротив, в Японии, Южной Корее и Китае, в странах, которые реализуют так называемый азиатский тип государственного предпринимательства, ставка делается именно на косвенные меры борьбы с кризисом.

1. Япония:

– вбрасывание 2 трлн иен (более 19 млрд долл.) в механизм межбанковского кредитования. Инициатор – Центральный банк Японии. Цель – предотвращение нарастающего кризиса ликвидности;

– вливание на финансовые рынки страны 4 трлн иен (около 40 млрд долл.);

– выделение 18 млрд долл. на принятие срочных мер по оказанию помощи потребителям, компаниям и фермерам в связи с углублением мирового финансового кризиса в рамках Плана стимулирования экономики;

– выделение 100 млрд долларов правительством страны на оказание помощи развивающимся странам.

2. Южная Корея:

– выдача гарантий по погашению внешней задолженности банков на сумму 100 млрд долл.;

– принятие решения о выбросе на рынок суммы, эквивалентной 30 млрд долл., из золотовалютных резервов. Цель – повышение ликвидности.

3. Китай:

– выделение 536 млрд долл. (более 18 % ВВП страны) на поддержку экономики;

– планирование создания Фонда помощи малому и среднему бизнесу в объеме 440 млн долл. (около 3 млрд юаней).

В зависимости от конкретной ситуации в той или иной стране или регионе, как показывает практика, целесообразно объединение усилий нескольких стран в денежно-кредитной сфере для преодоления кризиса.

Так, в сентябре 2008 г. Банк Канады, Банк Англии, Европейский Центральный банк, Федеральная резервная система (ФРС) США, Банк Японии и Швейцарский национальный банк объявили о скоординированных мерах для борьбы с финансовым кризисом. Они договорились поддержать финансовые рынки объединенными усилиями с помощью вливания в банковскую систему в общей сложности 247 млрд долл.

Правительства стран ЕС предприняли беспрецедентные шаги по масштабному антикризисному вмешательству в экономику – ими был создан общий фонд поддержания экономик стран – членов за счет взносов в размере 1,5 % от ВВП каждой страны.

Такая политика государственного вмешательства в экономику, финансовую сферу, серьезного расширения общественного сектора на форумах стран 20 наиболее развитых стран мира (G-20) была признана адекватно отвечающей на вызовы глобального кризиса.

Но, несмотря на то, какую политику (либеральную или государственную) реализует национальное правительство как азиатских, так и европейских стран, все они, судя по практике, внедряют в экономическую жизнь идеи протекционизма. Сегодня большинство экономистов и политологов сходятся во мнении, что преодолеть данный кризис без участия государства невозможно.

При этом крупнейшая экономика мира – американская экономика – крайне медленно выходит из состояния рецессии, невзирая на многообразные формы поддержки рынков со стороны американского правительства и конгресса: масштабные вливания финансовому рынку, «выдача» $35 млрд долл. тройке автомобильных гигантов, практическое «обнуление» Федеральной резервной системой процентной ставки и т. д. Последствия кризиса выражаются в том, что экономика больше не может функционировать в прежнем режиме: взял кредит – запустил в оборот – получил доход – рассчитываешься по взятым обязательствам.

Сокращение кредитования означает снижение потребления. Государство пробует заместить частный спрос государственным, однако огромный внешний долг США может не позволить длительное время удерживать ситуацию под контролем. Потребление должно существенно сократиться, произойти это может как посредством инфляционного, так и посредством дефляционного кризиса. Если власти США возьмут курс на денежную эмиссию, что вполне возможно при текущих темпах вливания средств в экономику, вполне возможна существенная девальвация валют относительно товаров и ресурсов, то есть инфляционный кризис. Если же действия правительства не смогут стимулировать возврат к прежним условиям кредитования, то американская экономика может войти в рецессию по японскому сценарию, когда процентные ставки будут длительное время оставаться вблизи нулевых отметок, а экономическая активность будет оставаться низкой длительный период.

Антикризисные инструменты денежно-кредитной политики

Важный инструмент антициклического регулирования государства – применение кредитной политики через понижение учетной ставки, то есть процентной ставки, которую взимает Центральный банк при предоставлении ссуд коммерческим банкам.

Снижение учетной ставки теоретически ведет к понижению процентных ставок по всем видам кредитов, в том числе и по потребительскому, и таким образом способствует увеличению инвестиций и расширению продаж в кредит, что стимулирует рост производства.

На практике это выглядит следующим образом.

За период с начала глобального кризиса центральные банки стран ЕС несколько раз снижали ставку рефинансирования, практически сводя ее к нулю, скупали «плохие» активы, направляя на спасение финансового сектора огромные ресурсы.

По мере развития экономического кризиса Европейский Центробанк (ЕЦБ) снижал основную учетную ставку несколько раз. Еще в октябре 2008 г. она была равна 4,25 %, а уже в апреле 2009 г. достигла отметки 1,25 % (это было шестое по счету снижение).

По данным на начало июля 2009 г., уровень учетной ставки ЕЦБ составил 1 % и оставался таковым в течение второй половины 2009 г. и всего 2010 г. Это самый низкий уровень учетной ставки за все время существования евро.

Ставка Банка Японии была снижена в октябре 2008 г. на 0,2 % и по состоянию на декабрь 2010 г. составляет 0–0,1 %; ставка Банка Англии – 0,5 % (снижение с 4,5 % в октябре 2008 г.).

Банковская реформа в Великобритании и ЕС в целом

В марте 2009 г. комитет по монетарной политике Банка Англии объявил о том, что в дополнение к управлению процентной ставкой Банка Банк Англии начнет прямые вливания денег напрямую в экономику через покупку активов – то есть начнет управление количеством денег. Таким образом, монетарная политика смещается от управления ценой денег к управлению их количеством6.

По результатам финансового кризиса осенью 2009 года Британское правительство решило радикально реформировать банковскую систему с целью недопущения в будущем укрупнения кредитных учреждений до размеров, которые исключают возможность их банкротства, поскольку такое укрупнение кредитных учреждений порождает у них чувство безнаказанности – они уверены, что государство все равно придет на помощь. Поэтому крупные банки более склонны идти на увеличение рискованных операций.

Руководство Банка Англии считает, что предлагаемые в рамках 20 наиболее развитых стран меры по снижению банковских рисков при помощи регулирования и увеличения банковского капитала сами по себе не смогут предотвратить сбои в дальнейшем. Суть предлагаемого реформирования – провести черту между розничными функциями банков и их более спекулятивными бизнесами7. С помощью банковской реформы государство хочет создать значительную конкуренцию на рынке.

В связи с полемикой, разразившейся в европейских банковских структурах, напрашивается еще один важный вывод для посткризисного экономического развития – необходимость четкого разделения полномочий и ответственности, закрепляемых за национальными регуляторами, и тех, которые должны быть переданы международным институтам.

В 2010 г. в ЕС прошло активное обсуждение направлений реформы банковского сектора, которую планируется внедрить в 2013 г.

Ее суть – в использовании новых инструментов регулирования, в том числе:

– возрастание ставки резервирования до 4,5–5 %,

– введение нового налога на международные банковские операции,

– разделение «спекулятивных» операций банков и основных,

– усиление надзора за деятельностью финансовых институтов.

Важной составляющей реформы станет разделение полномочий и ответственности между национальными регуляторами и международными институтами.

Реформа регулирования и надзора за финансовыми институтами в Европейском Союзе

В целях повышения эффективности регулирования и надзора за финансовыми рынками в законодательство Евросоюза планируется внести существенные изменения. Разработан проект реформы регулирования и надзора за финансовыми институтами (еще недавно об этом не могло быть речи), суть его – в создании новых структур надзора, задачами которых являются мониторинг работы финансовой системы и предупреждение возможных кризисов на ранней стадии.

Первый орган – Европейский совет по системным рискам (European Systemic Risk Board, ESRB) будет сформирован из центральных банков и регуляторов финансовых рынков стран – членов ЕС. Его задача – общее наблюдение за состоянием финансовой системы ЕС и предупреждение Еврокомиссии о любых признаках, которые могут свидетельствовать о надвигающемся кризисе. Предполагается, что он будет жестко ограничен в полномочиях, сможет лишь предупреждать о зарождении новых кризисов и давать предписания национальным регуляторам, однако никаких санкций за несоблюдение национальными регуляторами этих предписаний в проекте реформы не предусмотрено.

Вторая структура – Европейская система финансовых наблюдателей (European System of Financial Supervisors, ESFS) – будет состоять из национальных европейских финансовых регуляторов стран-членов ЕС и трех новых европейских наблюдательных агентств, ответственных за осуществление надзора за деятельностью банков, финансовых компаний, страховых компаний и пенсионных организаций. Европейская система финансовых наблюдателей должна будет осуществлять контроль за исполнением общеевропейских банковских правил, а также за принятием экстренных антикризисных мер.

Три новые наблюдательные агентства (создаваемые на основе действующих) – это Европейская банковская организация (European Banking Authority, EBA), Европейская организация страхования и пенсионного обеспечения (European Insurance and Occupational Pensions Authority, EIOPA) и Европейская организация по ценным бумагам и рынкам (European Securities and Markets Authority, ESMA). Новые отраслевые надзорные органы наделяются реальными полномочиями. Они смогут проводить собственные расследования, запрашивать информацию у европейских компаний напрямую и выступать арбитром в спорах между национальными регуляторами. Новые отраслевые надзорные получат право выдавать предписания национальным надзорным органам, указания которых должны выполняться в течение 10 дней. В случае невыполнения предписаний новых европейских надзорных органов будет принимать меры Европейская комиссия.

Итоговый проект реформы финансового регулирования в Евросоюзе уже передан на рассмотрение и утверждение Совета ЕС и Европарламента. Планируется, что новые надзорные органы начнут работу уже в 2010 г.

Против данной реформы выступает Великобритания. Британское правительство опасается, что новые финансовые регуляторы получат слишком много полномочий, в результате чего сама Великобритания потеряет часть контроля над своей финансовой системой. Власти Великобритании утверждают, что план Еврокомиссии может противоречить интересам отдельных стран ЕС8.

Антикризисные меры: поддержка реального сектора экономики (на примере автомобильной промышленности).

Ведущие автомобильные державы по-разному подошли к спасению одной из ключевых национальных отраслей в условиях мирового финансово-экономического кризиса в 2008–2009 гг., используя целый набор инструментов.

В Европейском Союзе государственная поддержка осуществлялась по двум основным направлениям:

1) предоставление государственных займов или кредитов производителям автомобилей – на текущую деятельность, расчеты с поставщиками, развитие экологичных технологий и т. д.,

2) реализация программ стимулирования спроса, в том числе, выдача премии за сдачу в утиль старых автомобилей.

По оценкам специалистов, прямая финансовая помощь в большинстве случаев оказалась менее эффективной, чем косвенная – программа стимулирования спроса.

В США выдавались кредиты на текущую деятельность, на погашение долгов перед поставщиками и на развитие автомобилей-гибридов. Деньги были выделены в обмен на планы реструктуризации, а для Chrysler помощь в размере 6 млрд долл. была обещана только с условием вступления в альянс с Fiat. Однако США, потратившие на свой автопром свыше 35 млрд долл., похвастаться реальными успехами пока не могут. В результате – в 1-м квартале 2010 г. США впервые утратили первое место по продажам автомобилей в мире, уступив его Китаю.