Политическая наука №3 / 2014. Посткоммунистические трансформации: Политические институты и процессы

Как и почему «зависают» демократические транзиты? Посткоммунистические уроки 1

Мы предпринимаем попытку проанализировать и сравнить роль и влияние условий и действий (т.е. основных структурных и процедурных факторов) на результаты зависших и провалившихся демократических транзитов последних двух с небольшим десятилетий. Наша выборка состоит из 29 посткоммунистических стран, включая Монголию, которые за это время продемонстрировали различные траектории политических трансформаций, повлекшие за собой разные режимные результаты.

Какими бы рейтинговыми и оценочными инструментами (включая экспертные опросы) мы ни пользовались, сравнительный анализ выявляет лидеров демократических трансформаций – Чехию и Словению. За ними идут Венгрия, Словакия и, пусть с оговорками, прибалтийские страны. Рядом с ними – другие новые демократии, которые в силу различных причин не в полной мере достигли качества демократической консолидации и / или имеют «родовые пятна»: Польша, Румыния, Болгария, Монголия, большинство стран бывшей Югославии (за исключением Словении), а из числа постсоветских государств – Украина и Молдова. В эту, условно говоря, вторую лигу входят страны относительно успешной демократизации. Они в основном на верном пути.

На другом полюсе – «новые недемократии», страны с различными типами авторитарного правления, одни из которых напоминают традиционные автократии, другие нуждаются в дальнейшей типологизации и концептуализации. В их числе Казахстан, Беларусь, Азербайджан, Таджикистан, Узбекистан и Туркменистан. Между этими условными полюсами – необычные гибриды, зависшие в транзите, остановившиеся в демократизации и часто демонстрирующие новые авторитарные тенденции: Россия, Армения, Грузия, Киргизия.

Нас в особенности интересуют страновые казусы, которые сползают в то, что часто называют «серой зоной» [Carothers, 2002], либо движутся вспять, к новым разновидностям авторитаризма.

На основании имеющихся данных и научной литературы мы можем предположить, что структурные предпосылки не сыграли решающей роли в падении коммунизма и начале посткоммунистических преобразований; однако в ряде важных аспектов они либо способствовали переходам к демократии, либо тормозили их. Действительно, если мы рассмотрим, какие факторы обычно считаются предпосылками для демократизации, то обнаружим, что практически ни в одной из посткоммунистических стран набор таких предпосылок не был предельно неблагоприятным (хотя, естественно, степень благоприятности существенно различалась у разных государств): даже более бедные страны не находились в состоянии отчаянной нищеты; лишь в одном случае (Таджикистан) этнические или другие расколы, свойственные традиционным обществам, привели к разрушающей государственность гражданской войне. Ни внешние факторы, ни собственные силовые ведомства не навязывали этим государствам откровенно авторитарные модели развития. Если в стране и присутствовал ислам, то он не был чрезмерно влиятельным, фундаменталистским или политизированным (Таджикистан опять является исключением). Более того, экономические структуры этих обществ должны были совершить переход от командно-плановых сегментов советско-коммунистического «бюрократического рынка» к независимым рыночным экономикам, а политические структуры – сформироваться в институты независимого государства, так что ни экономика, ни политика ни в коем случае не были стагнирующими или иммобильными (что часто рассматривается как структурное препятствие для демократизации).

И напротив, субъективные, актор-ориентированные факторы (стратегические и тактические решения, институциональный выбор, политика исполнительной власти, отношения между старыми и новыми элитами, роль гражданского общества, проведение выборов и т.д.) оказались критически важными для исхода политических преобразований. В некоторых случаях решения ведущих политических акторов внесли существенный вклад в обеспечение успеха перехода к демократии, в других – обусловили их провал или породили новые формы авторитарного правления. Выбор политического курса оказывается решающим в определении общего вектора политических преобразований, но в то же время для консолидации демократии необходим по крайней мере минимальный набор структурных предпосылок.

Поэтому для определения радикально различающихся результатов посткоммунистических преобразований минувших двух десятилетий необходимо исследовать актор-ориентированные факторы: почему, как и в какой степени политические акторы и общества в целом вносили свой вклад в успех или неудачу демократизации. При этом, разумеется, обнаружится и их корреляция как с благоприятными, так и с неблагоприятными структурными предпосылками, но она не даст универсального объяснения: кто бы мог на старте преобразований предположить, что аграрная Молдова или полукочевая Монголия продвинутся по пути демократизации дальше, чем Казахстан или Беларусь?

Более легко анализу поддается западная часть посткоммунистического пространства (включая Балканы), где и структурные предпосылки, и осуществлявшийся политический курс были благоприятны для демократизации. Со структурной точки зрения к демократизации были предрасположены (хотя и в разной степени) все центральноевропейские государства. По мере того как они проходили через «шоковую терапию» или более мягкие версии структурных реформ и переориентировали экономику на пространство Евросоюза, и уровень, и тип их экономик становились совместимыми с прочими европейскими странами. Их периферийная роль на европейском рынке и более низкие уровни развития (только лучшие из них сравнимы с более бедными экономиками ЕС) порождают бесчисленные проблемы в политической сфере, особенно в годы мирового финансового кризиса, однако уровень этих проблем все же недостаточно высок, чтобы поставить под сомнение демократический характер их политики. Все они соседствуют со странами Евросоюза (по суше и / или морю). Ни одна из их экономик не страдает от «ресурсного проклятия» или чрезмерной концентрации экономических активов в одной отрасли (имея в виду, что такая отрасль могла бы стать опорной базой инкумбентов, не желающих делиться контролем над ней с оппозицией). Культурное наследие большинства из них – европейское и христианское (принадлежащее всем трем основным конфессиям христианства – католицизму, протестантизму и православию). Межэтнические проблемы либо не были значительными, либо эффективно контролировались элитами повсюду, кроме нескольких республик бывшей Югославии, однако за исключением Косова и Боснии и Герцеговины, которые еще не решили в полной мере проблем построения собственной государственности, даже эти постъюгославские государства, прошедшие через серьезные потери и гражданские войны (в первую очередь – Сербия и Хорватия), к концу второго десятилетия посткоммунистических трансформаций уверенно движутся по пути демократизации.

Разбирая различия, упомянутые в приведенном выше обзоре, мы должны отметить, что некоторые из стран этого географического пространства сталкивались с относительно невысокими структурными барьерами для демократизации: Чешская Республика и Словакия, развод которых был «бархатным», Словения, Венгрия, Польша и три прибалтийских государства (с оговоркой о до сих пор неинклюзивном характере демократических политий в Латвии и Эстонии) представляют собой почти безоговорочные «истории успеха» демократизации. Что же касается прочих стран в Западной и Юго-Западной (за исключением северо-западного «угла» – Словении) Европе, то их успех в демократизации никак нельзя считать заранее предопределенным: более низкий уровень экономического развития, более слабая промышленность (повсюду), более высокий уровень межэтнической напряженности (Болгария, Румыния, Сербия, Хорватия, Македония, Босния и Герцеговина), даже гражданские войны. Однако, с временными лагами и более высокими издержками, все эти страны достигли значительного прогресса в демократизации – они либо стали демократиями, либо неуклонно приближаются к этому статусу. Делая такой вывод, мы не оцениваем качество демократии в центральноевропейских и балканских государствах – ограничимся лишь высказыванием Константы Геберта, журналиста варшавской «Газеты Выборчей»: по его словам, центральноевропейцы «выучили словарь демократии, но пока не освоили ее грамматику»2.

Структурные предпосылки и актор-ориентированные факторы будут рассматриваться в нашем последующем анализе как независимые переменные. Третья независимая переменная – исход посткоммунистических преобразований периода «третьей волны» (с фокусом на 29 посткоммунистических странах). Мы операционализируем эту переменную на основе индекса демократии журнала «Economist» за 2010 г.3:

1) полные демократии – Чешская Республика;

2) «демократии с изъянами» – Словения, Эстония, Венгрия, Литва, Словакия, Польша, Латвия, Румыния, Хорватия, Болгария, Украина, Молдова, Сербия, Черногория, Македония, Монголия;

3) гибридные режимы – Албания, Босния и Герцеговина, Грузия, Россия, Армения, Киргизия;

4) авторитарные режимы – Казахстан, Беларусь, Азербайджан, Таджикистан, Узбекистан и Туркменистан4.

В такой логике зависимой переменной становится влияние структурных и актор-ориентированных факторов на последствия посткоммунистических изменений политических режимов.

На основе существующей литературы и доступных данных мы принимаем допущение, что структурные и актор-ориентированные факторы могут быть как благоприятными, так и неблагоприятными для демократии и демократизации. Из структурных факторов, потенциально оказывающих благоприятное или неблагоприятное воздействие на вектор преобразований, мы в первую очередь принимаем во внимание показатель душевого ВВП и индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП), рассчитываемый Программой развития ООН. Актор-ориентированные факторы тоже могут оказывать благоприятное или неблагоприятное воздействие на природу вновь создаваемого политического режима. Так, имеется достаточно фактических свидетельств в пользу того, что конструкция политических режимов, приводящая к произволу в действиях посткоммунистической (особенно – постсоветской) бюрократической вертикали, оказывается «поцелуем смерти» для молодых демократий. Этот субъективный фактор становится одним из рассматриваемых параметров в нашем анализе. Смена или сохранение у власти (хотя и в новом обличье) старых элит – еще один такой параметр. На темпы, сценарии и последствия преобразований влияли и многие другие факторы: территориальная целостность, сепаратистские или гражданские войны, острота существующих в обществе противоречий, интенсивность внешних воздействий, модели передачи власти и т.д.

Уместными представляются следующие предварительные суждения: высокий уровень социально-экономического развития является важным фактором, но не предопределяет направление и результат транзита; большинство посткоммунистических стран, осуществивших более или менее успешный переход к демократии («полные демократии» или «демократии с изъянами» по классификации индекса демократии журнала «Economist»), начинали транзит с достаточно высокого уровня ВВП на душу населения, в среднем примерно с 5 тыс. долл.5, и достаточно высокого уровня развития человеческого потенциала6. Но имеющиеся данные не позволяют делать обобщения: так, среди демократий (пусть и «с изъянами») мы видим Монголию и Молдову с их низкими уровнями ВВП на душу населения на старте (в Монголии – 1,693 долл., в Молдове – 2,776 долл.) и ИРЧП (в обоих случаях – средние). Напротив, Россия, будучи гибридным режимом на сегодняшний день, стартовала с вполне благоприятных «структурных» позиций: ВВП на душу населения – 8,941 долл. и высокий уровень ИРЧП. Авторитарные Казахстан и Беларусь тоже начинали трансформацию с относительно высоких структурных параметров: Казахстан – 4,684 долл. (ВВП / человек), Беларусь – 4,747 долл.; у обеих стран – относительно высокие уровни ИРЧП. Однако эти благоприятные условия не помогли. Объяснения нужно искать в действии других факторов.

В то же время есть основания утверждать, что благоприятные структурные факторы представляют собой важные условия для демократической консолидации: «лидеры демократизации» (по большинству рейтингов – Чехия и Словения) стартовали со значительно более высоких уровней ВВП на душу населения (соответственно – 11,209 долл. и 11,827 долл.) и высоких уровней ИРЧП. Здесь благоприятные объективные предпосылки подкрепляют политическую инженерию.

Анализируя нашу выборку стран и переменные, мы можем также заключить, что неблагоприятные структурные предпосылки в некоторых случаях могут быть преодолены посредством правильных политических решений, избранной стратегии и тактики действий. Наш метод – качественный сравнительный анализ казусов.

Это подводит нас к выводу о критической важности факторов деятельности политических акторов – их предпочтений и конкретных решений. В целом ряде случаев благоприятные предпосылки не обеспечили успешных переходов к демократии – решающими факторами стали процедурные. А в других случаях, напротив, отсутствие благоприятных объективных условий было компенсировано конкретными субъективными решениями.

В связи с этим уместно привести несколько общих рассуждений о факторах политических решений.

Стержневым фактором осуществления политики во многих посткомунистических странах выступал почти полный консенсус элит относительно общей цели «вхождения в Европу». В этих странах элиты не строили демократию как таковую – они строили европейскую идентичность своей страны, перенося на национальную почву ценности, институциональные устройства, нормы и практики «старой Европы». Тезис Л. Даймонда «Не нужно ничего, кроме политической воли» к таким случаям неприменим. Как отмечено выше, при всех различиях между этими странами структурные предпосылки в них не были заведомо неблагоприятны для демократизации. Даже там, где структурные факторы были менее благоприятными, политические акторы предпринимали последовательные усилия по их преодолению, чтобы сократить отставание своих стран от стандартов Запада (или Евросоюза). Наиболее очевидный пример намеренной вестернизации – осуществлявшаяся в этих странах политика в отношении этнических меньшинств и / или подавление любых попыток реанимировать территориальные притязания к соседям. Оборотная сторона такой деятельности политических акторов – роль западных советников и консультантов, к которым в таких государствах охотно прислушивались не только в том, что касалось экономических реформ (в этой области западные советники сыграли важную роль в большинстве посткоммунистических стран), но и в вопросах политического устройства. В ряде случаев такими «иностранцами» были побывавшие в эмиграции (в Швеции, Канаде и других западных странах) люди, вернувшиеся на родину, чтобы помочь расчистить завалы коммунистического наследия.

Подобное наблюдение указывает еще на один фактор, по которому посткоммунистический мир четко разделяется по границам СССР 1939 г. К востоку от этой границы коммунистическое правление длилось на одно поколение (20 лет) дольше, чем в его западной части, и там к моменту падения коммунизма практически не осталось людей, по личному опыту помнивших «жизнь до коммунизма» и способных рассказать об этом опыте, дать совет и психологические стимулы реформаторам. Суммируя оба эти фактора, можно сказать, что для западной части посткоммунистического мира «поход на Запад» являлся не абстрактным лозунгом, а конкретным «бизнес-планом», подкрепленным во многом заимствованным ноу-хау. К востоку же от этой границы, как показано ниже, только Молдова предпринимала намеренные, хотя и не вполне успешные попытки перенять европейские институты и практики.

Наконец, третье общее рассуждение касается выбора институционального устройства государства. Западная (относительно границ 1939 г.) часть посткоммунистического мира выбрала парламентскую или премьер-президентскую модели [Shugart, Carey, 1992], которые, по общепринятому в современной сравнительной политологии мнению, более благоприятны для демократизирующихся государств, поскольку при таких моделях власть оказывается разделенной, возникают гарантии от персоналистских авторитарных поползновений, стимулируется вовлечение общества в политику [Linz, 1990; Shugart, Carey, 1992; Fish 2006]. Отметим, что именно транзиты 1990‐х годов побудили многих политологов, занимающихся подобными темами, пересмотреть и переопределить свои подходы, уделять большее внимание деталям институционального устройства (этот процесс описан в работе [Elgie, 2005]). В восточной же части посткоммунистического мира, как правило, избиралась президентская или президентско-парламентская модель государственного устройства. В той же логике пропорциональная (или смешанная) избирательная система стимулирует разделение власти и поиск компромиссов в политике и помогает избежать ситуаций, в которых «победитель получает все» [Lijphart, 1999], – если вернуться к схеме Хеллмана в смысле как политической, так и экономической «ренты». Результат воздействия таких институциональных выборов показан в табл. Заметим, однако, что выбор институционального устройства, несомненно, является процедурным фактором, но это не означает, что политические элиты (и лидеры) абсолютно свободны в своем выборе. Выбор в пользу сильной президентской власти, сделанный большинством государств СНГ, был предопределен не только традиционной склонностью этих обществ к персонализированной власти, но и такими факторами, как наличие антагонистических водоразделов в обществе (как в России), или задачами строительства с нуля национальной государственности, которая востребовала харизматичного (в меру возможности) «отца нации».