Принципы финансового права

Формально провозгласив и предоставив, согласно действующему законодательству, финансовую (бюджетную) самостоятельность для регионов и муниципальных образований, на практике большинство из них не могут выполнять предусмотренные законодательством обязательства. С каждым годом увеличивается число дотационных регионов и муниципальных образований, что свидетельствует об отсутствии стабильного правового механизма обеспечения финансовой (бюджетной) самостоятельности на региональном и местном уровнях. С одной стороны, государство таким образом пытается сохранить территориальную целостность, используя опыт 90-х гг., когда после распада Советского Союза отдельные территории, применяя принцип «самоопределения наций вплоть до отделения», практически вышли из состава Российской Федерации, и только заключение Договоров о разграничении предметов ведения, в том числе и финансовых полномочий, между регионами и Российской Федерацией позволило сохранить территориальную целостность нашего государства.

Кроме того, в настоящее время (в условиях пандемии) стоит остро вопрос о финансовом обеспечении как субъектов Федерации, так и муниципальных образований. В последние восемь лет долговая нагрузка на бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований существенно возросла и для разрешения этой проблемы в федеральном бюджете на 2019 год предусмотрена норма, согласно которой задолженность субъектов Российской Федерации, муниципальных образований по уплате пеней, штрафов и процентов, начисленных на основании договора (сделки) и (или) положений гражданского или бюджетного законодательства Российской Федерации за несвоевременное исполнение денежных обязательств перед Российской Федерацией и (или) пользование чужими денежными средствами, подлежит списанию (прощению) (п. 1 ст. 16 Закона25).

Также можно отметить важные изменения, внесенные Бюджетный кодекс РФ26 летом 2019 г. в части совершенствования правового регулирования межбюджетных отношений, которые коснулись всех уровней бюджетной системы.

Межбюджетные отношения в современной России требовали реформирования в силу нескольких причин: во-первых, в последние годы происходила существенная централизация бюджетных ресурсов в федеральном бюджете, которые в последствие через фонды финансовой поддержки доходили до субъектов РФ; во-вторых, существенным образом сократилось количество «регионов-доноров», за последние годы практически вдвое; в-третьих, существенным образом стали сокращать межбюджетные трансферты из федерального бюджета субъектам РФ.

Согласно изменениям, на региональном и местном уровнях установлена новая форма межбюджетных отношений «по горизонтали» – субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из бюджета субъекта Российской Федерации (аб. 7 п. 1. ст. 135 БК РФ) или субсидий бюджетам муниципальных образований (аб. 6 п. 1. ст. 142). Для этого законодатель добавил в БК РФ новую ст. 138.3 и изложил в новой редакции ст. 142. 3, а также внес изменения в Федеральные законы от 6 октября 1999 № 184-ФЗ и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.

Таким образом, законодатель предусматривает возможность взаимоотношений между равными по бюджетно-правовому статусу субъектами минуя отношения с Российской Федерацией. Однако, как видится предоставленной возможностью воспользуются не все субъекты РФ и не все муниципальные образования, поскольку объемы бюджетных ресурсов у публично-правовых образований разные, хотя, как отмечают специалисты такая форма межбюджетных субсидий является эффективной27.

На основании изложенного можно предположить, что бюджетный федерализм позволяет сочетать интересы Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований таким образом, когда в условиях самостоятельности каждого бюджета бюджетной системы публично-правовое образование (Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования) действует в рамках и пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий в строгом соответствии с законодательством. При этом система взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления, действующих от имени публично-правового образования, устроена таким образом, когда разграничены сферы деятельности и ответственности, а также полномочия по осуществлению расходных обязательств за счет средств бюджетов того или иного уровня. И в этих условиях органы власти имеют право самостоятельно принимать решения не только о направлениях расходов своих бюджетов, но и иметь достаточные ресурсы для формирования доходов бюджетов28.

§ 2.2. Принцип плановости в регулировании бюджетных отношений

Словарное значение понятия «принцип» в словаре Ожегова определяется как «основное исходное положение какой-нибудь теории, учения, науки и т. п.». Однако также приводятся и другие толкования: 2. «Убеждение, взгляд на вещи»; 3. «Основная особенность в устройстве чего-нибудь»29. Аналогично раскрывается значение этого термина в «Советском энциклопедическом словаре»: «ПРИНЦИП (от лат. principium – начало, основа), 1) осн. исходное положение к.-л. теории, учения, теории, науки, мировоззрения… 2) Внутр. убеждение человека, определяющее его отношение к действительности, нормы поведения и деятельности. 3) Осн. особенность устройства к-л. механизма, прибора»30.

Приведенные толкования свидетельствуют о неоднозначности, о многозначности, и даже «многослойности» понятия «принцип», что позволяет утверждать, что принципы присущи доктринам, мировоззрению, системам.

Тогда, если рассматривать право с доктринальной, мировоззренческой и системной позиций, в любом случае, встает вопрос о принципах. Тем более, что доктрина не существует без мировоззрения, мировоззрение без системы, любая доктрина также носит системный характер, устройство организуется в систему.

Принципам права посвящено большое число научных исследований.

Традиционно в теории права под «принципами права» понимают основополагающие правила и требования, выражающие существенные особенности общественных отношений31, руководящие положения, определяющие содержание и направления правового регулирования, совершенствования правовых норм32.

О. А. Кузнецова отмечает, что родовыми признаками понятия «принципы права» в большинстве научных источников, посвященных исследованию данного вопроса, называются «начало», «идея», «положение» либо одновременное использование этих категорий33.

Достаточно подробно изучив ряд научных позиций в отношении определения понятия, значения, роли и места принципов права, И. А. Цинделиани выделил «два основных концептуальных направления рассмотрения принципов права»: представители первого рассматривают принципы как некую лишенную форму нормативности абстракцию, формируемую из различных внешних и внутренних компонентов, но при этом лишенную регулирующей функции; второе направление основывается на том, что принципы а) являются одной из форм права; б) представляют собой средства правового регулирования общественных отношений; в) являются элементом системы права34. Применение конкретных норм права, по мнению автора, «… должно основываться на соответствующих принципах права – как общих, так и специальных. Соответственно, даже при урегулированности нормами права конкретных общественных отношений принципы права при таком регулировании носят приоритетный характер как средство правового регулирования». Принципы права при этом… выполняют функцию «базового регулятора общественных отношений, имеют непосредственное влияние не только на правоприменение норм, но и на формирование правовых норм…»35.

Заслуживает внимания позиция В. А. Зайцевой, утверждающей, что принципы права отражают объективные законы общественного развития и выступают в качестве определенного ориентира в познании свойств правоотношений, которые, в свою очередь, являются критериями установления пределов сферы правового регулирования. «Принципы права – это средство стабильного и в то же время гибкого регулирования общественных отношений, позволяющее разгрузить законодательство, не допуская его избыточного расширения и углубления. В то же время, эффективная работа принципов права возможна только в условиях их непротиворечивости»36.

В. Н. Карташов полагает, что принципы права существуют в виде относительно самостоятельных элементов в системе права, «под которыми следует понимать исходные нормативно-руководящие начала (императивные требования), определяющие общую направленность правового регулирования общественных отношений… когда они непосредственно (легально) выражены в нормативных правовых актах или иных формах права»37.

В то же время, В. М. Сырых считает, что принцип права позволяет правильно интерпретировать норму в том случае, «когда он действительно выступает в качестве основы, руководящей идеи конкретного закона, отрасли или института. Подтверждением этому может служить конкретная статья, содержащая данный принцип, либо группа статей, из которых этот принцип может быть выведен. В противном случае неясно отношение законодателя к принципу, а поэтому ссылка на него является бездоказательной и не может быть использована в качестве аргумента правильности понимания смысла правовой нормы»38.

По мнению В. В. Ершова, «с позиции научно обоснованной концепции интегративного правопонимания право… объективно выражается, прежде всего, в принципах и нормах права, содержащихся в единой и многоуровневой системе форм национального и международного права, реализующихся в государстве», и поэтому теоретически более обосновано исследовать его [право – авт.] именно «не только как «законодательство», «закон», а … в виде принципов и норм»39. Не оспаривая такой подход, все же представляется необходимым учитывать, что принципы права исторически «моложе» норм права: правовые нормы возникают в ходе социально-экономического развития, политических процессов, в то время как принципы права являются результатом определенной зрелости правовой науки, развитого юридического мышления40. Принципы вырабатываются наукой, законодатель получает их в готовом виде. После законодательного закрепления принципа «его воздействие на право и практическую деятельность усиливается»41. Хотя И. Б. Лагутин считает, что правовые принципы должны базироваться не только на научной основе: первостепенное значение должно иметь именно их правовое закрепление42.

Принципы права, по мнению А. В. Коновалова, – это идеи о том, как человеческое общежитие в случае их эффективной адаптации к конкретной текущей ситуации может быть организовано при помощи права наилучшим образом: с обеспечением достойного, как в текущей, так и в долгосрочной перспективе, существования каждого индивида, готового следовать определенной модели поведения; с оптимальной организацией частной и публичной сфер, призванной способствовать этому достойному существованию; с профилактикой и минимизацией межличностных и межгрупповых конфликтов и оптимальным исправлением их последствий. Он также замечает, что, что принципы права – категория исключительно объективная, их востребованность никак не влияет на авторитет их содержания; реализация принципов, напротив, – категория субъективная, ценность которой обусловлена степенью ее соответствия объективному первоисточнику43.

Таким образом, вопрос о принципах права в юридической науке остается актуальным и дискуссионным. В то же время, следует признать, что принципы становятся частью права, тем более, что они имплементируются в законодательство, в том числе, в виде прямых установлений – норм-принципов, – и становятся частью права.

В большинстве случаев исследователями выделяются общие, отраслевые, специальные, межотраслевые принципы права; принципы, присущие частному праву и характерные для публичного права.

Финансовое право как публичная отрасль российского права также основана на системе принципов – как общих, отраслевых, межотраслевых, так и специальных. По справедливому замечанию И. Ф. Сайфуллина, принципы финансового права «являются примером сочетания общих и межотраслевых принципов с учетом особенностей предмета и методов финансового права, раскрывающих их отраслевой характер»44. К. С. Бельский характеризует принципы финансового права как «начала, в которых проявляются объективные закономерности, тенденции и потребности общества, его главные «устои»… Финансовое право как отрасль права создается «на основе фундаментальных правил, которые выводятся из жизни общества и экономических возможностей государства, из объективной реальности, с учетом жизненного уровня граждан страны». Поэтому, по мнению автора, «при формировании норм финансового права законодатель обязан учитывать принципы…» которые «должны быть «растворены» в отрасли, «разлиты» в ней, должны пронизывать собой нормы финансового права». Существенным представляется утверждение ученого, что «принципы придают качественную определенность финансовому праву, составляют его «дух»45. Если продолжить данную мысль автора, то логично предположить, что нормы в этом случае выступают в роли «буквы» права.

Комплексный характер финансового права как системы взаимосвязанных подотраслей и правовых институтов, обладающих специфическими чертами, позволяет говорить о наличии также специфических принципов, присущих структурным элементам системы финансового права. В частности, ст. 3 Налогового кодекса РФ устанавливает принципы налогообложения; ст. 5 Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле» закрепляет принципы валютного регулирования, глава 5 Бюджетного кодекса (ст. 28–38 2) посвящена принципам бюджетной системы; основополагающие принципы осуществления финансового (бюджетного) контроля содержатся в принятой IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 г. Лимской декларации руководящих принципов контроля46 и т. д.

Принципы бюджетного права, неизменно остающиеся в фокусе научных исследований, порождающие множество дискуссий, выражают особенности бюджетных правоотношений, выполняя функцию правовой основы в регулировании бюджетных отношений и осуществлении бюджетной деятельности и являясь руководящими началами для участников бюджетного процесса.

На этапе становления бюджетного законодательства Российской Федерации в науке финансового права выявлялись и научно обосновывались основные принципы финансового права, в полной мере присущие бюджетному праву как его ключевой подотрасли.

В частности, О. Н. Горбунова выделяет принципы: приоритета в области финансовой деятельности государства и муниципальных образований представительных органов перед исполнительными органами власти, федерализм, законность и плановость47 [выделено – авт.].

К. С. Бельский относит к принципам: законность, плановость [курсив – авт.], гласность, финансовый федерализм, взаимную ответственность органов власти всех уровней и граждан в области финансовой деятельности48, самостоятельность финансовой деятельности органов местного самоуправления49.

Н. И. Химичева уточняет и дополняет перечень основных общеотраслевых принципов финансового права: приоритетность публичных задач (интересов) в правовом регулировании финансовых отношений, сочетающихся с реализацией частных интересов; социальную направленность финансово-правового регулирования; равноправие субъектов РФ в области финансовой деятельности государства; единство финансовой политики и денежной системы; самостоятельность финансовой деятельности органов местного самоуправления; распределение функций в области финансовой деятельности на основе разделения законодательной (представительной) и исполнительной власти; участие граждан РФ и общественных организаций в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления; экономическое стимулирование деятельности в финансовой сфере50.

Законность, гласность, плановость, федерализм (сочетание интересов центра с самостоятельностью субъектов РФ и местного самоуправления) важнейшими принципами функционирования публично-правовых образований считает Э. Д. Соколова51.

В преамбуле Бюджетного кодекса РФ провозглашено: «Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации…». В то же время, законодательно в нем закреплены только принципы бюджетной системы (глава 5). Другие принципы – принципы бюджетного законодательства, принципы бюджетной деятельности, принципы бюджетного процесса выводятся из смысла норм, содержащихся в БК РФ. К ним относится и принцип плановости.

По мере развития бюджетного права в аспектах как нормативно-правового регулирования, так и в теории перечень принципов дополняется и расширяется, кроме того, появляются различные их классификации по разным критериям.

Например, представляется абсолютно обоснованным разграничение принципов бюджетной системы (исчерпывающий перечень которых установлен ст. 28 БК РФ, а содержание каждого раскрывается в ст. 29–38 2 БК РФ) и принципов бюджетного права52. При этом «принципы бюджетного права» – понятие более широкое, чем «принципы бюджетной системы»53.

Принципы бюджетной системы отражают федеративное устройство государства в сочетании с самостоятельностью органов управления, в то время как принципы бюджетного права определяют сущность и содержание бюджетной деятельности.

Принципы бюджетного права Ю. А. Крохина классифицирует по двум основаниям: 1) по источнику нормативного закрепления (установленные Конституцией РФ, а также бюджетным законодательством); 2) по сфере действия – общие принципы (распространяющиеся на все институты бюджетного права) и институциональные (присущие отдельным институтам бюджетного права).

Конституционные принципы бюджетного права выводятся автором из смысла норм Конституции РФ: федерализм (ст. 1 Конституции РФ); равноправие субъектов РФ в бюджетной сфере (ст. 5); реализация совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в установлении общих принципов бюджетной деятельности местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72); самостоятельность бюджетной деятельности органов местного самоуправления (ст. 12, 130–132) распределение функций в области бюджетной деятельности на основе разделения законодательной (представительной) и исполнительной ветвей власти (напр., ч. 1 ст. 105, п. «б» ч. 1 ст. 114); участие граждан РФ в бюджетной деятельности государства и местного самоуправления (ч. 1 ст. 32); гласность (ч. 3 ст. 15); плановость [курсив – авт.] (п. «а» ч. 1 ст. 114, ст. 132); законность (ст. 1, 2, 15, 57 Конституции РФ).

Ряд принципов, установленных и Конституцией РФ, и БК РФ, Ю. А. Крохина характеризует как общие («сквозные») для всего бюджетного права: ежегодность (цикличность, периодичность) возникновения бюджетных отношений (ст. 242 БК РФ); неразрывность бюджетных прав и обязанностей субъектов бюджетного права (ст. 7–9 БК РФ); координация бюджетной политики публично-правовых образований всех уровней; выражение в правовой форме бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ (ст. 11 БК РФ); единство бюджетной классификации (гл. 4 БК РФ); неотвратимость ответственности за нарушение бюджетного законодательства (часть четвертая – гл. 29–30 БК РФ).

По институциональному признаку автор выделяет в бюджетном праве:

а) принципы бюджетной системы (гл. 5 БК РФ, ст. 28–38 2)54;

б) принципы межбюджетных отношений (гл. 16 БК РФ) — распределение расходов по уровням бюджетной системы РФ; закрепление за бюджетами разных уровней регулирующих доходов; выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований; равенство региональных и местных бюджетов во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, а также равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ;

в) принципы бюджетного процесса. Перечень данных принципов формулируется автором на основе анализа норм Бюджетного кодекса РФ: последовательность вступления в бюджетную деятельность органов исполнительной власти (ст. 184, 192 БК РФ); ежегодность бюджета (ст. 242 БК РФ); единство кассы (ст. 38 2 БК РФ); публичность и гласность (ст. 264 11 БК РФ); иммунитет бюджета (ст. 239 БК РФ) и др.55

По мнению Д. Л. Комягина, нормы бюджетного права находятся в сфере воздействия общеправовых, конституционных и отраслевых (специальных) принципов финансового права. Он выделяет общеправовые и конституционные принципы: законность, справедливость, гласность, федерализм, соблюдение баланса интересов личности, общества и государства, отмечая, что ряд общеправовых принципов носит «сквозной» характер, выражаясь особым образом в разных принципах бюджетного права. В частности, конституционный принцип государственного единства связан с принципами единства бюджета, единства бюджетной системы и единства кассы. Общеправовой принцип гласности отражен в принципе прозрачности бюджетного процесса, а принцип справедливости непосредственно действует в сфере установления доходов бюджета56.

Специальные принципы бюджетного права, отражающие его уникальность и обособленность, Д. Л. Комягин группирует в три взаимосвязанных блока:

– принципы установления расходов и доходов бюджета (принцип подведомственности расходов);

– принципы построения бюджетной системы (единства бюджетной системы; разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов бюджетной системы; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований; принципы организации бюджетного процесса.

– принципы организации бюджетного процесса(результативности и эффективности при использовании бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджета; сбалансированности бюджета; полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов; достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств; прозрачности; единства кассы)57.

Обращает внимание выделение автором принципов бюджетного права, закрепленных законодательством в качестве обязательных, и принципов, не закрепленных в законодательстве, но «сохраняющих свое существование в доктринальных источниках, а также в утративших силу нормах законодательства». Такие принципы, по его мнению, могут иметь важнейшее значение и зачастую при определенных обстоятельствах получают вновь юридическую силу»58. И хотя принцип плановости в классификации Д. Л. Комягина отсутствует, тем не менее, представляется, что его следует отнести именно к последней группе.

Согласно классификации Ю. А. Крохиной принцип плановости относится к конституционным. Однако Е. В. Кудряшова считает, что

«…возведение планирования в конституционную основу экономической системы… на сегодняшний день не отвечает потребностям регулирования общественных отношений в силу его «инородности» заложенным в ней рыночных механизмов в противовес плановой социалистической экономике»59.

Н. И. Химичева называет принцип плановости в числе основных общеотраслевых конституционных принципов финансового права, причем в неразрывной связке с принципом законности60.

Таким образом, принцип плановости в финансово-правовой науке рассматривается как 1) основополагающий конституционный общеотраслевой принцип финансового права; 2) «сквозной» принцип бюджетного права и 3) принцип бюджетной деятельности.

Изложенное позволяет заключить, что принцип плановости, не имея легального статуса, тем не менее, является общим принципом финансового права бюджетного права наряду с принципами федерализма, законности, гласности, пронизывающими все общественные отношения, регулируемые нормами бюджетного права, а также «сквозным» в бюджетном праве, присущим всем его институтам.

Следует, тем не менее, признать справедливым замечание И. Ф. Сайфуллина, что наукой бюджетного права к настоящему времени выработано больше принципов, чем их закреплено в законодательстве, и это вызывает вопрос о причинах избирательного подхода законодателя к нормативному закреплению принципов. Кроме того, отсутствие до настоящего времени единых правил формулирования и установления принципов права в российском законодательстве повлекло формирование собственной системы закрепления принципов права в Бюджетном кодексе РФ, отличной от иных нормативно-правовых актов61.

Планирование и плановость применительно к публичному хозяйству активно изучается наукой финансового права на протяжении всего периода ее существования – от первых, в том числе, фундаментальных, трудов до настоящего времени62. Такой неослабевающий интерес свидетельствует о несомненно непреходящей актуальности и безусловно огромном значении плана как необходимого и важнейшего инструмента финансовой деятельности, планирования как метода публичной деятельности, а плановости – как принципа, основополагающей идеи публичного регулирования – в том числе, и главным образом, – регулирования бюджетных правоотношений.