Принципы финансового права

Характерно, что понятие «плановость» и его толкование отсутствует в большинстве словарей и энциклопедий. Словарь Ожегова лишь упоминает «плановость» в качестве производного существительного от понятия «плановый»: «Плановый, -ая, -ое. 1. Осуществляемый в соответствии с планом. Плановое хозяйство. Планово работать. 2. Осуществляющий или разрабатывающий план. П. отдел. || сущ. плановость»63. А термин «плановость» присутствует только в Толковом словаре русского языка под редакцией Д. Н. Ушакова, изданном в 1935–1940 гг. с пометкой «нов.» (т. е. новое понятие – авт.), и его смысловое значение раскрывается через контекст высказывания В. М. Молотова: «ПЛА’НОВОСТЬ, и., мн. нет, ж. (нов.). Отвлеч. сущ. к плановый; наличие плана в чем-н. Рост плановости в нашем хозяйстве не снимает принципа хозрасчета с порядка дня. Молотов»64.

Е. В. Рябова отмечает имманентность плановости любой публичной деятельности, в которой приоритетны точность и рациональность постановки и решения стратегических и тактических задач, – и финансовой деятельности публично-правовых образований, в частности65. Данное утверждение представляется абсолютно верным, и подтверждается практикой государственной финансовой деятельности с самого начала ее осуществления в качестве таковой.

До начала XIX в. систематическое планирование в форме составления смет доходов и расходов, а также отчетность об их исполнении в России практически отсутствовали, по крайней мере, сведения, сохранившиеся в архивах, отрывочны и неполны. С учреждением министерств (в частности, учреждения Министерства финансов) в 1802 г. на министра финансов возложена обязанность составления государственной росписи. Правила составления этой росписи были установлены лишь девять лет спустя – в основанном на финансовом плане М. М. Сперанского Наказе министру финансов 25 июля 1811 г., включенном затем в законодательство Российской империи66 и положившем начало составлению регулярных государственных росписей доходов и расходов и их рассмотрению в законодательном порядке67. Хотя, по свидетельству С. Ю. Витте, сметы, составлявшиеся по этому наказу, имели много недостатков, в связи с чем бюджеты не отличались необходимой полнотой, представляя собой неполное механическое соединение смет отдельных министерств, по которым невозможно было судить о ходе государственного хозяйства68.

В русской дореволюционной науке финансового права отчетливо осознавалась и неоднократно подчеркивалась необходимость и важность планирования в сфере государственного хозяйства и государственных финансов.

Характеризуя публичное хозяйство, С. Ю. Витте особо выделял хозяйство государственное, которое «ведется не для личной выгоды хозяйствующих органов, а ради высших целей общежития, ради интересов всего общественного союза»69, для правильного хода которого, «кроме учреждения особого финансового управления необходимо … осуществление трех условий: 1) устройство правильной организации по приему, хранению, передвижению и расходованию государственных сумм; 2) правильное ведение счетоводства и 3) образование самостоятельного, независимого контроля над поступлением и расходованием казенных сумм»70. В сущности, С. Ю. Витте говорил о необходимости планомерного осуществления финансовой деятельности, а финансовую науку он относил к особой, самостоятельной отрасли государственных знаний – науке о государственном или финансовом хозяйстве71.

Э.Н Берендтс подчеркивал: «В правовом государстве ни одна копейка государственных средств не должна быть затрачена иначе, как на законные цели и в порядке, законом предусмотренном, указанном или дозволенном. Следовательно, государственное хозяйство должно быть ведено планомерно и в законном порядке»72. Поэтому «государственная власть, сознающая свои обязанности и задачи, никогда не откажется от составления плана ведения государственного хозяйства…»73.

И. Патлаевский отмечал: «…жизнь государственного хозяйства распадается на периодически повторяющиеся хозяйственные обороты»… для каждого из которых, «сообразно требованиям времени и обстоятельств, наперед должен быть составлен общий план хозяйства. Так как план такого рода не выходит из общих норм финансовой системы, то… он представляет собою смету, бюджет, т. е. числовое определение как приходов, так и расходов, предстоящих в данный хозяйственный период. Такая смета утверждается законодательною властью, получает силу финансового закона, выполнение которого, возможно точное, возлагается затем на финансовое управление»74.

Необходимость государственного планирования в финансовой сфере обосновывается А. А. Алексеевым в работе «Юридическое значение бюджетного закона», опубликованной в 2013 г.: «государство нуждается для своей деятельности в определенном хозяйственном плане, который наперед, на известный промежуток времени, предположительно исчислил бы все его потребности и указал бы средства, необходимые для их удовлетворения. Такое сопоставление, такой расчет ожидаемых в будущем расходов и доходов составляет необходимое условие не только одной государственной жизни. Без него немыслимо также всякое сколько-нибудь значительное хозяйственное предприятие, ибо в противном случае, лишенное руководящей мысли, развиваясь изо дня в день, оно было бы обречено на неудачу и гибель»75.

На необходимость составления «рода нормальной росписи доходов и расходов, выраженной в приблизительных цифрах, которую и можно назвать финансовым планом», служащей основанием для «численного выражения государственных потребностей» в форме государственного бюджета, указывал и В. А. Лебедев76.

Характеризуя сущность и содержание планирования, Э. Н. Берендтс отмечал: «План государственного хозяйства содержит в себе как проекты финансовых мероприятий, так и проекты мер внутренней политики вообще (в особенности в области народного хозяйства). Различные законы, регулирующие способы получения доходов и цели, и способы производства расходов, являются для государственно-хозяйственного плана исходными точками, но он заходит за их пределы, делает их объектом критики и предуказывает, насколько возможно, условия и характер их изменения. Понятно, что план государственного хозяйства сам по себе, как плод сознательного критического отношения управления к своим задачам, не есть правовая норма, не есть закон, а проект предположенных к изданию технических и юридических норм»77. При этом автор обращал внимание, что «составление плана – акт не юридический, а политический. Он не связывает власть, его составившую, правовым образом, а лишь в отношении нравственном. Общий финансовый план имеет в виду не только ведение, но и развитие государственного хозяйства, как необходимого элемента государственной жизни вообще»78.

Е. В. Кудряшова замечает, что к финансово-плановым актам практически всех периодов традиционно относятся бюджеты как основное средство достижения планомерности финансового хозяйства79.

Становление бюджета как основного финансового плана государства осуществлялось путем постепенного перехода от простого счетоводства к составлению сначала частных росписей, затем более общих смет государственных доходов и расходов, после чего появилась общая смета в форме бюджета. Однако в отличие от простой сметы, бюджет, по мнению В. А. Лебедева, «должен быть выражением всего движения финансового управления государства…в нем должны быть приведены в строгой системе все потребности государства и все средства их покрытия, что достигается подразделением всех доходов и расходов на рубрики»80. Кроме того, «должен быть общий систематический свод их в виде общих итогов»81.

«Бюджет по форме закон, по содержанию – это административная мера и, притом, составляющая необходимое условие всего государственного управления», – утверждал Н. М. Коркунов82.

Как финансовую программу, план деятельности правительства характеризует бюджет Г. Жез83, подчеркивая его политическое значение.

В советскую эпоху планирование приобрело государственное значение и конституционный статус, о чем свидетельствует включение соответствующих норм в советские конституции.

В первой советской конституции – Конституции РСФСР 1918 г. бюджетному праву посвящен целый раздел с одноименным названием. Ст. 49 среди других вопросов, имеющих общегосударственное значение, относит к ведению Всероссийского съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов установление основ и общего плана всего народного хозяйства и отдельных его отраслей на территории Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (п. «к») и утверждение бюджета Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (п. «л»); а ст. 80 установила, что «государственные доходы и расходы Российской Социалистической Федеративной Советской Республики объединяются в общегосударственном бюджете»84.

Ст. 1 Конституции СССР 1923 г. к ведению Союза Советских Социалистических Республик в лице его верховных органов отнесены «установление основ и общего плана всего народного хозяйства Союза, определение отраслей промышленности и отдельных промышленных предприятий, имеющих общесоюзное значение, заключение концессионных договоров, как общесоюзных, так и от имени союзных республик» (п. «з»), а также «утверждение единого государственного бюджета Союза С. С.Р., в состав которого входят бюджеты союзных республик; установление общесоюзных налогов и доходов, а также отчислений от них и надбавок к ним, поступающих на образование бюджетов союзных республик; разрешение дополнительных налогов и сборов на образование бюджетов союзных республик» (п. «л»)85.

Конституция СССР 1936 г. закрепила планирование в качестве важнейшего принципа общественного устройства СССР (ст. 11) и установила основы компетенции Союза ССР, его высших органов государственной власти и органов государственного управления, а также Верховных Советов союзных республик в области планирования (ст. 14, 60, 68). В частности, ст. 11 установила, что «хозяйственная жизнь СССР определяется и направляется государственным народнохозяйственным планом в интересах увеличения общественного богатства, неуклонного подъема материального и культурного уровня трудящихся, укрепления независимости СССР и усиления его обороноспособности»86.

Планированию в СССР на государственном уровне придавалось огромное значение как одному из основных методов государственной деятельности, не было оно обойдено вниманием и советской правовой науки.

А. Н. Косыгин87, отмечал: «Планирование – … не просто экономическая деятельность… Это разработка социальных проблем, связанных с повышением уровня жизни народа. План мы рассматриваем как комплекс экономических и социальных задач, которые предстоит решить в плановом периоде, как комплекс всех вопросов, связанных с жизнью человека»88.

О. Е. Кутафин относил планирование к числу важнейших методов государственной деятельности, выступающего «в качестве объективно необходимого метода деятельности, соответствующего объективным потребностям сложившейся общественной жизни»89.

Отстаивая идею о выделении планового права в самостоятельную отрасль права, О. Е. Кутафин одновременно подчеркивал его взаимосвязь с финансовым правом, предметом которого являются общественные отношения, возникающие в процессе планового поступления, распределения и использования необходимых денежных средств, и особенно – с бюджетным правом, что обусловлено плановым характером бюджета как основного финансового плана образования и использования фонда денежных средств государства, его тесной связью с планом90. Критерием же отграничения планового права от финансового и бюджетного права как его составной части О. Е. Кутафин называет именно присущий каждому из них специфический предмет правового регулирования: все вопросы планирования, касающиеся денежных средств, составляют предмет регулирования финансового права, все прочие отношения, связанные с экономико-социальным планированием, – планового права91.

В то же время, О. Е. Кутафин замечает, что «установлением планов», которое он называет «ядром, сердцевиной плановой деятельности», содержание этой деятельности не исчерпывается. Необходимыми и важнейшими составными частями плановой деятельности государства, по его мнению, выступают также: а) доведение показателей этих планов до исполнителей и государственный плановый контроль их выполнения; б) корректирование установленных планов, осуществляемое в процессе их реализации; в) совокупность технических, экономических, социальных, правовых и организационных мероприятий, непосредственно связанных с осуществлением экономико-социального планирования92.

Определение бюджета как росписи или плана расходов и доходов государства на определенный период, утверждаемого законодательными органами, перешло в советскую правовую и экономическую литературу. А. М. Гурвич, давая общую характеристику бюджета, указывал, что «бюджетом, или государственной росписью, называется выраженный в цифрах план доходов и расходов государства на определенный период»93.

В изданной в 1924 г. «Финансовой энциклопедии» содержится следующее определение: «Под государственным бюджетом разумеется утвержденное в законодательном порядке общее предположительное исчисление в принятой денежной единице предстоящих в определенном периоде времени государственных расходов и ожидаемых для покрытия их доходов с подведением их баланса»94.

В советской науке финансового права сформировался подход к бюджету как к основному финансовому плану95.

В частности, В. В. Бесчеревных указывает, что бюджет является основным финансовым планом потому, что через бюджет распределяется и перераспределяется основная часть национального дохода, ежегодно создаваемого в государстве. Автор выделяет признаки бюджета как планового акта: директивность, реальность, обязательность для исполнения. Если директивность и обязательность для исполнения являются признаками, свойственными всей системе нормативных правовых актов, то реальность, по мнению автора, – это особенность именно финансовых, в том числе финансово-плановых актов96.

Признание в советской финансово-правовой и экономической науке получило сформулированное Е. А. Ровинским определение понятия государственного бюджета как государственного финансового плана «образования основного фонда денежных средств»97, хотя позднее ряд ученых признали такое понимание бюджета односторонним98.

М. И. Пискотин, анализируя понятие государственного бюджета, определяемого им как «основной финансовый план образования и использования общегосударственного фонда денежных средств государства», выделял три признака бюджета, характеризующие его с точки зрения экономического содержания: 1) общегосударственный фонд денежных средств, создаваемый для покрытия государственных расходов; 2) финансовый план государства – план образования и использования общегосударственного фонда денежных средств (смета, роспись доходов и расходов государства, согласованных друг с другом как по объему, так и по срокам поступления и использования); 3) основной финансовый план, занимающий ведущее место по отношению к другим самостоятельным финансовым планам (например, финансовые планы (сметы) министерств и ведомств99. Юридическая же природа бюджета, по мнению автора, заключается в том, что бюджет «выступает как государственный плановый акт, принимаемый в установленном законодательством порядке»100.

Принятым в 1959 г. Законом СССР «О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик»101, было установлено: «в Государственном бюджете СССР сосредоточивается часть национального дохода Советского Союза, направляемая на планомерное развитие промышленности, сельского хозяйства, транспорта, торговли и других отраслей народного хозяйства, на повышение материального благосостояния и культурного уровня трудящихся, на оборону страны, на содержание органов государственной власти и органов государственного управления» (ст. 1). Государственный бюджет СССР определялся как «основной финансовый план образования и использования общегосударственного фонда денежных средств Советского государства», что М. И. Пискотин признал «в основе своей весьма удачным», поскольку [в данном определении – авт.] были восприняты и синтезированы «все наиболее рациональные элементы предложенных определений бюджета»102.

После распада СССР на стадии становления российского бюджетного законодательства, данный закон послужил основой при принятии Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»103.

Присущий социалистической системе хозяйства принцип плановости был также закреплен в Конституции СССР 1977 г.104: видное место в системе народнохозяйственного планирования отведилось финансово-плановым актам, обеспечивающим плановость в области финансовой деятельности государства, и тесно связанным друг с другом. С учетом отраслевого и территориального принципов (ст. 16 Конституции СССР) принцип социалистического планирования в финансовом праве проявлялся в закреплении плановых основ финансовой деятельности Советского государства, в осуществлении ее на основе финансово-плановых актов105. Система финансово-плановых актов включала: 1) государственный бюджет СССР, бюджеты союзных, автономных, республик и местных Советов; 2) кредитный и кассовый планы Госбанка СССР, а также финансово-кредитные планы банков долгосрочных вложений; 3) финансовые планы других финансовых органов (Госстрах СССР, Гострудсберкассы); 4) финансовые планы (балансы доходов и расходов) отраслей народного хозяйства и социалистических предприятий; 5) сметы государственных учреждений и организаций106. Советские финансово-плановые акты являлись государственными актами, на основе которых регулировалась финансовая деятельность государства, порядок поступления денежных средств и их расходование.

Распад СССР неизбежно обусловил изменения во всех сферах жизни и деятельности, не обойдя и финансовую деятельность. В течение 1990-х годов шло формирование финансовой системы, к концу которых были приняты основные федеральные законы, регулирующие финансовые отношения, в т. ч. Бюджетный кодекс Российской Федерации; в течение 90- гг. XX в. и «нулевых» годов века нынешнего сформировалась система органов, осуществляющих финансовую (бюджетную) деятельность. Но термины «план», «планирование», «принцип плановости» до недавнего времени употреблялись нечасто, считались «неудобными»; реформаторы 90-х годов полагали, что рынок сам себя отрегулирует107.

Однако наука финансового права никогда не оставляла принцип плановости без внимания, подчеркивая его значение в осуществлении публичной финансовой деятельности и регулировании финансовых правоотношений, о чем свидетельствует значительное число научных исследований, посвященных данному вопросу.

Недооценка принципа плановости финансовой деятельности государства, по мнению Е. В. Кудряшовой, влечет за собой рассогласованность экономической и финансовой систем108.

В этой связи, видимо, заслуживает внимания позиция, согласно которой «принцип планирования в финансовой деятельности государства должен быть увязан с формированием общеэкономического плана развития публичного сектора экономики и роли государства как субъекта экономических отношений в сфере частного сектора экономики. В этом случае субъекты рыночной экономики могут ориентироваться на задачи, степень и формы участия в негосударственном секторе экономике и также осуществлять свое планирование»109.

Таким образом, можно констатировать, что финансовая деятельность как деятельность публичная, а также финансовые правоотношения, складывающиеся в сфере формирования, распределения и использования публичных денежных фондов (а бюджетные отношения как их органичная, ключевая составляющая), основываются на принципе плановости, где планирование является методом, а план – инструментом.

Принцип плановости как основополагающий принцип финансовой деятельности и финансового права, согласно О. Н. Горбуновой, должен прямо предусматривать, «что государство и общество не могут развиваться, не рассчитав свои доходы и расходы на следующий год, а проследить за поступлением доходов и совершением расходов можно эффективно только через бюджет (бюджетную систему), систему государственных внебюджетных фондов, которые рассчитываются до начала финансового года или бюджетного периода»110.

По мнению Н. И. Химичевой, «принцип плановости выражается в том, что деятельность государства и муниципальных образований по формированию, распределению и использованию финансовых ресурсов осуществляется на основе финансовых планов, разрабатываемых в соответствии с государственными и местными планами и программами, а также планами предприятий, организаций и учреждений». К формам финансовых планов Н. И. Химичева относит бюджеты разных уровней, бюджеты государственных внебюджетных фондов (ст. 71, 114, 132 Конституции РФ)». Планирование финансов, по ее мнению, «не только не противоречит принципам рыночных отношений, но и является необходимым для них, выступая важным элементом регулирования экономического и социального развития и управления финансами, хотя и со своими особенностями. В условиях рыночной экономики финансовое планирование опирается не на директивные предписания распределительного характера, а на рыночный механизм обмена товарами и услугами, признание затрат на их производство общественно необходимыми на основе закона спроса и предложения. Такая основа требует усиления прогнозирования в определении направлений использования финансовых ресурсов, с которыми неразрывно связано финансовое планирование. В процессе финансового планирования в РФ используются прогнозы и программы по различным сферам и отраслям социально-экономического развития на перспективу. На их основе проводится прогнозирование мобилизации и использования финансовых ресурсов на длительный период, а также годовое финансовое планирование».

С 2006 г. осуществлен переход к планированию и утверждению трехлетнего федерального бюджета, изменению содержания финансовых плановых показателей с их ориентированием на конечный результат.

Финансовым планированием охвачены все звенья финансовой системы, все территориальные уровни, различные отрасли и сферы экономики, юридические лица. Кроме того, на всех уровнях бюджетной системы (Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований) составляются сводные финансовые балансы, где учитываются финансовые ресурсы каждого публично-правового образования 111.

Принцип плановости, на котором основывается финансовая деятельность публично-правовых образований, реализуется на основе разработки и исполнения целой системы плановых, проектных и прогнозных документов – финансово-плановых актов, в соответствии с которыми затем принимются и исполняются расходные и бюджетные обязательства получателями бюджетных средств 112. Структура, порядок составления, утверждения и исполнения финансово-плановых актов закрепляется в соответствующих нормативных правовых актах 113.

Основными финансово-плановыми актами публично-правовых образований являются: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, бюджеты государственных внебюджетных фондов (Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, территориальных фондов обязательного медицинского страхования), местные бюджеты. Казенные учреждения, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется за счет средств соответствующего бюджета, составляют бюджетные сметы; бюджетные и автономные учреждания – сметы доходов и расходов.

Субъекты экономической деятельности, не являющиеся получателями бюджетных средств и получателями средств из бюджетов, также осуществляют планирование, составляя бизнес-планы, содержащие программы осуществления бизнес-операций, сведения о производителе, производимой продукции, о производстве, рынках сбыта, маркетинге, организации операций и их эффективности 114, а также иные документы, отражающие показатели их деятельности, в том числе, финансовой115.

Отмечая, что финансово-плановые акты – это целая категория правовых актов – сметы, финансовые планы, росписи, контрольные цифры и т. д., – Е. В. Кудряшова указывает на необходимость отделять от финансово-плановых актов, являющихся правовыми актами и воздействующих на общественные отношения акты, не порождающие юридических последствий – технические нормы (расчеты, балансы), которые «констатируют факт хозяйственной жизни, непосредственно не придавая ему юридического значения»116.

В то же время, по мнению автора, принцип плановости финансовой деятельности государства имеет более глубокое значение, во многом определяя характер финансовых правоотношений. Прежде всего, автор напоминает, что отношения, складывающиеся в сфере формирования доходов и осуществления расходов бюджета, имеют как имущественный характер, так и организационный. Е. В. Кудряшова обращает внимание на стремление преувеличивать значение имущественного элемента в финансово-правовых отношениях, в частности, необоснованно завышенное внимание к количественным показателям: стремление исполнителей «улучшать» их по сравнению с плановыми. «Плановый характер отношений, – подчеркивает автор, – предполагает точное исполнение запланированного», а «отклонение от плана как в сторону уменьшения, так и в сторону увеличения показателей является нарушением принципа плановости». Задача, например, налоговых органов заключается «не в пополнении бюджета любыми способами, а в организации поступлений в бюджет в том объеме, который был запланирован на соответствующий год, а также с учетом тех стимулов, которые были заложены в стратегических планах государства». Также при использовании государственных средств: «следует стремиться не к бездумной минимизации расходов и искусственной экономии, а к правильной организации использования запланированного объема фондов, например, на качественные и необходимые товары, работы и услуги»117.