Организационно-правовой механизм обеспечения устойчивого водопользования в Российской Федерации

Правовое обеспечение сберегающего использования и охраны вод в России и за рубежом: общие подходы и нерешенные вопросы (Сиваков Д. О.)

Без обеспечения сберегающего использования и охраны водных ресурсов трудно представить выживание человечества в новом XXI в. Водный кризис охватил в той или иной степени все государства, хотя его проявления могут быть совершенно различны.

Если в ряде стран Азии и Африки водный кризис развивается на фоне аридного (засушливого) климата, то в России (за относительно небольшим исключением аридных районов) водный кризис приходится на обеспеченные водами ландшафты. В целом нашей стране водных ресурсов хватает, а вот их качество вызывает нередко большое беспокойство ученых.

В России высокая водообеспеченность позволяет удовлетворять самые различные потребности производственного, личного и иного характера. Однако приведенные нами конкурентные преимущества России обернулись весомыми минусами: предрасположили отечественное водное хозяйство к длительному развитию по экстенсивному пути (высока водоемкость валового внутреннего продукта, велики водопотери от неисправных водохозяйственных сооружений, несовершенны очистные сооружения)[3]. В ушедшем XX в. по экстенсивному пути развивалась гидромелиорация России: ее масштабные размеры не всегда приводили к успешным и, главное, устойчивым результатам (в виде повышения урожайности).

Только в начале XXI в. общество и государство стараются c помощью водного права сделать развитие российского водного хозяйства интенсивным, что означает экономное использование водных ресурсов страны.

Водное право – исторически сложившаяся система правовых норм, регулирующих общественные отношения по использованию, охране и восстановлению водных объектов[4]. Водное право России, являющееся частью отечественной правовой системы, призвано удовлетворять первостепенные экономические и социальные потребности и отвечать на экологические вызовы современности. Примечательно, что общественное назначение водного права двояко: обеспечение беспрепятственного водопользования происходит параллельно правовой охране водного фонда.

В любой стране мира детально проработанное водное право – необходимое условие экологического развития гражданского общества, которое неизбежно приведет к максимально высокому уровню ресурсосбережения. Без детально поработанного водного права государство просто не сможет руководствоваться ресурсоберегающими и природоохранными приоритетами. В этих условиях производительные силы будут функционировать с расчетом на благоприятное состояние водного фонда в интересах будущих поколений.

Нормативным выражением водного права являются международные конвенции и водное кодифицированное законодательство. Вместе с тем нормы водного права содержатся в законодательстве о безопасности гидротехнических сооружений, о мелиорации земель. В некоторых странах (Индия, ЮАР) даже при длительной истории развития водное законодательство не вошло в стадию кодификации. В ряде стран второстепенным источником водного права являются санкционированный обычай, судебный и административный прецеденты. Следует отметить, что веками коренные народы России формировали и применяли обычаи, касающиеся водопользования и рыбной ловли. Могут касаться использования и охраны вод обычаи делового оборота.

Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ (далее – ВК РФ)[5] отражает предмет регулирования, основные понятия, принципы водного законодательства. В ст. 8 ВК РФ закрепляется федеральная собственность на водные объекты. Одновременно предусматривается и исключение: пруды, обводненные карьеры, расположенные на земельном участке, принадлежащем на праве собственности субъекту РФ, муниципальному образованию, физическому или юридическому лицу, отчуждаются только вместе с названным участком[6]. Сообразно ст. 11 ВК РФ водопользование, как правило, не приносящее прибыль, а лишь затраты, регулируется разрешительными способами (решения о предоставлении водных объектов в пользование), а водопользование, сопряженное с прибылью, – договорными способами (договоры водопользования)[7].

При этом далеко не во всех случаях договоры водопользования заключаются на конкурентной основе. Договор водопользования заключается без проведения аукциона в случае приобретения права пользования в целях, предусмотренных п. 1 или 3 ч. 2 ст. 11 ВК РФ, а также в случаях, установленных ст. 15, 47, 49 и 50 ВК РФ.

Законодатель не признает состязательности на право водопользования по отдельным водохозяйственным участкам, с которыми сопряжен объект (к примеру, судостроительные или судоремонтные сооружения), в силу своего назначения предусматривающий водопользование. Если хозяйствующий субъект вырабатывает электроэнергию на реке или протоке, то тут нет у него и конкурентов. Использование водных объектов для лечебных, оздоровительных, рекреационных целей охватывается договором, но не торгами (аукционами). Объясняется этот подход тем, что уже сложилась сеть санаториев, пансионатов, домов отдыха. Какой тут у них будет конкурент за право использовать именно этот водохозяйственный участок? В данном случае возможны лишь недобросовестные лица-спекулянты, выигрывающие торги без желания осуществлять такую хозяйственную деятельность, но их резонно надо не допускать до данных правоотношений.

Надо признать, что перечень случаев заключения договора водопользования без проведения аукциона в настоящее время имеет тенденцию к расширению (в части размещения плавучих объектов).

Требования к использованию водных объектов можно разделить на общие, распространяющиеся на все виды водопользования, и специальные – по отдельным видам водопользования (питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение, сброс сточных и дренажных вод, транспорт, лесосплав, рекреация, пожарная безопасность).

Охрана водных объектов есть весьма динамичная система мероприятий, направленных на сохранение и восстановление водных объектов (ст. 1 ВК РФ). Правовая охрана водного фонда России осуществляется в настоящее время посредством регулирования хозяйственной деятельности, вызывающей загрязнение, засорение, истощение водных объектов. Названная охрана осуществляется также путем установления режимов водоохранных зон, зон санитарной охраны, особо охраняемых водных объектов (ст. 66 ВК РФ)[8].

В ст. 3 ВК РФ раскрывается такой принцип водного законодательства, как значимость водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека. При этом другой принцип водного законодательства – приоритет охраны водных объектов перед их использованием (ст. 3 ВК РФ) – сам по себе без борьбы не реализуется. Как представляется названный приоритет охраны вод может быть претворен в жизнь посредством юридически обусловленной связи хозяйственной деятельности с внедрением (посредством разных способов правового регулирования) технологий, обеспечивающих наибольшее сбережение водных ресурсов, а также наиболее полное возмещение накопленного экологического вреда водным объектам и их бассейнам.

Как представляется, правовое регулирование водных отношений должно вступить в такую стадию, которая обеспечивала бы максимальное (и неоднократное в случае рециклинга) использование каждой единицы извлеченной водной массы при одновременной максимальной защите водного фонда от загрязнения, засорения, истощения[9]. Данная идея отчасти находит свое подтверждение в опыте правового регулирования зарубежных стран. В силу положений Закона КНР «О предотвращении загрязнения вод» 1984 г.: предприятия должны применять чистые технологии, высокоэффективно использующие сырье и обеспечивающие малый объем сброса загрязняющих веществ (ст. 43). Одновременно законом декларируется также повышение «коэффициента повторного использования воды» (ст. 40)[10].

Весьма оригинально понимают использование и защиту водных богатств в другой стране БРИКС. Закон ЮАР от 26 августа 1998 г. «О национальных водах» предусматривает развитие эффективного, устойчивого, а также выгодного для государственных интересов водопользования, удовлетворение растущего спроса на водопользование, защиты водных и связанных экосистем. Названный закон ЮАР закрепил ряд мер, которые в совокупности предназначены для всеобъемлющей защиты всех водных ресурсов. Данные меры (включая предупреждение загрязнения водных ресурсов и меры по ликвидации его последствий) будут развиваться «прогрессивно» сообразно национальной стратегии водных ресурсов и стратегий управления водосбором[11].

В этом подходе южноафриканского законодателя было бы весьма полезно заимствовать понимание планомерного повышения уровня защиты водных ресурсов. Ведь водный кризис (и в целом экологический кризис) в мире продолжает наращиваться, негативно сказываясь и на водной среде разных стран. В планетарных масштабах увеличиваются экологические риски, угрозы и вызовы. Вот почему при всей разнице природно-климатических условий России и ЮАР данный подход может быть удачно применен и в отечественном праве.

Как представляется, приоритет охраны водных объектов перед их использованием должен получить дальнейшее развитие в теории и практике. Уровень охраны водных объектов должен зависеть от реального и прогнозируемого уровня экологических угроз для водного фонда России. В свою очередь, являются необоснованными как чрезмерное завышение, так и чрезмерное занижение уровня охраны водного фонда нашей страны, если таковой не соразмерен уровню экологических угроз.

Для отечественного законодательства и практики правоприменения характерна недостаточная реализация бассейновых принципов, что осложняет привлечение всех заинтересованных участников водных отношений к управлению российским водным хозяйством. Согласно документам стратегического планирования[12], во многих бассейновых округах были созданы и работают бассейновые советы, но вопреки первоначальным подходам они остались совещательными и не приобрели статус органа, принимающего практические управленческие решения. Между тем продуманные решения названных органов, основанные на знании особенностей конкретного бассейнового округа, могли бы существенно улучшить водохозяйственную и водоохранную деятельность.

Во многих странах бассейновые советы имеют координационные и совещательные функции, но их статус неуклонно повышается. В последние десятилетия в странах СНГ (Казахстан, Узбекистан, Киргизия), а также в Бразилии, Венгрии успешно работают бассейновые органы, роль и значение которых существенно увеличивается. В частности, в Бразилии Комитет бассейна реки Итажайи (создан 1996 г.) от узкой компетенции по контролю паводков и противодействию наводнениям шаг за шагом перешел на решение других важных вопросов водного хозяйства, включая определение размера оплаты за водопользование[13].

Интересно, что в КНР работают бассейновые водные управления: именно по водным бассейнам тщательно готовятся (и обоснованно изменяются) Планы предотвращения и контроля загрязнения вод. Как и в России, данные документы в КНР обязательны для исполнения. В связи с данными плановыми документами в ст. 15 Закона КНР «О предотвращении загрязнения вод» 1984 г. закреплены полномочия Госсовета КНР по их утверждению или регистрации[14].

С учетом изложенного, в рамках бассейнового подхода в области использования и охраны вод России в перспективе будет повышаться статус бассейновых советов как «представительных» органов власти, согласующих позиции разных участников водных отношений в своих решениях. Данные решения, к примеру, могут утверждать заранее подготовленные Схемы комплексного использования и охраны вод.

Относящаяся к одному из принципов отечественного водного законодательства, платность водопользования, в свою очередь, связана с действенным правовым институтом договоров водопользования. Однако в настоящее время платежи, предусмотренные договорами водопользования, обезличиваются в бюджетной системе государства и «не работают» на экологическое благополучие водных объектов, за состояние которых государство отвечает перед народом России (как публичный субъект и как собственник). Тем более, «не работает» на экологическое благополучие водных объектов и водный налог (применим к отношениям до вступления в силу ВК РФ).

Как представляется, плата за водопользование должна, по нашему представлению, служить источником финансирования мер охраны и восстановления водных объектов, включая установку очистных сооружений, их модернизацию[15].

Система действующих платежей за воду является, по мнению ряда исследователей, механизмом получения водной ренты. Ряд экспертов в области водного хозяйства изучают феномен водной ренты. Как известно из экономической теории, рента представляет собой регулярный доход с какого-либо экономического блага, имущества, не требующий от его получателя (собственника) предпринимательской деятельности и вложения капитала. Рента за использование природных ресурсов (земля, леса, недра) получается собственником этих ресурсов. Применительно к водному хозяйству плательщиком ренты являются хозяйствующие субъекты – физические или юридические лица (в том числе предприниматели), а получателем рентного дохода – государство – собственник водного фонда[16].

Российские экономисты определяют «водную ренту» как доход собственника водного объекта от уступки им хозяйствующему субъекту-водопользователю права пользования водным объектом на определенный временной период. По аналогии с земельной, различают абсолютную и дифференциальную водную ренту[17]. Абсолютная форма водной ренты получается собственником водных объектов (включая наименее пригодные для использования). Одновременно дифференциальную форму водной ренты получает собственник водных объектов (источников, водоносных слоев), лучших для использования по качеству и местоположению[18].

По глубокому убеждению автора, водная рента должна, в той или иной мере, обеспечивать благополучие того дарованного Богом природного блага, от использования которого она возникает. Образно говоря, водная рента должна служить водам.