Организация ведомственной статистики в органах прокуратуры Российской Федерации
- -
- 100%
- +
© Университет прокуратуры Российской Федерации, 2024
© Коллектив авторов, 2024
© ИД «Городец», оригинал-макет (верстка, корректура, редактура, дизайн), полиграфическое исполнение, 2024
Авторский коллектив
Горошко И.В. – руководитель авторского коллектива, заведующий отделом правовой статистики и информационного обеспечения прокурорской деятельности Университета, доктор технических наук, профессор (введение, гл. 1, 2, 3, заключение).
Амирбеков К.И. – заведующий отделом научного обеспечения организации прокурорской деятельности НИИ Университета, доктор юридических наук (§ 2.3 гл. 2).
Колесникова Н.В. – старший научный сотрудник отдела правовой статистики и информационного обеспечения прокурорской деятельности Университета (§ 1.3 гл. 1; § 2.2 гл. 2).
Лихачева Е.Ю. – заведующая кафедрой организационно-аналитического обеспечения деятельности и управления в органах прокуратуры Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук (§ 1.1, 1.2 гл. 1; § 3.2 гл. 3).
Матвеев В.В. – начальник управления правовой статистики, информационных технологий и защиты информации прокуратуры Московской области (§ 2.3 гл. 2).
Некрасов А.Ю. – начальник Главного организационно-аналитического управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации (введение, § 1.1 гл. 1; § 3.2, 3.3 гл. 3, заключение).
Романова М.В. – старший научный сотрудник отдела правовой статистики и информационного обеспечения прокурорской деятельности Университета (§ 1.1, 1.2 гл. 1; § 2.1 гл. 2; § 3.2 гл. 3).
Яковлев И.В. – старший прокурор отдела правовой статистики и защиты информации прокуратуры Республики Карелия (§ 2.2, 2.3 гл. 2; § 3.2 гл. 3).
Ямщикова С.С. – заместитель начальника информационно-аналитического управления Главного организационно-аналитического управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации – начальник отдела ведомственной статистики (§ 1.2, 1.3 гл. 1; § 2.2, 2.3 гл. 2; § 3.1, 3.2 гл. 3).
Рецензенты:
Беляева Л.И. – профессор Академии управления МВД России, доктор юридических наук, профессор;
Шарихин А.Е. – профессор Российской таможенной академии, доктор юридических наук, профессор;
Бондаренко Ю.В. – профессор Воронежского государственного университета, доктор технических наук, доцент
* * *
По имеющимся данным, человек за всю жизнь не может прочитать больше двух процентов книжных произведений, созданных в этом мире. Каждому из нас рано или поздно приходит мысль, какими должны быть произведения, на которые мы тратим личное время и жизненную энергию, отдаем им часть себя. Общение с книгой должно приносить и удовольствие, и пользу, а в идеале – еще и полноценный диалог с автором.
Мы стоим перед выбором: что читать. Так, создается личная библиотека. На первых порах она складывается стихийно: человек учится чтению, привыкает к книге, а действующие образовательные программы, начиная с дошкольных учреждений и заканчивая высшими учебными заведениями, предлагают базовый набор произведений, с которыми следует познакомиться, осмыслить и понять. При вхождении в самостоятельную взрослую жизнь мы имеем уже багаж прочитанного – у нас есть начальная библиотека, но вряд ли кто-то этим объемом и ограничивается. Порой мы решаем задачу – стоит ли очередное произведение и его автор нашего внимания. Чем больше вариантов, тем сложнее выбор. Чем мы старше – тем жестче критерии отбора. И каждому последующему поколению приходится труднее предыдущего. Но никто еще не отказался от ее решения и может предложить на обсуждение свое как единственно верное.
Библиотека, созданная человеком, – уникальна, как уникален индивид и каждое произведение, ее составляющее. Вряд ли в мире найдутся две одинаковые библиотеки. Стремления, тревоги человека тот час же отражаются на выборе книг, которые требуются для чтения. Произведение литературы – это не только выражение психики его автора, но и выражение психики тех, кому оно нравится. Эта давняя мысль Эмиля Геннекена, подхваченная и развитая Николаем Рубакиным и его последователями[1], кажется, годится не только для художественных произведений, но, вообще, для всех, включая научные труды (несмотря на их особенный язык и среду возникновения). Таким образом, собираемые и читаемые произведения становятся не только источником, но и отражением мировоззрения создателя коллекции, они способны показать неповторимость его опыта, знаний, ценностей. Собрание книг приобретает частичку личности, которая при определенных условиях способна пережить создателя.
Наверно не ошибемся, если сочтем, что срок жизни личной библиотеки равен в целом сроку жизни ее создателя. Период активного чтения у человека длится 50–60 лет, а в последние годы жизни он устает и практически не находит сил на чтение имеющихся книг, не говоря уже о поиске новых. В связи с этим обычно библиотека жива, пока жив ее владелец, в отличие от авторских произведений и научных открытий, способных пережить создателей на десятки и сотни лет.
Каждой личности хотелось бы передать «интеллектуальный тип», образ мира, читательскую среду последователям моложе и сильнее, чтобы продолжить начатое дело освоения и постижения этого мира. Автор продолжает жить в произведениях, ученый – в открытиях, а читатель – в своих книгах.
Миру Михаила Константиновича Треушникова были знакомы все три ипостаси, ему посчастливилось выступить в роли автора, ученого и читателя.
Михаил Константинович передал часть домашней научной библиотеки кафедре гражданского процесса МГУ имени М.В. Ломоносова. Но это ее статическая часть, собранная им лично.
Открываемая книжная серия «Библиотека М.К. Треушникова» – попытка издателя, родных, учеников, коллег и друзей Михаила Константиновича сберечь и посильно продолжить создание личной библиотеки, вселить в нее жизнь, продолжить то мировосприятие, которое было присуще Михаилу Константиновичу как человеку своей эпохи.
Антон Михайлович ТреушниковИздательский Дом «Городец»Кафедра гражданского процесса Юридического факультета МГУ имени М.В. ЛомоносоваСтатистика – это часть запутанной и переплетенной сети, связывающей математику, философию и другие отрасли нормативных наук… с тем, что происходит при анализе и иногда при сборе данных.
Дж. Тьюки, американский математик, статистик (1915–2000)Введение
Настоящая монография является завершающей в цикле научных работ, посвященных актуальным проблемам информационного обеспечения прокурорской деятельности и статистического учета и отчетности в органах прокуратуры, цикле, который был начат еще в 2019 г.
В первой монографии названного цикла «Теоретические, организационные и правовые проблемы создания цифровой среды органов прокуратуры», увидевшей свет в 2020 г., рассматривались концептуальные вопросы цифровой трансформации органов и организаций прокуратуры Российской Федерации, методология построения цифровой инфраструктуры, проблемы правового регулирования использования информационных технологий и систем, электронного документооборота и обеспечения информационной безопасности.
Основное внимание второй монографии «Классификация преступлений и обеспечение достоверности государственного единого статистического учета» 2022 г. было обращено становлению и развитию системы государственного единого статистического учета преступлений, правовым основам ее функционирования, вопросам обеспечения достоверности статистических данных и роли органов прокуратуры в этом процессе.
Новая монография посвящена рассмотрению актуальных проблем ведомственного статистического учета и отчетности (далее – ВСО) органов прокуратуры, области, никогда ранее не становившейся объектом именно монографического исследования.
Действительно, проведенный нами перед началом работы анализ научных публикаций по вопросам ведомственной статистики со всей убедительностью подтвердил этот тезис. Более того, и в случае других ведомств (а не только органов прокуратуры) такие исследования встречались нам крайне редко. Исключение здесь составляет сфера судебной статистики. Организационно-правовое обеспечение ее ведения составили основу трудов И.Н. Андрюшечкиной, Т.С. Баталиной, В.В. Лунеева, Т.Г. Морщаковой, С.С. Остроумова, Е.А. Павлодского, Л.К. Савюка, С.А. Яни и других ученых.
Что касается иной ведомственной статистики, то ее проблематика поднималась лишь в научных статьях. В качестве примера можно привести статью О.В. Соболевой «Развитие ведомственного статистического учета федеральной службы исполнения наказаний в условиях цифровой трансформации», опубликованную в журнале «Статистика и экономика» (2022, № 6).
Сложившаяся ситуация представляется весьма необычной, поскольку на сегодняшний день количество только федеральных министерств, служб и агентств в Российской Федерации приближается к сорока.
Может создастся впечатление, что вопросы организации и правового регулирования ведомственной статистики не входят в ближний круг их интересов или в указанной сфере уже не осталось нерешенных проблем.
Думается, что это впечатление обманчиво. Когда человек часто сталкивается с каким-либо явлением, он со временем к нему привыкает, воспринимает как фон и перестает замечать. Так и с ведомственной статистикой. Множество людей в самых разных организациях практически ежедневно заняты составлением всевозможных справок и отчетов, которые стали для них обыденностью и воспринимаются как рутина. И бывает очень сложно заставить себя посмотреть на этот привычный процесс со стороны, представить себя в роли его исследователя.
Однако, если удастся это сделать, то можно получить интересные результаты, в том числе и с точки зрения улучшения понимания процесса и приобретения нового знания.
Так, например, если бы мы задались целью каждый день фиксировать время нашего выхода из дома на работу, то, примерно через два месяца с удивлением бы обнаружили, что частота распределения этого времени приближается к распределению Гаусса (или нормальному распределению), т. е. получили бы научный результат.
В связи с этим авторский коллектив, подготовивший настоящую монографию, несмотря на его многолетнюю вовлеченность в ведомственную статистику органов прокуратуры, попытался стать на позицию исследователя, найти в этой сфере нечто новое, неизведанное и от этого чрезвычайно привлекательное.
Как бывает привлекательна снежная целина для горнолыжника, спускающегося по склону. Там, если выбираешь нехоженый путь, на котором не видишь следа, оставленного кем-то ранее и гарантирующего безопасное скольжение, ты должен быть готов к встрече с неожиданным препятствием, скрывающимся под снегом (расщелиной в скалах, камнем, веткой и т. п.). И твоя задача заключается в том, чтобы успешно преодолеть этот путь и достигнуть подножия горы, желательно без травм.
Так и в нашем случае, предпочитая новизну научного исследования его традиционности, авторский коллектив понимает неизбежность сомнений, споров, дискуссий, готов к ним и надеется, что в ходе полемики, родятся и другие интересные работы, тем более, что область статистики ведомств предоставляет для этого самые широкие возможности.
Следует отметить, что, несмотря на монографическую неразработанность обсуждаемой темы, она основывается на актуальной проблематике органов прокуратуры Российской Федерации.
В последние годы Главным организационно-аналитическим управлением Генеральной прокуратуры Российской Федерации предпринимаются значительные усилия по оптимизации ведомственной статистической отчетности и улучшении ее характеристик.
Большим достижением можно считать тот факт, что мы являемся свидетелем сокращения форм ВСО, представляемых ежеквартально. В настоящее время практически вся отчетность составляется раз в полугодие.
Кроме того, в 2020 г. удалось добиться упразднения ряда форм: начиная с 2021 г. в органах прокуратуры действуют 26 форм отчетности, включая четыре кадровых и одну, содержащую сведения о работе прокурора в сфере международно-правового сотрудничества.
Думается, этот процесс должен быть продолжен с учетом складывающихся реалий.
Значимым инструментом, призванным способствовать решению задачи совершенствования работы по ведению ВСО, является ее автоматизация.
Одной из первых автоматизированных систем, предназначенных для подготовки форм статистической отчетности в электронном виде в органах прокуратуры, стало специальное программное обеспечение АРМ «Статистика», которое эксплуатируется в ведомстве с 2007 г.
Сегодня для этих целей, помимо АРМ «Статистика», используются и другие информационные системы, такие как Модуль «Учет работы прокуроров» и автоматизированный информационный комплекс АИК «Надзор-Web». Каждая из них имеет свой функционал, который требует развития.
Думается, что совсем скоро основное предназначение автоматизированных информационных систем будет переориентировано с хранения, обработки, передачи информации и формировании отчетов на решение аналитических и прогностических задач.
Как подчеркивается в Приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 23.11.2022 № 701, утвердившем Инструкцию по ведению ведомственного статистического учета и отчетности в органах прокуратуры Российской Федерации, целью ведения ведомственного статистического учета, помимо прочего, является использование актуальных и достоверных статистических данных в информационно-аналитической работе, а также для принятия управленческих решений, планирования и совершенствования деятельности органов прокуратуры[2].
Несколько ранее в Концепцию цифровой трансформации органов и организации прокуратуры до 2025 г. был включен пункт о необходимости создания аналитической платформы баз данных органов прокуратуры с применением стандартов обработки массивов больших данных в облачных и иных системах, технологий искусственного интеллекта[3].
Складывающие тенденции и названные организационно-распорядительные документы рисуют достаточно четкие контуры будущего ведомственной статистики, которые требуют своего осмысления.
При этом с завершением работы над настоящей монографией в этом процессе вряд ли может быть поставлена точка.
Как мы уже однажды подчеркивали, любое научное исследование представляет собой долгий путь, на котором возможны как успехи, так и неудачи, оригинальные решения и пересмотр постулатов, которые ранее казались незыблемыми, а значит, впереди новые интересные работы.
В заключение, по доброй традиции, которая сложилась за пять лет работы над уже упоминавшимся во введении циклом, авторский коллектив выражает слова признательности профессору Академии управления МВД России, доктору юридических наук профессору Ларисе Ивановне Беляевой, профессору Российской таможенной академии, доктору юридических наук профессору Александру Егоровичу Шарихину и профессору Воронежского государственного университета, доктору технических наук доценту Юлии Валентиновне Бондаренко за ценные замечания и предложения, а также конструктивную критику, которые во многом способствовали улучшению настоящей монографии.
Глава 1. Общая характеристика ведомственной статистики органов прокуратуры
§ 1.1. Правовая статистика в системе статистики Российской Федерации, система ведомственной правовой статистики органов прокуратуры
Считается, что слово «статистика» происходит от латинского слова “status”, означающее состояние, положение вещей, явлений, событий[4]. Этим термином вначале Нового времени именовалась деятельность по учету единиц наблюдаемой совокупности (людей, скота, товаров, имущества), осуществляемая в целях фиксации состояния дел в государстве.
В дальнейшем с развитием экономики, сопровождавшимся становлением современных математических методов, статистика, оставляя за собой учетную функцию, всё больший приоритет отдает количественному анализу и совершенствованию собственной методологии.
Сегодня в термин «статистика» с точки зрения когнитивно-семантического содержания вкладывают три значения[5].
Во-первых, под статистикой понимается совокупность данных о процессах, проходящих в природе и обществе: статистика конкретных видов представителей животного мира (например, амурских тигров), статистика торговли, статистика населения, статистика преступлений и т. п. Эти данные представляются числовыми величинами (абсолютными и относительными), они отражают уровень, динамику и структуру рассматриваемого процесса.
Во-вторых, статистика рассматривается как вид деятельности, имеющей целью сбор и обработку данных, с последующим анализом полученной информации, характеризующей количественно то или иное массовое явление.
В-третьих, статистика – это наука, которая занимается изучением теоретических и прикладных вопросов сбора, сводки, группировки данных, измерения и анализа информации о многообразных общественных явлениях и процессов, и поиском в них закономерностей.
Как всякая наука, статистика имеет собственный предмет и метод. Предметом статистики служат количественные характеристики общественных явлений и процессов. Методами же являются массовое наблюдение (иногда используют термин «полный охват»), выборка элементов из изучаемой совокупности по определенным типологическим признакам и количественный анализ.
Говоря о статистике как науке, чаще всего, выделяют два ее основных направления: математическая и прикладная статистика.
Математическая статистика представляет собой раздел математики, занимающийся разработкой и изучением математических методов анализа статистических данных, а также доказательством состоятельности этих методов[6].
Прикладная статистика тесно связана с общественными науками и, основываясь на их базовых положениях, ориентирована на использование математического инструментария и организацию исследований в предметной области этих наук с целью выявления закономерностей и совершенствования форм и методов сбора и подготовки данных, а также предоставления результатов.
В последние годы в сферу интересов прикладной статистики входят и вопросы автоматизации сбора и обработки данных с использование компьютерной техники и соответствующего программного обеспечения[7].
Кроме того, важной задачей прикладной статистики является прогнозирование тенденций развития массовых общественных явлений и процессов.
Исходя из характерных признаков предметной области, в прикладной статистике различают следующие отрасли или направления: экономическую, демографическую, медицинскую статистику, статистику образования и т. п.
В этот список входит и правовая статистика, которая отражает правовые процессы, проходящие в обществе, их количественные параметры в неразрывной связи с качественным содержанием.
Количественные параметры этих процессов представляют собой систему показателей, характеризующих результативность применения норм права и реализацию юридической ответственности, законность и правопорядок на обслуживаемой территории, деятельность судов, прокуратуры, полиции и т. п.[8]
Заметим, что в последние годы термин «правовая статистика» вышел за сугубо научные рамки и стал использоваться как для обозначения статистических совокупностей, так и деятельности по сбору, обработки данных и анализу информации в конкретной предметной области.
Для осуществления такой деятельности и повышения ее эффективности необходимы соответствующие институты.
В Российской Федерации исторически сложилась единая система статистики, направленная на обеспечение информационных потребностей личности, общества и государства в полной, достоверной, научно обоснованной и своевременно предоставляемой статистической информации о социальных, экономических, демографических, экологических и других общественных процессах, проходящих в нашей стране.
В основу организации статистической работы в Российской Федерации положены следующие принципы:
1) полнота, достоверность, научная обоснованность, своевременность предоставления и общедоступность статистической информации (за исключением информации, доступ к которой ограничен федеральными законами);
2) применение научно обоснованной статистической методологии, соответствующей международным стандартам и принципам статистики, а также законодательству Российской Федерации, открытость и доступность такой методологии;
3) рациональный выбор источников в целях формирования статистической информации для обеспечения ее полноты, достоверности и своевременности предоставления, а также в целях снижения нагрузки на респондентов;
4) возможность формирования статистической информации по Российской Федерации в целом, по субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, министерствам, ведомствам и организациям;
5) обеспечение сохранности и безопасности статистической информации, первичных статистических данных и административных данных.
С точки зрения организационной составляющей единая система статистики в Российской Федерации включает следующие элементы:
1) систему официальной государственной статистики;
2) ведомственную статистику – статистику министерств и ведомств;
3) альтернативную статистику – статистику независимых организаций, научно-исследовательских и образовательных учреждений, специалистов.
Уточним, что в дальнейшем, говоря о государственной и ведомственной статистике, мы будем иметь в виду их триединое содержание (как и в родовом понятии «статистика»). Какая сущность превалирует в конкретном фрагменте монографии – статистические данные, деятельность или наука – следует из контекста.
Информационное наполнение с последующей обработкой и анализом внесенных данных для каждого из вышеназванных элементов единой системы статистики (мы называем эти действия статистическим учетом) осуществляется субъектами статистического учета в соответствии с направлениями их деятельности.
Система официальной государственной статистики находится в ведении Правительства Российской Федерации и подотчетна ему, что обеспечивает неразрывную связь с органами государственной власти и управления[9]. Эта система имеет иерархическую структуру, включающую федеральный, республиканский, краевой, областной, окружной, городской и районный уровни.
Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по формированию официальной статистической информации о социальных, экономических, демографических, экологических и других общественных процессах в Российской Федерации, а также в порядке и случаях, установленных законодательством Российской Федерации, по контролю в сфере официального статистического учета, является Федеральная служба государственной статистики (далее – Росстат), которая в настоящий момент находится в ведении Министерства экономического развития Российской Федерации.
Территориальные органы Росстата расположены во всех субъектах Российской Федерации, часть из которых объединены, например: Управление Федеральной службы государственной статистики по Тюменской области, Ханты-Мансийскому автономному округу – Югре и Ямало-Ненецкому автономному округу; Управление Федеральной службы государственной статистики по Красноярскому краю, Республике Хакасия и Республике Тыва и др.
Распоряжением Правительства Российской Федерации утверждается перечень субъектов официального статистического учета, которые осуществляют формирование официальной государственной статистики в установленной сфере деятельности. В этот перечень входят различные федеральные государственные органы, Центральный банк Российской Федерации (Банк России), Фонд пенсионного и социального страхования Российской Федерации (всего 64 субъекта на 28.02.2023).
Формирования официальной государственной статистики происходит в два этапа.
На первом этапе субъекты официального статистического учета проводят федеральное статистическое наблюдение, в ходе которого респонденты предоставляют первичные и административные данные, характеризующие массовые социальные, экономические, демографические, экологические и другие общественные процессы в Российской Федерации.
На втором этапе происходит обработка полученных данных: их оценка, редактирование, импутация (замещение). На этом этапе также осуществляется свод, группировка, агрегирование данных и формирование различного рода отчетностей – документов в установленной форме, содержащих сведения о наблюдаемых общественных процессах.