Посткоммунистические режимы. Концептуальная структура. Том 2

5.3.2.3. Принудительная коррупция: захват государства снизу вверх и сверху вниз и криминальное государство

Несмотря на то, что добровольная коррупция действительно часто встречается в посткоммунистическом регионе, главный принцип организации неформальных связей основывается там, как правило, на патронально-клиентарных отношениях и подчинении. Доминантные акторы добиваются подчинения других, стоящих ниже в иерархии акторов, путем создания неформальных сетей, которые начинают эксплуатировать формальные институты в качестве фасада. Именно такие случаи принудительной коррупции мы рассматриваем ниже.

Руководствуясь существующими исследованиями по данной теме, мы используем общий термин «захват» («присвоение») в контексте принудительной коррупции и определяем его следующим образом:

♦ Захват – это форма коррупции, включающая принудительные элементы, относящиеся лишь к какой-то части социального действия захватчика. Другими словами, захват описывает только ограниченное количество случаев принудительной коррупции.

В академической литературе, посвященной коррупции, под «захватом» понимается скрытое и незаконное подчинение государственных функций реализации специальных интересов экономических элит[52]. Добавляя необходимый контекст к этому определению, мы выделяем три возможных варианта захвата. Во-первых, как подсказывает нам этимология слова «захват», в такой ситуации должен присутствовать кто-то, кого захватывают, то есть тот, кого некий захватчик принуждает действовать определенным образом. Таким образом, мы сужаем наше определение до принудительной коррупции. Во-вторых, мы выделяем три вида захвата, включая и такие, которые обычно не запрашиваются и не инициируются экономическими элитами. В этом мы расходимся с теми, кто привязывает понятие «захват государства»[53] к экономическим элитам. Наконец, мы добавляем оговорку о том, что захват, как правило, всегда является неполным. С одной стороны, отсутствие такого ограничения может привести к тому, что любая автократия или диктатура, стремящаяся показать себя с демократической стороны, то есть подменяющая демократический режим своими псевдодемократическими конструкциями, может быть расценена как захват государства[54]. С другой стороны, мы хотим избежать путаницы и разделить случаи, когда олигархи захватывают некоторую часть государства, чтобы получать ренту, и случаи, когда то же самое делает однопирамидальная патрональная сеть приемной политической семьи с целью превратить все государство в организованную преступную группу[55]. Теоретически последний случай можно назвать «полным захватом», а первый – «частичным захватом», но на практике эти два случая проще разграничить, если определение захвата предварительно сужено до частичных случаев.

Главным смысловым измерением для разграничения видов захвата является его направленность. Можно выделить (a) захват снизу вверх, когда запрашивателем коррупционной сделки является частный актор, и (b) захват сверху вниз, когда запрашивателем коррупционной сделки является публичный актор.

Ниже мы описываем три типа принудительной коррупции, первым из которых является захват государства снизу вверх (Схема 5.5), то есть то, что в существующей литературе часто называют просто «захватом государства»[56]:

♦ Захват государства снизу вверх – это тип коррупции, при котором частные акторы внутри элит вступают в сговор с административными служащими и государственными акторами, также принадлежащими к элите, для проведения принудительных коррупционных сделок время от времени или на постоянной основе (иногда с вовлечением административных служащих и частных акторов из неэлит в качестве посредника). Как сам сговор, так и коррупционная сделка инициируются (запрашиваются) частным актором, а удовлетворяются государственным актором.

В случае захвата государства снизу вверх процесс кооперации между акторами усложняется не только со стороны коррупционного предложения, но и со стороны коррупционного спроса, учитывая, что в частном секторе участниками коррупционных сделок являются олигархи или лидеры организованных преступных групп (ОПГ). Несмотря на то, что и те и другие являются частными лицами и относятся к экономической элите, необходимо отличать их друг от друга. Лидер ОПГ обычно занимается незаконной экономической деятельностью (торговля наркотиками, проституция, незаконная торговля нефтью, вымогательство, крышевание и т. п.) на незаконных условиях. Между ним и представителями власти формально существует конфликт, и он пытается вовлечь их в зону своего влияния, используя незаконные средства (взятки, угрозы, шантаж, а иногда и физическое насилие). Олигарх в посткоммунистических режимах обычно пытается добиться незаконной поддержки для законной во всех других смыслах экономической деятельности, прибегая к коррупции[57]. На примере такого отличия мы можем провести грань между криминальным захватом государства – то есть захватом государства снизу вверх, осуществляемым лидером ОПГ, и олигархическим захватом государства – то есть захватом государства снизу вверх, проводимым олигархом.

Схема 5.5: Схематическое изображение захвата государства снизу вверх

Захват государства снизу вверх – это аналог протекции для корешей с использованием принуждения, при котором коррупция проникает в самые высокие слои государственной властной вертикали и окончательно подчиняет некоторых политических акторов экономической элите[58]. Подчинение может осуществляться в результате шантажа или вымогательства; также чиновник может продать себя (или полномочия, закрепленные за его официальной должностью) в услужение за определенную сумму денег. Кто-то может возразить, что в последнем случае сговор происходит на добровольной основе. Однако в результате подобной сделки административный служащий (например, начальник полиции или глава государственного предприятия) или государственный актор (например, политик) теряют возможность свободного выхода, потому что частный актор, инициировавший сговор, может всегда принудить представителя власти к сотрудничеству, угрожая придать огласке факт коррумпированности последнего. Поэтому с момента «продажи» представитель власти вынужден использовать свои официальные полномочия в угоду «хозяину» вне зависимости от того, согласен он с ним или нет. И поскольку возможность свободного выхода представляется нам ключевым аспектом добровольных отношений, мы считаем все коррупционные сделки, проистекающие из подобных неформальных договоренностей, принудительными.

Ситуация, которую мы описали, показывает, что захват государства снизу вверх может быть постоянным (а также эпизодическим). Это заставляет нас провести еще одно различие между захватом государства снизу вверх и влиянием, которое оказывают большие государственные предприятия, часто доставшиеся государству в наследство от коммунистических режимов и также устанавливающие постоянные отношения (иногда эксплуатационного толка) с государственными акторами[59]. Главное различие проявляется как раз в момент самого сговора: мы может говорить о смешении сфер социального действия именно потому, что между государством и олигархом-захватчиком нет формальных отношений собственности. В случае с большими государственными предприятиями такие отношения есть: сами предприятия управляются государственными служащими, и поэтому их деятельность может рассматриваться как разновидность внутригосударственного лоббирования или коррупции без сговора.

В захват государства снизу вверх могут вовлекаться посредники как с уровня административных служащих, так и из частного сектора. Что касается последних, посредниками обычно являются подрядчики и поставщики, добровольно сотрудничающие с олигархом, как постоянно, так и эпизодически (они, соответственно, тоже становятся бенефициарами незаконных схем олигарха). Административные служащие обычно находятся в подчиненной позиции по отношению к государственным акторам, потому что последние могут всегда их просто устранить, если они не выполняют формальные правила (законы) или неформальное волеизъявление захваченных политиков. Однако важно подчеркнуть, что даже если цепочки постоянной вассальной зависимости присутствуют не только на местном уровне, а охватывают всю страну, захват государства останется частичным: то есть он будет включать в себя большое количество отдельных захватов, но никогда не перерастет в полное присвоение государства одной неформальной сетью [♦ 2.4.4]. В подобных условиях всегда остается место для плюрализма, и политическая конкуренция может продолжаться. Передача власти все еще возможна на конституционных условиях, а экономическая элита сохраняет относительную независимость, так как никто из ее членов не привязан к определенным политическим акторам навечно [♦ 3.4.1.3].

Второй тип принудительной коррупции – это захват государства сверху вниз (Схема 5.6):

Схема 5.6: Схематическое изображение захвата государства сверху вниз

♦ Захват государства сверху вниз – это тип коррупции, при котором государственные акторы вступают в сговор с экономическими акторами, используя аппарат управления, и систематически или время от времени заключают с ними принудительные коррупционные сделки. Как сам сговор, так и коррупционная сделка инициируется (запрашивается) административным служащим, который также является ее поставщиком.

Захват государства сверху вниз может инициироваться как одним единственным актором (например, мэром местной администрации), так и группой лиц (например, политической партией). В обоих случаях патрональное принуждение распространяется в первую очередь на работников госаппарата, а во вторую – на экономических акторов. Это подразумевает некую последовательность событий: во-первых, конкретный человек или группа лиц становятся государственными акторами; во-вторых, он или они патронализируют тот государственный институт, частью которого они становятся, создавая возможность свободно использовать (принудительные) механизмы государственного управления по своему усмотрению; и, в-третьих, эта новообретенная власть используется ими в целях патронализации экономических акторов. Естественно, некоторые экономические акторы вступают в такие отношения добровольно, и те из них, чья деятельность не зависит напрямую от захваченного сегмента государственного управления (например, местного правительства, министерства и т. п.), могут выбрать не вступать в добровольную коррупционную сделку. Однако те, чья деятельность невозможна без поддержки захваченного сегмента, вынуждены принимать условия, которые выставляют их местные патроны.

Так как часть государственного управления превращается в рэкет, организованный ее начальниками (то есть сверху вниз), подчиненная им иерархия внутри этой структуры, по сути, наполняется их клиентами, что приводит к патронализации. Захваченная часть госаппарата попадает под управление неформальной патрональной сети, систематически играющей по неформальным правилам и игнорирующей формальные.

Тем не менее попытки захвата государства сверху вниз часто сталкиваются с рядом ограничений в силу того, что обычно ни один патрон не обладает всей полнотой власти в определенной политической системе. Это, в свою очередь, ограничивает возможность каждого из них беспрепятственно использовать инструменты государственного управления: как правило, они могут пользоваться такими инструментами внутри своей собственной государственной сферы, то есть тех полномочий, которыми они наделены формально, но патронализация других сфер обычно слабо реализуема[60]. Первым последствием таких ограничений является то, что скоординированная коррупция, требующая кооперации между несколькими государственными институтами, как правило, бывает затруднена. Во-вторых, положение патрона зависит от перемен в политической жизни государства. Если на выборах побеждает оппозиция, патрон может легко быть смещен со своей должности, что сразу же лишит его практической возможности дальше поддерживать деятельность своей патрональной сети. Это в особенности относится к тем посткоммунистическим режимам, где конкуренция политических партий часто является лишь фасадом для конкуренции патрональных сетей [♦ 3.3.7]. Наконец, отсутствие монополии на власть также означает, что патрону бывает не так легко обойти институциональные сдержки. Конституционные ограничения на чрезмерную концентрацию власти вкупе с отлаженной работой правоохранительных органов обычно позволяют сдерживать деятельность неформальных сетей и не дают их патрону заполучить всю полноту власти, которую тот может легко использовать для превращения государства в свое частное владение[61].

Для определения последнего типа принудительной коррупции мы заимствуем понятия, относящиеся к уже описанному нами явлению «криминального государства». Главным их отличием друг от друга является то, что криминальное государство, как правило, характеризует всю политическую систему целиком, тогда как криминально-государственная модель (Схема 5.7) проявляется только в малых масштабах:

♦ Криминально-государственная модель – это форма коррупции, при которой государственные акторы, являющиеся членами элит, вступают в сговор с экономическими акторами, также принадлежащими к элите, и используют весь госаппарат под ними для постоянного проведения принудительных коррупционных сделок. Как сам сговор, так и коррупционная сделка в данном случае инициируется (запрашивается) административным служащим, который также является ее поставщиком.

Главным отличием между захватом государства сверху вниз и криминальным государством является концентрация полной и безраздельной политической власти над определенной территорией в одних руках. Имея такое количество власти, верховный патрон может полностью отключить систему сдержек и противовесов и превратить (центральное и местные) правительства в коммерческие проекты своей приемной политической семьи. Используя терминологию Гамбетты, это единственная система, в которой роли доверителя, поверенного и развратителя сочетаются в лице одного человека – главного патрона, и нет никакого «невинного» конечного доверителя или другого центра власти над ним. Эта черта кардинально отличает такой вид коррупции от захвата государства, который – в силу своей частичности – всегда подразумевает присутствие конечного и невовлеченного доверителя на самом верху (которого предают его поверенные).

В отличие от предыдущих случаев, которые мы делили только на локальные и общегосударственные, мы выделяем три типа криминально-государственной модели, исходя из ее охвата. Во-первых, существует локальная модель, когда в качестве государственного актора выступает мэр, который патронализирует все местное правительство, превращая его в рэкет или фактически в «государство внутри государства». Знаменитым примером такой модели географически локализованного патронального рэкета (хоть этот пример взят и не из посткоммунистического региона) является дело Кевина Уайта, который был мэром Бостона на протяжении шестнадцати лет (1968–1984 годы) и построил криминально-государственную модель внутри своего муниципалитета, патронализировав фактически все уровни бостонского муниципального управления[62]. Во-вторых, криминально-государственная модель может применяться на общегосударственном уровне и затрагивать одновременно большое количество локальных правительств, превращая их в патрональные рэкеты и становясь преобладающим способом организации управления в субъектах определенного государства. Пожалуй, можно утверждать, что современный Китай состоит из множества клептократических и мафиозных «субгосударств», управляющихся по криминально-государственной модели, что создает риск «мафизации» партии-государства [♦ 5.6.2.3]. Наконец, криминально-государственная модель может работать на уровне центрального правительства, когда сам верховный патрон сосредоточивает в своих руках всю полноту государственной власти и успешно проводит полный захват государства. Такой тип государства мы изначально назвали криминальным государством, и он же является одним из измерений мафиозного государства в патрональной автократии [♦ 2.4.5].

Схема 5.7: Схематическое изображение криминально-государственной модели

(Комментарий: все государственные акторы подчинены своему верховному патрону, то есть главе исполнительной власти. Мы решили не обозначать каждого государственного актора в виде кружка в целях большей ясности)

Криминальное государство создается через выстраивание однопирамидальной патрональной сети. Во-первых, акторы внутри государственных административных органов лишаются своей возможности предлагать коррупционные сделки частным акторам или принимать взятки в обмен на предоставление благоприятствующих условий. Вместо этого, они полностью подчиняются воле верховного патрона и создают благоприятствующие условия лишь для тех, на кого указывается свыше, то есть для клиентов верховного патрона. Во-вторых, построение единой пирамиды означает конец мультипирамидальной системы и соревновательности, характерных для захвата государства сверху вниз. Когда режим начинает функционировать на основании криминально-государственной коррупционной модели, это означает, что политическая оппозиция, включая официальные партии и НПО, полностью нейтрализуются, превращаясь, по сути, в то, чем все формальные институты становятся по отношению к патрональной сети, – в простые фасады.