Архитектура мирового порядка. Дипломатия международных отношений
- -
- 100%
- +
© Текст. Бобров А. К., Лебедева О. В., 2024
© Иллюстрации, Таран В. Е., 2024
© Иллюстрации, Зубашенко Д. В., 2024
© Оформление. ООО «Издательство АСТ», 2024
* * *Сегодня как никогда востребован солидарный голос <…> мирового большинства <…> в поддержку формирующегося демократического многополярного миропорядка. Миропорядка, в основе которого лежит взаимное уважение законных интересов всех государств, невмешательство в их внутренние дела, безусловное соблюдение норм и принципов международного права… В нынешних условиях <…> Россия с опорой на союзников и единомышленников <…> может и должна сыграть важную роль, стать лидером в формировании глобальной архитектуры «постковидного» мира, в выработке объединительной повестки дня развития мирового сообщества…
Многополярный мир – это не проект желаемого будущего, а складывающаяся на наших глазах геополитическая реальность, требующая тщательного политико-философского осмысления.
С. А. Рябков
Профессия дипломат и фигура исследователя тесно взаимосвязаны. Они как левая и правая рука у человека – без любой из них существуют большие ограничения на то, что вы хотите сделать. С моей точки зрения, надо искусно пользоваться обеими руками, быть профессиональным «амбидекстром», ведь не зря дипломатию называют наукой и искусством.
Ал. А. Громыко
Авторы этой книги – сотрудники кафедры дипломатии МГИМО Ольга Лебедева и Александр Бобров – не ограничиваются исключительно преподаванием. Занимая ярко выраженную прогосударственную позицию, они активно вовлечены в просветительскую деятельность, о чем красноречиво говорит их уникальный проект «Персоны грата» на нашей родной радиостанции Sputnik. Эта работа – лишь маленькая крупица их огромного профессионального опыта, которым они готовы поделиться с максимально широкой аудиторией потенциальных читателей.
Е. А. Примаков
Введение
Традиционно вопросы внешней политики и дипломатии привлекают внимание самых разных слоев населения любой страны. Международные отношения влияют на повседневную жизнь каждого из нас. Но поскольку на практике ими занимается лишь ограниченная когорта специалистов, чья деятельность в массовом сознании окутана ореолом таинственности, все, что так или иначе связано с дипломатией, приковывает повышенное внимание средств массовой информации и общественности.
Перед вами книга, которая называется «Дипломатия международных отношений. Архитектура мирового порядка». Она задумывалось не как учебное пособие для будущих специалистов-международников, а как проводник в этот удивительный мир для всех тех, кто интересуется политическими новостями. Ее цель – показать в схематичном виде все, что подробно изучают будущие дипломаты, ведь понимание международной повестки требует знакомства с множеством отраслей гуманитарного знания: иностранными языками, историей, экономикой, международным правом и многим другим. Специалисты-международники обычно получают профильное образование, а затем на протяжении всей карьеры непрерывно повышают свою квалификацию, работая как во внешнеполитическом ведомстве, так и в других государственных учреждениях, средствах массовой информации, ТНК, компаниях малого и среднего бизнеса, предназначение каждого из которых – обеспечивать связь России с внешним миром.
В нашей стране учебное заведение, где готовят будущих дипломатов, существует уже более 80 лет. Факультет международных отношений был создан в структуре МГУ им. Ломоносова на основании Постановления Совета народных комиссаров СССР от 31 августа 1943 г. Главная задача нового факультета заключалась в подготовке кадров для двух ведомств – Народного комиссариата иностранных дел и Народного комиссариата внешней торговли. Первый набор составил 200 человек, 100 из которых – по целевому набору для НКИД СССР, а 60 – для НКВТ СССР. Годом позже, 14 октября 1944 г., в соответствии с решением СНК СССР, данный факультет был преобразован в самостоятельный институт – Московский государственный институт международных отношений НКИД СССР. В его составе были выделены три факультета: международных отношений, международных экономических отношений и международно-правовой. Еще тогда, в самый разгар Великой Отечественной войны, появилась острая потребность в специалистах, способных силой своих знаний, умений и талантов добиться формирования послевоенного миропорядка, в котором мы продолжаем жить много десятилетий спустя.
Вне зависимости от того, на каком факультете учился будущий международник, его будущая карьера так или иначе была связана с загадочным словом «дипломатия». На деле речь идет совсем не о помпезных приемах и беседах в заполненных дымом сигар закрытых клубах. В соответствии с каноническим определением, закрепленным в учебнике под редакцией бывшего министра иностранных дел СССР А. А. Громыко, дипломатия – это «деятельность глав государств, правительств и органов внешних сношений по достижению целей и задач внешней политики, а также защите национальных интересов мирными средствами». Дипломатия – тяжелая бюрократическая работа, которая требует глубокой подготовки и охватывает все сферы нашей жизни.
Конечно, дипломат, сталкиваясь со своим визави, для продвижения своих интересов должен досконально знать его точку зрения и, понимая ее, найти точки возможного соприкосновения. Государства не возникли сегодня, имеют долгий (и зачастую болезненный) опыт взаимодействия, и поэтому настоящему специалисту требуется знать три «истории»: историю собственной страны, историю государства-партнера и историю международных отношений в целом.
Порой корень проблемы может быть вызван событиями, отстоящими от нас не на сотню, а на тысячу лет, ведь дипломатия как инструмент разрешения различных политических задач – заключение союзов, торговых соглашений, оформление династических браков и т. д. – зародилась еще в эпоху родоплеменных отношений, а затем развивалась в цивилизациях Древнего мира. Однако эволюция дипломатии как института постоянного представительства государства приходится на XIV в., после того как на смену феодальным отношениям пришло начало формирования государств в Европе.
В эпоху Возрождения в итальянских городах-государствах в системе государственного управления появляются дипломатические службы: 1375 г. – Милан и Мантуя обменялись послами-резидентами. Окончательно процесс становления государственноцентричной модели взаимоотношений в Европе завершился в 1648 г., с принятием Вестфальского мирного договора, заложившим основу отношений между суверенными государствами.
Изучать дипломатию сквозь призму истории военных конфликтов и других форм столкновения национальных интересов важно еще и потому, что вся современная политическая карта мира – это продукт дипломатической деятельности государств. Исследования в сфере дипломатии насчитывают уже более сотни лет: с тех пор как в впервые в мировой практике в Великобритании в г. Абериствит (Уэльс) в 1919 г. была учреждена первая кафедра международных отношений и дипломатии, основанная сразу после окончания Первой мировой войны[1]. Как легко можно догадаться из контекста, в основе работы кафедры было положено рассмотрение возможностей дипломатии в международных отношениях как инструмента предотвращения военных конфликтов.
Аналогичную роль в судьбе российской науки в сфере международных отношений сыграла Великая Отечественная война. События того периода подтвердили востребованность дипломатии не только в мирное время, но и в условиях активных боевых действий. Задачи, вставшие перед внешнеполитическим ведомством СССР на фоне кровопролитного противостояния, подтвердили, что роль дипломатии заключается не только в содействии сотрудничеству, но и оценке перспектив развития международных отношений. При этом всегда принципиально важным остается знание прошлого, которое позволяет не утратить связь с настоящим и «заглянуть в будущее».
Мы неслучайно говорим о войнах. В истории международных отношений военные и мирные инструменты взаимодействия постоянно сменяют друг друга. Когда государства выходят на международную арену в качестве самостоятельных игроков, повышается риск столкновения их интересов. Преодоление разногласий может осуществляться с опорой как на дипломатические методы, так и на военное противостояние. Отличие заключается в том, что в дипломатии акцент делается на использовании мирных средств, в то время как война и военные действия представляют собой наивысшую форму политического конфликта, переход к которой осуществляется лишь при исчерпании всех иных механизмов урегулирования. Тем не менее любые возникшие военные действия рано или поздно заканчиваются за столом дипломатических переговоров.
Конечно, для работы на внешнеполитическом направлении вне зависимости от страны будущий дипломат должен проучиться пять-шесть лет в специальном вузе, сдать множество экзаменов при приеме в соответствующее ведомство и только потом постепенно, шаг за шагом, начинать действовать в этом все еще закрытом от посторонних глаз мире. Вместе с тем сегодня буквально каждому человеку необходимо хотя бы немного разбираться в самых разных аспектах современных международных отношений. В этой книге мы собрали всю необходимую информацию для тех, кто хочет начать понимать логику дипломатического взаимодействия. Мы не ставили своей целью описать всю историю дипломатии, но после прочтения книги вы сможете лучше ориентироваться в современной политической повестке и разбираться в тех проблематиках, которые поднимаются в СМИ.
Раздел 1. Теория и практика дипломатии
Глава 1. Дипломатия и органы внешнеполитических сношений
Определение понятий «дипломатия» и «международные отношения»В русский язык словосочетание «международные отношения» пришло калькой из английского – international relations. В оригинале корень nation означает «государство»; аналогично, например, «объединенные нации», сформировавшие Организацию Объединенных Наций (ООН), – это державы – победительницы во Второй мировой войне. Таким образом, понятие «международные отношения» точнее было бы перевести как «межгосударственные отношения». Об особенностях отношений между государствами и пойдет речь ниже.
Фактически межгосударственные взаимоотношения представляют баланс между военными действиями и мирными дипломатическими принципами. Две прямо противоположные формы подобного рода отношений – это мир и война. Однако реальность обычно представляет собой некое промежуточное состояние между этими двумя крайностями, что предполагает целый спектр различных форм взаимного воздействия: «мягкая сила» (как процесс воздействия государства А на общество государства Б), экономические ограничения (как процесс политико-экономического воздействия государства А на процесс принятия политических решений государством Б) и многое другое.
Дипломатия – это ключевой инструмент поддержания внешних сношений с иностранными государствами, а поскольку одна и та же страна единовременно поддерживает двусторонние отношения с большим количеством других государств, всю международную дипломатию можно представить как огромную паутину межгосударственных связей, где характер взаимоотношений между ними варьируется от союзнических до антагонистических. Важнейшая миссия любых дипломатов заключается в том, чтобы не допускать прерывания этих связей, ибо разрыв, к примеру, дипломатических отношений зачастую ведет за собой эскалацию конфликта, чреватую началом военных действий.
Таким образом, международные отношения – это междисциплинарная наука об отношениях между государствами, и именно страны выступают в качестве главных акторов мировой политики. Не любое образование может считаться государством, даже если оно называет себя таковым; оно должно обладать определенным набором признаков. К основным элементам формирования государственности относятся:
1) наличие территории;
2) наличие постоянного населения;
3) наличие действующей публичной власти в любой форме (структура публичной власти варьируется от государства к государству, ведь каждая политическая система уникальна);
4) наличие суверенитета;
5) наличие международно-правового признания.
На двух последних пунктах, отличающих государство от других политических субъектов, предлагаем остановиться подробнее.
Понятие «суверенитет» имеет внешнюю и внутреннюю составляющие. В государственноцентричной системе «внешний» суверенитет появился только в 1648 г., с заключением Вестфальского мирного договора. Он подразумевает соблюдение принципа невмешательства одного политического субъекта во внутренние дела другого. «Внутренний» же суверенитет предполагает обладание государством монополией на насилие: действующая власть не только вырабатывает законы, но и обладает единоличным правом обеспечивать выполнение установленных правил, а также механизмом наказания за их неуважение. Проблема несостоявшихся государств (англ. failed states) заключается в отсутствии механизма принуждения к соблюдению законов и связанной с этим процессом дисперсии силы, когда межличностные и межгрупповые отношения регулируются вооруженным путем. Для полноценного существования любое государство обязано обладать как внешним, так и внутренним суверенитетом.
Что же касается «международно-правового признания», то оно состоит в том, что уже существующие в международном взаимодействии государства принимают в качестве равной себе страну, которая обладает вышеуказанными признаками. Процедура заключается в установлении дипломатических отношений и вступлении государства в члены ООН, которая на сегодняшний день насчитывает 193 страны. Наиболее свежим примером прохождения подобного рода «обряда инициации» стало появление Южного Судана, получившего суверенный статус независимого государства и субъекта международного права в 2011 г. Необходимость прохождения процедуры признания, как правило, возникает в двух случаях.
Во-первых, при появлении нового государства путем его отделения от другой страны (например, появление новых государств после распада СССР или Югославии, отделения Эритреи от Эфиопии) и провозглашения своей независимости. Следом уже существующие государства устанавливают дипломатические отношения с новообразованным. Без установления сети дипломатических связей и прохождения процедуры вступления в Организацию Объединенных Наций такое государство называется «частично признанным» или «непризнанным», и совершенно неважно, сколько государств признало «новичка» в качестве равного субъекта взаимодействия.
Более того, в некоторых ситуациях может срабатывать и обратная логика: отзыв дипломатических отношений и лишение места в ООН может перевести уже признанное государство в категорию самопровозглашенного. Как результат, страны находятся в разной степени становления государственности, но их объединяет то, что ни одна из них не дошла до этой высшей и самой главной стадии обретения государственности.
Во-вторых, международно-правовое признание необходимо, если в уже признанном государстве нарушаются установленные процедуры транзита власти. В данном случае появляется некое политическое образование, но оно не обладает всеми признаками государственности, и другие правительства отказываются вести с данными властями диалог. Подобная ситуация возникла, например, в 2021 г. после вывода американских войск из Афганистана и прихода к власти политического движения «Талибан»[2]. Вместе с тем следует оговориться, что отсутствие признания не означает отсутствие отношений; так, для урегулирования вопросов двусторонних взаимоотношений с Афганистаном у существующих государств возникла потребность установления контактов с новым правительством, которое обладает большинством признаков государственности (территория, население, публичная власть, суверенитет). Кроме того, для легитимизации дипломатического диалога и создания условий для того, чтобы новые власти могли представлять свою страну на международной арене, от этого движения, занесенного двумя десятилетиями ранее в когорту террористических, требуют внутренней трансформации от радикально настроенного пуштунского движения к полноценному правительству национального единства, которое будет носить инклюзивный характер, то есть включать не только пуштунов, но и таджиков, узбеков, хазарейцев и другие национальные меньшинства.
Другой пример – ситуация, сложившаяся после выборов в Белоруссии, прошедших в 2020 г. Несмотря на то, что победу на выборах одержал А. Г. Лукашенко, другой кандидат, С. Г. Тихановская, и ее сторонники заявили, что выборы были сфальсифицированы, а их результаты подлежат пересмотру.
И, несмотря на признание оппозиции в качестве легитимных представителей страны со стороны ряда государств ЕС, сопровождавшееся соответствующими попытками установления дипломатических связей, правительству Тихановской не удалось добиться международно-правового признания из-за фактора переезда его главы в Литву (отсутствие такого критерия государственности, как территория), эмиграции многих сторонников самопровозоглашенных властей (отсутствие еще одного критерия в виде постоянного населения, проживающего на подконтрольной властям территории). Таким образом, Республику Беларусь на международной арене по-прежнему представляют законно избранные власти.
Аналогичный политический кризис разразился годом ранее в Венесуэле, где недовольный исходом президентских выборов кандидат от оппозиции, бывший спикер Парламента Хуан Гуайдо, провозгласил себя президентом страны и потребовал отставки победившего на выборах кандидата от власти, Николаса Мадуро, на тот момент действующего президента. Отдельные страны (США, ЕС, большинство латиноамериканских государств, т. е. в основном те же государства, которые поддержали С. Тихановскую) поддержали Х. Гуайдо, пытаясь отозвать свое признание действующих властей с целью последующего установления контактов с новыми властями. Для достижения цели отправки в отставку президента Мадуро была даже создана Группа Лимы, официальной целью которой значилось «разрешение политического кризиса в Венесуэле». В противовес этому был инициирован процесс «Осло», основная цель которого заключалась в содействии развитию национального диалога между правительством и оппозицией. Россия, наряду с Китаем, Турцией, Ираном и некоторыми другими государствами, поддержала эту платформу и выступила за продолжение работы с официальными властями, которые по-прежнему представляют страну на международной арене.
Поскольку международно-правовое признание бывает достаточно сложным политико-правовым процессом, специалистами принято выделять три стадии международно-правового признания:
1. Признание ad hoc. Оно происходит в ситуации, когда государство не желает поддерживать отношения с самопровозглашенным визави, но вынуждено вступить в единичный контакт для решения конкретной проблемы.
2. Признание de facto. На этой стадии предполагается заключение торгово-экономического соглашения, что легитимизирует связь между существующим государством и самопровозглашенным.
3. Признание de jure. Эта стадия является конечной, поскольку предполагает установление дипломатических отношений и обмен официальными представителями.
В условиях, когда классическая дипломатия предполагает взаимодействие между субъектами, саму логику политических взаимоотношений между государствами лучше всего иллюстрирует политическая модель двухуровневой игры американского политолога Роберта Патнэма. Согласно данной теории, существует два уровня взаимодействия: национальный (уровень общественного диалога) и международный (уровень межгосударственного взаимодействия).
После достижения общественного консенсуса по определенному вопросу, выраженного национальными интересами страны в результате проведения выборов, общественных дебатов или другими формами политической коммуникации по линии «власть – общество», начинается взаимодействие на уровне дипломатов, которые выступают в качестве переговорщиков от имени правительств соответствующих государств. Руководствуясь своим мандатом и работая в условиях принципиального несовпадения позиций, дипломаты ведут переговоры, стремясь сблизить свои позиции, что может быть достигнуто лишь путем компромиссов и частичных уступок. После получения какого-то промежуточного результата на международном уровне задача правительства государства состоит в том, чтобы убедить общество в целесообразности достигнутых договоренностей.
Одним из самых болезненных аспектов деятельности дипломатов на международном уровне и политической коммуникации внутри государства выступает то обстоятельство, что любое межгосударственное соглашение позволяет извлечь лишь относительную, а не абсолютную выгоду договаривающимся сторонам. Это может восприниматься обществом порой весьма неоднозначно, в том числе и как предательство национальных интересов страны, что толкает дипломатов-переговорщиков на радикализацию своих переговорных позиций и что, в свою очередь, осложняет достижение компромисса. В условиях, когда коммуникация на международном и национальном уровнях может происходить единовременно, столкновение государств и их национальных интересов находится в постоянной динамике, что ученые-международники и называют «балансом сил» из-за разности потенциалов взаимодействующих сторон.
Фиксация «баланса сил» в конкретный исторический момент, выраженная достижением каких-то соглашений, приводит к развитию договорной системы межгосударственного взаимодействия. На профессиональном языке этот процесс называется кодификацией международного права, то есть развитием системы письменных договоренностей между странами, создающих набор взаимных правил, регулирующих самые разные аспекты межгосударственных связей: от вопросов войны и мира или территориального размежевания до проблематики защиты окружающей среды. Если международные отношения представляют собой динамику мирового развития, то международное право – это статика. Именно поэтому эволюцию международных отношений принято рассматривать сквозь призму исторических систем (подробнее о которых в следующих главах) как совокупности наиболее фундаментальных соглашений между структурообразующими государствами в конкретный исторический период. Несмотря на то, что политические изменения происходят быстрее, чем совершенствуется международное право, задача дипломатов состоит в том, чтобы фиксировать происходящие перемены, а затем содействовать принятию соответствующих решений на национальном уровне. В частности проведением информационно-разъяснительной работы по объяснению сути подписанных договоров для их успешной ратификации парламентом страны.
Основные институты дипломатии в современном миреПоскольку система международных отношений представляет собой комплекс разноуровневых межгосударственных связей, без изучения бюрократической природы самих государств понять состояние международной среды невозможно. Так как все государства обладают уникальными политическими системами и своим неповторимым дизайном политической власти, в каждой стране различна роль тех институтов, которые участвуют в принятии и реализации внешнеполитических решений. Но, несмотря на все многообразие современных государств, в целом можно выделить следующие ключевые институты, направленные на поддержание дипломатических связей с внешним миром: а) глава государства, б) парламент, в) правительство и г) министерство иностранных дел.
Глава государства
Глава государства может быть представлен отдельным лицом или коллективным органом. В монархиях глава государства – монарх, в республиках – президент. При этом фактический объем полномочий главы государства в республике существенно отличается в зависимости от форм государственного правления и государственного устройства, партийной системы, политических традиций.
В президентских республиках (например, США, Казахстан, Турция, большинство стран Латинской Америки) роль главы государства максимальна. Президент возглавляет исполнительную власть, формирует правительство и назначает премьер-министра или вице-президента (то есть второе лицо в государстве). Существует четкое разделение законодательной и исполнительной ветвей власти, которое выражается в отсутствии у президента права на роспуск парламента, а у правительства – ответственности перед парламентом, а также в избрании президента путем всенародного голосования. В то же время президент наделен правом налагать вето на законы, принятые парламентом. Парламент, в свою очередь, может инициировать процедуру импичмента (отстранения президента от власти).