Как нам избежать нищеты. Что делает и что должно делать правительство

Коррупция как системный порок российского капитализма

Коррупция – особая тема. Во-первых, трудно избежать банальностей. И, во-вторых, проблема не в том, что никто не знает, что делать, а в том, что ни у власти, ни у общества нет главного – воли к решению проблемы. Остается одно – уводить тему подальше от истинного предмета. Поэтому вынужден начать не с описания проблемы и постановки задач, но с критики того, как эта тема подается обществу.

Типичный материал о коррупции: «В скольких ситуациях нам приходится “благодарить” чиновника или даже дать взятку заранее, чтобы решить проблему <…>, но задумываемся ли мы о причинных явления?..» Затем – об исторических корнях: иерархия потребления добычи в зависимости от места в стае. Затем – кормление с должности и т. п.; применительно к нашей стране – о том, как еще «Петр Алексашку порол, но не изгонял», потому что Алексашка «полезен был». Плюс знаменитое: «Воруют…»

Далее – о советском периоде: про приписки и «корректировки» плана, «дефицитную экономику» и возникновение паразитического слоя тех, кто дефицит распределял – откуда вроде и произрастает нынешняя коррупция. К последнему акценту тяготеют представители либерального взгляда, описывающие советское общество как «бюрократический рынок».

По их логике, происходившее в 90-е годы прошлого века – прогресс. Рынок «бюрократический» заменен на рынок товаров и услуг, предоставляемых за деньги. Очевидные же провалы и аномалии в его работе, явная несправедливость отношений – издержки переходного периода.

В рамках такой логики нынешний рост коррупции – следствие «недореформированности» и поворота политики от либерализма обратно к госпатернализму. Убедительности всему придают данные исследований (например, фонда «Индем»), в которых рассчитывают средний размер взяток, а также оценивают ущербы от коррупции… Для публики же попроще, на ток-шоу и в телепередачах, акцент на мелкой бытовой коррупции – в школах и поликлиниках, максимум на уровне ГИБДД, а также на массовости явления и, вроде как, общей коллективной вине.

И рецепты спасения. Прежде всего, начинать с себя – не давать взятку, и все урегулируется… При постановке же вопросов более системных обычно оговариваются: целью не может быть преодоление коррупции, нет – лишь ее сведение к некоторому минимуму. Любопытно сравнить: про убийства так никогда не говорят. И это не случайно: сама идея о нормальности «минимума коррупции» уже выводит это явление из числа смертных грехов и переводит в разряд уже не абсолютного зла.

Типичные предлагаемые рецепты борьбы с коррупцией: послабления лицензирования, сертификации, отказ от госрегулирования либо добровольное саморегулирование, передача ряда функций государства частному сектору, а также расширение политических прав и свобод, демократизация политической системы и свобода СМИ…

Раскрытие проблемы по описанным лекалам ведет к успеху: получение грантов на «дальнейшие исследования» от международных организаций и фондов, поддержка героической «антикоррупционной» деятельности финансовыми и даже административными структурами, вхождение в антикоррупционные советы и комиссии (включая привластные), «мозговые центры» и общественные палаты… Понятно, ведь известен рецепт удержания власти: «Если движение невозможно остановить, то его необходимо возглавить». Это относится и к противодействию коррупции. И вот уже призывы к борьбе с коррупцией мы слышим, можно сказать, из самых центров этой самой коррупции. Из них координируются и гранты на исследования, и назначения как должностных лиц, призванных противодействовать коррупции, так и отдельных с виду самостоятельных «героев», а также освещение проблемы в СМИ. Что ж, неудивительно.

Можно, конечно, напомнить, чем полтора десятка лет назад занимались многие из тех, кто сегодня делает имя на расчетах размеров «средней взятки». Так, с одним из них я (как член Совета Федерации) регулярно сталкивался в согласительных комиссиях, где он (помощник Президента) отстаивал позицию Ельцина и его администрации. Прежде всего, по тем вопросам, где задача парламента была ограничить произвол президента и правительства, задача же стороны президента была, напротив – не допускать демократического контроля за властью…

Но важнее другое – обратить внимание на лукавость ряда постановок вопросов и рецептов излечения.

Базисный тезис вульгарно-либерального взгляда на проблему коррупции: «Источник коррупции – «избыток государства», и основное лекарство – «минимизация государства», либерализация госрегулирования. И под этим флагом проходила «либерализация» 90-х годов. Но ведь «свято место пусто не бывает». Если государство уходит из какой-то сферы, не обеспечив защиту от монополизации, то приходят силы, которые уже вне механизмов демократического контроля и к которым апеллировать по вопросам нарушения закона и несоблюдения прав человека бессмысленно.

Ошибочность тезиса иллюстрируют недавние события. Президент, подталкиваемый «либеральными» советниками, принимает решение: ограничить госконтроль – чтобы проверки предприятия одной службой проводились не чаще, чем раз в три года. Затем – пожар в пермском клубе «Хромая лошадь», демонстрирующий как полное пренебрежение требованиями пожарной безопасности, так и удивительную «лояльность» контрольных органов к нарушителям. Реакция властей – сплошные проверки в развлекательных учреждениях. Но и некоторая озабоченность. Председатель Правительства заявил примерно так: ослабляешь контроль – угроза безопасности, усиливаешь контроль – коррупция. Но далее власть, находящаяся в плену вульгарно-либеральной парадигмы, сделала лишь один вывод: надо искать какой-то «компромисс». Представления же о том, что при адекватном подходе к системе госуправления задачи безопасности и пресечения коррупции не противоречат друг другу, а, напротив, неразрывно связаны, у нашей власти не было и нет…

Еще один ошибочный тезис: прямое госрегулирование – дело коррупционно емкое и дорогое, отказ же от него, переход к рынку усилий и расходов не требует. Но изучение опыта развитых стран, опыта их антимонопольного и антикриминального регулирования подтверждает противоположное: прямое госрегулирование нерыночной экономики проще и дешевле, нежели государственное регулирование рыночной экономики, насущно необходимое для ее эффективности. Так, достаточно сравнить объем работы и квалификацию, необходимые для того, чтобы, с одной стороны, волевым методом установить единые для региона цены на отопление, как это делается у нас (решения сугубо политические), или, с другой стороны, чтобы регулировать рентабельность множества компаний, поставляющих топливо для отопления домов в США. Согласитесь, если браться за второе, ни о каком «уменьшении» государства и речи быть не может.

Другой пример: в период моей работы в Счетной палате РФ (1995–2000 гг.) численность ее сотрудников колебалась между 700 и 1000 человек. Для сравнения: в США (с уже развитой рыночной экономикой и без специфических «переходных» проблем) численность сотрудников аналогичного контрольного органа (US GAO) достигала 5 тыс. человек, а в период войны против Вьетнама доходила и до 15 тыс. человек. Таким образом, даже чисто количественно развитие рыночной экономики никоим образом не ведет к «удешевлению» государства.

А у нашей власти новая панацея в борьбе с коррупцией – две немудреные идейки: систематизация «госуслуг» и их автоматизация, пафосно называемая «электронным правительством». Но при чем здесь базисное понятие «правительство»? Как ни перечитывайте Конституцию, но понятия «государственные услуги» в ней (тем более, в привязке к правительству) не найдете. «Полномочия» есть, «услуг» нет.

Налицо перевод ряда полномочий власти в категорию «услуг». На уровне «хочешь – пользуйся, а не хочешь – не пользуйся». Яркий пример – техосмотр автомобилей, который планируют передать частным структурам. Но мне не нужна эта «услуга» – я себе доверяю больше, чем любому ТОО. Если меня контролирует государство, я согласен. Но причем здесь «услуга» перепроверить меня, за которую я еще должен кого-то обогащать?

Все это – симулирование правительством создания «свободного рынка услуг», с одновременным снятием с себя ответственности за реализацию своих полномочий. А коррупция – на месте. Если естественный отбор кадров во власти заменен противоестественным – по принципу личной преданности и корыстным критериям, то как подбираются подрядчики на госзаказы?..

Но нельзя ограничиться лишь констатацией набора вульгарных идеек, положенных в основу строительства нашего государства. Есть результат: страна абсолютно и полностью погрязла в коррупции. Какую бы сферу жизни мы ни затронули, везде мы ни в чем не можем быть уверены и ни на один институт государства не можем положиться. Откуда же такая страсть, казалось бы, даже и у неглупых людей, к посредственным и очевидно вредным по последствиям творениям человеческого разума?

Дэвид Кортен, проработавший много лет в международных организациях, дает свой ответ. Он свидетельствует: транснациональные корпорации финансируют через международные фонды лженауку, обосновывающую ограничение контроля государств за их деятельностью (под предлогом прогресса, который корпорации несут миру), а также вообще необходимость ослабления государств. И здесь интересы совпадают: ведь задача всякой власти, предающей свой народ, не допустить становления сильного государства как основного механизма самоорганизации общества.

Основа любого управления – обратная связь, контроль, отслеживание результатов действий. Если в этом звене сбой, управление рассыпается. С этой точки зрения важно видеть и понимать, как эволюционировала система госконтроля в России в течение последних двух десятилетий.

В 1992-м – начале 1993 гг., когда я работал начальником Контрольного управления администрации президента России, главной проблемой, очевидно, была не бесконтрольность, но безнаказанность. Максимум, что грозило тем, кто раздавал «своим» госсобственность, бюджетные средства, льготы и привилегии, – увольнение с должности на подготовленные «запасные аэродромы». Но вместо ужесточения санкций курс был взят на иные «реформы». В марте 1993 года Контрольное управление (КУ) было упразднено, затем воссоздано, но уже в новом качестве. Над начальником нового КУ (это был уже другой человек) оказался не только президент, но и «контрольно-наблюдательный совет» … из тех, кого контролировали, – из министров и губернаторов. Так Ельцин, готовившийся к перевороту и нашедший опору в лице самых коррумпированных сил в своем окружении, уничтожил систему внутреннего контроля в своей же администрации…

После переворота 1993 года целый год власть была вообще бесконтрольна. При этом Счетную палату на протяжении года создать не удавалось: президент и правительство выступали против ключевых положений законопроекта – тех, которые могли бы сделать Счетную палату полномочной, независимой и эффективной. Тогдашнему, независимому от президента парламенту все-таки удалось принять закон, наделявший Счетную палату полномочиями. Ельцин накладывал вето. Но большинство в парламенте было готово вето преодолеть, и президент пошел на попятный.

Вообще вопрос о месте и степени независимости высшего органа государственного финансового контроля – важнейший в деле борьбы с коррупцией. Все, что касается теории, методологии и практики такого контроля, достаточно изучено, принципиальных секретов здесь нет. Некоторые результаты работы такого органа (за первые шесть лет – с 1995-го по начало 2001 года, когда этот орган был действительно независимым), приведены в моей книге «О бочках меда и ложках дегтя».

Но власть не хочет мириться с независимым контролем. И спустя десятилетие история повторилась: теперь уже и конституционно независимая от президента Счетная палата законодательно подведена под президента. И принятый позднее закон о парламентском расследовании в принципе не позволяет интересоваться деятельностью президента…

Можно ли назвать такое государство, даже и с выросшим за десятилетие почти вдвое количеством чиновников, но без независимого от власти контроля за ее действиями, сильным? Нет, это и есть «маленькое» (слабое, коррумпированное) государство, притом очень дорогое.

Описывать все метаморфозы идейного контекста реформ 90-х годов здесь не будем – на эту тему есть исследования и публикации. Но важно подчеркнуть, что в самый критический момент исторической развилки, выбора пути (1992–1994 гг.), был не просто запущен заведомо мошеннический механизм приватизации госсобственности, но, что не менее важно, в общество была вброшена идея неизбежности и даже полезности коррупции. Вспомните: «недостатки российских законов компенсируются лишь необязательностью их исполнения»; «коррупция – это жизненно необходимая смазка экономического механизма», наконец, что «коррупция – гарантия необратимости реформ и невозвращения к массовым репрессиям», и лозунг: «Коррупция – против коммунизма!». Отдельные голоса, пытавшиеся донести мысль противоположную – о том, что масштабные воры неминуемо станут душегубами, – тонули в организованном хоре приветствовавших свободу мошенничать и красть…

Но, может быть, только так можно было осуществить масштабное разгосударствление, а иначе, как заявляли реформаторы, было бы не сломить сопротивление – и «охлократических масс», и «красного директората»?

Есть вопрос, стоила ли овчинка выделки. То есть стоило ли даже ради такой «святой» цели идти на разрушение базисных моральных основ жизни общества, а также была ли вообще необходимость в столь стремительном разгосударствлении. О последнем можно спорить. Но приведу свидетельство того, что никакого сопротивления «охлократических» трудовых коллективов и «красного директората» разумному реформированию экономики и даже приватизации не было. Это был искусственно придуманный враг, «борьба» с которым помогла подменить реформирование разграблением.

Итак, свидетельствую. В январе-феврале 1992 года мне был предложен пост советника Госкомимущества в ранге замминистра, на что я дал согласие и, еще не будучи оформленным, по поручению председателя Госкомимущества (А.Б. Чубайса) отправился в Петербург на переговоры с Ассоциацией советов трудовых коллективов. Вернулся я окрыленный и сразу доложил руководителю результаты. А именно: ассоциация не выступает за какую-либо уравниловку. Напротив, советы трудовых коллективов за то, чтобы руководители предприятий, как самые квалифицированные и заслуженные работники-управленцы, могли законно получить контрольные пакеты акций предприятий. Но на определенных условиях, которые и должны были выработать органы власти и трудовые коллективы. Главное – эффективное управление, исключающее разбазаривание основных фондов, гарантирующее сохранение предприятий (пусть и с переориентацией), максимально возможное сохранение трудовых коллективов, а также обеспечение на переходный период зарплаты работникам. Разве такие предложения не могли стать основой для широкого консенсуса в ходе реформ? А также, что не менее важно, для того, чтобы сформировался класс собственников-управляющих, получивших богатство, во-первых, честно, без преступной предыстории, и, во-вторых, не вопреки государству и обществу, а благодаря честному служению ему?

Шоком для меня было то, что руководитель (Чубайс) даже не дослушал мой доклад, а прямо мне сказал, что вообще-то этим заниматься не надо, а переговоры – только для выигрыша времени, а делать мы все будем иначе…

Как делали иначе – известно: в нарушение закона подменили именные приватизационные счета обезличенными ваучерами, чем создали условия для вброса ваучеров фальшивых, а также массовой скупки этих ваучеров третьими лицами и вообще потери контроля государства и общества за процессом приватизации. Затем создали условия, позволявшие руководителям предприятий, не получившим того, что, как многие из них считали, они должны были получить по справедливости, задерживать или вообще не выплачивать зарплату работникам. И тем самым вынуждать работников за бесценок продать свою долю собственности, как правило, через подставных лиц, тем же руководителям, причем за ничтожную часть своей же зарплаты или иных средств предприятия.

Ваучеры у обездоленных работников позволялось скупать за любые деньги: была вброшена идея, что мы должны легализовать теневые средства и «заставить их работать на нашу экономику». Где-то возникала конкуренция между скупавшими акции своего предприятия через подставных лиц руководителями и мафиозными структурами; кто в этом случае побеждал, как правило, понятно – тот, кто не связан в методах. А где-то возникало и сотрудничество, а постепенно и идейное единство. Отсюда – криминализация и методов управления, и сознания огромного количества руководителей.

Описанное – не цепь случайных событий, а сознательная многоходовая комбинация. Сошлись интересы внешних заказчиков «уменьшения» нашего государства и нарождавшейся криминальной «элиты» страны. Важный штрих: в ежегодно направлявшихся нашим правительством и Центробанком в МВФ заявлениях о среднесрочной экономической политике регулярно выявлялись следы некачественного перевода на русский с английского. А в 1996-м году этот документ предусматривал ограничение Счетной палаты лишь контролем за бюджетом. Понятно: чтобы не мешала разворовыванию госсобственности через «кредитно-залоговые аукционы», махинациям с золотовалютными резервами и госдолгом и т. п.

Реализованный сценарий масштабной криминализации страны предопределил характер российской экономической и политической системы, неминуемую при таком сценарии деградацию и производственных, и общественных отношений. Отношения эти не столько конкурентно-производительные, сколько криминально-перераспределительные. В этой системе отношений коррупция – не помеха процессу, а самый базис, инструмент извлечения прибыли.

Встречается и иная постановка вопроса – о неразрывной связи между рыночной экономикой и коррупцией. Что ж, такая связь есть, но равно как есть связь и между административными отношениями и опять же коррупцией. Так вряд ли можно утверждать, что в СССР в 70—80-е годы ХХ века (без рыночной экономики) коррупция (в торговле, здравоохранении и образовании) была меньше, чем в этот же период в Швеции, Норвегии или Сингапуре – государствах с рыночной экономикой, но последовательным социальным и антикоррупционным регулированием.

В конце 80-х годов в наше сознание внедрялась идея, что корень бед – административно-распределительные отношения. Откажемся от них, перейдем к рынку – коррупция сама отомрет. Но коррупция равно свойственна и рыночной, и нерыночной экономике (различны лишь формы), и проистекает она из многих факторов – из нравов общества, из несправедливости распределения национального дохода, из представлений о допустимом неравенстве, целях и смысле жизни, из ценностной ориентации граждан, слабости правоохранительной системы и т. п. У нас же целенаправленно поощрялось аморальное и мошенническое поведение. Ростки взошли. И теперь ключевая проблема: а кто в подавлении коррупции заинтересован?

Главный результат криминально ориентированных реформ в России: самые экономически сильные у нас стали таковыми не законно, а, как правило, противозаконно, и не благодаря честному и высоко моральному служению обществу и государству, но, напротив, благодаря тому или иному способу фактического разграбления государства (наиболее известный пример – «кредитно-залоговые аукционы»). Так было бы странно, если бы российский крупный капитал теперь солидаризировался бы со своим народом, был бы заинтересован в усилении государства и государственного порядка.

Сравним с генезисом капитала в Китае.

Известно множество работ по сравнению китайского и российского опытов реформ, но акцент делается, как правило, на убийственных для нас различиях в результатах. Нас же интересует еще и мораль общества, а также источник этой морали. Мне довелось изучать китайский опыт, а в 1992 году даже и посетить Китай, пообщаться с руководителями государства и со специалистами. Еще тогда я был поражен четкостью регламентации в Китае всего, что связано со стимулированием труда госслужащих. И главное наше отличие от Китая вовсе не в том, что у нас меньше старательных, терпеливых работников. Отличие в том, что в Китае самыми сильными, влиятельными и богатыми стали те, кто честно служил своему государству и обществу, затем был направлен государством на управление госдолями и паями акций и затем стал богатым и сильным благодаря государству, стоящему за его спиной. Это создает противоположную нашей моральную атмосферу во властной партийно-государственной и финансово-промышленной элите.

Сильное государство, жестко пресекающее коррупцию – для китайской элиты это условие возможности сохранить и упрочить свое положение, в том числе, в конкурентной борьбе на мировом рынке. И в китайской элите есть консенсус в отношении пресечения коррупции самыми жесткими мерами.

Таким образом, коррупция – не повод отказаться от рынка. Но это основание применить жесткие механизмы его контроля и регулирования – в целях недопущения поворота рыночных сил против интересов государства.

И последний пример. Вопросы госрегулирования экономики, в том числе внешней торговли и доступа к отраслям национальной экономики иностранных инвесторов (вплоть до зарубежного контроля) – это вопросы отнюдь не чисто рыночные, а экономической и оборонной политики. Китай (уже два десятилетия не экспортер, а импортер энергоресурсов) на переговорах о вступлении в ВТО добился более чем 90 % защиты своего нефтегазового сервиса (технологичного обеспечения обустройства месторождений, добычи и переработки сырья). Россия же – «энергетическая держава», вопрос о защите этого жизненно важного сектора, мостика между сырьевым сектором и производителями высокотехнологичного оборудования (о которых теперь столько «заботы» с высоких трибун), на переговорах о вступлении в ВТО даже и не поднимала… Так причем здесь наличие или отсутствие рынка, если налицо прямая сдача важнейшими нерыночными институтами государства (институтами госвласти) стратегических интересов страны?..

Проблема субъектности в вопросе о подавлении коррупции ведет нас к необходимости разделить все виды коррупции на два основных: коррупция аппаратная (чиновничья) и государственно-политическая.

Коррупция аппаратная – именно ей надлежало противодействовать Контрольному управлению Президента и всей системе внутреннего контроля. И подавлением этого вида коррупции успешно занимается Китай. Другой пример эффективного механизма борьбы с такой коррупцией дает нам Сингапур. Причем суть метода не только в известной жесткости наказаний, но и в двух других важных аспектах.

Первый – возможность достойной карьеры и оплаты труда госслужащих, включая высших должностных лиц. И никакого лицемерия, вроде нахождения на госслужбе «и так богатых» за символический один доллар в месяц. Напротив: если налицо рынок труда, то и уровень зарплаты госслужащих должен быть сопоставим с тем, что этот же специалист мог бы заработать в частном секторе. Понятно, что при таком подходе ни о каком «дешевом» государстве и речи быть не может.

Второе – презумпция коррумпированности госслужащего, в отличие от презумпции невиновности гражданина. Госслужащий, в отличие от простого гражданина, обязан быть особенно щепетилен. И если он «нечаянно» направил деньги не туда (как это регулярно делали наше правительство и Минфин), или предоставил кому-то льготу (как это столь же регулярно делали наши президент и правительство), или осуществил закупки некачественных товаров и услуг, или перерасходовал средства (как это систематически делали у нас правительство и управление делами президента), то не прокуратура обязана доказывать преступный умысел, а, напротив, ответственное лицо должно доказывать в суде безупречность своих действий и чистоту помыслов. Аналогично, если должностное лицо получило что-либо (любое благо) сверх положенного от государства обеспечения (как, например, группа «писателей» из Госкомимущества получила в свое время по сто тысяч долларов за еще не написанную книгу от структур, связанных с ОНЭКСИМ-банком), то именно на нем лежит бремя доказательства в суде, что это благо не есть коррупционная оплата «услуги».

К этому остается добавить достаточно самостоятельные внутренние (для системы исполнительной власти) контрольные органы, замыкающиеся лишь на первого руководителя, плюс, чтобы не было необходимости раздувать их штаты до бесконечности, – чрезвычайно жесткие (в отличие от наших псевдогуманных) санкции за нарушения и, тем более, преступления.

Сравним этот подход с нашим. Неадекватно низкая оплата труда госслужащих, врачей и учителей, да еще и связанная не с объективными трудностями, а лишь с нежеланием легально платить за труд в соответствии с его качеством и тем самым сделать служащих свободными и самостоятельными, действительно толкает людей к поиску не вполне законного дохода. Плюс отсутствие надлежащих санкций, формулирование их так, чтобы можно было и привлечь, но можно и не привлекать. Все направлено не на пресечение коррупции, не на обеспечение законности, но на личную лояльность начальнику, на зависимость подчиненного, который, таким образом, кругом «на крючках».