Новый стратегический союз. Россия и Европа перед вызовами XXI века: возможности «большой сделки»

Благодарность автора

Названием этой книги я обязан Сергею Александровичу Караганову, предложившему в период подготовки доклада Совета по внешней и оборонной политике «Новое соглашение Россия – Европейский союз» (август – октябрь 2005 года) заменить неопределенное понятие «партнерство», предложенное изначально научной дирекцией СВОП, на «союз» как более емко отражающее долгосрочный смысл российско-европейских отношений. Однако еще большую благодарность я хотел бы выразить ему за внимательное прочтение рукописи.

Я глубоко признателен за пристрастное отношение к моим текстам другу и коллеге Федору Александровичу Лукьянову, а также Дмитрию Вячеславовичу Суслову, мысли и сомнения которого для меня ценны и необходимы. Отдельное спасибо директору российских программ Французского института международных отношений Тома Гомару. Его идеи и способ их выражать оставляют надежду на способность России и Европы организовать свое будущее.

Я благодарен моим коллегам по работе в СВОП, журнале «Россия в глобальной политике» и в особенности сотрудникам факультета мировой экономики и мировой политики Государственного университета – Высшей школы экономики Наталье Андреевне Винокуровой и Марии Алексеевне Павловой за время, которое смог высвободить для работы над текстом.

И, наконец, эта работа не была бы написана, не будь у меня моральной и интеллектуальной поддержки моей жены – Оксаны Вячеславовны Синявской.

Введение

ПЛЕННИКИ «НУЛЕВОЙ СУММЫ»

Уже более полутора десятилетий Россия и Европа, воплощенная сейчас в институционально-правовой оболочке Европейского союза, пытаются и пока не могут найти волшебную формулу устойчивых долгосрочных отношений. Обязательные ингредиенты такой формулы – максимальное отражение национальных интересов партнеров и их равная выгода. Результатом ее действия, как уже понимают в Москве и европейских столицах, будет ускоренное развитие как России, так и Европы, укрепление их международной конкурентоспособности и устойчивости к вызовам и угрозам новейшего времени.

Это последнее особенно актуально на фоне стремительного оформления черт нового мира. К их числу относятся объективное снижение удельного веса Старого Света в мировой политике и экономике, а также смещение экономических полюсов в сторону от прежде безраздельно господствовавшего Евро-Атлантического региона. А затем, возможно, и центров силы в традиционном смысле этого понятия – полюсов военно-политического влияния.

Общий практический смысл воссоединения России и Европы достаточно емко обозначил в одной из своих недавних работ Сергей Караганов:

«Россия получила бы мощный источник экономической, социальной модернизации, надежного потребителя энергоресурсов. Европа – надежного поставщика энергии, стратегического союзника мирового масштаба, которого остро не хватает теряющему свои мировые позиции Старому Свету. Политически от потенциального союза, который пока называется партнерством, выиграли бы обе стороны. Сложение двух единиц многократно приумножило бы совокупные возможности каждой».[1]

Однако помимо существенных выгод для внутреннего развития каждого из партнеров обретение политической формулы стабильных долгосрочных отношений может иметь и большое международно-политическое значение. Союз России и Европы, основанный на взаимовыгодном согласовании интересов, лежит в основе структурной стабильности Евразии – состояния, при других обстоятельствах невозможного и неизвестного со времен Реформации в Западной Европе и появления России на мировой, по тем представлениям, политической сцене.

Формирование в XVI–XVII веках системы суверенных государств на пространстве от Атлантики до Волги и далее до Тихого океана создало основу для череды политических конфликтов и регионально-глобальных войн, изредка перемежающихся тактическими примирениями. Последняя из таких пауз, начавшаяся в 1945 году, позволила создать на западе континента интеграционное объединение – Европейское сообщество и затем Европейский союз. В состав этого объединения, однако, не вошла пока Россия – важнейший, вместе с Германией и Францией, участник европейской политики.

Попытка создания зоны стратегической стабильности от Атлантики до Владивостока могла быть предпринята на закате СССР и в первые годы существования новой России. В силу целого ряда причин, не последней из которых была неспособность нашей страны выступить в роли самостоятельного суверенного государства и с этой позиции сформулировать собственные национальные интересы, данная попытка сближения оказалась безуспешной. Однако и чисто объективно Россия не могла даже на заре 1990-х годов вступить в существующее НАТО или создать «четвертое сообщество» с теми Европейскими сообществами и тем Европейским союзом.

Подписание в 1994 году Соглашения о партнерстве и сотрудничестве и согласие европейских держав на расширение НАТО за счет стран бывшего Варшавского договора поставили точку в дискуссии о гипотетической возможности объединения новой России и Европы. Вместо стремительного сближения, возможного, по мнению таких политиков, как Франсуа Миттеран, Рууд Любберс или Михаил Горбачев, Россия и Европа вступили в период раздельного существования.

Высокий конфликтный потенциал такого сосуществования становится все более очевидным по мере исчезновения последних остатков железного занавеса – объективного роста экономических и культурных контактов, узнавания друг друга и пересечения национальных интересов. Тем более что у одного из партнеров эти интересы находились в состоянии постоянного согласования (Европа), а у другого (Россия) начали формироваться как единое целое только в первой половине текущего десятилетия.

Дополнительную трудность для плодотворного развития отношений, хотя и не для их анализа, создают отличия внутренней структуры каждого из партнеров. Россия всегда, хоть и с разной степенью успешности, была и является единым участником международных отношений. Внешняя политика – поведение страны на международной арене – подчиняется их объективным законам и на практике реализуется Президентом России, как это указано в Конституции.

Эта политика, безусловно, остается эгоистической и направленной на увеличение собственной относительной силы. Но именно за счет своей унитарности она может быть достаточно легко развернута в том или ином направлении. Она может быть ориентирована на конфронтацию и даже силовое противостояние, а может – в сторону планомерной работы по созданию политико-правового режима сотрудничества с другими государствами. Оба варианта одинаково технически осуществимы.

Современная же Европа, будучи сама подсистемой международных отношений, включающей сейчас уже 27 государств, несет в себе все их негативные проявления – конкуренцию и борьбу государств за власть. Международный режим, известный нам под именем «европейская интеграция», смягчает эти противоречия, но не устраняет их полностью. Как подтверждает современная политическая дискуссия даже в самых европеизированных странах ЕС, именно национальные интересы Франции, Нидерландов или Греции являются для их граждан и политических элит безусловным приоритетом.

Европейский союз, в свою очередь, остается не более чем сложно структурированным инструментом защиты и продвижения позиций почти трех десятков государств. А теперь попробуйте сложить 27 национальных эгоизмов и представьте поведение группировки на выходе! А затем прибавьте к полученному результату интересы пресловутых «лиц брюссельской национальности» – представителей общих институтов ЕС, которые вообще ведут войну на два фронта: и взаимодействуют с внешними партнерами Европы, и отбивают попытки Берлина, Парижа или Лондона еще больше ограничить полномочия Брюсселя.

Именно в силу всех перечисленных факторов внутренняя структура каждого из партнеров играла всегда определяющую роль в развитии их двусторонних отношений. Первые главы первой части этой книги посвящены подробному анализу того, как трансформации, происходившие в России и делающей попытку объединиться Европе, влияли на состояние их политического диалога, качество взаимопонимания на мировой арене и в вопросах двустороннего характера. Особое внимание (и специальная глава первой части) уделяется тому, как структурные изменения России и Европы, ставшие не только результатом их собственной эволюции, но и ответом на глобальные вызовы новейшего времени, сказались на взаимодействии сторон в последние три-четыре года.

Именно в этот период Россия в своей политике все больше начинает ориентироваться на требования исторического момента. Главное из этих требований – нарастание беспорядка в международных делах. Анархия, ставшая отсроченным на 12 лет последствием распада биполярной системы, усиливает стремление каждого из участников международной среды вне зависимости от политического режима увеличивать свою относительную силу, измеряемую в сравнении с другими государствами. Используя все доступные инструменты и ресурсы.

Причем особенно в тех регионах и вопросах мировой политики, где у страны были и остаются конкурентные преимущества. В случае России – это энергетика, деятельность важнейших институтов международной безопасности и постсоветское пространство. И во всех этих областях Москве сейчас целесообразно оказывать на Европу конкурентное давление, а Европе в свою очередь – планомерно работать над расширением собственного влияния. Влияния, практические проявления которого являются объективным ограничителем российских возможностей.

Возможно, именно поэтому пока прогресс в деле обретения волшебной формулы работоспособного российско-европейского единства отсутствует. Спору нет, отношения России и Европы знают примеры отдельных достижений. Во-первых, сторонам удается достаточно успешно урегулировать большинство торгово-демпинговых споров. Во-вторых, партнеры все более уверенно ставят вопрос об отмене визового режима передвижения. Интенсивно развиваются двусторонний туризм, культурное сотрудничество, крепнут человеческие контакты.

В целом, как отмечала еще в 2005 году заведующая сектором международно-политических проблем Европы Института мировой экономики и международных отношений Российской академии наук Надежда Арбатова:

«Отношения партнерства и сотрудничества стали повседневной практикой».

Эти успехи, впрочем, носят преимущественно тактический характер и не могут обратить вспять общую тенденцию к накоплению критической массы проблем. Несмотря на[2] объективные преимущества стратегического партнерства, все эти годы Россия и Европа остаются пленниками «игры с нулевой суммой», при которой выполнение условий каждого очередного варианта соглашения будет означать потери для одного и приобретения для другого.

Объективный анализ накопленного за период 1991–2008 годов опыта отношений Россия – Евросоюз свидетельствует о том, что напряженность, возникшая между сторонами на фоне событий в Южной Осетии, во многом связана с инерционным характером, который эти отношения приобрели за прошедшие годы. Несмотря на то что объем торгово-экономических, культурных и человеческих связей между Россией и странами ЕС неуклонно увеличивается, способность сторон к поиску взаимоприемлемых решений в таких важнейших областях, как политический диалог, международная торговля, энергетика и инвестиции, остается низкой.

Окончательно параметры такой игры определились в начале 2004 года. Тогда Европейский союз и Россия впервые перешли на официальном уровне к политике «красных линий» и стали фиксировать позиции, движение по которым возможно только вперед, вглубь территории партнера. Однако и до этого времени действительно взаимовыгодное решение сложных вопросов не просматривалось. Как мы сможем убедиться ниже, за маргинальными исключениями за прошедшие годы каждая односторонняя инициатива России и Евросоюза либо их на первый взгляд совместная программа действий ведет или может привести к неравноценному росту возможностей.

Попытки вывести отношения на ровную дорогу предпринимались и предпринимаются регулярно. До определенной поры активизация таких усилий связывалась с новостями из российской внутриполитической среды. В этой связи одним из наиболее распространенных вопросов заинтересованных европейских наблюдателей в феврале – марте 2008 года стал вопрос о возможных уступках Европе, на которые может пойти избранный Президент РФ в рамках неизбежного в начале правления «сезонного потепления отношений» с Западом. Показательной реакцией на такие настроения стало заявление в стиле «не надейтесь», сделанное Президентом РФ Владимиром Путиным на пресс-конференции после встречи с федеральным канцлером Ангелой Меркель 8 марта 2008 года:

«…хочу вам сказать следующее: Дмитрий Анатольевич Медведев будет свободен от того, чтобы доказывать свои либеральные взгляды, но он не меньше в хорошем смысле слова русский националист, чем я. Не думаю, что нашим партнерам будет с ним проще. Во всяком случае, это человек, который настроен патриотически и будет самым активным образом отстаивать интересы Российской Федерации на международной арене».[3]

В целом рассуждения о возможности тактического смягчения подходов России, как это ни прискорбно, целиком укладываются в рамки хорошо известной «игры с нулевой суммой». Ради прогресса отношений одна из сторон должна пойти на уступку – других возможностей не просматривается. Как правило, такие уступки определяются понятием «проблемы технического характера», решение которых может значительно улучшить отношения в целом. До появления следующих по списку «проблем», разумеется.

Еще больше конкуренцию между Россией и Европой обостряет то, что партнеры вынуждены сейчас давать свои ответы на одинаковые по сути вызовы. Наблюдение за внутренней и внешней политикой России и европейских стран подтверждает наличие по меньшей мере четырех проблем глобального характера. Каждая из них становится предметом внимания в главах второй части этой книги. Во-первых, это реальная многополярность или, называя вещи своими именами, глобальный беспорядок. Современное состояние международной среды возникло на руинах относительно стабильного мирового порядка эпохи холодной войны, на которых к тому же почти десять лет пытались выстроить «новый мировой порядок» под руководством США и ведомого ими сообщества стран Запада.

В результате потенциальный гегемон – США – все больше теряет свое превосходство. И, добавим, предпринимает все более резкие движения ради сохранения если не полного господства, то контроля над ключевыми странами и регионами. Разрушая остатки феномена, который ученые-идеалисты называли на излете холодной войны «международным обществом» – относительно целостной совокупностью передовых государств, стран, сумевших в результате внутренней эволюции преодолеть конкурентные мотивы своего поведения, в отличие от всех прочих, «отсталость» которых оставляет их в рамках гораздо более гетерогенного «международного сообщества».

Результатом крушения одного («биполярная система») и неудачных попыток выстроить нечто новое стала многополярность в форме почти классической международной анархии – ситуации, в которой государства, не обладающие оптимальным сочетанием силовых и экономических возможностей, чувствуют себя недостаточно комфортно. К России и Европе, всем без исключения европейским странам это относится в полной мере.

Во-вторых, все более заметным становится сокращение стабилизирующей роли Соединенных Штатов в европейской политике и переход их в число факторов нестабильности. Настолько заметным, что игнорировать этот процесс не могут даже самые политически корректные западноевропейские столицы. Основную роль здесь сыграло то, что Европа уже не является для Вашингтона важнейшим для национальной внешней политики регионом. Центр внимания США сместился в сторону Восточной и Юго-Восточной Азии. В первую очередь Китая, который уже является вызовом американскому доминированию. Вторым по важности направлением с 2001 года является так называемый расширенный Ближний Восток, откуда исходит прямая угроза безопасности граждан США. И только на третьем месте стоят Россия и остальная Европа. Пропорционально перераспределились и интеллектуальные ресурсы американской элиты, что весьма заметно по состоянию в том числе и дискуссии об отношениях Соединенные Штаты – Европейский союз, не говоря об отношениях США – Россия.

Кроме того, перестав играть в Европе роль стабилизирующего фактора, США, когда целенаправленно, а когда и нет, начинают выступать в довольно деструктивном качестве. Такие серьезные решения, как размещение элементов системы противоракетной обороны в Польше и Чехии принимались Вашингтоном с учетом, пожалуй, всех мотивов, кроме укрепления стабильности международных отношений в Европе. В значительной мере действия США уже просто исходят из конкурентного восприятия Европы, препятствуют развитию европейского интеграционного процесса и направлены на его размывание изнутри и путем разжигания костров по ее границам. На это, в частности, направлены действия Вашингтона по принятию в НАТО Украины. В этой связи Сергей Караганов пишет:

«Ситуация напоминает отчаянную борьбу, которую Вашингтон вел с конца 1950-х до начала 1980-х годов против развития и расширения энергетического сотрудничества между СССР и западноевропейскими странами. Тогда Соединенные Штаты проиграли, экспортные трубопроводы в Западную Европу были проложены. Сегодня Америка борется не только против усиления России, но отчасти и против укрепления Европы, точнее, против ослабления своих позиций в Старом Свете. И рассчитывать на снижение противоречий с Соединенными Штатами по этой проблематике не стоит».[4]

Неудивительно поэтому, что явное обострение риторики в отношениях Москвы и Вашингтона, ставшее особенно заметным с февраля 2007 года, подавалось Великобританией и рядом стран – новых членов ЕС как осложнение отношений Россия – Запад в целом. И судя по заявлениям, сделанным в ходе предвыборной кампании основными кандидатами на пост президента США Джоном Маккейном и Бараком Обамой, признаков того, что мир в Евразии станет в ближайшие годы более стабильным, не наблюдается.

В-третьих, одинаковым вызовом для суверенных государств России и Европы является финансовая и информационная глобализация, ставшая объективной реальностью за последние годы. Глобальные финансовые рынки, изначально вполне контролируемые финансово-экономическими властями ведущих держав, усложнились настолько, что выходят из-под эффективного управления.

Как отмечает в одной из своих последних работ Тьерри де Монбриаль, по мере развития информационно-коммуникационных технологий

«… происходит неуклонный рост свободы перемещения капиталов. В конечном итоге стертыми оказались различия между формами вложения капитала и частной собственности, на основе которых были выстроены монетарные системы и экономические теории. Любое предприятие может в одночасье сменить владельцев, быть разделенным на несколько мелких фирм, распроданным по частям или интегрированным в еще большую компанию. И все эти процессы возможны без учета существования суверенных границ государств».[5]

Появление частных акционерных капиталов, хеджевых фондов, а затем и суверенных фондов ведет к тому, что из рук правительств ускользают рычаги экономической власти. Результатом в Европе, а отчасти и в России становится возрождение «экономического патриотизма» или, более прямо выражаясь, – национализма в экономике в формах и проявлениях, не известных либеральной рыночной экономике со второй половины XVII века. И ответы на вызов финансовой глобализации предлагаются соответствующие – в духе классического европейского меркантилизма эпохи Нового времени.

И, наконец, как Россия, так и Европа ищут сейчас ответ на проблему роли и функций государства. Не меняя качественно правил игры, глобализация заставляет государства искать новые инструменты эффективного осуществления своих функций по сдерживанию и защите граждан – перераспределению благ и легитимному применению насилия. Поэтому качество и, если позволите, изысканность реализации суверенных прав и обязанностей также становятся залогом выживания в анархическом мире нашего времени.

Спору нет, большинство трансграничных процессов, включая такие сферы, как Интернет и движение капиталов, все равно определяется и регулируется государствами. За исключением природных явлений вроде так называемого птичьего гриппа или глобального потепления, конечно. Правительство физически способно контролировать работу серверов, находящихся на его суверенной территории. Однако глобализация в экономике, политике и частично культуре становится для государства вызовом.

Суверенное государство остается главным участником международных отношений. Однако формы осуществления им своих властных функций меняются. Известно, что в отдельных случаях государства используют для продвижения своих интересов инструменты настолько изощренные, что позволяют аналитические обобщения о якобы потере ими государственного суверенитета. Наиболее ярким, если не уникальным, примером попыток проведения такой политики остается Европейский союз, наднациональная структура которого подвергается сейчас жесточайшей проверке на прочность.

В более общем плане речь идет о приспособлении государства к реалиям глобализации – жестокая конкурентная борьба, на которую обрекает страны система, может нивелировать позитивные последствия неизбежного экономического и культурного взаимопроникновения – или же трансформировать его в инструмент контроля над побежденным конкурентом.

Вопрос о том, смогут ли Россия и Европа избавиться от синдрома «игры с нулевой суммой» и трансформировать отношения в нечто более продуктивное, будет решаться применительно к их способности найти общий или совместный ответ на четыре вышеперечисленных вызова: глобальный беспорядок, новая роль США, невозможность для государства напрямую контролировать финансовые и информационные потоки, необходимость нового формата отношений между человеком, властью и бизнесом. Успешный ответ зависит от того, смогут ли партнеры сперва обрести качественно новую философию отношений, а затем облечь эту философию в политико-правовой и институциональный формат.

Очередной раунд обсуждения подходов России и Европы к стратегии и дизайну отношений начинается в связи с работой над новым стратегическим соглашением, старт этому был дан на саммите в Ханты-Мансийске 25 июня 2008 года. Завершение в ноябре 2007 года первого срока действия Соглашения о партнерстве и сотрудничестве от 1994 года, вступившего в силу в 1997 году, даже в условиях его автоматического продления провоцирует партнеров на очередной содержательный разговор. Результатом этого разговора может стать новая философия и модель отношений.

В настоящее время содержание и формат новой модели отношений не определены. Серьезное препятствие для развития процессов по наиболее благоприятному для обеих сторон сценарию – неспособность как России, так и стран Евросоюза отказаться от псевдоинтеграционных элементов сотрудничества, ярким проявлением которых являются совместные «дорожные карты» четырех общих пространств России и ЕС, в особенности в сфере экономики. Несмотря на явное изменение в соотношении сил, многие практические планы взаимодействия сторон основаны на тезисе о необходимости одностороннего сближения российского законодательства с нормами и требованиями Евросоюза. Несовместимость политической ориентации на стратегический союз и псевдоинтеграционной модели торгово-экономических отношений очевидна.

В значительной степени сохранение диалогом инерционного характера объясняется отсутствием у сторон четкого видения своих стратегических целей. Со стороны Европейского союза эта проблема связана с кардинальными отличиями позиций отдельных стран-членов, их внешнеэкономическими и внешнеполитическими приоритетами, а также с необходимостью поиска решений по принципу низшего «общего знаменателя».

Формированию политики ЕС мешает как разочарование в том, что Россия не пошла по пути подчиненного либерально-демократического развития стран Центральной и Восточной Европы, так и непонимание того, к какой модели взаимоотношений Европа должна стремиться. Очевиден также критический настрой по отношению к существующим в России элементам государственно-бюрократического капитализма и нарушениям прав граждан со стороны отдельных органов власти.

Со стороны России неясными остаются роль и место ЕС в процессе комплексной модернизации российской экономики и общества, закрепления России на путях современного развития. В этой связи имеет важнейшее значение ответ на вопрос о потенциале ЕС как традиционного для России стимула для модернизации российских общественных институтов, источника инвестиций, общественной морали, увеличения инновационной составляющей экономики и совершенствования транспортной и информационной инфраструктуры.